Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., nueve (9) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) Demandante: Cecilia del Socorro Corredor de Rodríguez Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plaza del orden nacional.
Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E”, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora CECILIA DEL SOCORRO CORREDOR DE RODRÍGUEZ instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 009586 del 10 de marzo de 2017 y (ii) RDP 021573 del 24 de mayo de 2017, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante, y se confirmó tal decisión respectivamente.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar de manera indexada la 1 Folios 44 a 45. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) mencionada prestación conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, así como el retroactivo de las mesadas adeudadas por dicho concepto.
Que se ordene el pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. Que se dé cumplimiento a la sentencia conforme a las previsiones de los artículos 187 y 192 del CPACA, y se condene en costas a la parte accionada. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 30 de septiembre de 1945.
Que durante su vida laboral fue nombrada por el departamento del Cauca como docente en el Bachillerato Femenino San Agustín del 1.º de enero de 1969 al 5 de marzo de 1976. Posteriormente detentó una vinculación con el Ministerio de Educación en la Institución Educativa “Liceo Nacional Agustín Nieto Caballero” desde el 24 de febrero de 1976 hasta el 31 de enero de 2010.
Que el 1.º de noviembre de 2016, la señora Corredor de Rodríguez radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio. Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 009586 del 10 de marzo de 2017, por lo que la referida educadora interpuso recurso de apelación que fue resuelto a través de la Resolución RDP 021573 del 24 de mayo de 2017, en el sentido de confirmar la decisión inicial.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 6 de diciembre de 20173 y notificada a la UGPP4, quien presentó memorial de contestación5 en el cual manifestó que a pesar de que la reclamante efectivamente cuenta con más de 50 años de edad tal como lo exige la Ley 114 de 1913, lo cierto es que los tiempos laborados con el departamento de Cundinamarca son del orden nacional, por lo que no cumple con los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia dado que como lo ha expresado la jurisprudencia, la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye un requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna del Gobierno Central, ello dado que los 2 Folios 45 a 46. 3 Folios 56 a 57. 4 Folio 60. 5 Folios 64 a 69.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) únicos beneficiarios de dicha dádiva son los educadores territoriales. Propuso las excepciones que denominó: (i) inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, (ii) buena fe, (iii) prescripción, y (iv) genérica o innominada.
En la audiencia inicial6 se definió que las excepciones propuestas eran de mérito y por lo tanto serían resueltas en la sentencia. Se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011, y finalmente se corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN7 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “E” dictó sentencia escrita el 27 de septiembre de 2019, a través de la cual negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte activa.
Para ello se refirió al régimen especial de la pensión gracia de los docentes oficiales dispuesto por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, y posteriormente analizó la aplicación de los requisitos previstos en estas normas en el caso específico de la accionante. Sobre el caso particular aseguró que una vez revisada la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá el 14 de mayo de 2019, se constata que la actora prestó sus servicios como docente de carácter nacional.
Destacó que igualmente obra copia de la Resolución 712 de 27 de febrero de 1976, mediante la cual el Ministerio de Educación Nacional designa a la actora en propiedad como maestra oficial. Que para el reconocimiento de la pensión gracia se requiere haber prestado 20 años de servicios como docente de carácter territorial, situación que no cumple la demandante, teniendo en cuenta que quien intervino en su acto de nombramiento no fue el representante del distrito capital de Bogotá, sino que fue el mismo ministro de educación, por lo que se deduce que su vinculación fue de carácter de nacional.
Que, en tal sentido, el tiempo que la reclamante ejerció como docente al servicio de la Nación no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento de la dádiva que reclama y, en todo caso, el tiempo que prestó en el departamento del Cauca no es suficiente como lo exige la ley. 6 Folios 92 a 95. 7 Folios 144 a 150. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) Que, de otro lado, la parte activa indica que como no hubo solución de continuidad entre la fecha de ingreso y de retiro al servicio docente, su relación legal y reglamentaria sigue siendo nacionalizada, por lo que sí tiene derecho al pago de la pensión reclamada.
Que al respecto debe señalarse que la norma exige para el otorgamiento de dicha prerrogativa que el docente haya tenido vinculación como territorial antes del 31 de diciembre de 1980. Que aun así, esto no implica que al haber estado vinculada desde 1969, la educadora conserve la calidad de docente nacionalizada que ostentaba en el departamento del Cauca, pues su vínculo con dicha entidad terminó el 6 de marzo de 1976, y posteriormente por medio del Decreto 272 del 14 de abril de 1976 (que tuvo efectos fiscales a partir del 5 de marzo de 1976), aquella fue nombrada por la Secretaría de Educación de Bogotá, esto es, como consecuencia de una nueva designación en propiedad por decisión del Ministro de Educación, situación que no implica por sí misma la continuidad como docente nacionalizada, pues se trata de situaciones jurídicas diferentes.
EL RECURSO DE APELACIÓN8 La parte demandante en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que el argumento del juez de primera instancia para negar sus pretensiones no es acorde a la realidad, toda vez que se evidencia claramente que la docente cumplió a cabalidad todos los requisitos establecidos en la normativa que regula la pensión gracia. Que debe tenerse en cuenta el hecho de que inició a laborar en el departamento del Cauca desde el 1.º de enero de 1969, es decir, se vinculó como maestra antes del 31 de diciembre de 1980 y continuó en la Secretaría de Educación de Bogotá desde el 24 de febrero de 1976 hasta el 30 de diciembre de 1988 donde completó los 20 años de servicio, ello por haber laborado sin solución de continuidad, al punto de que su nombramiento sigue siendo del orden territorial.
Que la dádiva bajo estudio no puede limitarse a los maestros de primaria como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, por lo que el tiempo de labor oficial puede completarse, en todos los casos, con el acumulado en la educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado solo en este nivel.
Que, en relación con lo anterior, debe tenerse en cuenta que la Ley 91 de 1989 señaló los preceptos que regirían a los docentes nacionales, nacionalizados y los 8 Folio 151. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) vinculados con posterioridad al 1.° de enero de 1990, por lo que los educadores que figuren vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, mantendrían vigente el régimen prestacional del que gozaban en cada entidad territorial de conformidad con las normas vigentes.
Que, por lo tanto, debe darse aplicación a la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018 proferida por el Consejo de Estado. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes demandante y demandada presentaron alegaciones finales con las que ratificaron los argumentos expuestos en la demanda, la contestación y en el recurso de apelación, respectivamente.9 POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO El Ministerio Público se abstuvo de intervenir en el trámite de segunda instancia. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una vinculación con carácter de territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio.
Marco normativo y jurisprudencial En primer lugar, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio prestacional que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de la norma en cita estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 9 Ver índices 14 y 16 de la plataforma SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4. Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
Posteriormente, la pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición, «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»10. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: 10 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) «ARTÍCULO 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Sobre el punto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199711 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
De hecho, en relación con la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201812 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, respecto al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 12 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo anterior, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse en primer lugar la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 202213 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que, «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o 13 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Cecilia del Socorro Corredor de Rodríguez nació el 30 de septiembre de 1945,14 de modo que cumplió los 50 años el 30 de septiembre de 1995.
Respecto al segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es centro de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. No obstante, se comenzará especialmente con el período en el que la actora discute que, si bien tuvo un vínculo derivado de un nombramiento por parte del Ministerio de Educación, aquel no cambió la naturaleza de su relación legal y reglamentaria que detentó desde el 1.º de enero de 1969 con el departamento del Cauca, pues esta última nunca finalizó en la medida en que se desempeñó como docente a partir de esa fecha sin solución de continuidad.
Lo anterior por cuanto dicho interregno es el de mayor duración y por lo tanto el más relevante en este punto, pues la determinación de su naturaleza como nacional 14 Según copias de la cédula de ciudadanía y del Registro Civil de Nacimiento obrantes a folios 10 y 11 del expediente. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) sería suficiente para poder tener por no cumplido este requisito y por lo tanto convalidar la negativa de las pretensiones. • Del 24 de febrero de 1976 al 31 de enero de 2010 Al respecto, según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral expedido el 14 de mayo de 2019 por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá,15 la demandante tuvo una vinculación directa y permanente como docente oficial con el Ministerio de Educación Nacional durante lapso bajo estudio.
Incluso, en dicha prueba se precisa que el tipo de relación legal sostenida durante aquel interregno fue del orden nacional. Sobre el particular es del caso resaltar que, efectivamente conforme a la Resolución 712 del 27 de febrero de 1976,16 y el acta de posesión del 16 de marzo de la misma anualidad,17 fue el propio Ministerio de Educación quien nombró a la recurrente con efectos retroactivos a partir del 24 de febrero de 1976, esto en el cargo de profesora de tiempo completo de enseñanza secundaria en el Liceo Nacional “Agustín Nieto Caballero” de Bogotá, tal como se aprecia de las siguientes imágenes: 15 Folios 114 a 115. 16 Folio 127 a 131. 17 Folio 132.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) Pues bien, una vez verificado lo anterior, debe recordarse que la Ley 91 de 1989 en el artículo 1.º dejó claro que un docente nacional es aquel nombrado directamente por el Gobierno Central, a saber: «Artículo 1.
Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […]» Por lo tanto, en el entendido de que probatoriamente se encuentra plenamente demostrado que la señora Cecilia del Socorro Corredor de Rodríguez detentó una vinculación como docente oficial en virtud de un nombramiento efectuado por el mismo Ministerio de Educación en una plaza propia, es decir, del orden nacional, se concluye que el lapso comprendido entre el 24 de febrero de 1976 y el 31 de enero de 2010 (33 años, 11 meses y 7 días), no podría ser tenido en cuenta para colmar la exigencia bajo estudio necesaria a fin de acceder al derecho en litigio, pues este tipo de relación legal y reglamentaria es incompatible con la finalidad de la prestación conforme a los presupuestos de la Ley 114 de 1913.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) De hecho, si bien la apelante asegura que su vínculo ha sido uno solo y por lo tanto continuo, esto en calidad de docente territorial desde el 1.º de enero de 1969 cuando fue nombrada por el departamento del Cauca conforme al Decreto 063 del 29 de enero del mismo año,18 lo cierto es que no puede convalidarse esta tesis, dado que según la certificación de historia laboral emitida por dicha entidad el 19 de junio de 2019,19 la aludida vinculación terminó formalmente el 5 de marzo de 1976.
Es decir, lo que se observa con la finalización de aquella relación y el comienzo de otra con el Ministerio de Educación desde el 24 de febrero de 1976, es que, en el curso del tiempo de labor oficial de la demandante, esta detentó dos nombramientos diferentes y autónomos, ambos derivados de la facultad nominadora de dos autoridades completamente distintas como son el departamento del Cauca y la Nación. Esto es, la actora se desempeñó en plazas de naturaleza jurídica divergente e incompatible entre sí, una territorial y otra nacional, tanto así que se trataba de cargos previstos en plantas de personal de instituciones educativas disímiles, ubicadas en lugares opuestos y administradas por entidades que detentaban su propio régimen.
Sobre el punto es de destacar además que el colegio en el que laboró la reclamante en virtud del nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación era un liceo del orden nacional, situación que también genera una diferencia relevante para asegurar que hubo un cambio de vínculo y por lo tanto de naturaleza jurídica del nombramiento.
Incluso, es de destacar que, en el presente caso, en ningún momento se afirmó ni se demostró que el aludido cambio de empleador hubiese tenido lugar en virtud de la figura de un traslado o de una incorporación derivada de algún proceso de nacionalización, por lo que tampoco es dable aseverar que la recurrente mantuvo un solo nombramiento y mucho menos que detentó la misma la calidad del original.
Lo anterior por cuanto, en efecto, sí se presentó para su situación particular una interrupción laboral, materializada desde el 24 de febrero de 1976, la cual le impedía acumular este nuevo tiempo para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que por haber sido nombrada por la Nación directamente, cambiaron las condiciones que en principio le habían generado la expectativa de aquella dádiva.
Ahora bien, se observa que según los tiempos de labor certificados para ambas relaciones, existió un período comprendido entre el 24 de febrero y el 5 de marzo de 1976 en el que se podría establecer que existió una especie de simultaneidad en el desarrollo de la actividad para la que había sido nombrada la señora Corredor de Rodríguez tanto por el departamento del Cauca como por el Ministerio de Educación 18 Folio 134 19 Folio 136.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) Nacional, lapso en razón del cual aquella asegura que no tuvo solución de continuidad ni cambio de naturaleza jurídica. No obstante, al margen de que ello hubiese tenido lugar materialmente por un caso de jornadas académicas diferentes, la Sala mantendrá la tesis que ha hecho carrera en el Consejo de Estado sobre la improcedencia de tener en cuenta períodos de servicio coetáneos como docente nacionalizado o territorial y a la vez nacional,20 esto a fin de acreditar el requisito temporal de la Ley 114 de 1913 tendiente a consolidar el derecho al goce de una prerrogativa como la que es objeto de examen judicial, según la cual, «[…] el período durante el cual el demandado trabajó en forma paralela como docente territorial y nacional (en jornadas diferentes) no podía ser tenido en cuenta por Cajanal para conceder la pensión gracia, pues, se reitera, a pesar de que la primera de esas vinculaciones le permitía obtener (desde luego, junto con los demás requisitos) ese beneficio excepcional, la segunda lo excluía de dicha posibilidad por expresa disposición legal. […]».
Lo anterior se justifica entonces en primer lugar por el hecho de que en virtud del artículo 64 de la Constitución de 1886 (vigente para la época),21 está prevista desde ese momento una prohibición de percibir doble asignación por parte del Estado, por ejemplo, por la coexistencia de dos o más vinculaciones legales y reglamentarias en cabeza de un mismo servidor público como los docentes oficiales, pues lo cierto es que dicha normativa no consagra una salvedad para tales empleados durante su tiempo en actividad.
En segundo lugar, la imposibilidad de computar el tiempo de labor de la accionante como maestra territorial y nacional en razón de un solo vínculo, se deriva del entendido de que si bien el Decreto 1713 de 1960 en su artículo 1.°, literal a)22 consagraba en su momento que los profesores podían desempeñarse en dos instituciones educativas en diferentes jornadas, esto estaba condicionado a que no estuvieran vinculados bajo la modalidad de tiempo completo.
No obstante, en el caso de la señora Corredor de Rodríguez se observa que aquella fue nombrada precisamente como docente de tiempo completo tanto por parte del 20 Al respecto ver Sentencias de la Sección Segunda, Subsección B proferidas el 6 de abril de 2017, radicado 23001-23-31-000-2012-00005-01(3940-15); el 16 de marzo de 2023, radicado 54001-23-33-000-2015-00404- 01 (1906-2020); el 17 de noviembre de 2022, radicado 76001-23-33-000-2014-01020-01 (2150-2017); y el 12 de octubre de 2011, radicado 25000-23-25-000-2009-00537-01 (0350-11).
Igualmente, esta misma Subsección abordó recientemente la referida temática en sentencia del 27 de julio de 2023, radicado 08001-23-33-000- 2015-00235-01 (3761-2021). 21 Previsto igualmente en el artículo 128 de la Constitución Política de 1991 y desarrollado posteriormente en cuanto a sus excepciones por el artículo 19 de la Ley 4ª de 1992. 22 «ARTÍCULO 1.- Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado, salvo las excepciones que se determinan a continuación: a) Las asignaciones que provengan de establecimientos docentes de carácter oficial, siempre que no se trate de profesorado de tiempo completo; […]» Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) departamento del Cauca como del Ministerio de Educación y, por lo tanto, con fundamento en esta misma norma, no podía considerarse exceptuada de la mencionada prohibición constitucional.
Por consiguiente, no resultaría viable considerar que por la referida simultaneidad se hubiese conformado una sola relación legal y reglamentaria inmutable, puesto que ese lapso coetáneo como maestra oficial territorial y nacional tendría que desecharse del cálculo para acceder a la pensión gracia, no solo por haber sido consolidado de forma contraria al ordenamiento superior que regía para la época, sino además porque ante la aludida vinculación nacional, la demandante incumplió con el requisito previsto en el artículo 4.°, numeral 3.° de la Ley 114 de 1913 que le exigía demostrar «[…] Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. […]».
Por lo tanto, al evidenciar que la vinculación más larga y relevante de la actora, (sostenida desde el 24 de febrero de 1976 hasta el 31 de enero de 2010), no resulta computable para adquirir una pensión gracia, se concluye que tampoco satisfizo el requisito de acreditar mínimo 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizada, de manera que este solo hecho le impide adquirir el derecho solicitado.
Ahora, si bien es cierto la apelante también detentó un vínculo como maestra oficial entre el 1.º de enero de 1969 y el 5 de marzo de 1976, este período no será objeto de análisis respecto de la procedencia de su inclusión a fin de colmar la presente exigencia normativa, por cuanto tal relación legal y reglamentaria, así hubiese sido de naturaleza nacionalizada o territorial, solo equivale en tiempo a 7 años, 2 meses y 4 días, los cuales resultan insuficientes para efectos del reconocimiento de la prerrogativa bajo estudio.
Bajo tal contexto, en el entendido de que la reclamante no cumplió este requisito que es esencial para adquirir el beneficio pretendido, resulta inane verificar los demás preceptos señalados previamente, pues ante este primer análisis se corrobora la necesidad de negar el reconocimiento de la prestación reclamada, de manera que se confirmará la providencia apelada.
Condena en costas de segunda instancia Sobre la imposición de dicha carga, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 del CPACA, según el cual en toda sentencia el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe.
No obstante, dicho Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por ambas partes no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas. Contrario a ello, ambos extremos del litigio manifestaron planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante según lo manifestado en la parte considerativa de la sentencia.
TERCERO: RECONOCER personería adjetiva a la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón, portadora de la tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura, en calidad de apoderada general de la UGPP conforme al poder que le fue otorgado mediante escritura pública visible en el índice 33 de la plataforma SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-03374-01 (0869-2020) LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente