11001031500020230257901 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá, D.C., dos (02) de octubre de dos mil veintitrés (2023). Radicación número: 110010315000202302579 01 Accionante: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE CATASTRO DISTRITAL Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN CUARTA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA) ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA DE UNA ALTA CORTE – Procedencia excepcional / DEFECTO SUSTANTIVO – No existió una indebida aplicación de la sentencia por la que el Consejo de Estado unificó la jurisprudencia sobre la interpretación de la expresión «autorización específica» utilizada por las normas que regulan la participación en plusvalía. Corresponde a la Sala resolver la impugnación interpuesta por la parte tutelante contra la sentencia del 22 de junio de 2023, mediante la cual la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado negó el amparo solicitado1.

I. A N T E C E D E N T E S 1. La demanda El 17 de mayo de 2023, la Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital – UAECD, por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con el fin de que se ampare su derecho fundamental al debido proceso. 2. Hechos relevantes En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la Fiduciaria Bogotá S.A. demandó a la Unidad Administrativa Especial de Catastro 1 Que ingresó para fallo el 8 de septiembre de 2023.

Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Distrital, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones 1697 de 2015 –por la que se determinó el efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo en edificación para dos inmuebles ubicados en la zona del tratamiento de renovación urbana (Decreto 562 de 2014)–, 1823 de 2016 –que estableció el efecto plusvalía por metro cuadrado sobre los mismos predios– y 115 de 2017 –que confirmó la anterior decisión–.

Mediante sentencia del 12 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida. La parte demandante apeló la anterior decisión ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado, la que, por medio de providencia del 23 de marzo de 2023, revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, dispuso: (…) Segundo. Declarar de oficio la excepción de caducidad respecto a la pretensión de nulidad de la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015.

Tercero. Declarar la nulidad parcial de la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, respecto de la determinación del efecto plusvalía fijado sobre los inmuebles de Fiduciaria Bogotá S.A. identificados con matrículas inmobiliarias nros. 050C00469413 y 050C00519003. Asimismo, declarar la nulidad plena de la Resolución nro. 0115, del 26 de enero de 2017, que resolvió el recurso de reposición, de acuerdo con lo considerado en la sentencia de segunda instancia. A título de restablecimiento del derecho, declarar que la actora no adeuda la participación en plusvalía determinada en el acto anulado.

En caso de que a la fecha de ejecutoria de esta providencia se encuentren vigentes en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria (de los predios o del predio resultado del eventual englobe) las anotaciones de inscripción de la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, la Administración deberá ordenar su cancelación a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos.

Cuarto. Negar las demás pretensiones, de conformidad con lo considerado en la sentencia de segunda instancia. Quinto. Sin condena en costas. 3. Fundamentos de la demanda de tutela La tutelante alega que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo, porque empleó una regla jurisprudencial inexistente al momento de la ocurrencia de los hechos. 2 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Agregó que se aplicó la sentencia de unificación 2020CE-SUJ4-006 del 3 de diciembre de 2020, pese a que “en ningún momento se buscó discutir la configuración del hecho generador del efecto plusvalía, todo lo contrario, lo que busco atacar el demandante es el momento de exigibilidad del efecto plusvalía”.

Afirmó que, para el momento de los hechos, la Unidad acató la postura del Consejo de Estado según la cual “la expedición de la licencia y los trámites de englobe como no constituyen acciones urbanísticas, corresponden al momento de exigibilidad de la participación en plusvalía”. De otra parte, planteó que se configuró un defecto por desconocimiento del precedente, porque, al aplicar la sentencia de unificación del 3 de diciembre de 2020, se desatendió el pronunciamiento del 4 de septiembre de 2017 (número interno 57279), en el que la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado estableció que “la aplicación retroactiva de un criterio jurisprudencial transgrede el derecho al debido proceso de los administrados y desconoce el principio de confianza legítima”.

Aunado a lo anterior, dijo que se incurrió en una violación directa de la Constitución porque la aplicación retroactiva de la sentencia de unificación transgrede los artículos 8.1 y 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, que “obligan a las autoridades judiciales a aplicar los criterios jurisprudenciales, como fuente y criterio auxiliar, preexistentes a los hechos sobre los cuales deben dictar una resolución en derecho”.

Agregó que se configuró este defecto -violación directa de la Constitución-, porque se desconoció el principio de confianza legítima y se vulneró el derecho fundamental al debido proceso. Mencionó que “el cambio de jurisprudencia, no puede significar de ninguna manera el sacrificio de los derechos de quienes obraron en el pasado movidos por lo que mandaba el antiguo precedente”. 4.

Trámite en primera instancia 4.1. Mediante providencia de 18 de mayo de 2023, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a la autoridad judicial accionada y vinculó, como terceros con interés, a la 3 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Fiduciaria Bogotá S.A. y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A. 4.2.

La Sección Cuarta del Consejo de Estado solicitó que se declare la improcedencia o, en su defecto, se niegue el amparo reclamado, tras considerar que la decisión cuestionada no vulneró los derechos ni los principios cuya protección reclama la entidad tutelante. Explicó que no se cumplen el requisito de la relevancia constitucional en los términos fijados por la Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 2022, que proscribe la acción de tutela cuando se pretenda que “el juez de tutela juzgue la corrección de la decisión de la Sección Cuarta, en lugar de su validez”; cuando la pretensión tenga una connotación preponderantemente económica y cuando no se demuestre una grave afectación de un derecho fundamental o “un poder arbitrario de la autoridad judicial accionada”.

Sin perjuicio de lo anterior, sostuvo que no se incurrió en el defecto sustantivo alegado ni se vulneró el derecho al debido proceso de la Unidad accionante, bajo en el entendido de que, contrario a lo sostenido en la demanda de tutela, sí resultaba procedente la aplicación de la sentencia de unificación 2020CE-SUJ-4-006. Lo anterior, debido a que el debate planteado en el proceso ordinario se circunscribió a establecer si el englobe de predios era una acción urbanística generadora de la participación de plusvalía en los términos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997 y fue con base a la regla de unificación No. 1 de la sentencia 2020CE-SUJ-4-006 del 3 de diciembre de 2020 (exp.23540), que se concluyó que el englobe no era una acción urbanística y, por ello, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados.

Afirmó que tampoco existió una irregularidad al tenerse en cuenta la sentencia de unificación del 3 de diciembre de 2020, bajo el entendido de que se empleó “con efectos frente a lo que aún estaba en discusión y no retroactivos”, si se tiene en cuenta que la regla de unificación No. 2 de ese pronunciamiento es: “la anterior regla jurisprudencial de unificación rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial.

No podrá aplicarse a conflictos decididos con antelación”. 4 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Agregó que la anterior regla de temporalidad tiene un carácter vinculante frente a la resolución de situaciones que se encuentran en trámite, aun cuando los hechos acaecieron antes de la referida sentencia, “por el efecto retrospectivo de la regla unificada”.

Mencionó que el desacuerdo de la parte actora con la temporalidad en la aplicación de la regla de unificación constituye un reproche frente a la sentencia de unificación y no respecto a la que se cuestiona en sede de tutela, pues esta última simplemente “acoge el carácter de obligatoriedad del precedente unificador”. 4.3. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, solicitó que se le desvinculara de la presente actuación por falta de legitimación en la causa por pasiva, bajo el entendido de que la vulneración de los derechos fundamentales no se le atribuye a esa corporación sino a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ocasión de la decisión de segunda instancia dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la Unidad tutelante. 4.4.

La Fiduciaria Bogotá S.A. se opuso al amparo reclamado, bajo el argumento de que “no se configura ninguna de las condiciones procesales para la procedencia de la presente acción de tutela en contra de providencia judicial” y tampoco se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que habilite el amparo. 5. La sentencia de primera instancia Mediante fallo del 22 de junio de 2023, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado negó el amparo solicitado.

En primer lugar, advirtió que los defectos atribuidos a la decisión cuestionada -sustantivo, desconocimiento y violación directa de la Constitución- se analizarían de manera conjunta, debido a que están encaminados a cuestionar la aplicación de una regla de unificación fijada por el Consejo de Estado con posterioridad a los hechos que dieron lugar a la demanda ordinaria relacionados con “el hecho generador de la participación en plusvalía”. 5 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) En línea con lo anterior, precisó que no se configura ningún defecto en la decisión cuestionada y que en atención al criterio de temporalidad, contenido en la sentencia 2020CE-SUJ-4-006 -según el cual la regla de unificación adoptada regía para los trámites pendientes de resolverse en sede administrativa y judicial-, se estableció que la autoridad judicial accionada aplicó dicha decisión “con efectos frente a lo que aún estaba en discusión y no retroactivos; sin que resulte procedente acudir a otros criterios jurisprudenciales de temporalidad, como mal lo pretende la parte de demandante”.

De otra parte, aclaró que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y, por ende, no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que se evidencie la vulneración de derechos fundamentales, lo que no ocurre en el presente caso. Refirió que lo que se presenta en el caso bajo estudio es una inconformidad con lo decidido por el juez natural, que no es cuestionable por vía de tutela, toda vez que la “visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada”, sumado al hecho de que el mecanismo constitucional no puede convertirse en una tercera instancia del proceso ordinario. 6.

La impugnación La sentencia fue impugnada por la parte tutelante, quien insistió en que se le vulneraron sus derechos fundamentales porque la sentencia de unificación se le aplicó de manera retroactiva. Expuso que (transcripción de forma literal): Si bien la sentencia de unificación estableció que la misma aplicaría para casos que no hubiesen sido resueltos a la fecha de su promulgación, es justamente este el problema jurídico que era necesario resolver en esta tutela, este es, si es posible jurídicamente, y si se compadece con los derechos al debido proceso y el principio de confianza legítima, que se aplique un fallo de unificación que no existía al momento en que una autoridad administrativa adoptó una decisión. Indicó que en la sentencia de tutela no se analizó la vulneración de los derechos fundamentales invocados, sino que se indicó que el tema estaba resuelto por la regla de aplicación contenida en la misma sentencia de unificación, lo que se traduce en “utilizar la misma vulneración de derechos fundamentales como 6 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) fundamento para negar el amparo de los mismos”.

Insistió en que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, la aplicación de las reglas de unificación es hacia futuro, pero no para los casos en los que la administración actuó bajo el amparo de otros pronunciamientos. De otra parte, aclaró que no se pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia, sino que se busca que se ampare el derecho fundamental al debido proceso y, en ese sentido, se decida con base en las normas y reglas jurisprudenciales existentes a la época de los hechos.

II. C O N S I D E R A C I O N E S La Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital cuestiona la providencia del 23 de marzo de 2023, mediante la cual la Sección Cuarta del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida en su contra por la Fiduciaria Bogotá S.A., bajo los siguientes argumentos (trascripción de forma literal): … procede la Sala a dirimir el primero de los problemas jurídicos planteados.

La demandante sostiene que su contraparte, a través de la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, transgredió el artículo 97 del CPACA al haber revocado la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015, la cual constituye el primer acto que determinó para sus inmuebles la participación que tendría el municipio por metro cuadrado en la plusvalía generada por la acción urbanística contenida en el Decreto 562 de 2014 -zonas y subzonas del tratamiento de renovación urbana por reactivación-.

En su criterio, el primer acto de determinación era de contenido particular y ya había establecido una participación en plusvalía inferior a la que fuere recalculada mediante la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, por lo cual la autoridad antes de revocar el acto debió contar con el consentimiento escrito y expreso de la administrada.

Por su parte, la parte demandada en sus actos acusados estimó que la señalada Resolución nro. 1823 no revocó ninguna resolución anterior, pues en realidad estableció la participación en plusvalía del municipio con motivo de un nuevo hecho generador del plusvalor, consistente en el englobe de los dos predios de la actora que derivaría en un incremento del índice de edificabilidad.

Respecto de esto, la demandante aduce que la integración de dos predios no es un hecho generador de la participación en plusvalía a la luz del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, según lo precisado en la sentencia de unificación 2020CE-SUJ-4-006, del 03 de diciembre de 2020 (exp. 23540, CP: Julio Roberto Piza) y, sin perjuicio de ello, el englobe se llevó a cabo con posterioridad al acto que determinó el efecto (abril 2018).

El tribunal juzgó, al igual que lo indicado por la demandada, que la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, fue proferida como consecuencia del englobe de los predios de la actora, por lo que este acto determinó el efecto 7 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) plusvalía frente a una nueva situación fáctica, de manera que no revocó la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015, aunque respecto de esta ocurrió un decaimiento (artículo 91 del CPACA).

En ese contexto, le corresponde a la Sala determinar si la Administración, luego de haber fijado el efecto plusvalía sobre los inmuebles de la actora, mediante la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015, podía recalcular su valor expidiendo la Resolución 1823, del 04 de octubre de 2016, sin el consentimiento previo, expreso y escrito de la demandante –artículo 97 del CAPCA-, con fundamento en el englobe de sus predios, como si se tratara de un hecho generador de la participación en plusvalía. 4- En lo que concierne al debate planteado, el artículo 97 del CPACA determina que la autoridad tiene la potestad de revocar los actos administrativos mediante los cuales hubiese creado o modificado situaciones jurídicas particulares y concretas con la obtención del consentimiento previo, expreso y escrito del titular de la decisión, mediante un procedimiento que asegure los derechos de audiencia y defensa.

Si el administrado niega su consentimiento de revocatoria, la autoridad deberá impugnar judicialmente el acto, para lo cual, la ley lo dispensa de agotar el requisito de conciliación en eventos de haberse proferido por medios ilegales o fraudulentos. Siguiendo el criterio de decisión adoptado en el punto 2 de estas consideraciones, la Sala advierte que la Resolución 1823, del 04 de octubre de 2016, al ser un acto que determina nuevamente un plusvalor y el monto de participación del distrito en este, también es un acto de contenido particular el cual deberá inscribirse en los certificados de tradición a la espera de cualquiera de los momentos de exigibilidad que prevé el artículo 83 de la Ley 388 de 1997 (artículos 4.° del Acuerdo 188 de 2003 y 13 del Decreto 20 de 2011) y, así, obtener el recaudo de dicha obligación a cargo del poseedor o propietario del respectivo inmueble.

De esta forma, el acto que determina la participación en plusvalía atenderá al hecho generador del plusvalor el cual solo puede obedecer a los tipos de acciones urbanísticas señaladas en el artículo 74 ídem (artículo 3.° del Acuerdo 118 de 2003). Al respecto, la Sala puntualizó mediante la regla nro. 1 de unificación que el hecho generador de la participación en plusvalía solo puede corresponder a las acciones urbanísticas de la norma ya indicada, por lo que las actuaciones urbanísticas como son las solicitudes de licencias urbanísticas y el englobe de predios no son compatibles con la definición de acción urbanística, el primero porque se trata de un momento de exigibilidad y no de causación de la obligación y el segundo, como lo sostienen precedentes de la corporación (sentencias del 05 de noviembre de 2020, exp. 21665, CP: Julio Roberto Piza Rodríguez; y del 03 de diciembre de 2020, exp. 22924 y 23540, CP: Milton Chaves García y Julio Roberto Piza Rodríguez), obedece a la necesidad que tenga un particular en el desarrollo de un proyecto inmobiliario de integrar los predios en los que lo ejecutaría, sin que ese hecho corresponda a una decisión de la autoridad territorial que dé nacimiento a una acción urbanística, porque el incremento de la edificabilidad -entendida como causal de un mayor aprovechamiento- estaría dada por la iniciativa de un particular y no de quien regula el ordenamiento territorial, además de que un entendimiento que califique los englobes como acciones urbanísticas implicaría que estos son generadores del derecho del municipio a participar de plusvalores en zonas y subzonas en las cuales la normativa territorial no ha fijado autorizaciones ya sea para «destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen» (artículo 74 ibidem).

En ese orden, el incremento del valor de la tierra como resultado de actuaciones particulares o del resultado de los efectos en la especulación del mercado inmobiliario en el precio del metro 8 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) cuadrado no configuran hechos generadores de participación en plusvalía, en la medida en que no se subsume en la definición de acción urbanística de la Ley 388 de 1997. 5- Establecida la regla jurídica aplicable, se considera que, el 12 de diciembre de 2014, la Administración profirió el Decreto Distrital 562, mediante el cual reglamentó las condiciones urbanísticas para adelantar el tratamiento de renovación urbana en la modalidad de reactivación; incorporó las áreas respectivas al tratamiento referido y adoptó las fichas normativas.

Por consiguiente su artículo 40 estableció que constituía un hecho generador de la participación en plusvalía la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, en virtud del artículo 74 de la Ley 388 de 1997. En atención a la acción urbanística en cita, el 24 de julio de 2015, Catastro distrital profirió la Resolución nro. 1697, mediante la cual determinó el efecto plusvalía por metro cuadrado por el valor de $4.334.270 para los inmuebles de la demandante identificados con matrículas inmobiliarias nros. 050C00469413 y 050C00519003 (índice 2), acto que, como se dijo anteriormente, es de carácter particular respecto de la actora.

Posteriormente, la Administración expidió el Decreto Distrital 79 de 2016, publicado el 22 de febrero de ese año, por medio del cual se derogó el Decreto Distrital 562 de 2014 y reasignó los tratamientos urbanísticos de los diferentes sectores normativos y las fichas normativas de edificabilidad que habían sido regulados en el acto derogado.

Este Decreto 079 de 2016 fue expreso en su artículo 5º en indicar que su regulación no configuraba hechos generadores de la participación en plusvalía, previstos en los artículos 74 y 77 de la Ley 388 de 1997 y 432 a 435 del Decreto 190 de 2004 (Compilación del POT). Igualmente, prescribió un régimen de transición que, en lo que concernía a la participación en plusvalía dispuso que: su determinación, liquidación y recaudo se haría de conformidad con el Decreto 562 de 2014 «en los casos que se encuentren en trámite o en que se configure un momento de exigibilidad de la participación en plusvalía», de modo que quedarían sin efecto los actos de determinación de la participación en plusvalía inscritos en los folios de matrículas inmobiliarias y las demás actuaciones de determinación, cálculo y liquidación efectuados con base en las acciones urbanísticas del Decreto 562 de 2014, siempre que a la entrada en vigencia del Decreto 079 de 2016 no se hubiere configurado «alguno de los momentos de exigibilidad establecidos en el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, ( ) en virtud de la derogatoria efectuada por el presente acto administrativo» (artículo 3.° del Decreto 079 de 2016); es decir, entiéndase por momento de exigibilidad los descritos en los ordinales del artículo 83 de la Ley 388 de 1993, bajo la condición de que la autoridad ya hubiere «liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía».

A raíz de ese régimen de vigencia, estableció que la Secretaría Distrital de Planeación, dentro de los cinco (5) días siguientes a la publicación del nuevo decreto, solicitaría a los curadores urbanos la relación de los trámites de solicitud de licencias, aquellas expedidas y las actuaciones que se encontraran en estudio, en las cuales haya habido un mayor aprovechamiento normativo previsto en el Decreto Distrital 562 de 2014 (artículo 4.°), con el fin de realizar la actuación pertinente para recaudar la obligación. En vigencia del Decreto 079 de 2016, el distrito expidió la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, a través de la cual determinó la participación en plusvalía por metro cuadrado sobre los predios de la demandante junto con los de otros poseedores o propietarios, cuya participación fue previamente establecida en la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015 (índice 2).

En concreto, la Resolución 1823 estableció, para cada uno de los predios de la actora, un plusvalor por metro cuadrado en la suma de $9.020.000, respecto del cual participaría en un 50 %, esto es en el monto de $4.510.000 por metro cuadrado de cada predio, pero identificó como acción 9 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) urbanística el englobe de los inmuebles; ordenando, al igual que la Resolución 1697, la inscripción del gravamen en cada FMI y su notificación personal, la cual en esta ocasión sí se surtió el 08 de noviembre de 2016, tras lo cual la actora interpuso el recurso de reposición procedente.

Este acto tuvo como fundamento de derecho los decretos 562 de 2014 y 079 de 2016 y, con base en esta última norma, indicó que «del listado de predios en transición reportados por los curadores urbanos de la ciudad y por la Secretaría Distrital de Planeación, de conformidad con el Decreto Distrital 79 de 2016, existen licencias que involucran más de un predio» y que «dos o más predios que se integren o engloben pueden generar un incremento en el aprovechamiento del suelo, lo cual permitiría una mayor área edificada, siendo el englobe el hecho generador cada vez que el predio resultante del mismo adquiera la potencialidad de una mayor edificabilidad que la norma le autoriza».

Como consecuencia de ese listado, revisó los cálculos del efecto plusvalía contenidos en la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015, respecto de los «predios integrados y que se encuentra en transición según el Decreto Distrital 79 de 2016» y explicó que como consecuencia de lo anterior existían «predios que generan plusvalía contenidos en las Resoluciones 1697 ( ) y que una vez integrados generan efecto plusvalía». 6- Ahora bien, dado que la tesis de la demandante consiste en que la Resolución nro. 1823 del 04 de octubre de 2016, revocó ilegalmente la Resolución 1697, del 24 de julio de 2015, la Sala estima pertinente comprobar si la participación en plusvalía determinada con base en esa primera resolución de determinación quedó vigente como consecuencia del régimen de transición que previó el artículo 3.° del Decreto 079 de 2016, pues, de lo contrario, la anterior resolución de determinación quedó sin efectos jurídicos, como resultado de la derogatoria del Decreto 562 de 2014.

En ese evento, la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, no estaría revocando un acto anterior, sino fijando una nueva participación producto de un englobe y no habría revocatoria alguna. Vale decirse, que la señalada Resolución nro. 1823, en su parte dispositiva expresó que era necesario revocar la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015, debido a la necesidad de revisar el plusvalor originado en englobes de predios; no obstante, lo cierto es que la Sala para dirimir el cargo de revocatoria directa que formula la demandante debe comprobar directamente si, en lo que respecta a sus predios, hubo revocatoria del primer acto de determinación de plusvalor.

En el evento de que la Resolución 1697, del 24 de julio de 2015, haya quedado vigente por el régimen de transición establecido en el Decreto 079 de 2012 se verificará si el segundo acto que determinó la participación en plusvalía revocó dicho acto en desmejora de los intereses de la actora, para lo cual debió contar con el consentimiento, previo, escrito y expreso, so pena de configurar una causal de nulidad por infracción de las normas superiores. 6.1- Para dirimir el anterior planteamiento, la Sala encuentra relevantes los siguientes hechos (todos ellos ubicados en el índice 2): (i) Mediante la Resolución 1697, del 24 de julio de 2015, se estableció el plusvalor por metro cuadrado en la suma de $4.334.270 para cada uno de los inmuebles de la actora, sobre el cual el distrito participaría en el 50%, conforme a la acción urbanística de mayor edificabilidad que había incorporado el Decreto 562 de 2014.

(ii) Por solicitud del 12 de junio de 2015, la Curaduría Urbana nro. 3, expidió la Licencia de Construcción nro. LC 15-3-0646, del 19 de octubre de 2015, bajo la modalidad de construcción de 84 viviendas, obra nueva, no VIS, e identificó los dos predios de la demandante en donde se desarrollaría el proyecto. El 22 de diciembre de 2015, se solicitó modificación a la anterior licencia para rediseño de la edificación, la cual fue concedida el 08 de junio de 2016. 10 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) Según consta en precisión que hiciere la curadora de la licencia y de su modificación, no se requirió el pago de la participación en plusvalía, dado que no era un momento de su exigibilidad al no estar inscrita la determinación del plusvalor en el folio de matrícula inmobiliaria.

(iii) El 26 de septiembre de 2016, la actora nuevamente solicitó modificación a la licencia urbanística para rediseño interno de la edificación, ajuste de niveles y altura total, la cual fue autorizada el 27 de febrero de 2017. En esta oportunidad se hizo mención del parágrafo 3.° del artículo 2.2.6.6.8.2 del Decreto DUR 1077 de 2015, según el cual, los trámites de modificación en licencia no son momentos de exigibilidad de la participación en plusvalía. (iv) De acuerdo con los certificados de tradición de los dos inmuebles de la actora, en ambos folios de matrícula inmobiliaria se hicieron anotaciones con las mismas fechas.

La primera de ellas, del 25 de febrero, en la cual se inscribieron anotaciones de liquidación de plusvalía (sin identificar número del acto). Seguidamente, el 24 de octubre de 2016, en cada certificado se hicieron nuevamente las inscripciones de las anotaciones de liquidación de plusvalía (sin identificar número del acto). Dichas anotaciones para cada certificado de tradición fueron canceladas por Catastro Distrital el 03 de abril de 2017.

Finalmente, el 18 de mayo de 2017, se inscribieron en ambos certificados las anotaciones de la determinación de la participación en plusvalía de la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016. (v) La Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, determinó un plusvalor para cada uno de los inmuebles de la demandante en la suma de $9.020.000, sobre el cual el distrito participaría en el 50%, como resultado de un ajuste en el plusvalor por englobe de los predios.

En particular, esta resolución que es mencionada en los certificados de tradición, específicamente en las últimas anotaciones de inscripción de participación en plusvalía a cargo de la demandante por sus dos predios, señaló que, de conformidad con el régimen de transición del Decreto 562 de 2014, se debían informar por parte de la Secretaría de Planeación las solicitudes de licencias, las expedidas y las actuaciones en estudio que concretaron o concretarían un mayor aprovechamiento normativo con base en el indicado decreto.

Y, como resultado de ello, por sesiones interinstitucionales se hicieron ajustes al efecto plusvalía generado con la expedición del Decreto 562 de 2014, tomando en consideración el englobe de los predios como hecho generador de la plusvalía. Al efecto, precisó que las licencias que involucraran más de un predio e hicieran parte del régimen de transición para la aplicación del Decreto 562 de 2014 «podrían o no generar efecto plusvalía», cuyo cálculo estaría contenido en un primer ejercicio en las resoluciones nros. 1695, 1696 y 1697, de 2015.

Así, consideró que el englobe de inmuebles podría originar un hecho generador de participación en plusvalía si se daban supuestos de un potencial mayor aprovechamiento de edificabilidad para los predios que hacían parte del régimen de transición indicado en el artículo 3.° del Decreto 079 de 2016. A continuación, en el anexo nro. 1 se encuentran los inmuebles de la demandante y para cada uno se estableció el plusvalor ya anotado.

(vi) La Secretaría de Hacienda, el 17 de agosto de 2017, expidió para los inmuebles de la actora la liquidación particular de la participación en plusvalía para «licencia de construcción», por $7.995.557.000 (no obra sello bancario ni un recibo de pago adjunto). Asimismo, el 22 de septiembre de 2017, se emitió sobre los mismos predios una nueva liquidación particular de participación en plusvalía por valor de $6.917.070.000 para transferencia de dominio.

Ambas liquidaciones relacionan la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, como base del cálculo de la participación plusvalía. 11 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7- De conformidad con los hechos anteriormente indicados, la Sala detalla que de acuerdo con el régimen de transición del ordinal 4.° del artículo 3.° del Decreto 079 de 2016, la aplicabilidad del Decreto 562 de 2014 que constituyó la acción urbanística determinada en la Resolución 1697, del 24 de julio de 2015, dependía de que a la entrada en vigencia del Decreto 079, esto es, el 22 de febrero de 2016, se encontrara en trámite un momento de exigibilidad de la participación en plusvalía o que a su entrada en vigor se configurara alguno de esos momentos de exigibilidad.

Para esto, debe recalcarse que, como se expresó en el fundamento jurídico 5, bajo el artículo 83 de la Ley 388 de 1997, los momentos de exigibilidad serán los descritos en los ordinales de esa disposición, siempre y cuando previo a esos sucesos de exigibilidad allí señalados haya sido inscrito en el folio de matrícula inmobiliaria el acto de determinación de la participación en plusvalía. Precisado lo anterior, esta corporación indica que como se detallan en los puntos (i), (ii) y (iv) de los hechos relevantes, a pesar de que la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015, determinó la participación en plusvalía para, entre otros predios, los dos que eran de la demandante, las inscripciones de dicha resolución en los certificados de tradición que podrían asociarse a esta (dado que las anotaciones en los certificados no identificaron el respectivo acto administrativo para las dos primeras anotaciones de plusvalía) fueron del 25 de febrero de 2016; sin embargo, la solicitud de licencia urbanística para construcción de obra nueva que fue tramitada en vigencia del Decreto 562 de 2014 data del 12 de junio de 2015, es decir, antes de la inscripción de la participación en plusvalía en los certificados de tradición, por lo cual, al momento de la solicitud de licencia no hubo un momento de exigibilidad en los términos del artículo 83 de la Ley 388 de 1997, porque previo a ello no hubo inscripción de la plusvalía en los certificados de matrículas inmobiliarias.

Por su parte, las dos modificaciones a la licencia no corresponden a momentos de exigibilidad de la participación en plusvalía, en tanto así los dispuso el parágrafo 3.° del artículo 2.2.6.6.8.2 del Decreto DUR 1077 de 2015, toda vez que la modificación de licencias conservan el uso y edificabilidad del inmueble en las condiciones con que fue aprobado y no se trata de una nueva licencia. De esa manera, a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 079 de 2016 -22 de febrero de 2016- no hubo un momento de exigibilidad ni estaba en trámite un momento de exigibilidad de la participación en plusvalía, porque el supuesto de solicitud de licencia radicada el 25 de febrero de 2016 (en vigencia del Decreto 562 de 2014) no hacía exigible la obligación, debido a la falta de la previa inscripción del acto de determinación de la partición en plusvalía, i.e. la Resolución 1697, del 24 de julio de 2015.

En ese orden, el inciso 2.° del ordinal 4.° del artículo 3.° previó que las anotaciones en los folios de matrícula inmobiliaria y las demás actuaciones administrativas referentes a la determinación, cálculo y liquidación del efecto plusvalía que se realizaron en virtud del Decreto Distrital 562 de 2014, quedaron sin efectos, si al momento de la entrada en vigencia del Decreto 079 de 2016 no se había dado cualquiera de los supuestos de exigibilidad del artículo 83 de la Ley 388 de 1997, como resultado de la derogatoria del Decreto 562 de 2014.

En consecuencia, la Resolución nro. 1697, del 24 de julio de 2015, quedó sin efecto porque la situación de la actora no quedó inmersa en el régimen de transición previsto para efectos de la participación en plusvalía. Así, aunque la Resolución nro. 1823, del 04 de octubre de 2016, pretendía ajustar la participación en plusvalía de hechos generadores previstos en el Decreto 562 de 2014, que previamente había sido determinada en la Resolución 1697, ello requería de que esta última resolución siguiera vigente en los términos del régimen de transición previsto en el artículo 3.° del Decreto 079 de 2016.

Y, como se dijo, en lo que respecta a los inmuebles de la demandante, la participación en plusvalía determinada con anterioridad no quedó vigente, así que la Resolución nro. 1823 no tuvo la entidad de ejercer una revocatoria de 12 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) la Resolución 1697, propiamente dicha, que exigiera la anuencia de la administrada, en los términos del artículo 97 del CPACA, sino que fijó una nueva obligación en plusvalía bajo el entendimiento de que el englobe es un hecho generador de plusvalía. 8- En lo que respecta a si el englobe es un hecho generador de la participación en plusvalía en los términos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, esta corporación indica que conforme al fundamento jurídico nro. 4 de las consideraciones, el englobe de predios corresponde a una actuación urbanística, que no a una acción urbanística del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, así que no genera un plusvalor en la propiedad sobre el cual deba participar el municipio como resultado de la decisión que adopta una autoridad encargada del ordenamiento territorial, en cambio se trata de un acto jurídico promovido por iniciativa privada, cuyo título deberá instrumentalizarse en escritura pública para su inscripción por parte de Registro de Instrumentos Públicos, a fin de que ello dé lugar a la cancelación de los folios de matrículas de los predios individualmente considerados, y a la apertura de un nuevo folio de matrícula inmobiliaria para el predio obtenido tras el englobe (artículos 50 y 51 de la Ley 1579 de 2012).

Prospera el cargo de apelación. En primer lugar, conviene precisar que la accionante atribuyó a la anterior decisión un defecto sustantivo, un defecto por violación directa de la Constitución y un defecto por desconocimiento del precedente; sin embargo, para argumentar estos defectos se plantearon los mismos argumentos: la indebida aplicación de la sentencia de unificación 2020CE-SUJ-4-006 del 3 de diciembre de 2020, en la que la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió: 1.

Unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la interpretación de la expresión «autorización específica» utilizada por las normas que regulan la participación en plusvalía y su consecuencia respecto de la aplicación de la ley en el tiempo, así: 1) A efectos del artículo 74 de la Ley 388 de 1997, la autorización específica que configura el hecho generador de la participación en plusvalía es la acción urbanística, entendida en los términos del artículo 8.o ibidem, que permita la destinación del predio a un uso más rentable o incrementar el aprovechamiento del suelo, en los eventos señalados en la disposición. La acción urbanística podrá estar contenida en los planes de ordenamiento territorial, o en los instrumentos que lo desarrollan o complementan (art. 9 Ley 388 de 1997) e, incluso, se podrá generar una nueva acción urbanística en vigencia de un mismo plan.

La participación en plusvalía se causa siempre y cuando el ente territorial, previo a la acción urbanística, haya adoptado dicha exacción. 2) La anterior regla jurisprudencial de unificación rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial. No podrá aplicarse a conflictos decididos con antelación. (…). En ese sentido, como lo estableció la primera instancia, se realizará un análisis conjunto de esos argumentos bajo los presupuestos de un defecto sustantivo, el 13 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) que, según la jurisprudencia de la Corte Constitucional, se configura cuando, “… el juez en forma arbitraria y caprichosa actúa en desconexión del ordenamiento jurídico”2.

Pues bien, revisado el contenido de la providencia cuestionada, se observa que, como lo alega la parte tutelante, al resolver la controversia planteada por Fiduciaria Bogotá S.A., la Sección Cuarta del Consejo de Estado aplicó la sentencia de unificación del 3 de diciembre de 2020 y con base en ella concluyó que “el incremento del valor de la tierra como resultado de actuaciones particulares o del resultado de los efectos en la especulación del mercado inmobiliario en el precio del metro cuadrado no configuran hechos generadores de participación en plusvalía, en la medida en que no se subsume en la definición de acción urbanística de la Ley 388 de 1997” y, en ese sentido, la referida fiduciaria “no adeuda la participación en plusvalía determinada en el acto anulado”.

Contrario a lo expuesto por la entidad tutelante, la aplicación de la regla de unificación No. 1 contenida en dicho pronunciamiento -relacionada con “la interpretación de lo que por autorización específica debería considerarse”-, no puede ser catalogada como un defecto sustantivo. En primer lugar, porque la sentencia del 3 de diciembre de 2020 es de unificación y, en ese sentido, es obligatoria su observancia y aplicación, tal y como ha establecido la Corte Constitucional, la que, en sentencia SU-611 de 2017, precisó: cuando el precedente judicial proviene de una alta corte, tiene una vinculatoriedad general sobre los demás órganos de la estructura jerárquica de la administración de justicia, y sobre las autoridades administrativas, quienes también están sometidas por el principio de igualdad y, por tanto, deben garantizar el derecho al mismo trato frente a la ley de quienes se encuentren en similares supuestos fácticos y jurídicos a los que ya han sido definidos por un órgano de cierre. ‘Recapitulando, en desarrollo de lo previsto en las normas superiores aplicables, particularmente los artículos 228 y 230 de la carta política, a la fecha es claro en Colombia el carácter obligatorio de la jurisprudencia de los órganos de cierre, esto es la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, deber que se entiende referido a la necesidad de tomar en cuenta los precedentes existentes y relevantes en relación con el tema de que se trate, en principio para efectos de seguirlos y aplicarlos, quedando en todo caso abierta la posibilidad de decidir en un sentido diferente, siempre 2 T–384 de 2018. 14 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) que el juez o tribunal que así lo hiciere, o el propio órgano de cierre autor del precedente, justifique debidamente las razones del cambio’3 (se destaca).

En segundo lugar, porque la misma sentencia de unificación determinó “tal entendimiento con respecto a la aplicación de la ley en el tiempo” y en atención a ello estableció que la regla de unificación “rige para los trámites pendientes de resolver en sede administrativa y judicial”. La Sala estima que el hecho de que se tuviera en cuenta la regla de unificación contenida en la sentencia de unificación 2020CE-SUJ-4-006 de 3 de diciembre de 2020 para definir el debate planteado no implica la configuración de un defecto; evidencia que la autoridad judicial se ciñó a los lineamientos de esa decisión y del artículo 230 de la Constitución Política, bajo el entendimiento de que “sometimiento al imperio de la ley supone observar la jurisprudencia de los órganos de cierre que definen los criterios de interpretación normativa, es decir de la Ley -en sentido amplio-, a cuyo imperio están sometidos los funcionarios judiciales”4.

En ese sentido, precisa la Subsección que no puede predicarse que la labor de la Sección Cuarta del Consejo de Estado y, por ende, la decisión cuestionada fueron contrarias a derecho y menos aun cuando se trata de una providencia dictada por una alta corte, en la que, tal como lo estableció la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 2017, debe existir “la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional”.

Lo que sí encuentra la Subsección es el claro propósito del accionante de reabrir el debate que ya terminó, en forma válida, en sede del juez natural de la causa, desconociendo que, como lo ha señalado la Corte Constitucional, “la acción de tutela contra providencias judiciales es concebida como un ‘juicio de validez’ y no 4 SU-611 de 2017. 3 Original de la cita: “Sentencia C-461 de 2013.

Lo anterior en concordancia con la Sentencia C-836 de 2001 en la que, con ocasión de una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra el artículo 4º de la Ley 169 de 1896, a cuyo tenor “tres decisiones uniformes dadas por la Corte Suprema, como tribunal de casación, sobre un mismo punto de derecho, constituyen doctrina probable, y los jueces podrán aplicarla en casos análogos, lo cual no obsta para que la Corte varíe la doctrina en caso de que juzgue erróneas las decisiones anteriores”, resolvió: Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º de la Ley 169 de 1896, siempre y cuando se entienda que la Corte Suprema de Justicia, como juez de casación, y los demás jueces que conforman la jurisdicción ordinaria, al apartarse de la doctrina probable dictada por aquella, están obligados a exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión, en los términos de los numerales 14 a 24 de la presente Sentencia”. 15 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) como un ‘juicio de corrección’ del fallo cuestionado5, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado, que dieron origen a la controversia…”6.

De conformidad con lo anterior, se confirmará la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado por no encontrar configurados los defectos alegados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 22 de junio de 2023 por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, de conformidad con las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: ejecutoriada esta providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 6 Sentencia T-016 de 22 de enero de 2019. M.P.: Cristina Pardo Schlesinger. 5 “Al respecto, la sentencia T-310 de 2009 (MP Luis Ernesto Vargas Silva) indicó: ‘(…) la acción de tutela contra sentencias es un juicio de validez de la decisión judicial, basado en la supremacía de las normas constitucionales.

Esto se opone a que la acción de tutela ejerza una labor de corrección del fallo o que sirva como nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho legislado que dieron lugar al mismo. En cambio, la tutela se circunscribe a detectar aquellos casos excepcionales en que la juridicidad de la sentencia judicial resulte afectada, debido a que desconoció el contenido y alcances de los derechos fundamentales’.

Sobre el punto también se puede consultar la sentencia T-126 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger)”. 16 Radicación: 110010315000202302579 01 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital Accionado: Consejo de Estado, Sección Cuarta Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF 17