CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Édgar González López Bogotá, D. C., siete (7) de junio de dos mil veintitrés (2023) Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00139-00 Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: La Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia - CORANTIOQUIA y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) Asunto: Autoridad competente para adelantar un procedimiento administrativo sancionatorio ambiental La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el presente conflicto negativo de competencias administrativas.
I.
ANTECEDENTES La ciudadana Alejandra Restrepo Montoya solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (en adelante CORANTIOQUIA) y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (en adelante AMVA).
Lo anterior, con el propósito de que se determine la autoridad competente para adelantar un procedimiento administrativo sancionatorio ambiental contra las sociedades SAN BARTOLOMÉ SIETE S.A.S y CONSTRUCTORA S.A.S. En el escrito presentado a la Sala, la ciudadana indicó los siguientes hechos: 1. El 18 de enero de 2023 radicó ante CORANTIOQUIA una solicitud de apertura de procedimiento administrativo sancionatorio ambiental contra las sociedades San Bartolomé Siete S.A.S y Constructora S.A.S., por desviar el cauce de la quebrada «pico rico», ubicada en las coordenadas X: 827619.278,Y: 1.168.971.029 del barrio La Tablaza (sector “La Carrilera”) del municipio de La Estrella, Antioquia, sin licencia ambiental.
En el lugar se está adelantado la construcción de unas bodegas. 2. El 24 de enero de 2023, CORANTIOQUIA respondió que no era competente para Radicación: 11001-03-06-000-2023-00139-00 conocer de la solicitud, pues la entidad llamada adelantar el procedimiento administrativo sancionatorio ambiental era el AMVA. Lo anterior, debido a que el proyecto inmobiliario se estaba desarrollando en suelo de expansión urbana. 3.
En consideración a lo indicado por CORANTOQUIA, la ciudadana radicó el 26 de marzo de 2023 una solicitud de apertura de procedimiento administrativo sancionatorio ambiental ante el AMVA, por la misma causa, contra las mismas personas jurídicas y con las mismas peticiones y medidas preventivas. 4. El 7 de febrero de 2023, el AMVA trasladó la solicitud precedente a CORANTOQUIA para su conocimiento, al considerar que la afectación se presentaba en suelo rural y no de expansión urbana. 5.
A la luz de los hechos anteriores, la ciudadana solicita a la Sala determinar «cuál es la autoridad ambiental competente, CORANTIOQUIA o el AMVA, para conocer de la solicitud de apertura de procedimiento administrativo sancionatorio ambiental objeto de disputa». II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil comunicó la presentación del conflicto de competencias a CORANTIOQUIA; el AMVA; a la señora Alejandra Restrepo Montoya; a las sociedades SAN BARTOLOMÉ SIETE SAS y CONSTRUCTORA SAS y al municipio de la Estrella (Antioquia)1.
Así mismo, fijó un edicto por el término de cinco (5) días, entre el 21 y el 27 de marzo de 20232, con el objeto de que presentaran sus alegatos o consideraciones pertinentes. Dentro del término de fijación del edicto, de acuerdo con el informe secretarial del 4 de mayo de 2023, presentaron sus consideraciones i) la doctora Liliana Marcela Carmona Granda, apoderada del AMVA y ii) la doctora Lina María Betancur Isaza, como apoderada de CORANTIOQUIA3.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. 1 Expediente digital – SAMAI. 2 Expediente digital – SAMAI. 3 Expediente digital – SAMAI. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00139-00 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. El AMVA En su escrito de alegatos, la apoderada del AMVA señaló a la Sala lo siguiente: El Área Metropolitana del Valle de Aburrá es una Entidad administrativa, conformada por diez municipios: Barbosa, Girardota, Copacabana, Bello, Medellín, Envigado, Itagüí, Caldas, Sabaneta y La Estrella, dotada con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio propio y régimen especial.
Por otra parte, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, el AMVA solo ejerce autoridad ambiental en el suelo clasificado como urbano en los planes de ordenamiento territorial. Ahora bien, conforme a las coordenadas y dirección indicadas por la ciudadana, el predio donde se adelanta el proyecto de bodegas denominado San Bartolomé VII, se encuentra ubicado sobre «suelo de expansión», de conformidad con el Acuerdo 042 de 2008 mediante el cual se adoptó el Plan Básico de Ordenamiento Territorial del municipio de la Estrella.
Dentro de este marco, la Entidad no es competente para tramitar solicitudes en suelo de expansión, pues su competencia se limita estrictamente a lo referido al suelo urbano, tal como lo indica el citado artículo 66 de la ley 99 de 1993. El llamado a proferir los permisos de ocupación de cauce e iniciar un procedimiento sancionatorio ambiental es CORANTIOQUIA, de conformidad a la Ley 1333 de 2009, «por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones», en correlación con la Ley 99 de 1993. 3.2.
CORANTIOQUIA La apoderada de CORANTIOQUIA señaló a la Sala las siguientes consideraciones: No le asiste razón a la ciudadana, puesto que una vez revisada la base de datos de la Unidad de Gestión Documental de la Oficina Territorial y el Sistema de Información de Recursos Naturales - SIRENA, obra, con relación a lo peticionado, los siguientes expedientes: a) Expediente núm. AS4-2023-38: mediante Resolución No. 160AS-RES2304-1324 del 13 de abril de 2023, se impuso medida preventiva en contra de la Sociedad CONSTRUCTORA S.A.S «consistente en la SUSPENSIÓN INMEDIATA de las Radicación: 11001-03-06-000-2023-00139-00 actividades de intervención y ocupación del cauce y del área forestal protectora de la fuente hídrica denominada Pico Rico (a la que se le alteró su alineamiento (desvío) del cauce), con la construcción de infraestructura asociada al proyecto “Fase II de la Unidad de Bodegas San Bartolomé VII”, y con la disposición inadecuada de material sobrante de las excavaciones (residuos de construcción y demolición -RCD, que incluye también un tramo del área forestal protectora del río Medellín colindante con el predio)».
De acuerdo también con lo informado por la apoderada, este expediente fue abierto teniendo como base, entre otros documentos, la comunicación oficial externa con radicado corporativo No. 160- COE2302- 5429 del 7 de febrero de 2023. A través de esta comunicación, el AMVA dio traslado a CORANTIOQUIA de la solicitud que le había realizado la señora Restrepo.
Asimismo, se indicó que la petición presentada directamente a CORANTIOQUIA por Alejandra Restrepo Montoya el 18 de enero de 2023, por la cual solicitó, entre otras, la apertura de procedimiento administrativo sancionatorio ambiental e imposición de medidas preventivas en contra de SAN BARTOLOMÉ SIETE S.A.S, y CONSTRUCTORA S.A.S, se incorporó como prueba al expediente núm. AS4- 2023-38. b) Expediente núm. AS8- 2022-97: en este expediente, la Dirección General de CORANTIOQUIA (Grupo de Trabajo de Licencias Ambientales y Permisos Especiales), mediante Resolución No. 040-RES2301-133 del 18 de enero de 2023, resolvió negar el permiso de ocupación de cauce a la CONSTRUCTORA S.A.S. En la mencionada resolución se señaló, además, que se está en presencia de un predio ubicado en zona de expansión urbana.
Teniendo en cuenta lo anterior, la apoderada de CORANTIOQUIA señaló en sus alegatos que la entidad que representa es la competente para conocer de los permisos ambientales y de los procedimientos sancionatorios que se adelanten acorde con la Ley 1333 de 2009: Conforme con lo anterior, dado que los hechos que suscitan el presunto conflicto de competencia administrativa se desarrollan en predio ubicado en Suelo de Expansión Urbana (Polígono ZE05 - DE05) del Municipio de La Estrella, es CORANTIOQUIA la Autoridad Ambiental competente para en la actualidad conocer tanto, de los permisos ambientales solicitados para su ejecución, como de los procedimientos sancionatorios que se adelanten acorde con la Ley 1333 de 2009. […] PETICIÓN DE LA CORPORACIÓN Radicación: 11001-03-06-000-2023-00139-00 Comedidamente solicito señor consejero, que sea resulto el conflicto de competencia presentada por la Abogada Alejandra, de manera favorable para la entidad que represento, toda vez que se está cumpliendo con las atribuciones legales de la entidad al igual que como se muestra en el escrito Corantioquia está actuando de manera diligente ante la problemática planteada4.
IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil La primera parte de la Ley 1437 de 2011 regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»5 están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.
La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado.
En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del citado código, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado consiste en: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al 4 Expediente digital – SAMAI. 5 Ley 1437 de 2011. Artículo 34. «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales.
En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00139-00 despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con fundamento en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) Que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación; ii) Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. iii) Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
Como se evidenciará más adelante, en el caso objeto de estudio no se cumple con el primer presupuesto, pues no existen dos autoridades que reclamen o rechacen competencia sobre un mismo asunto. 4.2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 dispone que: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»6.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma en cita, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas a que están sujetas las autoridades. El mandato legal de suspensión de los términos resulta armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto actuar sin competencia deviene en causal de anulación del trámite adelantado y de las decisiones proferidas en el curso del mismo.
Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba adoptar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 6 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00139-00 4.3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo, lo que se realiza con fundamento en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la petición o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias únicamente para establecer las reglas de competencia. No obstante, corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo. 4.4.
Síntesis del conflicto La ciudadana Alejandra Restrepo Montoya solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas surgido entre CORANTIOQUIA y el AMVA. Lo anterior, con el propósito de que se determine la autoridad competente para adelantar un procedimiento administrativo sancionatorio ambiental contra las sociedades SAN BARTOLOMÉ SIETE S.A.S y CONSTRUCTORA S.A.S. Ahora bien, para poder resolver el presunto conflicto, debe determinarse en primer lugar si se cumplen los requisitos establecidos en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
Frente a este punto, encuentra la Sala que, de acuerdo con lo manifestado por CORANTIOQUIA, no existen dos autoridades que nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación. En efecto, la apoderada de AMVA señaló en su escrito de alegatos que la autoridad competente era CORANTIOQUÍA. Así, indicó: En consecuencia, el llamado a proferir los permisos de ocupación de cauce e iniciar un procedimiento sancionatorio Ambiental, frente a la eventualidad de ser procedentes, según el caso en particular es la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia – CORANTIOQUIA, de conformidad a la ley 1333 DE 2009 “Por la cual se establece el procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones” y en correlación con la ley 99 de 19937. 7 Expediente digital – SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00139-00 Por su parte, como se indicó en páginas anteriores, la apoderada de CORANTIOQUIA aceptó la competencia de la entidad que representa. En esta dirección señaló: Conforme con lo anterior, dado que los hechos que suscitan el presunto conflicto de competencia administrativa se desarrollan en predio ubicado en Suelo de Expansión Urbana (Polígono ZE05 - DE05) del Municipio de La Estrella, es CORANTIOQUIA la Autoridad Ambiental competente para en la actualidad conocer tanto, de los permisos ambientales solicitados para su ejecución, como de los procedimientos sancionatorios que se adelanten acorde con la Ley 1333 de 2009. […] PETICIÓN DE LA CORPORACIÓN Comedidamente solicito señor consejero, que sea resulto el conflicto de competencia presentada por la Abogada Alejandra, de manera favorable para la entidad que represento, toda vez que se está cumpliendo con las atribuciones legales de la entidad al igual que como se muestra en el escrito Corantioquia está actuando de manera diligente ante la problemática planteada8.
Como puede observarse, CORANTIOQUIA reclama para sí la competencia en el caso que se analiza, posición que comparte el AMVA. En virtud de lo anterior, resulta válido concluir que no se cumple con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, para que la Sala pueda resolver de fondo el conflicto de competencias planteado. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: ABSTENERSE de resolver de fondo el presunto conflicto negativo de competencias administrativas propuesto por la señora Alejandra Restrepo Montoya, entre la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA) y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA).
SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de este proveído a la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA); el Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA); la señora Alejandra Restrepo Montoya; a las sociedades SAN BARTOLOMÉ SIETE SAS y CONSTRUCTORA SAS y al municipio de la Estrella (Antioquia). 8 Expediente digital – SAMAI.
Radicación: 11001-03-06-000-2023-00139-00 TERCERO: ADVERTIR que los términos legales a que estén sujetas las actuaciones administrativas de la referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
CUARTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, en los términos del inciso 3º del artículo 39 del CPACA.
QUINTO: RECONOCER personería a las abogadas Liliana Marcela Carmona Granda, como apoderada del Área Metropolitana del Valle de Aburrá (AMVA) y Lina María Betancur Isaza, como apoderada de la Corporación Autónoma Regional del Centro de Antioquia (CORANTIOQUIA). La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.