Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: +57 (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., cuatro (04) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 76001-23-33-000-2021-00860-00 (1459-2025) Demandante: Laura Andrea Marín Rivera Demandado: La Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: Remuneración abogado asesor de Tribunal Judicial.

Aplicación de la Sentencia de Unificación de 2 de noviembre de 2023 y la de nulidad simple del 23 de octubre de 2024. MODIFICA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandada en contra de la sentencia proferida el treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se accedió a las pretensiones.

ANTECEDENTES La señora Laura Andrea Marín Rivera instauró demanda en contra de La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Que se declare la nulidad de la Resolución No. DESAJCLR20-3819 de 15 de diciembre de 2020, y del acto ficto presunto negativo al recurso de apelación. Se inaplique por inconstitucional o ilegal la denominación «abogado asesor grado 23» contenida en: a) el numeral 3 del artículo 86 del Acuerdo No. PSAA15-10402 de 2015; b) numeral 1 y 2 del artículo 87 del Acuerdo PSAA15-10402 de 2015 y; c) numeral 1 del artículo 88 del Acuerdo PSAA15-10402 de 2015.

A título de restablecimiento del derecho, que se reconozca y pague el salario conforme a la asignación salarial establecida en el numeral 2 del artículo 4 del Decreto 194 de 2014 y sus modificaciones; las diferencias salariales existentes; las prestaciones sociales y demás emolumentos devengados desde el año 2016 con base en la asignación salarial establecida en las normas citadas.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00860-00 (1459-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Que se indexen las sumas adeudadas.

HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que ejerció el cargo de abogado asesor del Tribunal Superior de Cali desde el 8 de septiembre de 2016 hasta el 29 de octubre de 2018. Que solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Cali el reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales entre el cargo que desempeñó y el de «Abogado asesor de tribunal judicial», lo cual se resolvió de manera negativa mediante los actos cuya nulidad se solicita.

TRÁMITE EN PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida por auto del 28 de febrero de 2022 y se notificó a la entidad demandada, quien guardó silencio. Por auto del 14 de marzo de 2023 se resolvió dar trámite de sentencia anticipada, en consecuencia, se fijó el litigio, se abrió a pruebas y se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que presentara el respectivo concepto.

Se dictó sentencia, y fue apelada por la demandada. SENTENCIA OBJETO DE APELACIÓN El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 30 de noviembre de 2023, accedió a las pretensiones, destacando la Sentencia de Unificación Jurisprudencial SUJ-033-CE-S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, en la cual se precisó el debate en torno a la remuneración salarial que le corresponde al cargo de «abogado asesor grado 23» de los tribunales administrativos y superiores del país. Que el Consejo Superior de la Judicatura carecía de competencia para asignar a los cargos nominados, grados, códigos y remuneración diferentes a los previstos en el Decreto 57 de 1993 y demás decretos anuales expedidos por el Gobierno Nacional en los que se regule el régimen salarial y prestacional de los empleados de la rama judicial.

Que, en efecto, la normativa expedida anualmente por el Gobierno Nacional permitía observar que el cargo de «abogado asesor de tribunales judiciales» se encontraba expresamente nominado y que los decretos anuales reservaron una escala subsidiaria para aquellos cargos innominados. Que, el cargo de abogado asesor se encuentra expresamente nominado en el decreto mencionado, así como su escala salarial, que resulta superior a la prevista para los empleos sin denominación correspondiente al grado 23.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00860-00 (1459-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Que, la demandante percibió el salario de «abogado asesor grado 23» desde el 10 de diciembre de 2017 hasta el 29 de octubre de 2018, con lo que su remuneración fue inferior a la establecida anualmente para el cargo de «abogado asesor de tribunal judicial».

Que respecto de los periodos reclamados por la demandante antes del 10 de diciembre de 2017 operó la prescripción y resolvió condenar en costas. Ordenó que se realizaran los respectivos descuentos de los aportes. RECURSO DE APELACIÓN La demandada interpuso recurso de apelación en el que insistió en que el Consejo Superior de la Judicatura es autónomo para adoptar las medidas encaminadas a mejorar el funcionamiento de la administración de justicia, dentro de las que se encuentra la creación de cargos para descongestionar los despachos judiciales y por esa razón procedió a la creación del cargo cuestionado Que desde la vigencia del Acuerdo PSAA15-10402 a la fecha, existe en los despachos de magistrado de los tribunales administrativos y superiores el cargo de abogado asesor grado 23 y no el de «abogado asesor» puesto que desde su creación ha sido muy clara su denominación, la cual no se asimila a la de la Ley 4° de 1992 sino a la que estableció el Consejo Superior de la Judicatura dentro de su autonomía administrativa brindada en la Constitución Política y en la ley estatutaria de administración de justicia. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 30 de mayo de 2025, fue admitido el recurso de apelación disponiéndose que, una vez ejecutoriado el auto, el expediente pasaría a Despacho para dictar sentencia sin necesidad de traslados y se advirtió que el Ministerio Público podría emitir concepto hasta antes de que el proceso ingresara a Despacho.

Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES DE LA SALA La Subsección deberá resolver si el Consejo Superior de la Judicatura desbordó sus facultades legales al fijarle el grado 23 al cargo de «abogado asesor» de Tribunal y asignarle una remuneración salarial y prestacional diferente a la establecida por el Gobierno Nacional para el cargo de “abogado asesor de tribunal judicial”.

Además, deberá determinarse si la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales por concepto de la aplicación de la escala salarial señalada para el cargo de «abogado asesor» de tribunal judicial establecida en el numeral 2°, del artículo 4 del Decreto 194 de 2014 modificado por Radicado: 76001-23-33-000-2021-00860-00 (1459-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 los Decretos 1257 de 2015, Decreto 245 de 2016, Decreto 1013 de 2017, Decreto 337 de 2018 y los demás que se profieran; y, de ser procedente, si a partir del 1º de julio de 20221 debe continuar su remuneración como abogado asesor de tribunal.

Marco normativo y jurisprudencial Mediante la Sentencia de Unificación SUJ-033-CE-S2-2023 del 23 de noviembre de 20232 la Sección Segunda de esta Corporación fijó las pautas que en adelante se deben considerar en torno a los casos que por aspectos fácticos y jurídicos se enmarquen en iguales o similares circunstancias a las descritas en ese asunto.

Debe resaltarse que en dicha sentencia se precisó que «(…) las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con el tema objeto de unificación constituye (sic) precedente vinculante en los términos del artículo 10 de la Ley 1437 de 2011, para todos los casos en discusión, tanto en vía administrativa como judicial, toda vez que los efectos de la presente sentencia de unificación son retrospectivos».

En la referida providencia esta Corporación analizó la competencia del Consejo Superior de la Judicatura para la fijación del grado 23 y la respectiva remuneración para el cargo de «abogado asesor» y se concluyó que, con la expedición de la normativa reglamentaria en ese sentido, se desbordó la competencia de la entidad, pues el cargo de «abogado asesor de tribunal judicial» contaba con una denominación y remuneración reglamentadas en los decretos anuales que expide el Gobierno Nacional.

Dicha conclusión se extendió a lo señalado en el Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022, que modificó la denominación del cargo «abogado asesor grado 23» por la de «profesional especializado grado 23». Respecto de este, se encontró que en el cambio de denominación se mantuvieron los requisitos del cargo y las mismas funciones y responsabilidades, lo que llevó a concluir que el objetivo de la variación fue económico, «(…) al tratar de mantener la remuneración del citado cargo con la escala salarial del grado 23 y así sustraerlo del artículo 4 de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional frente a la remuneración del cargo de abogado asesor nominado».

De allí que quienes a partir del 1 de julio de 2022 estuvieran ocupando el cargo de «profesional especializado grado 23» también debían remunerarse con el salario que los decretos del gobierno nacional fijan para el cargo de «abogado asesor nominado de tribunal». Adicionalmente, en la sentencia de unificación se puntualizó que se debían atender los términos de prescripción establecidos en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969, que regulan el régimen prestacional de los 1 Teniendo en cuenta que mediante el Acuerdo PCSJA22-11968 del 30 de junio de 2022 se resolvió cambiar la denominación del cargo “abogado asesor grado 23” por la de “profesional especializado grado 23”, con vigencia a partir del 1 de julio de 2022. 2 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia del 2 de noviembre de 2023. Radicado 08001-23-33-000- 2018-00529-01 (3071-2019). Radicado: 76001-23-33-000-2021-00860-00 (1459-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 empleados públicos, según los cuales aquel lapso es de tres (3) años, que se interrumpe por una sola vez con el reclamo escrito del trabajador.

Situación diferente ocurre frente a las diferencias generadas sobre los aportes para pensión a cargo del empleador, que pueden reclamarse en cualquier tiempo. Bajo la misma línea de análisis respecto de las competencias del Consejo Superior de la Judicatura, esta Corporación, mediante sentencia del 23 de octubre de 20243, proferida en el medio de control de nulidad simple, declaró la nulidad de: (i) los apartes que contenían la denominación «grado 23» del Acuerdo PSAA15-10402 del 29 de octubre de 2015 y (ii) la totalidad del Acuerdo PCSJA22-11968 de 20224.

Como dicha providencia al estar ejecutoriada configuró el fenómeno de cosa juzgada5 respecto de la falta de competencia del Consejo Superior de la Judicatura para asignar a los cargos nominados, grados, códigos y remuneración diferentes a los expedidos por el Gobierno Nacional en los que se regule el régimen salarial y prestacional de los empleados de la rama judicial; resulta inadecuado declarar la excepción de ilegalidad para inaplicar las disposiciones reglamentarias, porque estas dejaron de existir y de producir efectos, de manera que, deberá estarse a lo resuelto en el fallo en mención. Tal como lo ha planteado el Consejo de Estado6, la consecuencia directa de un fallo como el referido es la propia anulabilidad de los actos particulares que hubiesen materializado la situación jurídica concreta, pues la nulidad conlleva efectos hacia el pasado, lo que implica que tanto las normas violadas como el concepto de violación, así como las causales y los argumentos expuestos en la sentencia de la acción de simple nulidad, necesariamente se trasladan o se hacen extensibles al litigio derivado de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el administrado afectado, ya que, en ese contexto, se habla de la unidad de criterios de ilegalidad por estar directamente relacionados entre sí el acto general y el particular.

Aun así, lo expuesto no quiere decir que sus efectos sean retroactivos, sino retrospectivos, es decir, que solo afectan todo aquello que no se haya consolidado al momento de la sentencia y que por tanto aún esté pendiente de discusión en vía administrativa o judicial, pues lo cierto es que lo que se configuró en virtud de los fenómenos de cosa decidida7 o cosa juzgada, ya no son susceptibles de 3 Radicado: 11001-03-25-000-2017-00617-00 (2965-2017) 4 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 23 de octubre de 2024. Radicado 11001- 03-25-000-2017-00617-00 (2965-2017). 5 El artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, consagra que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes pero solo en relación con la causa petendi juzgada.

(…)”. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 10 de diciembre de 2015. Radicado: 13001-23-31-000-2001-00817-01 (1723-11). Al respecto: «[…] La declaratoria de nulidad del acto administrativo afecta su validez y, por lo mismo, sus efectos se proyectan hacia el pasado. Así pues, la doctrina ha señalado de manera unánime, como lo establece Sayagués Laso que “Al dictarse sentencia anulatoria, el acto se extingue de pleno derecho en virtud de pronunciamiento jurisdiccional.

Además, como la extinción se funda en la invalidez del acto, considerase (sic) que ésta no ha tenido existencia válida y por tanto los efectos de la extinción se proyectan hacia el pasado (Giorgi) SAYAGUES LASO, Enrique, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo II, Clásicos Jurídicos Uruguayos, Ed. Fundación de Cultura Universitaria, Montevideo, 2005, No. 1068, p. 548 y 549. […]» 7 La cosa decidida se ha entendido doctrinalmente como el símil de la figura de la cosa juzgada respecto de los actos administrativos que cobran plena validez y resultan inmodificables cuando una vez en firme al haberse concluido la actuación administrativa en primera y segunda instancia (si la hubo), nunca fueron demandados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo oportunamente, esto es, dentro del correspondiente Radicado: 76001-23-33-000-2021-00860-00 (1459-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 modificación alguna en observancia del principio de seguridad jurídica8.

Resolución al caso concreto Del acervo probatorio se puede establecer lo siguiente: - Que en certificación expedida el 9 de julio de 2021, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial del Valle del Cauca acreditó que la demandante ocupó el cargo de «abogado asesor grado 23» durante el periodo comprendido entre el 08 de septiembre de 2016 y el 29 de octubre de 2018, devengando como asignación básica $4.850.010.

Es pertinente advertir que si bien el Consejo Superior de la Judicatura tiene competencia para crear los cargos, determinar las funciones, señalar los requisitos y no establecer a cargo del tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales, no podía arrogarse la competencia para fijar una remuneración al cargo de «abogado asesor» de Tribunal, que se encontraba dentro del listado de los cargos nominados en los decretos expedidos por el presidente de la República en uso de las competencias señaladas en la Ley 4 de 1992, por lo que tampoco podía asignarle grados, códigos adicionales o determinarle una remuneración diferente, porque la competencia para ello recae únicamente en el Gobierno Nacional.

Aplicando en este caso la regla de unificación fijada en la sentencia SUJ-033-CE- S2-2023 del 2 de noviembre de 2023, se advierte, como se hizo en la sentencia apelada, que el salario que se le canceló a la demandante como «abogado asesor grado 23» fue inferior al establecido anualmente por el presidente de la República para el cargo de «abogado asesor» de Tribunal Judicial.

Adicionalmente, es necesario precisar que, como quedó definido en la sentencia de unificación jurisprudencial a la que se ha hecho referencia, los servidores que venían desempeñándose como «abogados asesores grado 23» de tribunales judiciales deben continuar siendo remunerados, a partir del 1° de julio de 2022, como abogados asesores nominados de Tribunal.

De esta forma, lo dicho en relación con el Acuerdo PCSJA22-11968 de 2022, esto es, que la variación de la denominación del cargo por la de «profesional especializado grado 23» resulta también contraria a las competencias de la entidad, máxime teniendo en cuenta que quienes se nombraron en tal calidad continuaron ejerciendo las mismas funciones y percibiendo la misma remuneración que los «abogados asesores grado 23».

Por tanto, si la demandante se encontraba término de caducidad, lo que los hace inviables de enjuiciamiento y anulación en vía judicial, generando a la vez una firmeza plena de lo “decidido” o resuelto por la administración. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de diciembre de 2015, radicación número: 68001-23-31-000-2001-02679-01(1485-15), tesis reiterada en la sentencia del 19 de julio de 2018, radicado: 68001-23-33-000-2001-02647-02(1166-15).

Lo expuesto fue ratificado por esta corporación en un proceso similar al presente en el que se planteó lo siguiente: «[…] es pertinente indicar que la nulidad declarada de un acto general, de un acto regla, de una ley, deja de producir el efecto esperado, esto es, deja de ser parte del ordenamiento jurídico. Lo que quiere decir que la sentencia no afecta las situaciones jurídicas consolidadas, pero sí puede afectar aquellas que no lo están, como el caso objeto de estudio, que actualmente se debate en la Sala. […]» Radicado: 76001-23-33-000-2021-00860-00 (1459-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 vinculada en el cargo que pasó a denominarse «profesional especializado grado 23» para el 1 de julio de 2022, y mientras permanezca o hubiere permanecido en el mismo, su labor debe remunerarse como «abogado asesor nominado de tribunal judicial».

Si bien en la sentencia de primera instancia se declaró probada la excepción de prescripción de los derechos anteriores al 2017 pero nada se dijo acerca de los aportes, se deberá aclarar esta decisión pues la sentencia de unificación antes citada define que la prescripción no afecta los aportes a pensión que debe hacerse como consecuencia del mayor valor al que se condena.

Por las anteriores consideraciones, se modificará la sentencia de primera instancia, para: (i) revocar el ordinal primero, pues las disposiciones a inaplicar ya no hacen parte del ordenamiento jurídico al ser declarada su nulidad, para en su lugar, estarse a lo resuelto en la sentencia del 23 de octubre de 2024; y (ii) adicionar el ordinal tercero, en el sentido de precisar que la medida de restablecimiento del derecho tendrá lugar inclusive para el periodo en que el cargo «abogado asesor grado 23» pasó a denominarse «profesional especializado grado 23», de haberlo ocupado la demandante y mientras hubiere permanecido en el mismo y que la prescripción no afecta los aportes a pensión anteriores al 2017.

De la condena en costas en segunda instancia La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandada por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

Radicado: 76001-23-33-000-2021-00860-00 (1459-2025) Calle 12 No. 7-65 – Tel: +57 (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA Primero. REVOCAR el ordinal primero de la sentencia proferida treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para, en su lugar, ESTARSE a lo resuelto en la sentencia del 23 de octubre de 2024, proferida en el medio de control de nulidad simple bajo el radicado 11001- 03-25-000-2017-00617-00 (2965-2017), mediante la cual se anularon los actos administrativos cuya inaplicación se solicitó. Segundo. MODIFICAR el ordinal TERCERO de la sentencia apelada, el cual quedará así: «TERCERO: CONDENAR a la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en consecuencia, a pagar a la abogada LAURA ANDREA MARÍN RIVERA, las diferencias de sueldo que corresponde al cargo de abogado asesor de Tribunal, consagrado en los decretos No. 194 de 2014, 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017, 337 de 2018 y siguientes, durante el periodo de permanencia en tal cargo teniendo en cuenta la prescripción, esto es desde el 11 de diciembre de 2017 hasta el 29 de octubre de 2018, y la respectiva reliquidación de todas las prestaciones sociales que devengó la actora, como primas, vacaciones, cesantías, bonificaciones y demás emolumentos salariales y prestacionales causados, con base en el salario que por ley le corresponda al cargo de abogado asesor de Tribunal; incluido el periodo durante el cual el cargo pasó a denominarse “profesional especializado grado 23”, de haberlo ocupado en tal calidad y mientras permanezca o hubiere permanecido en el mismo.

Estos valores deberán ser actualizados en la forma indicada en la parte motiva de esta providencia Se ordena realizar los aportes correspondientes por todo el tiempo que duró la vinculación en dichos cargos». Tercero. CONFIRMAR en los demás aspectos la sentencia de primera instancia. Cuarto. Condenar en costas de segunda instancia a la parte demandada, las cuales serán liquidadas por el a quo.

Quinto. DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente