11001032500020190034700 — Consejo de Estado

Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001032500020190034700 (2234-2019) Demandante: SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS, SEUAESP Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS, UAESP Y OTRO1 Tema: Publicidad de los proyectos específicos de regulación. Publicación de los actos administrativos de carácter general después de su expedición. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA O-006-2022 1.

ASUNTO La Sala de Subsección dicta la sentencia que en derecho corresponda, en el proceso judicial de la referencia, tramitado en virtud del medio de control de nulidad de que trata el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA. 2. DEMANDA2 El Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (SEUAESP), en ejercicio del medio de control de nulidad, presentó demanda en contra de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP), en la que solicitó, a modo de pretensión, la declaratoria de nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Las Resoluciones 158 del 28 de marzo; 257 del 16 de mayo; 751 del 15 de noviembre; y 859 del 20 de diciembre, expedidas todas en el año 2018, a través de las cuales «[…] se modifica el Manual Específico de Funciones, 1 Comisión Nacional del Servicio Civil. 2 Folios 1 a 8 del expediente físico, cuaderno principal.

(ii) Los Oficios 20186000879242 y 20186000882332 expedidos respectivamente el 19 y 22 de octubre de 2018, por medio de los cuales la UAE de Servicios Públicos certificó la Oferta Pública de Empleos de Carrera. (iii) El Acuerdo CNSC 20191000000216 del 15 de enero de 2019, «Por el cual se convoca y se establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERICIOS PÚBLICOS – UAESP- Convocatoria No. 823 de 2018- DISTRITO CAPITAL-CNSC».

En auto del 16 de septiembre de 20193, además de admitirse la demanda, se ordenó la vinculación de la Comisión Nacional del Servicio Civil y se excluyó del objeto del proceso el estudio de legalidad de los referidos Oficios 20186000879242 y 20186000882332 por tratarse de actos de trámite o preparatorios. • Normas violadas y concepto de violación El sindicato demandante considera que los actos acusados vulneran los artículos 2, 29, 38, 39, 40 y 270 de la Constitución Política; el artículo 1, parágrafo 3 del Decreto 051 de 2018; los artículos 8, 9, 37, 38, 42, 65, 75, 87 y 89 de la Ley 1437 de 2011; la Circular Externa 100-09 del 31 de agosto de 2015; el acuerdo colectivo adoptado mediante la Resolución 268 de 2016; y el Acuerdo Único Nacional suscrito entre el Gobierno y las organizaciones sindicales de empleados públicos el 11 de mayo de 2015.

Al desarrollar el concepto de violación, SEUAESP expuso una serie de anomalías que, de concretarse, configurarían los siguientes vicios de nulidad: Expedición irregular o con desconocimiento del derecho de defensa. Sostuvo que, aunque las normas que se estiman vulneradas consagran el deber de publicar y socializar los proyectos de acto de modificación o actualización del manual específico de funciones, la UAESP no cumplió dicho mandato a cabalidad a efectos de que la organización sindical demandante pudiera expresar sus inquietudes o realizar las propuestas alternativas que considerase pertinentes, de allí que se viera afectado el principio de participación ciudadana. 3 Folios 12 y 13 del expediente físico, cuaderno principal.

El apoderado de la UAESP presentó recurso de reposición en contra de dicha providencia, el cual fue resuelto negativamente por medio de auto del 29 de enero de 2020, visible de folios 65 a 69 del expediente físico, cuaderno principal. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Sobre esa materia, agregó que era obligación de la UAESP definir las formas, plazos y sistemas de participación que permitieran vigilar la gestión pública en atención al artículo 270 superior; al igual que establecer procesos que permitieran la democratización de la información, conforme lo dispone el artículo 32 de la Ley 489.

Falsa motivación. Como fundamento de esta irregularidad, indicó que las resoluciones demandadas, por medio de las cuales la UAESP adoptó y modificó su manual específico de funciones y competencias laborales, no fueron publicadas en los términos del artículo 65 del CPACA y, por lo tanto, «no cumplieron con las formalidades para su firmeza».

A juicio de la parte demandante, esta situación viciaría de falsa motivación el acuerdo por medio del cual la CNSC reguló la convocatoria al concurso de méritos en cuestión, en la medida en que se expidió con fundamento en tales resoluciones.

3. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Comisión Nacional del Servicio Civil4 Se opuso a todas las pretensiones de la demanda con apoyo en las consideraciones que se exponen a continuación. Afirmó que esa Comisión carece de legitimación material en la causa puesto que, por la naturaleza constitucional que le ha sido asignada, tiene plena autonomía para administrar y vigilar la carrera administrativa, lo que se traduce en la capacidad de actuar, decidir y disponer en los asuntos de su competencia sin que medie algún tipo de injerencia externa.

Además, en relación con la obligación de adoptar y ajustar el manual de funciones y competencias laborales, explicó que según el artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, se trata de un deber exclusivo de cada organismo o entidad y que, en todo caso, este no limita su autonomía al momento de proferir el acto administrativo correspondiente.

Bajo esa lógica, destacó que la CNSC no tiene ninguna responsabilidad en dicho trámite pues, en ese aspecto puntual del proceso de selección, su labor se limita a recibir la información que reportan los jefes de personal y representantes de las entidades. Informó que, por los mismos hechos, la parte demandante interpuso una acción de tutela que fue resuelta negativamente mediante sentencia del 13 de mayo de 2019, por el Juzgado Sesenta de Pequeñas Causas y Competencia Múltiple de Bogotá. Alegó que al trámite de esta acción constitucional se allegaron los 4 Folios 54 a 63 del expediente físico, cuaderno principal.

Finalmente, en relación con el reporte de la OPEC, afirmó que la UAESP realizó debidamente su registró en el Sistema de Apoyo para la Igualdad, el Mérito y la Oportunidad, SIMO, y agregó que, en concordancia con el artículo 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, el hecho de que la entidad beneficiaria del concurso se encuentre adelantando modificaciones a la planta de personal no la exime de la obligación de actualizar la OPEC.

Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, UAESP5 La entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda para lo cual esgrimió las siguientes consideraciones. Al ahondar en el contenido del artículo 8 numeral 8 del CPACA, arguyó que, al Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP, sí se le concedió la oportunidad de participar y manifestarse en relación con el proyecto de modificación del manual específico de funciones.

En efecto, señaló que la entidad demandada le comunicó los textos de los proyectos que posteriormente se concretarían en las Resoluciones 158, 257, 751 y 859 de 2018 a través de correo electrónico, de la intranet y mediante comunicación física. Frente al reproche por la presunta falta de publicación de las resoluciones demandadas en el Diario Oficial argumentó que, tratándose de un acto administrativo de contenido general, esa omisión no lo vicia de nulidad, sino que tiene consecuencias respecto de su eficacia frente a terceros.

No obstante, recordó que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, dicho requisito puede suplirse con la publicación en otro medio que resulte idóneo, lo que sucedió en este caso mediante el uso de la página web de la entidad con ese propósito. Ahora, respecto del presunto vicio de falsa motivación, insistió en que no se configura debido a que las alegaciones en que se fundamenta, relacionadas con la falta de firmeza de las resoluciones demandadas, no son ciertas.

Por último, cabe anotar que la entidad pública propuso la excepción previa de inepta demanda.

4. TRÁMITE PROCESAL Y FIJACIÓN DEL LITIGIO Entre el 28 de enero y el 1.º de febrero de 2021 corrió el traslado de las excepciones6, sin que la parte demandante se pronunciara al respecto. En auto 5 Índices 33, 34 y 35 del expediente electrónico. 6 Folio 75 del expediente físico, cuaderno principal. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 del 18 de junio de 20217, el magistrado ponente resolvió declarar no probada la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales, propuesta por la UAESP.

Posteriormente, a través de auto del 27 de agosto de ese año8 y en aplicación del artículo 182A del CPACA, se advirtió la procedencia de dictar sentencia anticipada previo a la audiencia inicial. Por consiguiente, el despacho sustanciador se pronunció sobre las pruebas solicitadas por las partes y fijó el litigio en los siguientes términos: «[…] el despacho, provisionalmente, fija los siguientes problemas jurídicos: Primero: ¿La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos expidió en forma irregular las Resoluciones 158 del 28 de marzo; 257 del 16 de mayo; 751 del 15 de noviembre; y 859 del 20 de diciembre de 2018, por, presuntamente, haber desconocido el procedimiento previo de publicación y socialización de las modificaciones o actualizaciones al manual específico de funciones y competencias laborales? Segundo: ¿El Acuerdo CNSC 20191000000216 del 15 de enero de 20199, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, incurre en la causal de falsa motivación por haberse expedido con fundamento en las anteriores resoluciones sin que, presuntamente, estas hubiesen quedado en firme? […]» En auto del 8 de noviembre de 202110, se dispuso correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión por escrito.

5. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante No hizo uso de esta oportunidad procesal. Comisión Nacional del Servicio Civil11 La entidad insistió en que el acuerdo que regla la convocatoria al concurso de méritos en cuestión no merece ningún reproche desde su validez ya que fue expedido con el lleno de los requisitos legales y producto de la planeación con la 7 Índice 39 del expediente electrónico. 8 Índice 44 ib. 9 «Por el cual se convoca y se establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP- Convocatoria No. 823 de 2018- DISTRITO CAPITAL-CNSC». 10 Índice 50 del expediente electrónico.

El término para alegar de conclusión corrió entre el 22 de noviembre y el 3 de diciembre de 2021. 11 Índice 55 del expediente electrónico. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 entidad beneficiaria del concurso.

Además, adujo que dicho acto se profirió dentro de las competencias de la Comisión. En ese contexto, volvió sobre los argumentos de la contestación de la demanda relativos a la autonomía que le asiste a la entidad, así como la alegada falta de legitimación material en la causa por pasiva frente a la nulidad de las resoluciones proferidas por la UAESP, organismo que en su calidad de nominador era quien tenía la responsabilidad de adoptar y ajustar el manual de funciones y competencias laborales.

Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, UAESP 12 El apoderado de la entidad reiteró la petición para que se desestimen las pretensiones de la demanda. En primer lugar, hizo énfasis en que, en el medio de control de nulidad simple, opera de manera acentuada el principio de justicia rogada, que le impide al juez realizar un estudio de legalidad de los actos acusados con base en normas que no se invocaron en la demanda.

A partir de esta premisa, desarrolló la siguiente propuesta de defensa: Seguidamente, insistió en los argumentos de la contestación concernientes al efectivo cumplimiento del deber de socialización previa la adopción de las resoluciones acusadas. En especial, se refirió al derecho de petición de 17 de agosto de 2018 en el que el propio sindicato habría reconocido el cumplimiento del deber de información por parte de la UAESP y destacó que ese hecho fue admitido en el proceso, mediante auto de 3 de marzo de 2020, que resolvió negativamente la solicitud de medida cautelar.

De acuerdo con ello, concluyó que no existe vulneración al derecho de participación efectiva del sindicato. Del mismo modo, reiteró que no se configuraba el reproche por la falta de publicación de las resoluciones acusadas en el Diario Oficial y con base en ello descartó el vicio de falsa motivación que se basaba en tal señalamiento.

6. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO No rindió concepto en este proceso. 7. CONSIDERACIONES 7.1. Competencia 12 Índice 56 del expediente electrónico. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 De conformidad con los artículos 125, 137 y 149 del CPACA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201913, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde. 7.2.

Problemas jurídicos Primero. ¿La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos expidió en forma irregular las Resoluciones 158 del 28 de marzo; 257 del 16 de mayo; 751 del 15 de noviembre; y 859 del 20 de diciembre de 2018, por, presuntamente, haber desconocido el procedimiento previo de publicación y socialización de las modificaciones o actualizaciones al manual específico de funciones y competencias laborales? Segundo. ¿El Acuerdo CNSC 20191000000216 del 15 de enero de 201914, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, incurre en la causal de falsa motivación por haberse expedido con fundamento en las anteriores resoluciones sin que, presuntamente, estas hubiesen quedado en firme? Primer problema jurídico ¿La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos expidió en forma irregular las Resoluciones 158 del 28 de marzo; 257 del 16 de mayo; 751 del 15 de noviembre; y 859 del 20 de diciembre de 2018, por, presuntamente, haber desconocido el procedimiento previo de publicación y socialización de las modificaciones o actualizaciones al manual específico de funciones y competencias laborales? Tesis de la Sala: Las resoluciones demandadas no están viciadas de nulidad por expedición irregular toda vez que la UAESP acreditó haber efectuado la publicación y socialización previa de los proyectos de adición y actualización al manual de funciones de la entidad, a efectos de garantizar la participación ciudadana según lo prevé el numeral 8.° del artículo 8.° del CPACA.

Esto, de acuerdo con los siguientes argumentos: Ø El vicio de expedición irregular Este vicio o causal de nulidad de los actos administrativos se predica de los defectos en el elemento formal del acto, el cual comprende dos aspectos a saber: 13 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 14 «Por el cual se convoca y se establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP- Convocatoria No. 823 de 2018- DISTRITO CAPITAL-CNSC».

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 el procedimiento y la forma de la declaración15. Sobre lo primero, la expedición irregular se configura cuando se incumplen las condiciones y fases previstas en el ordenamiento jurídico para la formación del acto.

Y frente a lo segundo, el vicio se presenta en los casos en los que la manifestación unilateral de voluntad de la administración adolece de formalidades esenciales para su validez, tales como la motivación. En ese sentido, el elemento formal del acto que protege esta causal de nulidad, obedece tanto a razones de orden interno de la administración, como al respeto de las garantías y derechos de las personas16, lo cual puede referirse a requisitos tendientes a garantizar cuestiones como la igualdad y la participación de los interesados en la formación del acto, otorgar las oportunidades que correspondan para el ejercicio de los derechos a la defensa o contradicción y también para asegurar la autenticidad o veracidad del acto administrativo.

No obstante, es necesario precisar que, tanto esta Corporación como la doctrina, han señalado de manera reiterada que, en virtud de los principios constitucionales de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal17 y de eficacia de la función administrativa18, las irregularidades formales que no tengan trascendencia en los derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, pueden ser subsanadas y no implican necesariamente la anulación del acto.

Así, la irregularidad que tiene vocación de llevar al juez a declarar la nulidad es la que compromete un presupuesto básico de la decisión o la que tuvo incidencia en su sentido final19. En efecto, en el Consejo de Estado se ha dicho al respecto que20: «La expedición irregular como vicio anulante de los actos administrativos se configura cuando la decisión de la administración viola las normas de orden adjetivo que establecen el procedimiento para su formación o la forma como éste debe presentarse.

Cuando el acto es expedido con vicios en el trámite debe verificarse si éstos son de una suficiencia tal que afecten el sentido de la decisión. Si la irregularidad en el proceso logra afectar la decisión por cuanto es sustancial o trascendente, el acto será anulable por expedición irregular, caso 15 Cfr. MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ y DANIEL POSSE VELÁSQUEZ, op. cit, p. 27. 16 Ibidem. 17 CP, art. 228: «La Administración de Justicia es función pública.

Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo». (Negrita fuera de texto). 18 CP, art. 209: «La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad […]». 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 18 de enero de 1994, rad. 2779 y en la doctrina: Cfr. MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ y DANIEL POSSE VELÁSQUEZ, op. cit., p. 87 y LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, Manual del acto administrativo, 7.ª ed., Bogotá: Librería Ediciones del Profesional, 2016, pp. 551-552. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 27 de enero de 2011, rad. 11001-03-28-000-2010-00007-00.

(Negrita fuera de texto). Y desde la doctrina, Largacha Martínez y Posse Velásquez indicaron lo siguiente21: «[D]ebe precisarse que no toda irregularidad en la forma que afecte los anteriores principios da lugar a la invalidez o ineficacia del acto […] los vicios de carácter puramente accidental, instituido solamente en beneficio de la administración, son irregularidades que no alcanzan a desvirtuar la naturaleza de los procedimientos, luego no son causal de nulidad, sino cuando sea razonable suponer que de haberse cumplido con esta formalidad accidental se habría producido un cambio en el contenido de la voluntad administrativa».

(Negrita fuera de texto). Ahora bien, para definir la trascendencia de la irregularidad que puede llevar a la anulación del acto administrativo es posible acudir, inicialmente, a un criterio eminentemente normativo, según el cual, si un precepto jurídico positivo le da el carácter de esencial a una formalidad, su incumplimiento puede generar la nulidad del acto22, lo cual ocurre, por ejemplo, con la consulta previa23.

Luego, de no existir disposiciones en el anterior sentido, la determinación de la importancia de los requisitos formales en un caso concreto puede ser objeto de ponderación, esto es, de un ejercicio comparativo en el que se busca un equilibrio práctico24 entre, por un lado, los principios o derechos que subyacen a las reglas sobre las formalidades a las que debía sujetarse la manifestación unilateral de voluntad de la administración y, por el otro, de los que, en sentido contrario, propugnan por la eficacia de la actuación administrativa en un caso concreto.

Así pues, a continuación, se abordará lo relacionado con el mecanismo de la ponderación y la solución de la colisión de principios. Ø Sobre la publicidad previa de los proyectos específicos de regulación Esta Subsección25 ha indicado que es una realidad que las nuevas dinámicas a las que responde el Estado social de derecho propenden en mayor medida a la democratización del procedimiento administrativo.

Este propósito se ve reflejado en disposiciones constitucionales como el artículo 1.° superior, conforme al cual el Estado colombiano se encuentra organizado bajo la forma de república democrática, participativa y pluralista; el artículo 2.°, que indica que uno de los fines esenciales del Estado es facilitar la participación de todos en las decisiones 21 MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ y DANIEL POSSE VELÁSQUEZ, op. cit., p. 98 22 Ibidem, p. 99. 23 CPACA, art. 46: «Consulta obligatoria.

Cuando la Constitución o la ley ordenen la realización de una consulta previa a la adopción de una decisión administrativa, dicha consulta deberá realizarse dentro de los términos señalados en las normas respectivas, so pena de nulidad de la decisión que se llegare a adoptar». (Negrita fuera de texto). 24 Corte Constitucional, sentencia T-425 de 1995. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 2 de julio de 2020, rad. 11001-03-25-000-2017-00032-00 (0098-2017).

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 que los afectan; así como el 209 ibidem, que al contemplar los principios que rigen la función administrativa, prevé los de interés general y publicidad.

Por su parte, la Ley 489 de 1998 indicó que la función administrativa debe desarrollarse, entre otros, conforme a los principios de participación, publicidad y transparencia y su ejercicio debe consultar siempre el interés general26. En armonía con ello, el artículo 3227 ibidem prevé que, en cumplimiento de la obligación que tienen todas las entidades estatales de atender los principios de democracia participativa y democratización de la gestión pública, deben involucrar a los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil en su formulación, ejecución, control y evaluación. Con tal fin, la norma prevé como posibles acciones (i) la convocatoria a audiencias públicas;

(ii) la incorporación de políticas y programas encaminados a fortalecer la participación ciudadana en sus planes de desarrollo y de gestión; (iii) la difusión y promoción de los derechos ciudadanos relativos el correcto funcionamiento de la administración pública; (iv) el incentivo de la formación de asociaciones que representen los intereses de los usuarios y ciudadanos;

(v) el apoyo a los mecanismos de control social que se constituyan; y (vi) la aplicación de herramientas que le otorguen transparencia a la función administrativa. El CPACA también contiene los principios que guían las decisiones de las autoridades, entre otros, los del debido proceso, transparencia, publicidad y participación. Sobre este último, el numeral 6.° del artículo 3.° de dicha codificación, señala que constituye el fundamento para que las autoridades promuevan y atiendan las iniciativas que adelanten los ciudadanos, organizaciones y comunidades, con el fin de intervenir en los procesos de deliberación, formulación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública.

Por su parte, el artículo 8.°, numeral 8.° del CPACA, consagra el deber que tienen las entidades estatales y los particulares que cumplan funciones administrativas, de mantener informados a los administrados de los proyectos de actos administrativos de carácter general y abstracto que pretendan expedir en ejercicio de su potestad regulatoria.

Al respecto señala la disposición: «ARTÍCULO 8.º. DEBER DE INFORMACIÓN AL PÚBLICO. Las autoridades deberán mantener a disposición de toda persona información completa y actualizada, en el sitio de atención y en la página electrónica, y suministrarla a través de los medios impresos y electrónicos de que disponga, y por medio telefónico o por correo, sobre los siguientes aspectos: […] 8.

Los proyectos específicos de regulación y la información en que se fundamenten, con el objeto de recibir opiniones, sugerencias o propuestas alternativas. Para el efecto, deberán señalar el plazo dentro del cual se podrán 26 L. 489/1998, arts. 3 y 4. 27 Artículo modificado por el artículo 78 de la Ley 1474 de 2011. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 presentar observaciones, de las cuales se dejará registro público.

En todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general […]». Como puede observarse, la norma contempla una etapa previa a la definición y expedición de las regulaciones, consistente en compartirle a la comunidad el contenido de estas en borrador. Ese mecanismo tiene como propósito garantizar la participación de las personas que eventualmente podrían verse afectadas por aquellas, lo que permite que el proceso de diseño de dichos actos administrativos tenga en consideración los intereses de los grupos sobre los cuales podrían llegar a tener un impacto.

Sin duda alguna, esto beneficia la forma en que se desarrolla la actividad regulatoria de la administración, pues la democratización de las decisiones estatales redunda en pro de su legitimidad y en una mayor transparencia en su adopción. No obstante, es importante señalar que esta garantía no influye en la unilateralidad que caracteriza al acto administrativo, pues las observaciones que en tal virtud realicen los interesados carecen de cualquier efecto vinculante para las autoridades, quienes, por ende, en la expedición de dichas decisiones no se encuentran sometidas más que a la Constitución y a la ley, particularmente a los principios de la función administrativa señalados en el artículo 209 superior, al igual que aquellos que prevé su artículo 1.° y a los fines estatales de que trata el artículo 2.° ibidem.

Frente a esta cuestión, el 14 de septiembre de 2016, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado28 se pronunció respecto del alcance del artículo 8.°, numeral 8.° del CPACA, para precisar que la expresión «proyectos específicos de regulación» debe entenderse como toda propuesta de acto administrativo general y abstracto que pretenda ser expedida por una autoridad administrativa en un asunto o materia de su competencia. De igual manera, destacó la posibilidad de exceptuar la exigencia de este deber cuando29 (i) exista ley especial en la materia y (ii) se trate de procedimientos militares o de policía que requieran decisiones de ejecución inmediata a efectos de evitar o remediar perturbaciones del orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas30. 28 Si bien es cierto que conforme al artículo 112 del CPACA los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no son vinculantes, salvo que la ley disponga lo contrario, nada obsta para que, al constituir opiniones técnico jurídicas emitidas por esta Corporación en ejercicio de la función asesora o consultiva que le asigna el artículo 237-3 superior, sirvan de apoyo en la fundamentación de una determinada decisión judicial, no porque propiamente se le reconozca algún tipo de obligatoriedad sino porque el funcionario encargado de administrar justicia encuentra ajustados los razonamientos aducidos en tales conceptos. 29 El artículo 4 del Decreto Nacional 1273 de 2020 modificó el artículo 2.1.2.1.24 del Decreto 1081 de 2015, para incluir nuevas hipótesis en las que no se debe atender el deber de publicar los proyectos de regulación. No obstante, se recuerda que dicha reforma es posterior a la fecha de expedición del acto enjuiciado. 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto del 14 de septiembre de 2016; rad. 11001030600020160006600 (2291).

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 En lo que se refiere al plazo para la recepción de las observaciones, la misma Sala sostuvo que debe fijarse buscando alcanzar un equilibrio que permita la más amplia participación ciudadana posible sin que ello repercuta negativamente o demore en exceso el normal desarrollo de las competencias de las autoridades administrativas.

Por tal motivo, estimó que, en tales casos, se debe garantizar que la sociedad pueda intervenir durante un periodo que resulte razonable, proporcional y adecuado31. Respecto de la competencia para establecer dicho plazo, el concepto en cuestión hizo énfasis en que fue atribuida de forma expresa a las autoridades que se encuentran sujetas al deber de publicar los proyectos específicos de regulación. En tal virtud, precisó que no es posible que el presidente de la República se arrogue dicha facultad, sin embargo, sí resulta admisible que, en el ejercicio de su potestad reglamentaria, establezca mediante decreto los criterios o parámetros que deben tomar en consideración las autoridades para la determinación de dicho plazo, y reglamente los demás aspectos necesarios para la adecuada y efectiva aplicación del mandato legal en estudio.

Así, en lo relativo a los actos administrativos generales del ejecutivo, la materia está normada en el Decreto 1081 de 201532. En lo concerniente al asunto revisado el parágrafo 3.° del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015 establece lo siguiente33: «Parágrafo 3.° (Adicionado por el Decreto 51 del 16 de enero de 2018, artículo 1.º): En el marco de lo señalado en el numeral 8 del artículo 8.° de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, las entidades deberán publicar, por el término señalado en su reglamentación, las modificaciones o actualizaciones al manual específico de funciones y de competencias laborales.

La administración, previo a la expedición del acto administrativo lo socializará con las organizaciones sindicales. Lo anterior sin perjuicio de la autonomía del jefe del organismo para adoptarlo, actualizarlo o modificarlo». (Negrita fuera de texto). Ahora bien, acerca de lo anterior es necesario precisar que no hay que confundir el deber de darle publicidad de los proyectos específicos de regulación con el de consulta previa, al que antes se hizo alusión como uno de los ejemplos en los 31 Al respecto, adujo que «[…] la autoridad, para no violentar el principio de transparencia y ser consecuente con los principios que guían la actividad administrativa, especialmente los de celeridad, economía, eficiencia y eficacia, y para no paralizar o afectar de forma inconveniente la actividad de la administración y lograr la satisfacción oportuna de los fines del Estado, debe establecer un plazo razonable, proporcional y adecuado, especialmente en situaciones que requieran una pronta actuación o decisión, para recibir las observaciones de los interesados.

En este caso, se considera necesaria una motivación reforzada que acredite y justifique la legalidad del término […]». Ibid. 32 «Por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República». 33 Texto vigente en el momento en el que fue invocado por el demandante, antes de su modificación por el artículo 4.° del Decreto 498 de 2020.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 que la ley establece un requisito formal que es esencial para la validez de los actos administrativos, pues, si bien ambos tienen fundamento constitucional en el principio de democracia participativa, se trata de instituciones autónomas que se estructuran bajo circunstancias diferentes y con sujeción a sus propias reglas34.

En ese sentido, para que el incumplimiento de la obligación de publicar los mencionados proyectos conduzca a la nulidad del respectivo acto administrativo de carácter general, es necesario acudir al mecanismo de la ponderación, y así determinar la trascendencia de la afectación de la dimensión formal del acto, que se vea representada en la posibilidad real de haberse tomado una decisión diferente si la formalidad omitida o incumplida hubiese sido observada35. Ø Caso concreto En lo que tiene que ver con lo alegado en la demanda sobre la publicidad previa y socialización de los actos administrativos de carácter general, para la Sala no existe duda de que, en el procedimiento de configuración de las resoluciones demandadas, la UAESP debió realizar el trámite señalado en el numeral 8 del artículo 8 del CPACA, desarrollado específicamente en materia de manuales de funciones en el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015. 34 Para los efectos del caso sub examine, basta con señalar que la consulta previa es un derecho fundamental cuya titularidad reside en los grupos étnicos del país, del cual hacen parte las comunidades indígenas, negras, afrocolombianas, raizales, palenqueras y gitanas.

Aquel supone el deber de consultar a los pueblos interesados cuando se prevean acciones legislativas o administrativas capaces de afectarlos directamente en su integridad, costumbres, tradiciones, territorio, supervivencia física y otros aspectos. Al respecto puede consultarse la sentencia del 8 de marzo de 2018, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, radicación 13001-23-33-000-2017-00677-01(AC).

La finalidad del derecho a la consulta previa consiste en propiciar un acuerdo o lograr el consentimiento de las comunidades interesadas respecto de las propuestas. En relación con su alcance, la Corte Constitucional ha señalado que no se agota en la divulgación de información sino que trasciende a una participación mucho más activa con ocasión de la cual las comunidades puedan, materialmente, manifestar su posición respecto de la medida a adoptar de manera tal que pueda incidencia real en la determinación que asuma el Estado.

Por ello, ha precisado tal Corporación que «[…] Cuando no sea posible el acuerdo o la concertación, la decisión de la autoridad debe estar desprovista de arbitrariedad y de autoritarismo; en consecuencia debe ser objetiva, razonable y proporcionada a la finalidad constitucional que le exige al Estado la protección de la identidad social, cultural y económica de la comunidad indígena.

En todo caso deben arbitrarse los mecanismos necesarios para mitigar, corregir o restaurar los efectos que las medidas de la autoridad produzcan o puedan generar en detrimento de la comunidad o de sus miembros […]» (Corte Constitucional, sentencia SU- 039 de 1997). 35 Así lo ha señalado también la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, que ha indicado que de la redacción del numeral 8.° del artículo 8.° del CPACA, que en su inciso final preceptúa que «en todo caso la autoridad adoptará autónomamente la decisión que a su juicio sirva mejor el interés general», no puede concluirse que la pretermisión de este requisito dé lugar necesariamente a la nulidad de los actos administrativos que finalmente se profieran, pues la norma da a entender que la voluntad administrativa «no está vinculada por las opiniones dadas por los particulares en el trámite de la expedición de las regulaciones mencionadas»: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 7 de mayo de 2020, rad. 11001-23-27-000-2013-00029-00 (20498).

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 A lo largo del proceso, las entidades demandadas han sostenido que la UAESP dio cumplimiento a dicho mandato y para respaldar esta premisa allegaron una serie de documentos que fueron debidamente incorporados como prueba mediante auto del 27 de agosto de 2021.

La primera conclusión a la que llega la Sala luego de la revisión de este material, es que la UAESP sí compartió con la organización demandante los borradores de las Resoluciones 158 del 28 de marzo; 257 del 16 de mayo; 751 del 15 de noviembre; y 859 del 20 de diciembre de 2018 y lo hizo a través de su publicación en la intranet de la entidad y del envío de comunicaciones tanto físicas como virtuales, últimas remitidas al correo electrónico de SEUAESP.

A raíz de ello, se produjo entre las partes una comunicación constante alusiva al asunto. Como prueba de esas comunicaciones, en el expediente obran los siguientes correos electrónicos36: - Del 22 de marzo de 2018 con asunto «Socialización del Manual de Funciones»; en el que la UAESP remitió al sindicato el Oficio con radicado 20187000052321 del 20 de marzo de ese año y el respectivo proyecto de resolución. - Del 3 de abril de 2018, mediante el cual la junta directiva del sindicato demandante reenvió el anterior correo a doce buzones electrónicos. - Del 25 de junio de 2018, por medio del cual el sindicato envió los archivos denominados «Manual Consolidado UAESP Versión Final Impreso 21-03- 18.pdf» y «Socialización del Manual de Funciones1.

PDF» a dos buzones electrónicos adicionales. - Del 4 de mayo de 2018 con asunto «Socialización Adición Manual de Funciones», enviado por la subdirectora administrativa de la UAESP, al buzón «sindicatoasuaesp@gmail.com». A este se adjuntaron el Oficio 20187000083701 del 3 de mayo de 2018 y el proyecto de acto a socializar, contentivo de una adición al manual de funciones de la entidad. - Del 7 de mayo de 2018, dos correos electrónicos a través de los cuales, desde la cuenta del sindicato demandante, se reenvió el anterior correo a nueve buzones electrónicos y, a otros dos, en un segundo correo. - Del 25 de julio de 2018 con asunto «Socialización Modificación Manual de Funciones», enviado por subdirectora administrativa de la UAESP al buzón «sindicatoasuaesp@gmail.com». - Del 10 de diciembre de 2018, con asunto «Socialización Manual de Funciones», remitido al correo de la demandante junto con el Oficio 36 Índice 35 del expediente electrónico.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 201870000050513 de 29 de octubre de 2018 y el correspondiente proyecto de resolución. También se observan los Oficios37 (i) SEUAESP-043-2018 del 25 de junio de 2018, con referencia «Reiteración solicitud No. 2018-700-015340-2», suscrito por la presidenta y la secretaria del Sindicato demandante, dirigido a la UAESP;

(ii) del 8 de mayo de 2018 con asunto «Respuesta oficio con número de radicado 20187000153402» dirigido al sindicato; (iii) del 25 de julio de 2018 con asunto «Socialización Modificación Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales de los Empleos de la Planta de Personal de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos - UAESP», dirigido al sindicato de la entidad; y (iv) 20187000174171 del 4 de septiembre de 201838, en el que la UAESP informó que recibió y dio alcance a las catorce observaciones que se presentaron por diferentes empleados de la entidad respecto de los proyectos de modificación al manual de funciones y competencias laborales.

Visto lo anterior, la Sala estima que la UAESP cumplió con la obligación que tienen las autoridades administrativas de hacer públicos los proyectos de actos administrativos de contenido general y abstracto, a fin de que sus destinatarios pudieran expresar sus opiniones, inconformidades o propuestas. En efecto, el sindicato demandante reconoció de manera explícita que la UAESP dio observancia al deber de publicación de los proyectos de acto administrativo 37 Índice 35 del expediente electrónico. 38 Ff. 40 y 41, cuaderno medida cautelar.

A través del oficio en cuestión la UAESP dio respuesta en los siguientes términos al derecho de petición presentado por SEUAESP el 24 de agosto de 2018: «[…] se ha dado estricto cumplimiento a lo descrito en el Artículo Primero, del Decreto 051 de 2018 […] ya que, mediante radicados 201870000052321 del 20 de marzo de 2018 y 20187000083701 del 3 de mayo de 2018, la Subdirectora Administrativa y financiera, socializó con el Sindicato […] los proyectos de Resolución, con los cuales se modificaba el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales de la Planta de personal de la Unidad.

Una vez fueron sometidos a revisión por parte del Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital –DASCD y atendidas las observaciones presentadas, la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos – UAESP, procedió a emitir los actos administrativos No. 158 de fecha 28 de marzo de 2018 u No. 257 de fecha 16 de mayo de 2018 […] Las observaciones presentadas por los funcionarios de la entidad fueron atendidas conforme lo ordena la normatividad que aplica al caso y se relacionan a continuación: - Requerimiento vía correo electrónico de la funcionaria María Margarita Angarita - Solicitud de la funcionaria Angela María Gayón […] - Solicitud del funcionario Danny Samper Díaz […] - Solicitud de la funcionaria Elizabeth Mesa Medina […] - Solicitud de la funcionaria María Teresa Santodomingo […] - Solicitud de la funcionaria Margarita María Angarita […] - Solicitud de la funcionaria Nubia Viviana Fonseca […] - Solicitud de la funcionaria Sandra Tatyana Bello […] - Solicitud de la funcionaria María Teresa Santodomingo […] - Solicitud del funcionario Víctor Manuel Acevedo […] - Solicitud de la funcionaria Rosa Emilia Mesa […] - Solicitud de la funcionaria Leila Barreto Ariza […] - Solicitud de la funcionaria Jeannette Ramírez Ospina […] - Solicitud del funcionario Camilo Andrés Ávila […]».

Así, en derecho de petición fechado el 17 de agosto de 2018, sostuvo que «[…] por parte de la administración se ha venido cumpliendo el Decreto 051 de 2018, en relación con lo establecido por la Ley 1437 de 2011, artículo 8, del deber de información al público […] habiendo hecho divulgación de la actualización y modificación del Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de la entidad por medio de publicación en la intranet de la entidad e informando por medio de correo electrónico […]»39.

En esa misma línea, en derecho de petición que elevó el 24 de agosto de 2018 ante la demandada puede leerse:40 […] en aras de reconocer la diligencia de la entidad, reiteramos que para SEUAESP la entidad ha venido dando cumplimiento al artículo 8, numeral 8 de la Ley 1437 de 2011 […] Es así que en las noticias de la intranet, la entidad hizo la publicación de los borradores y de los Actos Administrativos que dieron nacimiento al Manual Específico de Funciones, Requisitos y Competencias Laborales. de (sic) igual manera el 20 de marzo, el 3 de mayo y el 25 de julio, la entidad hizo envío al correo electrónico sindicatoasuesp@gmail.com anexando las comunicaciones oficiales radicadas por el sistema de gestión documental ORFEO.

Sin embargo, dentro del proceso de información al sindicato mediante los radicados 20187000052321 del 20 de marzo, 20187000083701 del 3 de mayo y 20187000139701 del 25 de julio, la UAESP omitió aclarar algunos aspectos relevantes establecidos en la norma. Es así que la entidad no señaló el plazo dentro del cual se podría presentar las observaciones, por lo que el resultado es que no existe un registro de las observaciones a presentarse por parte del Sindicato […] Por otro lado con respecto al Decreto 051 de 2018, artículo primero, parágrafo 3 indica que anterior al agotamiento del del (sic) artículo octavo, numeral 8, de la Ley 1437 la administración, previo a la expedición del acto administrativo debía socializarlo con SEUAESP.

En las misivas enviadas por la administración de la UAESP, nunca se nos citó a un espacio de socialización e interacción que redundara en el registro de las observaciones que necesariamente deberían existir con base en lo regulado en el numeral 8 del artículo 8 de la Ley 1437 de 2011 […] (negrilla fuera del texto original) El anterior análisis, junto con la lectura del concepto de violación de la demanda, refleja que la verdadera inconformidad del sindicato, por la que considera vulnerado el principio de participación, radica en que la UAESP no hubiese definido un plazo dentro del cual se podían efectuar las manifestaciones a los proyectos de actos administrativos, al igual que la falta de citación a un «espacio 39 Ff. 37 vuelto y 38, cuaderno medida cautelar. 40 Ff. 38-39, cuaderno medida cautelar.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 de socialización» que, a su juicio, tenía que llevarse a cabo para el efectivo cumplimiento de la obligación que consagra el artículo 8, numeral 8 de la Ley 1437 de 2011.

En cuanto a la fijación de dicho término, ya se explicó que la competencia para regularlo es de cada autoridad administrativa, quien en virtud de lo previsto en el citado artículo 8.º del CPACA tiene la autonomía para regular el periodo dentro del cual han de recibirse los comentarios, opiniones, inconformidades y demás anotaciones relativas a los proyectos de actos administrativos de contenido general y abstracto.

En el sub judice no se observa que, para la fecha de los hechos discutidos, la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos hubiese reglamentado el asunto. De manera puntual, en lo que se refiere a las decisiones que adopta la entidad respecto del manual de funciones y competencias laborales, la única norma interna que advierte la Sala es la Resolución 268 del 13 de junio de 201641, sin embargo, ella no consagró el término que se echa de menos42.

En tales condiciones, por ese aspecto puntual, no es viable deducir una irregularidad en el procedimiento de expedición de las resoluciones acusadas toda vez que no existe un precepto que dispusiera un plazo en ese procedimiento y que, por ende, pudiera reputarse infringido. De otro lado, la inconformidad del sindicato referida a la falta de «citación a un espacio de socialización» de los proyectos de acto administrativo en comento es fruto de una interpretación que no se desprende del artículo 8.º, numeral 8 de la Ley 1437 de 2011 ni del parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015.

El alcance de estos preceptos debe fijarse ponderadamente, de manera que se garantice tanto la satisfacción de los principios de publicidad y participación como el adecuado ejercicio de la potestad reglamentaria de la administración. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que la teleología de tales normas se satisface razonablemente cuando, haciendo uso de cualquier medio que resulte efectivo para tal fin, (i) se da a conocer el contenido del proyecto de acto administrativo a 41 «Por la cual se adoptan los acuerdos alcanzados en la negociación colectiva entre la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos y el Sindicato de Empleados de la UAESP - ASUESP» 42 Sobre el particular, el artículo 1.º de la Resolución 268 del 13 de junio de 2016 señala: […]

2.2. MANUAL DE FUNCIONES. La UAESP efectuará la revisión y ajuste del Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales, con el fin de establecer las funciones y competencias laborales de los empleos que conforman la planta de personal de la Unidad, concordante con los resultados del estudio de cargas. Una vez se cuente con el documento final del Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales, la UAESP socializará a todos los funcionarios de la entidad la propuesta del mismo y, en todo caso, el manual de funciones de la ENTIDAD se ajustará de conformidad al resultado del estudio de cargas laborales, antes de contar con el visto bueno del Departamento Administrativo del Servicio Civil – DASC.

Para tales efectos se tendrán en cuenta las recomendaciones efectuadas por el sindicato […]». Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 sus destinatarios;

(ii) se concede la oportunidad y los mecanismos para que los interesados puedan expresar sugerencias, desacuerdos, propuestas o cualquier otro tipo de manifestaciones; y (iii) la administración se pronuncia de fondo frente a estas últimas. Es cierto que para cumplir tal cometido las autoridades administrativas deben expedir un reglamento en el que señalen los parámetros bajo los cuales se ha de llevar a cabo el proceso de publicación de los proyectos de regulación. Sin embargo, de no existir aquella norma, las entidades no se encuentran atadas a una vía o procedimiento determinado, de allí que en esos eventos interese definir si sustancialmente se respetaron esas condiciones que constituyen el contenido mínimo de la obligación objeto de estudio.

Ahora, es importante anotar que, según el Diccionario de la Lengua Española, «socializar» significa «2. Tr. Extender al conjunto de la sociedad algo limitado antes a unos pocos». En ese sentido, mal podría entenderse que, para cumplir con la obligación de socializar las modificaciones al manual específico de funciones y competencias laborales, la UAESP tenía que haberle convocado a una reunión. Este criterio, abanderado por la parte demandante, no se comparte pues se insiste que, no existiendo una regulación interna que así lo dispusiera, la socialización podía efectuarse a través de cualquier mecanismo que permitiera poner en conocimiento de la organización sindical el contenido de las resoluciones cuestionadas.

Visto lo anterior, la Sala concluye que las Resoluciones 158 del 28 de marzo; 257 del 16 de mayo; 751 del 15 de noviembre; y 859 del 20 de diciembre de 2018 no se expidieron en forma irregular ya que previamente se agotó el mecanismo de publicidad y participación estudiado. Aunque en este caso no se evidenció la transgresión de aquel mandato, es importante anotar que, incluso en eventos en los que se ha constatado su desobediencia, esta Sala de Subsección ha negado la declaratoria de nulidad de los actos enjuiciados cuando, al ponderar los principios de participación ciudadana y de eficacia en la función administrativa que entran en colisión, advierte que este último tiene mayor peso según las circunstancias particulares del caso.

Lo anterior, como se explicó en precedencia, bajo el entendido de que el deber de darle publicidad a los proyectos específicos de regulación no es per se un requisito esencial de validez de los actos administrativos, lo que permite que las irregularidades asociadas a su cumplimiento se resuelvan acudiendo a la ponderación anunciada. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 En ese sentido, la sentencia del 3 de junio de 202143 privilegió la presunción de legalidad de los actos demandados pues al ponderar dichos principios concluyó que: «[…] en este medio de control no se probó que la omisión del requisito procedimental en comento haya tenido implicaciones en la decisión final adoptada por la administración. Así pues, en este trámite, la parte demandante no explicó ni demostró, por ejemplo, que la expedición del manual específico de funciones del municipio, que fue tomado como base para la OPEC del concurso de méritos, se apartó de los criterios de funcionalidad y cargas de trabajo, o que en el certamen reglamentado por el acuerdo acusado se quisiera privilegiar a determinadas personas, o que de alguna manera se estuvieran desarrollando las referidas competencias sin sujeción al principio del interés general.

Así pues, por el contrario, en este caso sí resulta evidente que la anulación de los actos acusados implicaría la eventual vulneración de derechos y expectativas legítimas de los concursantes de la Convocatoria […] Por esto, cabe concluir que la sola omisión del requisito de publicidad previa no es suficiente para invalidar el concurso, pues su legalidad también tiene la vocación de proteger otras importantes finalidades relacionadas con la realización del principio del mérito como pilar fundamental de la función pública, el principio de eficacia en la función administrativa y también garantizar el derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político, que puede materializarse, según el numeral 7.° del artículo 40 de la Constitución, a través del desempeño de funciones y cargos públicos […]».

En conclusión, los actos administrativos demandados no están viciados de nulidad por expedición irregular dado que en el presente proceso se acreditó la publicación previa de los proyectos de resolución a efectos de garantizar la participación ciudadana, según lo prevén el numeral 8 del artículo 8 del CPACA y el parágrafo 3 del artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015.

Segundo problema jurídico ¿El Acuerdo CNSC 20191000000216 del 15 de enero de 201944, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, incurre en la causal de falsa motivación por haberse expedido con fundamento en las Resoluciones 158 del 28 de marzo; 257 del 16 de mayo; 751 del 15 de noviembre; y 859 del 20 de diciembre, todas de 2018, sin que presuntamente estas hubiesen quedado en firme? Tesis de la Sala: El acuerdo objeto de estudio no está viciado en su motivación puesto que las resoluciones demandadas, que sirvieron como fundamento parcial de su expedición, no tenían que publicarse en el Diario Oficial para entender 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de junio de 2021, rad. 110010325000201801551 00 (5060-2018). 44 «Por el cual se convoca y se establecen las reglas para el Concurso Abierto de Méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS –UAESP- Convocatoria No. 823 de 2018- DISTRITO CAPITAL-CNSC».

En ese sentido, para que estas ganaran ejecutoriedad bastaba con su publicación en un amplio medio de divulgación como lo es la página web de la entidad. Esto según las razones que se exponen a continuación: Ø Nulidad de los actos administrativos proferidos con fundamento en decisiones de la administración que no tienen fuerza ejecutoria Al estudiar el acto administrativo, la doctrina y la jurisprudencia han diferenciado entre su validez y su eficacia. Las principales características de estas figuras pueden sintetizarse como sigue a continuación: VALIDEZ EFICACIA Concepto Es la conformidad de la decisión administrativa con el ordenamiento jurídico, de manera que su elaboración, expedición y contenido se ajusten a las normas y principios que lo integran.

Así, el acto administrativo es válido cuando quiera que, al confrontarlo con los preceptos jurídicos que le sirven de fundamento, se encuentra que ha sido fiel a ellos. Consiste en la capacidad que tiene el acto administrativo para producir los efectos jurídicos que persigue, es decir, su aptitud para materializar en el mundo exterior los objetivos que busca alcanzar.

Un acto administrativo eficaz es un acto oponible y obligatorio. La regla general es que este tipo de manifestaciones de voluntad de la administración tenga eficacia inmediata a partir de su firmeza y que ella sea constante en el tiempo45. Requisitos para que se predique Que el acto administrativo reúna las siguientes condiciones: (i) que se haya dictado por autoridad competente;

(ii) que su contenido se ajuste a la Constitución y al ordenamiento jurídico vigente; (iii) que su expedición se haya hecho de manera regular; (iv) que los motivos que lo justifican resultan acordes con la realidad; y (v) que el ejercicio de la atribución con base en la cual se profirió, satisfaga intereses públicos o los Que no haya ocurrido ninguna de las hipótesis de pérdida de fuerza ejecutoria del acto, fenómeno que se configura cuando (i) sus efectos se suspenden provisionalmente por medio de una decisión judicial;

(ii) desaparecen sus fundamentos de hecho o de derecho; (iii) al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; (iv) se cumple la condición resolutoria a que se encuentra sometida el acto; y 45 En vigencia del CCA, esa eficacia inmediata y constante quedó consagrada en el artículo 66, de acuerdo con el cual «Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción en lo contencioso administrativo».

Este concepto fue consagrado en términos muy similares, aunque con algunas precisiones teóricas, en el artículo 91 de la Ley 1437 de 2011. Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 específicos a los que responde dicha competencia46 (v) el acto pierde vigencia (art. 90 Ley 1437 de 2011).

Consecuencia del incumplimiento de requisitos - La declaratoria de nulidad del acto administrativo, decisión que conlleva su expulsión del ordenamiento jurídico. - Es competente para declararla el juez de lo contencioso administrativo - La pérdida de obligatoriedad del acto administrativo; este deja de producir efectos y, por ende, no puede ser ejecutado. - Es competente para declararla, la autoridad administrativa que profirió el acto correspondiente.

Como es posible concluir del marco teórico expuesto, las causales de nulidad operan en la etapa de formación del acto administrativo pues nótese que las hipótesis que la generan se encuentran ligadas a circunstancias, internas o externas, predicables del acto en el momento en que nace a la vida jurídica. Por su parte, las causales de pérdida de fuerza ejecutoria dan cuenta de situaciones que se presentan con posterioridad al surgimiento de la decisión administrativa, sin que tengan la capacidad de conducir a su anulación. Teniendo claro lo anterior, es importante señalar que aunque la pérdida de fuerza ejecutoria no es motivo de nulidad del acto administrativo respecto del que ha operado tal figura, sí puede serlo de aquellos que tomen dicho acto, ya ineficaz, como fundamento esencial para su expedición. En estos eventos, se ha considerado que, ateniendo a las particularidades de cada caso, tal irregularidad podría estructurarse como una la causal de nulidad por falsa motivación, falta de competencia o expedición irregular del acto.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, refiriéndose a la pérdida de fuerza ejecutoria ha señalado que: […] En sede jurisdiccional puede sí ser invocada, pero no para que se haga tal declaratoria, sino como circunstancia que pueda afectar la validez, ya no del acto que se estima ha sufrido tal fenómeno, sino la de los actos administrativos que se llegaren a producir con fundamento en éste, caso en el cual, tratándose de la acción de nulidad, esta situación podría resultar encuadrada en algunas de las causales previstas en el artículo 84 del C.C.A., como la falsa motivación, o la expedición irregular, etc., según las circunstancias concretas en que se produzcan los actos derivados de la aplicación del que se considera ha perdido su fuerza ejecutoria […]47 46 En armonía con ello, el artículo 137 del CPACA dispone que la nulidad de los actos administrativos «[…] procederá cuando hayan sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse, o sin competencia, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias de quien los profirió […]». 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 19 de febrero de 1998, expediente 4490.

Sobre el particular, también puede consultarse la Sentencia de 28 de noviembre de 2018 proferida por la Sección Cuarta de la Corporación, en el expediente 20694. En dicha oportunidad se afirmó que «[…] la pérdida de fuerza ejecutoria no es causal de nulidad de los actos administrativos, puesto que el control de legalidad de los actos Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Acudiendo a la misma lógica, esta posición resulta predicable no solo en aquellos casos en que se expide un acto administrativo con fundamento en otro que previamente ha perdido fuerza ejecutoria sino también cuando este otro ni siquiera ha alcanzado a ganar firmeza por vez primera.

Respecto de la ejecutoriedad o firmeza es preciso recordar que ningún acto de la administración es obligatorio para sus destinatarios mientras no haya sido publicado a través las formas especialmente dispuestas. Tratándose de actos de contenido general y abstracto, el artículo 65 del CPACA dispone que «[…] no serán obligatorios mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial o en las gacetas territoriales, según el caso […]».

No obstante, la misma norma admite que «[…] Las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad podrán divulgar esos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, la publicación en la página electrónica o por bando, en tanto estos medios garanticen amplia divulgación […]». Ø Caso concreto Entendida como el deber que tienen las autoridades de expresar las razones que conducen a la toma de una determinada decisión o a la expedición de un acto, la motivación de las decisiones judiciales y administrativas se proyecta como una manifestación y garantía del derecho fundamental al debido proceso que prevé el artículo 29 constitucional.

En materia de procedimiento administrativo, el alcance de este deber no se limita a la expresión de los motivos que justifican la expedición del acto pues se entiende que, además, estos deben ser veraces. De acuerdo con ello, el mencionado vicio se configura en casos en que se manifiestan total o parcialmente las razones de la decisión, pero los argumentos expuestos no están acordes con la realidad fáctica y probatoria.

Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Subsección ha indicado que «[…] Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta; (b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del administrativos se realiza frente a las situaciones de hecho y de derecho presentes al momento de nacer el acto a la vida jurídica.

No obstante la jurisprudencia ha aceptado que la pérdida de fuerza ejecutoria pueda alegarse como evento que afecta la validez de los actos administrativos que se hayan proferido con fundamento en el acto que perdió fuerza ejecutoria, pues el acto demandado puede ser nulo por falsa motivación, expedición irregular o falta de competencia temporal […]».

Visto lo anterior, se observa que la causal de nulidad que se configuraría según las acusaciones de la organización demandante sería la de falsa motivación, bajo el entendido que, entre las razones para expedir el Acuerdo CNSC 20191000000216 del 15 de enero de 2019, la CNSC habría tenido en cuenta las resoluciones mediante las cuales se adicionó, actualizó o ajustó el manual de funciones y competencias laborales de la UAESP, a pesar de que no eran de obligatorio cumplimiento.

En ese sentido, si uno de los fundamentos esenciales para expedir el acuerdo descansaba en las resoluciones demandadas y estas, como señala SEUAESP, nunca ganaron firmeza, no era cierto que pudieran inducir al proferimiento de la convocatoria al concurso. La Sala despachará desfavorablemente esta censura toda vez que parte de una premisa errada, según la cual las Resoluciones 158, 257, 751 y 859 expedidas en 2018 por la UAESP no cumplieron con el requisito de publicidad del artículo 65 del CPACA.

De manera puntual, la parte demandante explicó tal señalamiento en el hecho de que aquellas resoluciones nunca se publicaron en el Diario Oficial. Este argumento no está llamado a prosperar pues desconoce que la Unidad Administrativa Especial demandada49 es una entidad del orden territorial y como tal, en atención a lo dispuesto en el mencionado artículo 65 y a diferencia de lo previsto para el nivel nacional, no está sujeta a un único medio de publicación de los actos administrativos generales.

En efecto, las entidades de la administración central y descentralizada de los entes territoriales que no cuenten con un órgano oficial de publicidad tienen la posibilidad de dar a conocer sus actos mediante los medios que garanticen una amplia divulgación, como lo es la publicación en la página electrónica, la fijación de avisos, la distribución de volantes, entre otros.

Visto lo anterior, que las resoluciones enjuiciadas no se publicaran en el Diario Oficial no afectó en modo alguno su ejecutoriedad, la cual, según alegó la UAESP se produjo en virtud de la divulgación de dichos actos en medios de amplia circulación como la intranet de la entidad y su página web, hecho último que no 48 Al respecto, la jurisprudencia de esta Subsección ha indicado que «[…] Los elementos indispensables para que se configure la falsa motivación son los siguientes: (a) la existencia de un acto administrativo motivado total o parcialmente, pues de otra manera estaríamos frente a una causal de anulación distinta;

(b) la existencia de una evidente divergencia entre la realidad fáctica y jurídica que induce a la producción del acto y los motivos argüidos o tomados como fuente por la administración pública o la calificación de los hechos, y (c) la efectiva demostración por parte del demandante del hecho de que el acto administrativo se encuentra falsamente motivado […]».

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A; Sentencia de 17 de marzo de 2016, radicación 11001-03-25-000-2012-00317-00 (1218-12). 49 El Acuerdo 257 del 30 de noviembre de 2006, expedido por el Concejo de Bogotá, transformó la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos, en la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos (UAESP), organizada como una Unidad Administrativa Especial del orden distrital, del sector Descentralizado por Servicios.

En conclusión, el Acuerdo 20191000000216 del 15 de enero de 2019 objeto de estudio no está viciado en su motivación puesto que las resoluciones demandadas, que le sirvieron de fundamento no tenían que publicarse en el Diario Oficial para ganar firmeza. Con tal fin, bastaba con su publicación en un amplio medio de divulgación como lo es la página web de la UAESP. 8.

DECISIÓN Por las razones anotadas, se denegarán las pretensiones de la demanda de nulidad presentada en contra de las Resoluciones 158 del 28 de marzo; 257 del 16 de mayo; 751 del 15 de noviembre; y 859 del 20 de diciembre, expedidas en el año 2018 por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos; y respecto del Acuerdo 20191000000216 del 15 de enero de 2019, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil.

En el presente asunto, al tratarse del medio de control de nulidad en el que se ventilan intereses públicos, no procede la condena en costas de conformidad con el artículo 188 del CPACA. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Denegar las pretensiones de la demanda de nulidad presentada por el Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos respecto de las Resoluciones 158 del 28 de marzo; 257 del 16 de mayo; 751 del 15 de noviembre; y 859 del 20 de diciembre, expedidas todas en el año 2018 por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos y respecto del Acuerdo 20191000000216 del 15 de enero de 2019, proferido por la Comisión Nacional del Servicio Civil, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva.

Segundo: Reconocer personería para actuar en este proceso al abogado Sebastián Aníbal Pinzón Hernández, identificado con la cédula de ciudadanía 50 Al respecto puede consultarse el documento denominado «Evidencias de publicación» expedido por la Oficina de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones de la UAESP, que obra en el índice 35, expediente electrónico.

Radicado: 11001-03-25-000-2019-00347-00 (2234-2019) Demandante: Sindicato de Trabajadores de la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, SEUAESP Calle 12 n.° 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 1.022.325.048 y portador de la tarjeta profesional 229.326, como apoderado de la Comisión Nacional del Servicio Civil, de conformidad con el poder que obra en el índice 55 del expediente electrónico.

Tercero: Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático respectivo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ