Radicado: 68001-23-33-000-2019-00299-01 Demandante: Gustavo Villamizar Motta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA MAGISTRADO PONENTE: HERNÁNDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Fecha: trece (13) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de nulidad Radicación: 68001 23 33 000 2019 00299 01 Demandante: Gustavo Villamizar Motta Demandado: Área Metropolitana de Bucaramanga SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo decidido por la Sala en el proveído del 27 de abril de 2023, mediante la cual se confirmó el auto del 10 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, que decretó la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo Metropolitano No. 031 del 31 de diciembre de 2014, expedido por la Junta del Área Metropolitana de Bucaramanga.
Las razones que me llevan a separarme de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala hacen referencia a la forma en que se abordaron los reparos presentados por la parte actora en contra de la providencia recurrida. La Sala consideró que se debía confirmar la suspensión provisional de los efectos del acuerdo metropolitano debido a que, al momento de expedirlo, el Área Metropolitana de Bucaramanga no cumplía con la exigencia contemplada en los artículos 55 y 66 de la Ley 99 de 1993.
Es decir, no contaba con una población urbana igual o superior a un millón de habitantes y por eso no podía asumir competencias y funciones de autoridad ambiental. Ello se expresó en los siguientes términos: “71. En síntesis, como en el presente asunto no se evidencia que la parte demandada haya cumplido con el requisito de un millón de habitantes o más en el área urbana, para que pueda asumir de manera integral sus funciones de autoridad ambiental, se confirmará el auto de 10 de octubre de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander”.
Radicado: 68001-23-33-000-2019-00299-01 Demandante: Gustavo Villamizar Motta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El sustento de esa conclusión se encuentra en el pie de página número 29 de la decisión, en el que se precisó que el único censo de población que ha sido adoptado por el Congreso de la República, a través del artículo 54 Transitorio de la Constitución Política, es el Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985.
En otras palabras, la decisión de la que me aparto determinó, con fundamento en un censo realizado en 1985, que, para el año 2014, un área metropolitana carecía del número de habitantes que le permitía asumir competencias y funciones de autoridad ambiental. Sin embargo, en mi opinión la decisión debió tener en cuenta el último censo registrado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE, que para efectos del acto atacado era el Censo General de 2005.
Ello debido a que, para la expedición de actos administrativos relativos a asuntos ambientales, es necesario disponer de información estadística que ponga de presente la “creciente urbanización de la sociedad colombiana”1. Nótese que el acto cuya suspensión provisional se estaba resolviendo reconoció y recogió una realidad. Ello con fundamento en la información emitida por la autoridad oficial, obtenida a partir de un conteo más actual de la población. Situación que consulta las condiciones existentes para determinar la competencia ambiental del área metropolitana.
En ese orden, aun cuando no se cuenta con la adopción de ese censo por parte del Congreso, lo cierto es que, contrario a lo manifestado en el auto del que me aparto, existe información oficial que permite evidenciar que la parte demandada cumplió con el requisito de un millón de habitantes o más en el área urbana. Ahora, si bien es cierto que el artículo 7 de la Ley 79 de 1993, “por la cual se regula la realización de los Censos de Población y Vivienda en todo el territorio nacional”, establece que “dentro de los tres (3) meses siguientes al procesamiento y evaluación de los datos obtenidos en el censo, el Gobierno Nacional deberá presentar al Congreso de la República el proyecto de ley mediante la cual se adopten los resultados del censo”.
También lo es que tanto el Gobierno Nacional2 1 Exposición de motivos del Proyecto de Ley 141 de 2011 - senado, “por medio de la cual se modifica la Ley 128 de 1994 y se expide el régimen para las áreas metropolitanas” -antecedente de la Ley 1625 de 2013-. 2 Ver Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sección Quinta;
C.P. Alberto Yepes Barreiro; sentencia de 15 de octubre de 2015; radicación núm. 08001-23-33- 000-2014-00835-01(ACU) Radicado: 68001-23-33-000-2019-00299-01 Demandante: Gustavo Villamizar Motta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 como el Congreso3 han incumplido esa obligación respecto de los censos posteriores al de 1985, esto es, los efectuados en los años 1993, 2005 y 2018.4 En tal virtud, exigirle a las áreas metropolitanas que, para el ejercicio de funciones ambientales acrediten la cantidad de habitantes de su territorio con el Censo de Población y Vivienda de 1985, porque otras autoridades no han observado la obligación prevista en el artículo 7 de la Ley 79, desconoce el objeto y la finalidad de los censos de población, el desgaste institucional que implica su realización, así como el derecho a que las decisiones administrativas tengan como fundamento información estadística poblacional real que atienda, en este caso, las necesidades ambientales de acuerdo con lo que está sucediendo en el momento en que estas se expiden o se profieren.
No desconozco que adoptar una decisión de esa naturaleza habría implicado modificar el criterio jurisprudencial de esta Corporación, contenido en la sentencia proferida el 21 de junio de 2018 (providencia de la cual también me aparté en su oportunidad), según el cual “la aplicación del referido censo de 1985 constituye la regla general en todos los asuntos o materias, en los cuales haya que determinar el número de habitantes o población, y que no hubiesen sido regulados de manera específica por una norma especial, en razón de que es el que determina la validez jurídica de las cifras de población para todos los efectos constitucionales y legales, de tal manera que ‘ninguna autoridad legislativa, ejecutiva o judicial pudiera desconocerlo en el cumplimiento de sus funciones’; es el único censo oficial y adoptado por la ley, en tanto cumplió con el trámite de ser aprobado por el Congreso de la República a través de ley y, en consecuencia, tiene pleno respaldo en las normas constitucionales (artículo 54 Transitorio) y legales (artículos 1º y 7º de la Ley 79, en concordancia con el artículo 12 de la Ley 67) en que debía fundarse”.5 3 Luego de que se realizó el Censo de Población y Vivienda de 2018, el Ministerio del Interior presentó el Proyecto de Ley 417 de 2020 de la Cámara de Representantes con el objeto de adoptar “en los términos de la Ley 79 de 1993, los resultados del Censo Nacional de Población y Vivienda - CNPV 2018 realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE en cumplimiento de lo ordenado mediante el Decreto 1899 de 2017”.
Sin embargo, fue archivado. Ver enlace: https://www.camara.gov.co/censo-nacional 4 Información contenida en el “Informe de Ponencia Positiva para Primer Debate al proyecto de Ley número 417 de 2020 CÁMARA, por la cual se adoptan los resultados del censo nacional de población y vivienda-CNPV 2018”, ver el enlace: https://www.camara.gov.co/sites/default/files/2021- 04/Ponencia%20Positiva%20PL%20417%20DE%202020%20Cámara%20(1).pdf 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 21 de junio de 2018;
C.P. María Elizabeth García González; radicación núm: 68001-23-33-000-2012- 00213-02. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00299-01 Demandante: Gustavo Villamizar Motta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Empero, reitero en esta oportunidad que, dado que el referido censo fue proferido hace casi cuatro décadas, lapso en el que la autoridad competente ha efectuado varias mediciones que dan cuenta de la realidad demográfica del país, dicho criterio resulta insuficiente.
En esa línea, la Corte Constitucional, en la sentencia C-295 de 2019, precisó que “los censos de población y vivienda”6 son “‘una condición imprescindible para la toma de decisiones’ de cualquier Estado”7. Pues bien, para que esa toma de decisiones se corresponda al menos aproximadamente con la realidad, la debe tener en cuenta.
Es decir, debe fundamentarse en la información estadística más reciente. Justamente esa fue la lógica aplicada por la Asamblea Nacional Constituyente, al adoptar como oficial el censo de 1985, y que se cita en la providencia cuyo criterio considero que debe ser modificado por la Sala; veamos: “En la sesión plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente cumplida el 31 de mayo de 1991, el Constituyente Orlando Fals Borda, manifestó: ‘( ) y para terminar ( ) he observado junto con la colega la doctora Garcés Lloreda que existe una cierta falta de seguridad y hasta legalidad en las cifras de población que se están manejando, para calcular la composición de las cámaras y esto porque el último censo aprobado oficialmente es el de 1973 es decir hace 18 años, el último censo como todos recordamos se hizo en 1985 pero el Congreso Nacional no lo ha aprobado, ( ) me permito presentar a la consideración de la Asamblea el siguiente acto constituyente de vigencia inmediata, como quizás una fórmula adecuada para resolver este problema concreto, técnico jurídico a que he aludido dice lo siguiente ( )’ En la sesión plenaria del 18 de Junio se aprobó el artículo 54 transitorio de la Constitución por 43 votos, no se registraron votos negativos, ni abstenciones.
Documento ‘Consulta Textual y referencial’ Presidencia de la República - Consejería para el desarrollo de la Constitución.’ Fols. 99 a 105. Exp. 1944. Es claro, entonces, que la norma de artículo 54 transitorio surgió como respuesta a la necesidad de dar seguridad y legalidad a las cifras utilizadas en la determinación del número de integrantes de las corporaciones públicas”.”8 (Subrayas mías).
En otras palabras, para el momento en que se profirió la Constitución de 1991, se presentaba una situación semejante a la actual, esto es, que el Congreso no 6 Corte Constitucional, Sentencia C-295 de 2019 7 Ibidem 8 Folios 86 a 87 de Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; sentencia de 21 de junio de 2018;
C.P. María Elizabeth García González; radicación núm: 68001- 23-33-000-2012-00213-02. En éste se cita un aparte de Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de octubre de 1999, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, radicación núm: IJ-007. Radicado: 68001-23-33-000-2019-00299-01 Demandante: Gustavo Villamizar Motta Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 aprobaba los censos oficiales.
Circunstancia que, ante el problema que implicaba adoptar decisiones con base en un censo efectuado en 1973, fue solucionada a través de la adopción del censo de 1985 en el artículo Superior Transitorio 54. Siendo ello así, considero que no procede seguir sosteniendo lo dicho por esta Corporación en 1999, esto es, que “la norma del artículo 54 Transitorio de la Constitución tiene vocación de permanecer vigente hasta tanto el legislador adopte un nuevo censo o establezca una norma especial para regular el hecho social relevante de que se trate”.9 En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto.
Fecha ut supra, El presente salvamento de voto fue firmado electrónicamente por el Consejero en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 26 de octubre de 1999, C.P. Reinaldo Chavarro Buriticá, radicación núm: IJ-007.