Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001-03-24-000-2021-00618-00 Demandante: PAUL ESTEBAN HERNÁNDEZ Demandados: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA – MINISTERIO DEL INTERIOR, MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Tema: Nulidad de los Decretos 1408 y 1615 de 2021.

Obligatoriedad de portar el carné de vacunación contra el covid-19 Auto que admite demanda y ordena acumulación1 El ciudadano Paul Esteban Hernández, actuado en nombre propio e invocando el ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad previsto en el artículo 135 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, presentó demanda en la que elevó las siguientes pretensiones: «[…] 1.

PRIMERO: DECLARATIVA: Se declare la nulidad por inconstitucional aun del bloque de constitucional del decreto decreto (sic) 1408 de 2021 expedido por la nación-ministerios de interior, cultura y turismo, salud a favor de los ciudadanos colombianos no inoculados o que no pretenden seguir todo el esquema de vacunación por violación de materia competencia privativa en el congreso de la republica mediante leyes estatutarias y el bloque internacional de constitucionalidad. 2.SEGUNDO: CONSECUENCIAL: Que como consecuencia de lo anterior se proceda al reconocimiento de los siguientes pedimentos. 3.TERCERO: CONDENA: Se ordene a la nación-presidencia de la republica, interior, salud y turismo (sic) cesar los efectos jurídicos, multas o restricciones como consecuencia del decreto precitado se impongan. 1.PRIMERA: SUBSIDIARIA: Se declare la nulidad parcial por inconstitucional aun del bloque de constitucional del decreto decreto (sic) 1408 de 2021 expedido por la nación-ministerios de interior, cultura y turismo, salud a favor de los ciudadanos colombianos no inoculados o que no pretenden seguir todo el esquema de vacunación exigiendo una reglamentación que permita la libre locomoción de los NO inoculados y libertad de derechos y libertades públicas […]» Posteriormente, el demandante presentó reforma a la demanda, en la cual manifestó lo siguiente: 1 Expediente pasa a Despacho el 22 de febrero de 2022.

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA 2 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00618-00 Demandantes: Paul Esteban Hernández Demandados: Presidente de la República y Otros. «[…] En virtud de que el decreto 1408 de 2021 fue reemplazado por el decreto 1615 de 2021, y con miras a la posibilidad de que similares decretos puedan expedirse con identidad de objeto y causa se solicita al despacho dar aplicación al artículo 165 y al artículos 103,104 (sic) del CPACA, es claro que el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo será la protección de los derechos y principios contenidos en la constitución política, así las cosas se solicita que por unidad de materia se proceda a estudiar los mismos cargos de la demanda original contra los decretos expedidos por la presidencia de la republica (sic) y otros sobre la misma materia […]».

(resalta el Despacho) El proceso fue asignado por reparto al doctor Hernando Sánchez Sánchez, Magistrado de la Sección Primera de esta Corporación, quien, mediante auto de 31 de enero de 20222, dispuso la remisión del expediente a este Despacho para estudiar la viabilidad de acumulación. Así las cosas, el Despacho se pronunciará en relación: i) con la admisibilidad de la demanda, y ii) con la acumulación de procesos.

De la admisibilidad de la demanda Para efectos de resolver sobre la admisibilidad del medio de control de la referencia, el Despacho estima pertinente traer a colación el contenido del artículo 163 del CPACA, norma del siguiente tenor: «[…] Artículo 163. Individualización de las pretensiones. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo éste se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la Administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron […]» Así las cosas, no resulta procedente dentro de este proceso el estudio de legalidad de los «[…] similares decretos que puedan expedirse con identidad objeto y causa […]», por cuanto los mismos no pueden ser individualizados dada su inexistencia dentro de nuestro ordenamiento jurídico; razón por la cual, el Despacho rechazará la demanda respecto de tales pretensiones y centrará el estudio de admisibilidad sólo en lo relacionado con los Decretos 1408 y 1615 de 2021.

Precisado lo anterior, cabe resaltar que el artículo 135 del CPACA, en lo atinente a la acción de nulidad por inconstitucionalidad, prevé lo siguiente: «[…] Artículo 135. Nulidad por inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte 2 Índice 6 Sede Judicial SAMAI 3 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00618-00 Demandantes: Paul Esteban Hernández Demandados: Presidente de la República y Otros.

Constitucional en los términos de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa de la Constitución. También podrán pedir la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.

Parágrafo. El Consejo de Estado no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados en la demanda. En consecuencia, podrá fundar la declaración de nulidad por inconstitucionalidad en la violación de cualquier norma constitucional. Igualmente podrá pronunciarse en la sentencia sobre las normas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras demandadas que declare nulas por inconstitucionales […]».

(negrillas fuera del texto) Como se observa, la nulidad por inconstitucionalidad procede contra los decretos de carácter general dictados por el Gobierno nacional, siendo exigible que, al formularse como proposición jurídica encaminada a la declaratoria de su nulidad, se invoque la infracción directa a la Constitución. En armonía con lo expuesto y en cuanto a los presupuestos procesales para la procedencia del referido medio de control, la Sala Plena de esta corporación, en providencia de 6 de junio de 20183, señaló lo siguiente: «[…] En cuanto a los requisitos para la procedencia de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, la jurisprudencia de la Corporación ha decantado los siguientes: En primer lugar, que la disposición acusada sea un decreto de carácter general, dictado por el Gobierno Nacional o por otra entidad u organismo, en ejercicio de una expresa atribución constitucional.

En segundo lugar, que el juicio de validez se realice mediante la confrontación directa con la Constitución Política, no respecto de la ley. Sobre el particular dice la jurisprudencia4 que tampoco procede el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad cuando las normas constitucionales son objeto de desarrollo legal, porque en estos casos el análisis de la norma demandada “necesariamente involucrará el análisis de las disposiciones de rango legal…”, además de la Constitución. En tercer lugar, que la disposición demandada no sea ni un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias ni un decreto legislativo, ya que estos, conforme a los numerales 5 y 7 del artículo 241 constitucional, son de competencia de la Corte Constitucional.

En cuarto lugar, se ha establecido que el acto acusado debe tratarse de un reglamento constitucional autónomo, es decir, aquel que se expide en 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala Plena. Providencia del 6 de junio de 2018. Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00(AI), demandante: Camilo Alfredo D’costa Rodríguez.

C.P. Oswaldo Giraldo López. 4 Consejo de Estado, Sección Cuarta, Auto del 30 de noviembre de 2016, Radicación 11001-03-27-000-2012-00046-00. 4 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00618-00 Demandantes: Paul Esteban Hernández Demandados: Presidente de la República y Otros. ejercicio de atribuciones permanentes o propias que le permiten aplicar o desarrollar de manera directa la Constitución, o sea, sin subordinación a una ley específica […]».

(negrillas fuera de texto) Con fundamento en lo expuesto, y una vez efectuada la revisión del contenido del acto acusado en este proceso, es claro que no se cumplen los requisitos para que proceda el medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, dado que: (i) no se evidencia que exista una atribución expresa constitucional para reglamentar la materia de que tratan estos Decretos.

En efecto, se advierte que, aunque las normas acusadas responden a la naturaleza de actos administrativos de carácter general suscritos: i) el Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021 por el Ministro del Interior de la República de Colombia, Delegatario de Funciones Presidenciales, por el Ministro del Interior, por la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, y por el Viceministro de Turismo encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, y ii) el Decreto 1615 de 30 de noviembre de 2021 por el Presidente de la República, por el Ministro del Interior, por el Viceministro de Salud Pública y Prestación de Servicios encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, y por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública, lo cierto es que dichas manifestaciones de voluntad de la administración no fueron expedidas en desarrollo de una expresa atribución constitucional, sino con sustento en las previsiones contenidas en las Leyes: 136 de 19945 (artículo 91) modificada por la Ley 1551 de 20126; 1801 de 20167 (artículos 5, 6, 198, 199, 201 y 205), y 1751 de 20158 (artículo 5 y 10).

(ii) el juicio de legalidad no se puede realizar solamente confrontando el decreto acusado con disposiciones constitucionales, debido a que si bien es cierto la parte actora señala como normas violadas artículos 1º, 15, 24, 83, 95 y 215 de la Constitución Política, también lo es que se hace necesario el estudio de disposiciones de rango legal.

Nótese, en dicho sentido, que el demandante, en el acápite relacionado con el concepto de violación, señaló normas de rango legal que presuntamente fueron desconocidas con la expedición de los actos acusados, según se desprende del acápite de la demanda que se transcribe a continuación: «[…] Tanto el derogado decreto 1408 de 2021 y su sustituto el decreto 1615 de 2021 imponen por la vía 5 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 6 “Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 7 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 8 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental a la salud y se dictan otras disposiciones”. 5 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00618-00 Demandantes: Paul Esteban Hernández Demandados: Presidente de la República y Otros. indirecta la obligación de vacunación llendo (sic) en contravía de las leyes 23 de 1981 sobre el consentimiento informado y la ley estatutaria de la salud ley 1751 de 2015 sobre el respeto a la voluntad de los pacientes de recibir o negarse a un tratamiento médico, es por ello que los decretos expedidos por el gobierno nacional contravienen normas de mayor jerarquía sino disipaciones de la constitución política tales como la dignidad humana, la libertad y objeción de conciencia, la dignidad humana. […]».

Así las cosas, se hace necesaria la confrontación del acto acusado con normas de rango legal como las ya mencionadas en el numeral i) y, adicionalmente, se requiere el análisis de los decretos de emergencia sanitaria expedidos por el Gobierno nacional con ocasión de la pandemia por el coronavirus covid-19, así como las Leyes 23 de 1981 y 1751 de 2015, referidas por el mismo accionante dentro del libelo de demanda.

(iii) el acto demandado no es un decreto ley expedido en ejercicio de facultades extraordinarias y tampoco es un decreto legislativo que amerite su remisión a la Corte Constitucional, y (iv) no nos encontramos ante un reglamento constitucional autónomo o que hubiera sido expedido en ejercicio de atribuciones permanentes o propias derivadas directamente de la Carta Fundamental.

Con base en lo anterior, es claro que el juicio de validez a efectuarse en el asunto que nos ocupa no depende exclusivamente de la confrontación de los actos acusados con las normas constitucionales invocadas por el accionante, sino que ha de realizarse integrando en el análisis el contenido de las normas legales y reglamentarias relacionadas con el objeto de la controversia.

Siendo ello así, el Despacho, en uso de la facultad otorgada por el artículo 171 del CPACA9, considera que el medio de control adecuado para examinar las pretensiones de la demanda de la referencia no es el de nulidad por inconstitucionalidad como lo afirma la parte actora, sino el de nulidad, previsto en el artículo 137 del mismo código, razón por la cual la demanda será adecuada a este último medio de control.

Precisado lo anterior, y por ajustarse a lo previsto en los artículos 161 a 166 del CPACA, se admitirá la demanda que se interpreta como de nulidad y que fuera presentada, en nombre propio, por el ciudadano Paul Esteban Hernández, en contra del Decreto 1408 de 3 de noviembre de 2021 “Por el cual se imparten 9 Artículo 171. Admisión de la demanda.

El juez admitirá la demanda que reúna los requisitos legales y le dará el trámite que le corresponda aunque el demandante haya indicado una vía procesal inadecuada (…), 6 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00618-00 Demandantes: Paul Esteban Hernández Demandados: Presidente de la República y Otros. instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, y el mantenimiento del orden público”, suscrito por el Ministro del Interior de la República de Colombia, Delegatario de Funciones Presidenciales, por el Ministro del Interior, por la Viceministra de Protección Social encargada de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, y por el Viceministro de Turismo encargado de las funciones del Despacho de la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, y del Decreto 1615 de 30 de noviembre de 2021 “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID - 19, y el mantenimiento del orden público”, suscrito por el Presidente de la República, por el Ministro del Interior, por el Viceministro de Salud Pública y Prestación de Servicios encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Salud y Protección Social, por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo y por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.

De la acumulación de procesos El doctor Hernando Sánchez Sánchez, mediante auto de 31 de enero de 2022, dispuso la remisión del expediente de la referencia, con miras a estudiar la viabilidad de acumulación con el radicado 11-001-03-24-000-2021-00686-00. Al respecto, cabe precisar que respecto del expediente con número de radicado 11-001-03-24-000-2021-00686-00 no se cumplen los presupuestos del artículo 149 del Código General del Proceso - CGP10, norma aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA.

Lo anterior, en tanto que en dicho expediente se demanda solo uno de los actos acusados en este proceso. Sin embargo, se dispondrá la acumulación del proceso de la referencia, al radicado número 11-001-03-24-000-2022-00030-00, comoquiera que se dan los presupuestos de que tratan los artículos 14811 y 14912 del CGP, debido a que en el referido expediente si se demandan los señalados decretos 1408 y 1615. 10 ARTÍCULO 149.

COMPETENCIA. Cuando alguno de los procesos o demandas objeto de acumulación corresponda a un juez de superior categoría, se le remitirá el expediente para que resuelve y continúe conociendo del proceso. En los demás casos asumirá la competencia el juez que adelante el proceso más antiguo, lo cual se determinará por la fecha de la notificación del auto admisorio de la demanda o del mandamiento ejecutivo al demandado, o de la práctica de medidas cautelares. 11 ARTÍCULO 148.

PROCEDENCIA DE LA ACUMULACIÓN EN LOS PROCESOS DECLARATIVOS. Para la acumulación de procesos y demandas se aplicarán las siguientes reglas: 1. Acumulación de procesos. De oficio o a petición de parte podrán acumularse dos (2) o más procesos que se encuentren en la misma instancia, aunque no se haya notificado el auto admisorio de la demanda, siempre que deban tramitarse por el mismo procedimiento, en cualquiera de los siguientes casos: a) Cuando las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda. b) Cuando se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos. c) Cuando el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos.

(…) 3. Disposiciones comunes. Las acumulaciones en los procesos declarativos procederán hasta antes de señalarse fecha y hora para la audiencia inicial. 7 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00618-00 Demandantes: Paul Esteban Hernández Demandados: Presidente de la República y Otros. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, R E S U E L V E:

PRIMERO: ADECUAR la demanda de nulidad por inconstitucionalidad de la referencia al medio de control de nulidad, conforme a las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Por Secretaría, EFECTUAR las correspondientes anotaciones en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI, en relación con el cambio del medio de control del proceso y de ponente.

TERCERO: ADMITIR la demanda de nulidad presentada, en nombre propio, por el ciudadano Paul Esteban Hernández, en contra de los Decretos 1408 de 3 de noviembre y 1615 de 30 de noviembre, ambos de 2021, expedidos por el Presidente de la República, por el Ministro del Interior, por el Ministro de Salud y Protección Social, por la Ministra de Comercio, Industria y Turismo, y por el Director del Departamento Administrativo de la Función Pública.

En consecuencia, se dispone: a)

NOTIFÍQUESE la presente providencia por estado y electrónicamente a las partes en la forma indicada en los artículos 201 del CPACA y 148 del CGP. b)

COMUNÍQUESE al Director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme lo dispone el artículo 199 del CPACA, modificado por el artículo 48 de la Ley 2080 de 2021. c) TENER como parte demandante al ciudadano Paul Esteban Hernández. d) TENER como parte demandada al Presidente de la República, al Ministerio del Interior, al Ministerio de Salud y Protección Social, al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y al Departamento Administrativo de la Función Pública.

Si en alguno de los procesos ya se hubiere notificado al demandado el auto admisorio de la demanda, al decretarse la acumulación de procesos se dispondrá la notificación por estado del auto admisorio que estuviere pendiente de notificación. De la misma manera se notificará el auto admisorio de la nueva demanda acumulada, cuando el demandado ya esté notificado en el proceso donde se presenta la acumulación. En estos casos el demandado podrá solicitar en la secretaría que se le suministre la reproducción de la demanda y de sus anexos dentro de los tres (3) días siguientes, vencidos los cuales comenzará a correr el término de ejecutoria y el de traslado de la demanda que estaba pendiente de notificación al momento de la acumulación. 12 Auto admisorio de fecha 25 de noviembre de 2021, notificado el 26 de noviembre del mismo año. 8 Radicación: 11001-03-24-000-2021-00618-00 Demandantes: Paul Esteban Hernández Demandados: Presidente de la República y Otros.

CUARTO: ACUMULAR el proceso de la referencia al radicado número 11-001-03- 24-000-2022-00030-00, conforme a las razones expuesta en la parte motiva de esta decisión.

QUINTO: RECHAZAR la demanda, respecto de las pretensiones de nulidad de los «[…] similares decretos que puedan expedirse con identidad objeto y causa […]», conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P (10)