CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SALA DOS ESPECIAL DE DECISIÓN Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicación: 11001-03-15-000-2025-08019-00 Sancionado: Ricardo Alvarado Bestene Convocado: Procuraduría General de la Nación Asunto: Recurso extraordinario de revisión contra decisión sancionatoria de destitución e inhabilidad a exgobernador Auto que decreta pruebas (Ley 2094 de 2021) El despacho decide sobre la admisión de los medios de prueba aportados a este trámite procesal y la procedencia de las eventuales solicitudes probatorias presentadas por el disciplinado y la entidad convocada de conformidad con el procedimiento fijado en el auto de la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo del 3 de diciembre de 20241, en armonía con lo dispuesto en el artículo 59 de la Ley 2094 de 20212. 1.

Antecedentes 1.1. Sanción disciplinaria objeto del recurso extraordinario de revisión automático 1. La Procuraduría Delegada Disciplinaria de Juzgamiento 1, mediante acto del 27 de junio de 2023, sancionó disciplinariamente al exgobernador de Arauca Ricardo Alvarado Bestene con destitución e inhabilidad general por ocho (8) años, 1 Establece las reglas de unificación en relación con la procedencia y trámite del recurso extraordinario de revisión automático contra los actos que imponen sanciones disciplinarias a servidores de elección popular que conllevan la potencial afectación de los derechos políticos establecidos en el artículo 23-2 de la Convención Americana de los Derechos Humanos. Lo anterior, «habida cuenta que, de un lado, se impone llenar de contenido normativo algunos lineamientos que, sin mayor detalle, sentó el proveído de la Corte Constitucional y, de otro, señalar el alcance de los artículos respectivos de la Ley 2094 de 2021 con base en la modulación hecha por la Corte Constitucional y la mutación de la naturaleza de las decisiones sancionatorias de la Procuraduría General de la Nación, derivado de la Sentencia C-030 de 2023, para asegurar la efectividad de los principios de igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima». 2 «Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 [Código General Disciplinario] y se dictan otras disposiciones».

Art. 59. Créese el artículo 238 F de la Ley 1952 de 2019, el cual quedará así: Artículo 238 F. Trámite. Una vez radicado el recurso y efectuado el reparto correspondiente, el magistrado al que le corresponda, resolverá sobre su admisión en el término máximo de diez (10) días. // Admitido el recurso, este auto se notificará personalmente a la Procuraduría General de la Nación para que lo conteste dentro del término de los cinco (5) días siguiente y solicite las pruebas a que haya lugar.

No se podrán proponer excepciones previas. // Si se decretaran pruebas de oficio o a solicitud de parte, se señalará un término máximo de veinte (20) días para su práctica. Radicación: 11001-03-15-000-2025-08019-00 Sancionado: Ricardo Alvarado Bestene 2 al incurrir en la falta gravísima descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, relacionada con la participación en la actividad precontractual o contractual, con detrimento del patrimonio público o desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal, durante la ejecución del contrato de prestación de servicios para el Programa de Alimentación Escolar (en adelante PAE)3. 2.

La Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular, mediante decisión del 20 de septiembre de 2024, confirmó la sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad general por ocho (8) años impuesta al exgobernador Ricardo Alvarado Bestene, al encontrar acreditado el supuesto de hechos de la falta atribuida a título de culpa gravísima, por los sobrecostos de los servicios contratados4. 1.2.

Intervenciones 3. El abogado David Alonso Roa Salguero, apoderado del sancionado, mediante escrito presentado ante esta corporación el 2 de marzo de 2026, solicitó la acumulación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 81001-23-39-000-2025-00056-00, que cursa ante el Tribunal Administrativo de Arauca, en el que pretende la nulidad de los actos disciplinarios sometidos a control judicial automático. 4.

El apoderado no formuló solicitudes probatorias ni aportó medios de prueba, pero se reservó la posibilidad de allegar argumentos adicionales en el «traslado correspondiente». 5. Mediante escrito radicado el 15 de abril de 2026, el apoderado del disciplinado solicitó la suspensión provisional de los efectos de las decisiones sancionatorias proferidas en el proceso IUS-2016-479536/IUC-D-2017-918727, con fundamento en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 238 D de la Ley 2094 de 2021; en particular, la anotación de la sanción de inhabilidad en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI), por considerar vulnerados los principios de presunción de inocencia, debido proceso y jurisdiccionalidad. 6.

En cuanto a los reparos de fondo, sostuvo que la formulación del cargo disciplinario fue confusa y ambigua, pues le atribuyó al exgobernador la transgresión de deberes funcionales en la etapa precontractual, a pesar de que se demostró su debida participación en la estructuración de los estudios previos. Afirmó que esta irregularidad afectó el principio de legalidad y la subsunción típica por impactar en la claridad y precisión de la imputación en los términos señalados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Mina Cuero vs. Ecuador. 3 Samai, índice 2, archivo 65409 KB, folio 7. 4 Samai, índice 2, archivo 65409 KB, folio 167.

El acto sancionatorio de segunda instancia confirmó «en su integridad» la declaración de responsabilidad disciplinaria y las sanciones impuestas. Radicación: 11001-03-15-000-2025-08019-00 Sancionado: Ricardo Alvarado Bestene 3 7. Además, consideró que operó el fenómeno de la prescripción de la acción disciplinaria en los términos previstos en la Ley 1952 de 2019 aplicable por favorabilidad, según la cual dicha figura opera después de transcurridos cinco años desde la configuración de la falta hasta la notificación del fallo de primera instancia. No formuló solicitudes probatorias concretas. 8.

Por otra parte, el apoderado de la Procuraduría General de la Nación afirmó que las actuaciones disciplinarias se surtieron en estricto cumplimiento del ordenamiento jurídico vigente y en el marco de las facultades constitucionales y legales atribuidas a la entidad, por lo que no existe razón para dejar sin efectos la decisión sancionatoria, más aún cuando el disciplinado no presentó argumentos concretos para sustentar alguna de las causales de revisión previstas en el CGD. 9.

Al respecto, precisó que el recurso extraordinario de revisión no constituye una instancia adicional para replantear el debate probatorio, sino un nuevo proceso, con un trámite propio, dirigido a controlar la legalidad de una decisión ejecutoriada, Lo anterior impone al disciplinado la carga argumentativa de sustentar la configuración de alguna de las causales taxativas descritas en el artículo 238 C de la Ley 1952 de 2019, entre las que se encuentran la violación directa o indirecta de la ley sustancial, la incongruencia entre el pliego de cargos y el fallo, la nulidad surgida en el proceso y el error en la dosificación de la sanción, entre otras. 10.

En el presente caso, el disciplinado no acudió a ninguna de estas causales ni expuso argumento alguno que permita inferir su configuración a pesar de que tiene la carga de identificar y sustentar la causal; no basta con cuestionar la valoración probatoria o el análisis jurídico realizado por la autoridad disciplinaria. 11. En lo relativo al material probatorio, el apoderado de la PGN manifestó que la autoridad disciplinaria efectuó un análisis completo de los medios de prueba, de manera conjunta y razonada, tal y como lo hizo con el informe técnico científico rendido por la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la PGN (DNIE) el 12 de abril de 2019, el cual evidenció que los valores de las raciones del PAE presentaron un incremento por la aplicación superior del IPC fijado para la época, al establecer un ajuste del 10,85 % sobre el grupo de «alimentos y víveres» y no el IPC acumulado del año 2015 (6,77 %), diferencia que evidenció el sobrecosto. 12.

Aseveró que el análisis probatorio incluyó el contrato de prestación de servicios 174 del 24 de junio de 2016, las adiciones del 17 y 31 de enero de 2017 y el acta de liquidación bilateral, documentos que acreditaron la participación del disciplinado en condición de gobernador departamental en todas las etapas contractuales, circunstancia que permitió acreditar los elementos estructurales de la responsabilidad disciplinaria al ofrecer certeza sobre la comisión de la falta, la ilicitud sustancial y la culpabilidad. 13.

La entidad convocada no aportó medios de prueba ni formuló solicitudes probatorias en el escrito de contestación. Radicación: 11001-03-15-000-2025-08019-00 Sancionado: Ricardo Alvarado Bestene 4 2. Consideraciones 2.1. Competencia 14. El despacho es competente para decidir sobre el decreto y práctica de las pruebas solicitadas y las que procedan de oficio, en atención a lo dispuesto en los artículos 238 B y 238 F de la Ley 1952 de 2019 (en adelante Código General Disciplinario), adicionado por el artículo 59 de la Ley 2094 de 2021, que establecen la competencia y el trámite del recurso extraordinario de revisión contra actos que imponen sanciones disciplinarias a servidores de elección popular. 15.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 238 E y 238 F de la Ley 1952 de 2019, adicionados por los artículos 58 y 59 de la Ley 2094 de 2021, así como lo señalado en la sentencia C-030 de 2023 y en el auto de unificación del 3 de diciembre de 2024, el disciplinado tiene la oportunidad de aportar y solicitar pruebas durante el término previsto para la presentación del escrito de defensa (30 días), contado a partir de la notificación del acto sancionatorio que activa el recurso extraordinario de revisión automático, cuando se imponen sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular. 16.

La Procuraduría General de la Nación también cuenta con la oportunidad de aportar y solicitar pruebas en el término fijado para la contestación del recurso extraordinario (5 días), contado a partir de la notificación del auto que avoca conocimiento. Vencido el término de traslado, se decretan las pruebas solicitadas por las partes, si a ello hubiere lugar, y las que procedan de oficio, las cuales se practicarán en el término máximo de 20 días. 17.

La decisión sobre el decreto de pruebas está sometida a las reglas previstas en el Código General del Proceso (en adelante CGP), conforme con la integración normativa de que trata el artículo 241 del Código General Disciplinario (en adelante CGD), que impone el análisis de la necesidad de la prueba y la verificación de los requisitos de procedencia de los medios probatorios solicitados por los intervinientes, so pena de rechazo por las razones señaladas en el artículo 168 del CGP5. 18.

De acuerdo con la norma procesal citada, estos requisitos hacen referencia a los siguientes aspectos: (i) la pertinencia, que implica verificar que el hecho a demostrar guarde relación con el objeto de la controversia; (ii) la conducencia, entendida como la idoneidad o aptitud del medio probatorio para acreditar un hecho y; (iii) la utilidad, esto es, que la prueba demuestre un hecho que no se encuentre acreditado con otro medio de convicción. 5 CGP, artículo 168.

Rechazo de plano. El juez rechazará, mediante providencia motivada, las pruebas ilícitas, las notoriamente impertinentes, las inconducentes y las manifiestamente superfluas o inútiles. Radicación: 11001-03-15-000-2025-08019-00 Sancionado: Ricardo Alvarado Bestene 5 2.2. Caso Concreto 19. En esta etapa procesal, el despacho observa que el apoderado del disciplinado no presentó solicitudes probatorias específicas.

Los escritos de defensa se circunscribieron a solicitar la acumulación de procesos y la suspensión provisional de la sanción disciplinaria impuesta mediante los actos sometidos a control integral para preservar la garantía de presunción de inocencia, el debido proceso y el principio de jurisdiccionalidad. 20. Frente a lo anterior, es del caso precisar, en primer lugar, que, mediante auto del 9 de abril de 2026, el despacho negó la solicitud de acumulación de procesos presentada por el apoderado del disciplinado mediante escrito del 2 de marzo de 2026, respecto del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 81001-23-39-000-2025-00056-00, que cursa ante el Tribunal Administrativo de Arauca. 21.

La anterior decisión se sustentó en la ausencia de los requisitos previstos en el artículo 148 y siguientes del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, para la acumulación de procesos, principalmente, porque los dos mecanismos se tramitan mediante procedimientos diferentes, circunstancia que excluye la configuración de los demás presupuestos de procedencia de la figura, como son: (i) que los procesos se encuentren en la misma instancia;

(ii) que las pretensiones sean acumulables en la misma demanda por ser conexas; y (iii) que las partes sean demandantes y demandados recíprocos. 22. En segundo lugar, es del caso indicar que el sancionado solicitó la suspensión provisional de los efectos de las decisiones disciplinarias mediante escrito radicado el 15 de abril de 2026, en particular la anotación de la sanción de inhabilidad en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e Inhabilidades (SIRI), con fundamento en los artículos 229 de la Ley 1437 de 2011 y 238 D de la Ley 2094 de 2021, por considerar vulnerados los principios de presunción de inocencia, debido proceso y jurisdiccionalidad. 23.

Al respecto, es necesario señalar que la modulación del recurso extraordinario de revisión automático, realizada por la Corte Constitucional mediante la sentencia C-030 de 2023, implica la improcedencia de la medida cautelar de suspensión al determinar que los actos sancionatorios de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores públicos de elección popular no adquieren firmeza ni son ejecutables sin la intervención del juez de lo contencioso- administrativo. 24.

Es decir, que el trámite del mecanismo de revisión suspende la ejecución de la decisión sancionatoria impuesta por la PGN hasta tanto el juez de lo contencioso- administrativo se pronuncie, para con esto asegurar la materialización del principio de reserva judicial derivado de la jurisdiccionalidad prevista en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Por ello, se declaró inexequible la expresión «ejecutoriadas», contenida en el artículo 54 de la Ley 2094 de 2021.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-08019-00 Sancionado: Ricardo Alvarado Bestene 6 25. La modulación descrita integra el contenido normativo del artículo 54 de la Ley 2094 de 2021, en atención a los efectos de la cosa juzgada constitucional prevista en el artículo 243 de la Constitución Política. Por ende, la suspensión de los efectos de la sanción disciplinaria de destitución, suspensión e inhabilidad contra servidores de elección popular opera por mandato legal como condición estructural del mecanismo judicial previsto para garantizar la reserva judicial a la que se encuentran sometidos los mencionados actos sancionatorios, mandato que excluye la procedencia de la medida cautelar sobre estas actuaciones. 26.

En línea con lo anterior, la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, al precisar el alcance del recurso extraordinario de revisión automático mediante auto del 3 de diciembre de 20246, estableció en la segunda regla de unificación que el «carácter ejecutorio de los actos administrativos, conforme al artículo 89 de la Ley 1437 de 2011, cede en este caso, para evitar que se cause un perjuicio irremediable al disciplinado, razón por la cual, la sanción no podrá ejecutarse hasta tanto se resuelva, de forma definitiva, el recurso de revisión, por la jurisdicción contenciosa administrativa». 27.

Esta suspensión opera, igualmente, cuando la falta es cometida «durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas» (segunda regla de unificación). 28. Resulta pertinente mencionar, con independencia de lo anterior, que la Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo ha establecido que las medidas cautelares son improcedentes en el trámite del recurso extraordinario de revisión, porque «implican el ejercicio de un control previo sobre la actividad de la administración, no así frente a decisiones judiciales ejecutoriadas» contra las que procede el citado mecanismo. 29.

Por tanto, aunque el supuesto descrito es estructuralmente distinto al que opera en el recurso extraordinario de revisión automático contra actos sancionatorios que no cobran ejecutoria, la regla general de improcedencia de las medidas cautelares aplica en igual medida para los dos mecanismos en atención al procedimiento extraordinario que los rige7. 30.

Conforme con el marco normativo y jurisprudencial referido, la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por el sancionado resulta improcedente en tanto los actos sancionatorios sometidos al recurso extraordinario de revisión automático no cobran ejecutoria ni son ejecutables antes de que el juez de lo contencioso-administrativo profiera la decisión definitiva. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, auto del 3 de diciembre de 2024, exp. 11001– 03–15–000–2023–00871–00. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, auto del 14 de agosto de 2018, exp. 11001- 03-15-000-2017-02078-01.

Tesis reiterada por la Sala Veintidós Especial de Decisión en auto del 31 de julio de 2020, exp. 11001-03-15-000-2020-00471-00. Radicación: 11001-03-15-000-2025-08019-00 Sancionado: Ricardo Alvarado Bestene 7 31. En lo atinente al ejercicio probatorio del sancionado y de la entidad convocada, el despacho observa, por una parte, que el apoderado del disciplinado dirigió los escritos de defensa a solicitar, primero, la acumulación de procesos y, segundo, la suspensión provisional de la sanción disciplinaria, sin formular peticiones probatorias concretas. 32.

Por otra parte, la Procuraduría General de la Nación centró el escrito de contestación a la defensa de la legalidad de los actos sancionatorios a partir de la demostración de los elementos de la responsabilidad disciplinaria atribuida al exgobernador, sin aportar medios probatorios ni solicitar el decreto y práctica de pruebas. 33.

Así, ante la ausencia de solicitudes probatorias y de aportes de medios de prueba en los escritos de intervención del sancionado y de la PGN, la presente etapa procesal se entiende agotada. 34. En cuanto al expediente disciplinario que obra en el índice 13 del sistema de gestión judicial —Samai—, el despacho dispondrá su incorporación al presente recurso como prueba trasladada, en los términos del artículo 174 del CGP, con el valor que le confiere la ley, sin necesidad de contradicción, dado que las actuaciones surtidas en el trámite administrativo se practicaron con la intervención del disciplinado. 35.

Resulta necesario indicar que el expediente disciplinario solicitado a la PGN por auto del 23 de enero de 2026, que estableció la procedencia del presente mecanismo judicial, fue atendido por la entidad mediante la habilitación del enlace de consulta del proceso radicado bajo el número IUS-2016-479536/IUC-D-2017- 918727, acceso desde el cual la Secretaría General de esta corporación descargó los archivos que lo integran. 36.

En consecuencia, corresponde a la Secretaría General de la corporación dejar constancia de los documentos descargados desde el enlace habilitado por la PGN el 2 de febrero de 2026, para asegurar la integralidad e inalterabilidad de la prueba aportada en la fecha citada, relacionada en el índice 13 del presente expediente digital. 37.

Por último, se dispondrá el reconocimiento de personería al abogado David Alonso Roa Salguero para actuar como apoderado del disciplinado Ricardo Alvarado Bestene, en los términos del poder especial aportado en cumplimiento de lo ordenado en el numeral cuarto del auto del 9 de abril de 2026. 38. Igualmente, se reconocerá personería al apoderado de la PGN, en los términos del poder allegado al proceso por dicha entidad8. 8 Samai, índices 21 y 22, respectivamente.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-08019-00 Sancionado: Ricardo Alvarado Bestene 8 En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve: Primero. Declarar improcedente la solicitud de suspensión provisional del acto sancionatorio dictado por la PGN contra Ricardo Alvarado Bestene, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Incorporar al presente proceso el expediente disciplinario IUS-2016- 479536/IUC-D-2017-918727 seguido en contra de Ricardo Alvarado Bestene, como prueba trasladada, con el valor que le confiere la ley.

Tercero. Por Secretaría General de la corporación, déjese constancia en el presente expediente de los documentos descargados desde el enlace de consulta del proceso disciplinario IUS-2016-479536/IUC-D-2017-918727 habilitado por la PGN, con indicación de la fecha de descarga, la descripción de cada archivo y la cantidad de folios que lo integran, para asegurar la integralidad e inalterabilidad de la prueba remitida.

Cuarto. Reconocer personería al abogado David Alonso Roa Salguero, identificado con C.C. 8.646.253, para actuar como apoderado del disciplinado Ricardo Alvarado Bestene, en los términos del poder especial aportado al expediente. Quinto. Reconocer personería al apoderado de la Procuraduría General de la Nación, abogado Rafael Eduardo Bernal Vilaró, identificado con C.C. 80.086.070, en los términos del poder que le fue conferido.

Sexto. Efectuar las anotaciones respectivas en el expediente electrónico incorporado en el sistema de gestión judicial, Samai. Notifíquese y cúmplase Elizabeth Becerra Cornejo Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial Samai. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.