CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., dos (2) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir recurso de apelación (parcial) interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 25 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 6 a 14). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Mery Rico de Ruiz, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.

Se declare la nulidad de las Resoluciones 24825 de 21 de septiembre de 1998 y 2336 de 8 de septiembre de 2008, por las que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), en su orden, «[ ] reconoció y pago una pensión de jubilación gracia [ ] efectiva a partir del 13 de febrero de 1998 […]» y «[…] dio cumplimiento a un fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca del 19 de octubre de 2006, [que] ordenó reliquidar la pensión de jubilación gracia con el promedio de lo devengado entre el 13 de febrero de 19 al 13 de febrero de 1998 [ ] con efectos fiscales a partir del 26 de junio de 2000 […]» (sic).

Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la pensionada «[ ] restituir [ ] las sumas recibidas en exceso por concepto del reconocimiento y la reliquidación de la pensión […]», de manera indexada, junto con los intereses comerciales y moratorios; por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos.

Relata la actora que la señora Mery Rico de Ruiz nació el 13 de febrero de 1948 y prestó sus servicios al Estado «[ ] - Para el Colegio Rural de Sólita Caquetá (Ministerio de Educación Nacional) desde el 1 de febrero de 1972 hasta el 16 de marzo de 1979. - Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca desde el 21 de abril de 1983 hasta el 31 de diciembre de 2009 con tipo de vinculación nacionalizada, según certificación expedida por esa Entidad de fecha 7 de marzo de 2003 y de fecha 22 de agosto de 2012 [ ]» (sic).

Que, a través de Resolución 24825 de 21 de septiembre de 1998, la desaparecida Cajanal le concedió a la demandada pensión gracia, a partir 13 de febrero de 1998 y, por medio de Resolución 2336 de 8 de septiembre de 2008, «[ ] dio cumplimiento a un fallo del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca del 19 de octubre de 2006, [que] ordenó reliquidar la pensión de jubilación […]» (sic).

Agrega que «[ ] la Secretaría de Educación del Departamento de Caquetá [ ] indicó que la Señora Mery Rico de Ruiz, no tuvo vinculación alguna con ese Departamento, así mismo la Secretaría de Educación realizó la consulta con la Gobernación de Caquetá, quienes en igual sentido aseguraron no tener información de la Docente» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por los actos censurados los artículos 1º de la Ley 114 de 1913 y 7º de la Ley 4ª de 1976. Arguye que «[ ] si bien es claro que la señora Rico de Ruiz, laboró en la Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca, desde el 21 de abril de 1983 hasta el 31 de diciembre de 2009 no es menos cierto que los tiempos laborados para el Ministerio de Educación Nacional desde 1 de febrero de 1972 hasta el 16 de marzo de 1979 son de carácter Nacional, motivo por el cual no cumple con el requisito establecido en el numeral 1 del artículo 15 de la ley 91 de 1989 al no acreditar vinculación del orden DISTRITAL, DEPARTAMENTAL, MUNICIPAL o NACIONALIZADO con anterioridad al 01 de enero de 1981» (sic).

En consecuencia «[ ] no cumple con los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913 para acceder al reconocimiento de la pensión Gracia y en tal sentido la resolución No. 024825 de 21 de septiembre de 1998, mediante la cual se [le] reconoció una pensión de gracia [ ] es contraria a lo dispuesto en nuestro ordenamiento jurídico, por lo tanto se solicita la acción [ ] contra el citado acto administrativo y contra todos los que reliquidaron y/o modificaron la prestación […]» (sic). 1.2 Medida cautelar.

La UGPP, junto con el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos cuestionados; medida cautelar que se decretó a través de proveído de 12 de febrero de 2020 (ff. 39 a 44 vuelto del C. 2), proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E). 1.3 Contestación de la demanda (ff. 320 a 327).

La accionada, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que son ciertos. Sostiene que «[ ] cumple con todos los requisitos, i) [ ] fue docente vinculada antes de 1980, dado que, a partir de 1972, desempeñ[ó] labores [ ] hasta el 16 de marzo de 1979 como docente de primaria y, posteriormente, fue vinculada a la Secretaría de Educación de Cundinamarca como docente NACIONALIZADA desde el 21 de abril de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1990.

No obstante, la Ley 91 de 1989 no hace distinción sobre la vinculación de los docentes para el otorgamiento de la pensión gracia, es decir, la Ley [ ] establece que se concede la pensión gracia a los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 […]» (sic). Añade que «[r]esulta se extremadamente pretensioso [ ] imponerle una carga [a la demandada] que no le corresponde.

Ya que el error fue de CAJANAL, al no revisar con detenimiento los requisitos para acceder a la pensión gracia. Es absolutamente irracional que tenga [ ] la obligación de pagar a la UGPP a título de restablecimiento del derecho las sumas por un supuesto exceso por concepto de reconocimiento y reliquidación de la pensión gracia, por CAJANAL omitir sus funciones» (sic).

Ademas, «[ ] la UGPP no ha demostrado que [la pensionada] ha actuado de mala fe […]». 1.4 Providencia impugnada (ff. 414 a 422 vuelto). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), en sentencia de 25 de febrero de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al considerar que, «[…] con la revisión del acto de nombramiento [ ], no queda duda [de] que se trataba de una docente de carácter nacional, en tanto fue nombrada por el Ministro de Educación Nacional para ejercer el cargo de docente en el Internado Escolar Rural de Solita – Florencia (Caquetá), por tanto el tiempo que ejerció ese empleo no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de la prestación [ ].

En consecuencia, al no tener en cuenta ese tiempo, no se cumple con el primer presupuesto para el reconocimiento de la pensión gracia, esto es, haber laborado como docente territorial o nacionalizado antes de 1980» (sic). Por ende, declaró la nulidad de los actos controvertidos, pero negó la devolución de los valores pagados «[ ] por concepto de pensión, pues se presume que fueron recibidas de buena fe, y no se logró demostrar por parte de la UGPP, teniendo el deber procesal y probatorio de hacerlo, que la demandada incurrió en conductas deshonestas, fraudulentas o dolosas con el fin de obtener el reconocimiento pensional […]» (sic). 1.5 Recurso de apelación (ff. 432 a 433 vuelto).

La demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), con el propósito de que se acceda al restablecimiento del derecho reclamado, al estimar que «[ ] en tratándose de la salvaguarda de los recursos del sistema pensional, y de la sostenibilidad del sistema, bajo los principios generales de la seguridad social, de universalidad, eficiencia y solidaridad, consagrados en la Ley 100 de 1993, [ ] negar la restitución de los mayores valores pagados a la parte demandante, iría en contravía de los citados principios, ocasionando un perjuicio irremediable a las finanzas públicas, y ocasionando un detrimento patrimonial […]», cuanto más si «[ ] en el presente asunto no existe un título justo que impida corregir las equivocaciones en que se hace incurrir a la administración y con ello recuperar los dineros pagados en exceso cuando el ciudadano no tiene derecho a ello […]».

Arguye que «[ ] en el caso concreto no se debe examinar la buena o mala fe de [la] aquí demandad[a], pues se trata de una afectación patrimonial a los recursos del sistema de pensiones, lo cual implica poner en riesgo la sostenibilidad del mismo, generando a su vez, un enriquecimiento injustificado a favor del ciudadano» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 6 de abril de 2022 (ff. 435 y vuelto) y admitido por esta Corporación a través de auto de 26 de septiembre siguiente (ff. 445 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem la parte accionante presentó alegatos de conclusión, en los cuales reiteró sus argumentos de alzada, mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación (parcial), corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si procede o no la devolución de las sumas pagadas a la demandada por concepto del reconocimiento de la pensión gracia. 3.3 Caso concreto.

El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: a) Según registro civil de nacimiento, la demandada nació el 13 de febrero de 1948 (f. 47). b) Resolución 24825 de 21 de septiembre de 1998 (ff. 34 a 35), mediante la cual la extinguida Cajanal reconoció pensión gracia a la señora Mery Rico de Ruiz, liquidada sobre el factor de asignación básica y efectiva a partir del 13 de febrero ese año. Asimismo, indica que la docente fue vinculada por el Ministerio de Educación Nacional del 1º de febrero de 1972 al 15 de marzo de 1979 y el departamento de Cundinamarca entre el 21 de abril de 1983 y el 2 de abril de 1998. c) Resolución 2336 de 8 de septiembre de 2008 (ff. 71 vuelto a 73), por medio de la cual dio cumplimiento a un fallo proferido el 19 de octubre de 2006 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C) dentro de un proceso ordinario y reliquidó la pensión gracia en comento con adición de las primas de vacaciones y navidad devengadas por la pensionada en el año inmediatamente anterior a la fecha de adquisición del estatus pensional, con efectividad desde el 26 de junio de 2000, por prescripción trienal. d) Certificación expedida por la asesora general del Ministro de Educación Nacional, en la cual consta que la referida maestra inició sus servicios como educadora en esa cartera el 1º de febrero de 1972 y le fue aceptada su renuncia al cargo a partir del 16 de marzo de 1979 (f. 145).

De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que la demandada nació el 13 de febrero de 1948 y trabajó como educadora nacional del 1º de febrero de 1972 al 16 de marzo de 1979 y departamental desde el 21 de abril de 1983 hasta el 2 de abril de 1998. Luego, la extinguida Caja Nacional de Previsión Social le reconoció pensión gracia, por medio de Resolución 24825 de 21 de septiembre de 1998, a partir del 13 de febrero siguiente; y con Resolución 2336 de 8 de septiembre de 2008, en cumplimiento de un fallo de 19 de octubre de 2006, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección C), la misma entidad reajustó esa prestación e incluyó en su liquidación las primas de vacaciones y navidad, con efectos desde el 26 de junio de 2000, por prescripción trienal.

Los anteriores prolegómenos nos conducen a la conclusión de que ciertamente la extinguida Caja Nacional de Previsión Social, a través de Resolución 24825 de 21 de septiembre de 1998, reconoció la pensión gracia de la accionada y consideró para tal efecto un lapso de vinculación del orden nacional (con el que entendió satisfecho el requisito de prestación de servicios docentes anteriores al 31 de diciembre de 1980), lo que resulta incompatible con las normas que gobiernan tal prestación, motivo por el cual se debe anular ese acto administrativo objeto de controversia, junto con el que la reliquidó, como lo decidió el a quo.

Ahora bien, en el escrito de alzada, la actora sostiene que «no existe un título justo que impida corregir las equivocaciones en que se hace incurrir a la administración y con ello recuperar los dineros pagados en exceso cuando el ciudadano no tiene derecho a ello [ ]» y «[ ] no se debe examinar la buena o mala fe de [la] aquí demandad[a], pues se trata de una afectación patrimonial a los recursos del sistema de pensiones, lo cual implica poner en riesgo la sostenibilidad del mismo, generando a su vez, un enriquecimiento injustificado a favor del ciudadano».

Sobre este aspecto, sea lo primero precisar que, contrario a lo dicho por la parte apelante, al tenor del artículo 83 de la Constitución Política, la buena fe sí debe ser analizada puesto que se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 2004, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.

Igualmente, la Corte Constitucional ha reiterado: [E]l artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden.

Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares ante las autoridades públicas, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas entre particulares. Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos.

Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella. (se subraya). Por otra parte, la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA preceptúa que los «[…] actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» podrán demandarse en cualquier tiempo, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala).

Con base en lo anterior, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido o mantenido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso es indispensable que esté acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.

En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 2017, al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.

Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta». Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 2018, al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega.

Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que la demandada, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».

Así las cosas, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por la demandada, la Sala concluye que le asiste razón al a quo al negar esa pretensión, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que pudo actuar para obtener el reconocimiento pensional, toda vez que no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a obtenerlo, es decir, la UGPP no acreditó una aptitud inmoral o ilegal de la pensionada.

Lo anterior, dado que, para acceder al citado pedimento, no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional o el detrimento patrimonial del Estado, sino que era necesario que se acreditara todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta de la accionada se apartó del postulado de la buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y dignidad humana, lo que se echa de menos dentro del expediente.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, en cuanto negó el reintegro de las sumas sufragadas a la accionada por concepto de la pensión gracia otorgada, habida cuenta de que no se desvirtuó la buena fe con la que se presume actuó ante la Administración. Por otro lado, comoquiera que el abogado de la parte accionada presenta renuncia al poder que tenía concedido, se le aceptará dicha dimisión, de conformidad con el artículo 76 del Código General del Proceso (CGP), pues informa que lo hace en atención a una solicitud expresa de la UGPP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 25 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección E), que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Mery Rico de Ruiz, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.

Acéptase la renuncia de poder presentada por el abogado Cristian Felipe Muñoz Ospina, en su condición de apoderado de la UGPP. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER CÉSAR PALOMINO CORTÉS