IMPUG CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., siete (7) de julio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Demandante: Carlos Alberto Jiménez Ramos Demandada: Empresa Social del Estado (ESE) Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) Tema: Contrato realidad Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 9 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta de decisión oral), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 2 a 22). El señor Carlos Alberto Jiménez Ramos, mediante apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso- administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Empresa Social del Estado (ESE) Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad del oficio de 15 de febrero 2017, por el cual se negó la existencia de una relación laboral entre las partes. A título de restablecimiento del derecho, se condene a la demandada a sufragar al actor, entre el 1° de mayo de 2013 y el 31 de mayo de 2016, «[…] la retención en la fuente, riesgos profesionales que fueron descontados en sus contratos, horas extras, las cesantías definitivas, primas de servicio, primas de navidad, prima de junio, vacaciones remuneradas, prima de vacaciones, reembolso de los aportes a pensión y salud y demás prestaciones sociales […]» (sic).
Todo lo anterior debidamente indexado, con los respectivos intereses de mora y las costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el actor que prestó sus servicios de manera personal y subordinada como médico general a la ESE Hospital Pedro Nel 2 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) Cardona de Arboletes (Antioquia) desde el 1° de mayo de 2013 hasta el 31 de mayo de 2016, en forma interrumpida, a través de contratos de prestación de servicios.
Que el 26 de enero de 2017 solicitó de la accionada el reconocimiento de la existencia de la relación laboral, lo que le fue negado con el acto acusado. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado los artículos 1, 2, 3, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 22, 23 y 24 del Código Sustantivo del Trabajo, 10 del CPACA y 32 de la Ley 80 de 1993.
Arguye que prestó sus servicios de manera personal, continua y subordinada, elementos propios de una relación laboral, por lo que tiene derecho a que se le reconozcan las prestaciones propias de ese vínculo, por lo cual el acto acusado contradice el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, pues niega el pago de las prestaciones reclamadas, dada la suscripción de los contratos de prestación de servicios que desdibujaron esa forma de contratación. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 354 a 383).
La entidad accionada, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos dijo que unos son ciertos, otros no y los demás no constituyen situaciones fácticas, sino apreciaciones personales; y formuló las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, falta de prueba de la calidad en la que actúa el demandante, ineptitud de la demanda, inexistencia de la relación laboral, buena fe, cobro de lo no debido y prescripción. Asevera que con el accionante existió un vínculo contractual regido por la Ley 80 de 1993, que no genera relación laboral ni derecho al pago de prestaciones sociales, porque no estuvo sometido a continua subordinación o dependencia, puesto que tuvo autonomía en el cumplimiento del objeto contractual. 1.6 La providencia apelada (ff. 453 a 467 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta de decisión oral), en sentencia de 9 de diciembre de 2020, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] no obran pruebas que permitan advertir que mientras el demandante se desempeñó como médico general, hubiese recibido órdenes o instrucciones por parte de otros servidores del ente de salud sobre la forma como decía ejecutar sus contratos.
Tampoco se encuentran medios de convicción de los 3 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) cuales se pueda inferir que el actor era sujeto pasivo de la potestad disciplinaria de la demandada como por ejemplo llamados de atención, memorandos, comunicados etc., por el no cumplimiento de las actividades pactadas o la programación de turnos. Estas situaciones constituyen carga probatoria de la parte demandante para en primer lugar demostrar que se encubrió una relación de carácter laboral a través de contratos de prestación de servicios y, en segundo lugar, desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo enjuiciado» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 474 a 476).
El actor, por conducto de apoderada, interpuso recurso de apelación, en el que pide revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda, en atención a que se demostró con testimonios y pruebas documentales la existencia de una relación laboral, en cuanto concurren los elementos de prestación personal, subordinación y contraprestación económica por los servicios prestados, además de que las funciones cumplidas revestían carácter permanente, eran propias de la naturaleza de la entidad accionada y no fueron temporales.
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído 26 de enero de 2021 (f. 477) y admitido por esta Corporación a través de auto de 10 de febrero de 2022 (f. 485), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con providencia de 28 de abril de 2022 (f. 487), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por el demandante1, quien insiste en los argumentos de la apelación y expresa que «[…] el Hospital [lo] vinculó […] bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios para encubrir la naturaleza real de la labor que […] desempeñó.
Lo anterior genera la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades regulado en el artículo 53 de la Constitución Política, porque […] desarrolló la función de médico general en dependencias permanentes de la Entidad, en las mismas condiciones que lo haría un empleado público en el cargo de propiedad, lo que se verifica en la lista de 1 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 4 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) funciones expedida por la accionada, en donde no se hace ninguna distinción entre las labores asignadas a un médico de planta y las de prestación de servicios» (sic).
III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al demandante le asiste o no razón jurídica para reclamar de la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales no devengadas durante el tiempo que permaneció vinculado como médico general, en aplicación del principio de «primacía de la realidad sobre formalidades»; o, por el contrario, si los contratos de prestación de servicios que celebró con dicha entidad se ajustan a la normativa legal vigente, por cuanto no se configuraron los elementos de subordinación y continua dependencia que alega, propios de una relación laboral. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. En principio, cabe precisar que respecto de los contratos estatales de prestación de servicios, la Ley 80 de 1993, en su artículo 32 (numeral 3), dispone: Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos general relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Posteriormente, este artículo fue modificado por los Decretos 165 de 1997, 2209 de 1998 y 2170 de 2002, que precisaron «solo se realizarán para fines específicos o no hubiere personal de planta suficiente para prestar el servicio a contratar». 5 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) Es decir, que el contrato de prestación de servicios es aquel por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no pueden asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual.
Por su parte, la Corte Constitucional al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso […] general relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el precitado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, en sentencia C-154 de 1997, precisó las diferencias entre el contrato de prestación de servicios y el de carácter laboral, así: Como es bien sabido, el contrato de trabajo tiene elementos diferentes al de prestación de servicios independientes.
En efecto, para que aquél se configure se requiere la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. En cambio, en el contrato de prestación de servicios, la actividad independiente desarrollada, puede provenir de una persona jurídica con la que no existe el elemento de la subordinación laboral o dependencia consistente en la potestad de impartir órdenes en la ejecución de la labor contratada.
Del análisis comparativo de las dos modalidades contractuales -contrato de prestación de servicios y contrato de trabajo- se obtiene que sus elementos son bien diferentes, de manera que cada uno de ellos reviste singularidades propias y disímiles, que se hacen inconfundibles tanto para los fines perseguidos como por la naturaleza y objeto de los mismos.
En síntesis, el elemento de subordinación o dependencia es el que determina la diferencia del contrato laboral frente al de prestación de servicios, ya que en el plano legal debe entenderse que quien celebra un contrato de esta naturaleza, como el previsto en la norma acusada, no puede tener frente a la administración sino la calidad de contratista independiente sin derecho a prestaciones sociales; a contrario sensu, en caso de que se acredite la existencia de un trabajo subordinado o dependiente consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartir órdenes a quien presta el servicio con respecto a la ejecución de la labor contratada, así como la fijación de horario de trabajo para la prestación del servicio, se tipifica el contrato de trabajo con derecho al pago de prestaciones sociales, así se le haya dado la denominación de un contrato de prestación de servicios independiente.
Así las cosas, la entidad no está facultada para exigir subordinación o 6 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) dependencia al contratista ni algo distinto del cumplimiento de los términos del contrato, ni pretender el pago de un salario como contraprestación de los servicios derivados del contrato de trabajo, sino, más bien, de honorarios profesionales a causa de la actividad del mandato respectivo.
Ahora bien, el artículo 2 del Decreto 2400 de 19682, «[p]or el cual se modifican las normas que regulan la administración del personal civil […]», dispone: Se entiende por empleo el conjunto de funciones señaladas por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente que deben ser atendidas por una persona natural.
Empleado o funcionario es la persona nombrada para ejercer un empleo y que ha tomado posesión del mismo. Los empleados civiles de la Rama Ejecutiva integran el servicio civil de la República. Quienes presten al Estado Servicios ocasionales como los peritos obligatorios, como los jurados de conciencia o de votación; temporales, como los técnicos y obreros contratados por el tiempo de ejecución de un trabajo o una obra son meros auxiliares de la Administración Pública y no se consideran comprendidos en el servicio civil, por no pertenecer a sus cuadros permanentes.
Para el ejercicio de funciones de carácter permanente se crearán los empleos correspondientes, y en ningún caso, podrán celebrarse contratos de prestación de servicios para el desempeño de tales funciones. La parte subrayada de la precitada disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional, en sentencia C-614 de 2009, al señalar la permanencia, entre otros criterios, como un elemento más que indica la existencia de una relación laboral.
Frente al tema, expuso: La Corte encuentra que la prohibición a la administración pública de celebrar contratos de prestación de servicios para el ejercicio de funciones de carácter permanente se ajusta a la Constitución, porque constituye una medida de protección a la relación laboral, ya que no sólo impide que se oculten verdaderas relaciones laborales, sino también que se desnaturalice la contratación estatal, pues el contrato de prestación de servicios es una modalidad de trabajo con el Estado de tipo excepcional, concebido como un instrumento para atender funciones ocasionales, que no hacen parte del giro ordinario de las labores encomendadas a la 2 Modificado por el Decreto 3074 del mismo año. 7 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) entidad, o siendo parte de ellas no pueden ejecutarse con empleados de planta o se requieran conocimientos especializados.
De igual manera, despliega los principios constitucionales de la función pública en las relaciones contractuales con el Estado, en tanto reitera que el ejercicio de funciones permanentes en la administración pública debe realizarse con el personal de planta, que corresponde a las personas que ingresaron a la administración mediante el concurso de méritos.
De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado «contrato realidad» aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales3.
De igual manera, en decisión la subsección B de esta sección segunda4 recordó que (i) la subordinación o dependencia es la situación en la que se exige del servidor público el cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, y se le imponen reglamentos, la cual debe mantenerse durante el vínculo;
(ii) le corresponde a la parte actora demostrar la permanencia, es decir, que la labor sea inherente a la entidad, y la equidad o similitud, que es el parámetro de comparación con los demás empleados de planta, requisitos necesarios establecidos por la jurisprudencia, para desentrañar de la apariencia del contrato de prestación de servicios una verdadera relación laboral; y (iii) por el hecho de que se declare la existencia de la relación laboral y puedan reconocerse derechos económicos laborales a 3 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01 (202-10). 4 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 4 de febrero de 2016, expediente: 81001-23-33- 000-2012-00020-01 (316-2014). 8 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) quien fue vinculado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios que ocultó una verdadera relación laboral, no se le puede otorgar la calidad de empleado público, dado que para ello es indispensable que se den los presupuestos de nombramiento o elección y su correspondiente posesión, elementos de juicio que enmarcan el análisis del tema y que se tendrán en cuenta para decidir el asunto sub examine. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) El accionante prestó sus servicios como médico general en la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia), en forma personal e interrumpida, desde 1° de mayo de 2013 hasta el 31 de mayo de 2016, en virtud de los siguientes contratos de prestación de servicios (ff. 23 a 91 y 384 a 402): Contrato Inicio Finalización PNC384 01/05/2013 «01/01/2014» PNC008 «01/01/2014» 31/01/2014 PNC137 01/02/2014 31/03/2014 PNC250 01/04/2014 30/06/2014 PNC462 01/07/2014 31/12/2014 PNC007 01/01/2015 31/03/2015 PS327 01/04/2015 31/12/2015 CPS044-2016 01/01/2016 31/03/2016 OPS105-2016 01/04/2016 30/04/2016 OPS236-2016 02/05/2016 31/05/2016 El objeto de los referidos contratos fue «prestar servicios profesionales MÉDICO GENERAL […]» y dentro de las obligaciones del contratista se encuentran, entre otras, las de atender consulta externa, urgencias, promoción y prevención, hospitalización y apoyo médico en farmacovigilancia. b) El actor aportó planillas de turnos «MÉDICOS EXTERNALIZADOS» de 2013 a 2016 (ff. 101 a 139), en las que él aparece relacionado y oficios del coordinador médico de la ESE demandada, dirigidos al subgerente administrativo en esas mismas anualidades, donde relaciona las horas de servicios prestados mensualmente por cada uno de los médicos externalizados (ff. 237 a 277). 9 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) c) Dentro de este proceso judicial se recaudó el testimonio del señor Sergio Raúl Upegui Sierra, coordinador médico de la ESE accionada, quien relató acerca de las circunstancias concernientes a la prestación de servicios del accionante como médico general (ff. 421 a 423, que contiene 1 CD). e) El 26 de enero de 2017 el accionante solicitó de la demandada el reconocimiento de una relación laboral y el pago de todos los emolumentos y prestaciones sociales dejados de recibir durante su desempeño como médico general entre el 1° de mayo de 2013 de 31 de mayo de 2016 (ff. 94 a 96). f) Mediante oficio de 15 de febrero de 2017 (ff. 97 a 100), la Empresa Social del Estado accionada negó lo solicitado en la letra anterior, para lo cual adujo que el actor estaba contratado por órdenes de prestación de servicios conforme a la Ley 80 de 1993, lo cual no genera derecho a reclamar prestaciones sociales.
De las pruebas relacionadas en el acápite anterior, se tiene que el demandante prestó de manera personal e interrumpida sus servicios en condición de médico general a la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia), desde 1° de mayo de 2013 hasta el 31 de mayo de 2016, vinculado a través de contratos de prestación de servicios; y el 26 de enero de 2017 pidió de la accionada el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el pago de los emolumentos y prestaciones sociales dejados de recibir por su desempeño como médico, lo que le fue negado con el acto demandado.
Asimismo, de acuerdo con los precitados contratos de prestación de servicios, su objeto fue «prestar servicios profesionales MÉDICO GENERAL […]» y dentro de las obligaciones del contratista se encontraban, entre otras, las de atender consulta externa, urgencias, promoción y prevención, hospitalización y apoyo médico en farmacovigilancia. Ahora bien, se encuentra demostrado con la copia de dichos contratos de prestación de servicios, los demás documentos y el testimonio recaudado, la existencia de dos de los elementos de la relación laboral, por un lado, (i) la prestación personal del servicio, por cuanto efectivamente el demandante fue contratado por la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes para desempeñarse como médico general, según el objeto contractual ya relatado, lo que implica que fue quien prestó el servicio; por otro, (ii) la remuneración por el trabajo cumplido, comoquiera que en esos contratos de prestación de servicios se estipuló un «Valor y forma de pago» con cargo a los recursos presupuestales de la entidad, es decir, la suma de dinero que tenía derecho a 10 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) recibir y la modalidad del pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario), que le era sufragada de manera mensual, según el monto acordado, de conformidad con la certificación de pago allegada al proceso.
En lo concerniente a (iii) la subordinación, como último elemento de la relación laboral, resulta procedente examinar la naturaleza de las funciones desempeñadas por el actor en el ente demandado y su verdadero alcance, con el fin de establecer si existió o no. Lo primero que ha de precisarse es que la entidad demandada comporta «[…] una empresa social del estado prestadora de servicios de salud que contribuye a mejorar la calidad de vida de la comunidad, con criterios de equidad social […]»5, por lo que las funciones ejercidas por el actor están directamente relacionadas con su misión. Pese a lo anterior, fue atendido en audiencia de pruebas el testimonio del señor Sergio Raúl Upegui Sierra, quien en calidad de coordinador médico de la ESE accionada, aseguró que (i) el demandante laboraba como médico general de consulta externa, urgencias y hospitalización, atendía a los pacientes en similares condiciones de tiempo, modo y lugar que los médicos de planta;
(ii) cumplía horarios según los turnos fijados de común acuerdo entre el coordinador y los médicos contratistas, pero como trabajaba por valor hora contratada, el hecho de no laborar la totalidad de horas asignadas, solo le significaba una disminución en sus honorarios, mas no era objeto de potestad disciplinaria; (iii) la cantidad de trabajo se determinaba por voluntad del médico contratista, quien daba su disponibilidad de tiempo para programarle los respectivos turnos;
(iv) solo recibía indicaciones de coordinación sobre registros y uso del software, no órdenes; y (v) tenía libertad de contratar con otras entidades de salud, si así lo quería. Así las cosas, los medios de prueba permiten evidenciar la concurrencia de dos de los elementos propios de una relación de trabajo, prestación personal y remuneración, pero no el de subordinación, puesto que el actor prestó la labor contratada en forma independiente respecto del empleador, lo cual conduce a concluir que solo existía una relación de coordinación en el desarrollo del objeto contractual. 5 http://www.esehpncarboletes-antioquia.gov.co/entidad/mision-y-vision 11 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) Resulta oportuno recordar que, según el marco jurídico que antecede, la previsión normativa del artículo 32 (inciso 3º) de la Ley 80 de 1993 se trata de una presunción que debe ser desvirtuada y, por ende, analizado el material probatorio conforme a las reglas de la sana crítica, esta Corporación colige que no le asiste razón al actor en reclamar la existencia de una relación laboral con la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes, toda vez que no se probó la configuración del elemento de la subordinación, por ausencia de la potestad de imponer cantidad de trabajo y de órdenes en el desarrollo directo de sus actividades, circunstancias estas connaturales a dicho elemento6, sino que, por el contrario, cumplió el objeto contractual pactado.
Se aclara que el principio de coordinación, ínsito en los contratos de prestación de servicios, consiste en la sincronización de las actividades que ejerce el contratista con las directrices que imparte el contratante para la ejecución eficiente y eficaz, por lo que es indispensable que exista una concertación contractual, en la que aquel cumple su contrato con independencia, sin embargo, en armonía con las condiciones necesarias impuestas por su contraparte, respecto de las cuales esta ejerce control, seguimiento y vigilancia al pacto suscrito.
Diferente es la subordinación, en virtud de la cual existe una sujeción del trabajador hacia su empleador y, en tal sentido, este cuenta en todo momento con la posibilidad de disponer del trabajo de aquel, quien a su vez tiene la obligación correlativa de obedecerle. En efecto, el empleador impone las condiciones de tiempo, modo y lugar, inclusive con sus propios elementos o instrumentos, para que el trabajador desarrolle sus labores, sin que le asista ningún tipo de independencia. Por consiguiente, en el presente caso puede hablarse de coordinación, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte del actor no estaba sujeto a la imposición de medidas y/o órdenes del demandado (sin tener la posibilidad de disponer del trabajo de aquel), lo que demuestra, se insiste, la ausencia del elemento de la subordinación. Así las cosas, actividades como presentar informes mensuales respecto de la ejecución del contrato dentro de la organización de una dependencia no pueden considerarse, per se, circunstancias que comportan el elemento de la 6 Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia de 11 de mayo de 2020, expediente 20001-23-31- 000-2011-00341-01 (2001-13). 12 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) subordinación, en la medida en que hacen parte de la ejecución y de las relaciones de coordinación propias de los contratos de prestación de servicios, a la luz de lo establecido en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, norma que también prevé una presunción iuris tantum, tal como lo ha determinado esta Corporación7: Dicha normatividad contempló una presunción iuris tantum, al establecer que en ningún caso estos contratos- entiéndase contratos de prestación de servicios- generan relación laboral ni reconocimiento de prestaciones sociales.
Las presunciones generan una de dos situaciones: quien alega la presunción para fundar su derecho desplaza la carga de la prueba en cabeza de su adversario o bien que quien alega la presunción le niegue a su adversario por entero la facultad de acudir a prueba alguna que demuestre la no existencia del hecho decisivo. De esta suerte, las presunciones relevan de la carga probatoria a los sujetos a favor de quienes operan.
Una vez demostrado aquello sobre lo cual se apoyan, ya no es preciso mostrar valiéndose de otros medios de prueba lo presumido por la ley. En ese orden, el artículo 166 del Código General del Proceso aplicable por remisión del artículo 211 de la Ley 1437 de 2011, regula las presunciones establecidas por ley señalando que “… el hecho legalmente presumido se tendrá por cierto, pero admitirá prueba en contrario cuando la ley lo autorice.” Así las cosas, la presunción contenida en el artículo transcrito al no tener el carácter de ser iuris et de iure, es decir, de pleno derecho, puede ser controvertida y desvirtuada, de tal manera que, en asuntos como el presente, quien pretenda la declaratoria de existencia de una relación laboral que subyace de la ejecución de contratos de prestación de servicio, con base en el principio consagrado en el artículo 53 de la Carta Superior de la primacía de la realidad sobre las formas, tiene el deber de acreditar los elementos configurativos de la relación laboral en especial, la subordinación a fin de poder quebrantar la presunción que sobre esta modalidad de contrato estatal recae.
A guisa de corolario de lo que se deja consignado, se tiene que el accionante, en su condición de contratista, no logró acreditar las condiciones para la existencia del denominado «contrato realidad» que invoca, pues no demostró que a través de los contratos y órdenes de prestación de servicios suscritos se desdibujaron las características propias de este tipo de vínculos, para convertirse en una relación laboral distinguida por la permanencia y continuidad en su 7 Sección segunda, subsección B, sentencia de 25 de mayo de 2017, expediente 66001-23-33-000-2013-00468- 01 (2093-15). 13 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) ejecución y la correspondiente subordinación. Por último, dado que el demandante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad el fallo de primera instancia, incluida la condena en costas, la Sala estima al respecto que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 20168, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios 8 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908- 2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 14 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte accionante, se revocará la condena en costas.
Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará parcialmente el fallo de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda, y se revocará la condena en costas impuesta al actor. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase parcialmente la sentencia de 9 de diciembre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia (sala cuarta de decisión oral), que negó las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la Empresa Social del Estado (ESE) Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia), conforme a lo indicado en la parte motiva. 2°.
Revócase el ordinal segundo de la parte decisoria del fallo de primera instancia, que condenó en costas al accionante, de acuerdo con la motivación. 15 Expediente 05001-23-33-000-2017-02330-01 (948-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Carlos Alberto Jiménez Ramos contra la ESE Hospital Pedro Nel Cardona de Arboletes (Antioquia) 3º.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS