Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el apoderado de la entidad demandante en contra del auto dictado en audiencia inicial, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, del nueve (9) marzo de dos mil veintidós (2022), que declaró probada de oficio la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales y, en consecuencia, dio por terminado el proceso.
ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la nulidad de las Resoluciones 1555 del 15 de noviembre de 1990 y 0325 del 12 de marzo de 1991, a través de las cuales, la Caja Nacional de Previsión Social de Comunicaciones EIEC reconoció y reajustó la pensión de jubilación al señor Reinaldo Arrazola Mestre y, de la Resolución RDP 45570 del 4 de noviembre de 2015, dictada por la UGPP, por medio de la cual, se reconoció pensión de sobreviviente a la señora Neyla Esther Torres Arrazola.
A título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la demandada a restituir los valores pagados, en forma retroactiva e indexados, con ocasión del pago de la pensión de jubilación desde que esta fue efectiva, esto es, desde el 27 de julio de 2015, toda vez que, la prestación reconocida en los actos administrativos acusados es incompatible con la que fue reconocida por Colpensiones.
Admitida la demanda, trabada la litis, se llevó a cabo la audiencia inicial a cargo del magistrado ponente el nueve (9) de mayo de dos mil dieciocho (2018), en la misma se declaró probada de oficio la excepción previa de ineptitud de la demanda por falta de requisitos formales. El apoderado de la entidad demandante interpuso recurso de apelación. Esta Corporación en auto del veintitrés (23) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) ordenó devolver el expediente al tribunal, por cuanto, la decisión tomada en audiencia inicial del nueve (9) de mayo de dos mil dieciocho (2018), debió tomarse por la sala y no por el ponente.
Así pues, el nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023) la Subsección “F” de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca retomó la audiencia inicial y declaró probada de oficio la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales. Nuevamente, el apoderado de la entidad demandante interpuso recurso de apelación en contra de esta decisión. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, mediante el auto interlocutorio emitido en audiencia del nueve (9) de marzo de dos mil veintitrés (2023), declaró probada la excepción previa de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales; lo anterior, con fundamento en que: Con posterioridad a la interposición de la demanda, la entidad demandante dictó un acto administrativo - Resolución RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016 – que modificó el acto administrativo mediante el cual reconoció la pensión de sobreviviente a la señora Neyla Esther Torres Arrazola.
Se dijo que, la Resolución RDP 45570 del 4 de noviembre de 2015 reconoció una pensión de sobreviviente a la señora Neyla Esther Torres Arrazola, pero en el mayor valor que hubiera entre la pensión reconocida al causante -Reinaldo Arrazola Maestre q.e.p.d. – por el Instituto de Seguros Sociales (hoy Colpensiones) y la reconocida por Caprecom (hoy UGPP), por incompatibilidad entre las dos prestaciones pensionales.
Mientras que, en la Resolución RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016, se concluyó que no había incompatibilidad entre las dos pensiones reconocidas al causante y ordenó reconocer la pensión de sobreviviente en los mismos términos de la que gozaba aquel. A partir de los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia consideró que la proposición jurídica se encontraba incompleta, en tanto, la Resolución RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016, modificó el reconocimiento pensional que se hizo en la Resolución RDP 45570 del 4 de noviembre de 2015, de ahí que, estén estrechamente relacionados dichos actos administrativos y debieron demandarse ambos, junto con los que reconocieron y reliquidaron la pensión del causante.
RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la UGPP inconforme con la anterior decisión interpuso recurso reposición y en subsidio de apelación, bajo los siguientes argumentos: La entidad al expedir la Resolución RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016 no admitió que las dos pensiones de que gozaba el causante fueran compatibles, simplemente se limitó a corregir un error del primer acto administrativo, relativo a declarar la compartibilidad de la pensión, por tanto, ordenó reconocer a la señora Neyla Esther Torres Arrazola el 100% de la prestación. El que la UGPP hubiera dictado la Resolución RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016, no modifica la discusión traída ante la administración de justicia, dado que, no se resuelve sobre la compatibilidad entre las dos asignaciones pensionales reconocidas al causante y de las cuales goza hoy la demandada, por el contrario, la proposición jurídica está completa y debe ser analizada por la administración de justicia. CONSIDERACIONES Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6, inciso final) y 244 (numeral 3) del CPACA, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto del 26 de enero de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, que declaró probada la excepción de inepta demanda por falta de requisitos formales. 5.2 Problema jurídico.
De acuerdo con el argumento del recurrente, deberá la Sala determinar sí corresponde revocar la providencia dictada en audiencia inicial del nueve (9) marzo de dos mil veintidós (2022), por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en tanto, no era necesario demandar la Resolución RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016; comoquiera que aquella no modifica el objeto del litigio.
Además, la Subsección considera necesario examinar sí la consecuencia jurídica de la excepción previa declarada es la terminación del proceso como se dispuso por el A-quo. 5.3. Excepciones previas El artículo 175 (parágrafo 2°) del CPACA (modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021) dispone que «Las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso»; igual previsión consagraba el artículo 12 del Decreto legislativo 806 de 2020.
Por su parte, el Código General del Proceso (CGP) establece: «ARTÍCULO 100. EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4.
Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones». [Se destaca] De lo anterior, se colige que, la ineptitud de la demanda supone dos presupuestos para su existencia, estos son; (i) por falta de requisitos formales y, (ii) por indebida acumulación de pretensiones.
Así las cosas, ambos criterios están ligados al aspecto formal de la demanda, es decir, está orientada a sancionar el desconocimiento de las exigencias procedimentales y/o actuar de manera irregular o negligente durante la interposición de las acciones judiciales. En ese orden de ideas, es necesario indicar que, los artículos 161, 162, 164 y 166 del CPACA, consagran de manera general los requisitos que debe cumplir la demanda interpuesta ante esta jurisdicción. 5.4.
Caso concreto El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, en providencia dictada en audiencia inicial del nueve (9) marzo de dos mil veintidós (2022), declaró probada la excepción previa de inepta demanda por falta de requisitos formales y, en consecuencia, ordenó la terminación del proceso. Lo anterior, con fundamento en: Adujo el tribunal que la proposición jurídica estaba incompleta al no haberse demandado la nulidad de la Resolución RDP 0350853 del 26 de septiembre de 2016, que modificó los acusados de nulos, pues indicó que las pensiones de que gozaba la señora Neyla Esther Torres de Arrazola, no eran incompatibles, como consideraron los actos administrativos demandados.
Para resolver el problema jurídico planteado se precisa que, según las pruebas allegadas al señor Reinaldo Arrazola Mestre le fue reconocida una pensión de jubilación, mediante Resolución 1555 del 15 de noviembre de 1990, por parte de la Caja de Previsión de Telecomunicaciones (Caprecom). La anterior pensión de jubilación fue objeto de una reliquidación por parte de Caprecom, a través de Resolución 0235 del 19 de marzo de 1991, tomando en cuenta nuevos factores salariales certificados el 24 de enero de 1991 y devengados por el señor Arrazola Mestre durante el último año de servicios.
Luego, el Instituto de Seguros Sociales le reconoció una pensión por vejez al señor Reinaldo Arrazola Mestre, como se lee en la Resolución 014192 del 27 de junio de 2002. Para tal reconocimiento se tomó en cuenta que el trabajador contaba con 197 semanas cotizadas y un Ingreso Base de Liquidación de $994.578. Da cuenta el plenario que el señor Reinaldo Arrazola Mestre falleció el 26 de julio de 2015.
Ante dicho deceso, su cónyuge, la señora Neyla Esther Torres de Arrazola, solicitó el reconocimiento de una pensión de sobreviviente ante la UGPP, petición que fue negada a través de la Resolución RDP 037035 del 10 de septiembre de 2015. Sin embargo, luego mediante la Resolución RDP 045570 del 4 de noviembre de 2015, la UGPP reconoció la pensión de sustitución a la demandada a partir del 27 de julio de 2015, en la cuantía que corresponda al mayor valor entre la pensión de jubilación reconocida por Caprecom y la pensión de vejez reconocida por el ISS.
La UGPP inició una actuación administrativa tendiente a definir si las pensiones de jubilación y vejez reconocidas en las Resoluciones 0235 del 19 de marzo de 1991 y 014192 del 27 de junio de 2002, por Caprecom y el ISS, respectivamente, eran incompatibles, ello se advierte de los autos ADP 004250 del 30 de marzo de 2016 y ADP 005534 del 27 de abril de 2016.
La anterior actuación administrativa culminó con la Resolución RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016, en la que se precisó que la Subdirección Jurídica de la entidad demandada indicó que «así las cosas y de conformidad con las anteriores reglas, se evidencia que NO existe incompatibilidad entre las prestaciones reconocidas al causante, es decir son COMPATIBLES (…)».
Este último acto administrativo, además, resolvió modificar el reconocimiento inicial que se hizo a la señora Neyla Esther Torres de Arrazola, y reconoció la pensión de sobrevivientes a la demandada en la misma cuantía devengada por el causante. Para la Sala es importante destacar, antes de entrar a desatar el recurso de alzada interpuesto por la entidad demandante, que la presente demanda se radicó el 26 de agosto de 2016, como se lee en el sello del Tribunal Administrativo de Cundinamarca; esto es, mucho antes que fuera proferida la Resolución RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016, que dio lugar a la decisión tomada por el A-quo; ante ello, se considera que la decisión de primera instancia impuso una carga desproporcionada al demandante y con ello una consecuencia que restringe su derecho al acceso efectivo a la administración judicial.
Una vez hecha la anterior precisión, la Sala llama la atención en este caso sobre el propósito de las excepciones previas, que no es otro que, enmendar las falencias formales que se puedan presentar en el proceso, con el objetivo de avanzar en su trámite y lograr una decisión de fondo frente a las pretensiones que se han planteado ante la administración de justicia, ello, como un desarrollo del objeto que cumplen esta jurisdicción especial, relativa a la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.
Desde ese marco de acción, el Juez de lo contencioso tiene el poder-deber de interpretar la demanda y ordenar las medidas necesarias para el saneamiento de posibles irregularidades, esto en virtud de los principios de eficacia, celeridad, economía procesal, debido proceso y acceso a la administración de justicia, con el fin de evitar el desgaste innecesario de la administración de justicia con la adopción de decisiones que no resuelvan de fondo la controversia por ausencia de los presupuestos procesales requeridos para tal efecto, conforme se prevé en el artículo 42 del Código General del Proceso.
En ese mismo contexto, la Ley 1437 de 2011 otorga la facultad al juez de lo contencioso administrativo de solicitar de manera oficiosa la corrección de errores evidenciados en la demanda respecto de los requisitos mínimos que esta debe contener, la cual puede ser ejercida a través de la inadmisión de la demanda -artículo 170- o del control de legalidad o saneamiento del proceso –artículo 207-, esto con el fin de evitar sentencias inhibitorias.
Ahora bien, la excepción previa objeto de esta impugnación es la de inepta demanda por falta de requisitos formales, sustentada por el A-quo en que no se integró completamente la proposición jurídica o no se demandó un acto administrativo que debió ser demandado, sin embargo, la norma que regula las excepciones previas no asignó la terminación del proceso como consecuencia jurídica a la prosperidad de la excepción previa de inepta demanda.
La garantía del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en el contexto de los deberes asignados al juez de lo contencioso administrativo, demandan una aplicación de las reglas procesales, de modo que, garanticen la efectividad de los derechos reconocidos en la constitución política. Sumado a lo anterior, el artículo 101 del Código General del Proceso, no prevé que la prosperidad de la excepción previa de inepta demanda por falta de requisitos formales implique la terminación del proceso, el defecto formal que detectó y declaró de oficio el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B es susceptible de corrección o saneamiento a través de la inadmisión, pues se trata de un requisito formal en los términos de los artículos 162 a 166 de la Ley 1437 de 2011.
No cualquier incorrección procesal tiene esa capacidad de inhibir el pronunciamiento de fondo, la etapa de las excepciones previas antes que buscar una terminación anticipada del proceso, propende por la corrección de las falencias formales que se detecten y busca que quien hubiera incurrido en tales falencias formales adopte las actuaciones tendientes a corregirlas.
A partir de los anteriores argumentos, considera esta Subsección que la consecuencia dada a la prosperidad de la excepción previa que declaró probado el tribunal de primera instancia, es demasiado drástica de cara al defecto advertido, cercena por completo el derecho de acceso a la administración de justicia de la entidad demandante, desatiende las facultades de saneamiento y corrección de que está dotado el Juez de lo contencioso administrativo e impone a la parte actora una carga que no tenía al momento de interponer su demanda, puesto que, para esa época la decisión administrativa que echa de menos en las pretensiones de nulidad, no había sido producida por la entidad.
Así las cosas, la consecuencia lógica de la excepción previa de inepta demanda, declarada por la Subsección “F” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, no era la terminación del proceso. El defecto formal por indebida individualización de los actos administrativos acusados o el incumplimiento a lo previsto en el artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, es susceptible de inadmisión, máxime cuando las demandadas ni siquiera plantearon la discusión respecto de este punto en sus contestaciones de la demanda, por tanto, era esa decisión la que procedía al declararse probada de oficio la aludida excepción previa.
Entonces, declarada la excepción debió darse la oportunidad a la parte actora que adecuara su demanda, incluyendo la citada Resolución RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016, conforme lo precisado por el A-quo, quien determinó que aquella debía conformar las pretensiones. En este punto, resulta oportuno indicar que, casos análogos al de la referencia, en los cuales se discute la legalidad de actos administrativos que reconocen una pensión por ser incompatible con otra concedida por otra entidad de previsión o un empleador, o por que deba tener el carácter de compartida, la Sala ha sostenido que «[…] lo procesalmente pertinente sería, para efectos de no afectar derechos fundamentales del pensionado [entre otros, el de la seguridad social y su mínimo vital pensional] integrar en debida forma la proposición jurídica, esto es junto con los actos administrativos de reconocimiento expedidos por la otra entidad de previsión social, de tal suerte que a través del medio de control procedente se pueda definir la situación pensional del asociado sin que este se vea afectado por las decisiones de la administración».
Ante ello, en este tipo de asuntos, resulta adecuado que el operador judicial competente y las partes, velen por alcanzar una integración completa y comprensiva del contradictorio y de la proposición jurídica, de tal suerte que, puedan ser materia de examen todos los actos administrativos que conformen unidad jurídica respecto de la situación del pensionado, con lo que, además se honran los principios de eficiencia, eficacia y seguridad jurídica.
De cara a los anteriores razonamientos jurídicos, la Sala estima que el A-quo debe analizar integralmente los actos administrativos emitidos por la UGPP en relación con el reconocimiento pensional que hizo a la señora Neyla Esther Torres De Arrazola (Resoluciones 1555 del 15 de noviembre de 1990 y 0325 del 12 de marzo de 1991, RDP 45570 del 4 de noviembre de 2015 y RDP 035853 del 26 de septiembre de 2016), tomando en consideración que, componen una unidad jurídica pues en ellos está contenida la voluntad particular de la entidad respecto del asunto objeto de estudio en este proceso.
Pero no sólo los actos administrativos expedidos por la demandante resuelven sobre el derecho subjetivo en disputa, también lo hacen aquellos emitidos por el ISS y Colpensiones, en este caso, las resoluciones 014192 del 27 de junio de 2002 y 315522 del 14 de octubre de 2015, comoquiera que resolvieron acerca del derecho pensional objeto de análisis por este medio; ante lo cual, se sugiere al A-quo que, al momento de analizar la viabilidad de admitir la demanda, revise también los actos administrativos expedidos por Colpensiones y, en caso de considerarlo viable, ordene la integración de estos como parte de las pretensiones.
Aclarado lo anterior, retomando el caso, en cuanto a la consecuencia de la declaratoria de la excepción, se procederá a modificar el numeral segundo del auto dictado en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para en su lugar, dejar sin efectos todas las actuaciones surtidas en primera instancia desde el auto admisorio de la demanda, inclusive, salvaguardando las pruebas que se allegaron, para que el A-quo, dentro de su competencia funcional, estudie de nuevo la admisibilidad de la demanda, considerando todo lo expuesto en esta providencia frente a la integración de la proposición jurídica completa.
Por último, la Sala no desconoce que la competencia del Juez de segunda instancia se define por los argumentos del recurso de apelación, no obstante, el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso, dejó abierta la posibilidad de que se adopten las decisiones de oficio que correspondan, siendo en este caso, una decisión necesaria y plausible como una garantía del derecho de acceso a la administración de justicia de la UGPP, así como, el respeto por el debido proceso de esta entidad que se vieron limitados con la determinación sobre la que versa esta decisión. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente el auto el auto dictado en audiencia inicial del Nueve (9) de Marzo de Dos Mil Veintidós (2022) por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
SEGUNDO: MODIFICAR el numeral segundo del auto el auto dictado en audiencia inicial del Nueve (9) de Marzo de Dos Mil Veintidós (2022) por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “F”, para en su lugar: «SEGUNDO: DEJAR SI EFECTOS todas las actuaciones surtidas en el proceso desde el auto admisorio de la demanda de fecha dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis (2016), inclusive, salvaguardando las pruebas allegadas; con el propósito de que se revise de nuevo la admisibilidad de la demanda, tomando en cuenta lo relativo a la integración de la proposición jurídica completa, considerando los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia».
TECERO: Ejecutoriado este proveído y efectuadas las anotaciones que fuesen necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.