63001233300020210012701 — Consejo de Estado

Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros Demandado: Municipio de Armenia y departamento del Quindío Referencia: Tema: Medio de control de reparación directa Resuelve recurso de apelación AUTO SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve los recursos de apelación interpuestos por la convocante y por el convocado, municipio de Armenia, contra el auto del 30 de septiembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, que improbó el acuerdo de conciliación prejudicial logrado entre las partes.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de conciliación prejudicial y el acuerdo de conciliación 1.1.1. El 1 de julio de 2021, Alberto Botero Márquez, Roberto Botero Robledo, Alejandro Botero Robledo, Julio Cesar Ramírez Cuartas, Gloria Mercedes Gómez Botero, Jesús Antonio Gómez Botero, Martha Cecilia Gómez Botero y Ligia Arango de Gómez, radicaron solicitud de conciliación prejudicial, ante la Procuraduría 13 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos de Armenia, en la que convocaron a la Nación-Rama Judicial, al municipio de Armenia y al departamento del Quindío, contra quienes formularon las siguientes pretensiones: (i) que las convocadas son solidariamente responsables de los daños y perjuicios causados a los actores por la no entrega del predio denominado lote número UNO B de Hojas Anchas;

(ii) que se reconozca, a título de indemnización por concepto de daño emergente, el precio del inmueble y los impuestos pagados por los accionantes, que ascienden a la suma de $3.685.234.844; (iii) que se reconozca, a título de indemnización por concepto de lucro cesante, el valor de $317.901.173, resultante de la diferencia entre el valor del avalúo realizado por la alcaldía de Armenia sobre el inmueble referido y el proyecto de vivienda denominado “Brisas de los Lirios”, que se realizaría en ese predio. 1.1.2.

Los hechos que anteceden la solicitud de conciliación, son los siguientes: 1.1.2.1. Los convocantes, en su condición de propietarios del predio denominado lote número UNO B de Hojas Anchas, ubicado en el área urbana de Armenia, manifestaron que el bien fue ocupado por la comunidad indígena/campesina “Yanacona”, el 3 de agosto de 2015. 1.1.2.2.

Los accionantes dieron aviso a la Policía Nacional y al alcalde municipal de Armenia de la ocupación, el 4 de agosto de 2015. 1.1.2.3. La Inspección Novena de Policía de Armenia realizó inspección judicial al predio en cuestión y profirió la Resolución 013 del 13 de marzo de 2018, que reconoció su ocupación ilegal y ordenó su desalojo; decisión que fue apelada por los querellados ocupantes y Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 2 confirmada por la Secretaría de Gobierno Municipal de Armenia, que profirió la Resolución 112 del 2 de mayo de 2018, en la que ratificó la orden de desalojo. 1.1.2.4.

La Inspección realizó citaciones para la práctica de la diligencia de desalojo. Pero, el día de la diligencia -6 de junio de 2018- el representante del Ministerio Público radicó acción de tutela, en procura de la protección de los derechos de la comunidad indígena. Ante la admisión de la tutela, la Inspectora Novena Municipal de Policía, decidió “no realizar la diligencia de desalojo”. 1.1.2.5.

Las pretensiones de la acción de tutela fueron negadas, en sentencia del 19 de junio de 2018, en la que el juez consideró que no era la autoridad llamada a solucionar un conflicto social para resolver los problemas de la comunidad indígena accionante. 1.1.2.6. El 10 de julio de 2018, los propietarios del precio ocupado incoaron acción de tutela por violación al debido proceso, que fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Quindío, mediante sentencia del 23 de julio de 2018, en la que declaró la carencia actual de objeto. 1.1.2.7 El Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia resolvió la apelación formulada por el Ministerio Público, con providencia del 10 de septiembre de 2018, que otorgó el amparo constitucional a los derechos fundamentales de vivienda digna y dignidad humana de los habitantes del lote de propiedad privada, y ordenó: (i) que el municipio de Armenia junto con la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas realizaran un censo a la población ocupante, para que constataran que las 233 familias ostentaban la condición de desplazados y pobreza extrema; y (ii) ordenó al municipio de Armenia y al departamento del Quindío que otorgaran un albergue transitorio para la población. 1.1.2.8.

En vista de que no se produjo la reubicación de los ocupantes, los ahora convocantes presentaron ante el Juez Primero Laboral del Circuito de Armenia incidente de desacato el 23 de noviembre de 2018. El mencionado despacho impuso sanción a los representantes de los entes convocados, en auto del 1 de abril de 2019, con arresto de 3 días y multa de 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes, para cada uno. A su vez, consultó la decisión ante el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia. 1.1.2.9.

La Sala Civil, Familia y Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Armenia dictó providencia el 25 de septiembre de 2019, en la que revisó la sanción impuesta por desacato y concedió a las entidades un plazo de 6 meses para el cumplimiento del mismo; término este que fue suspendido por la emergencia sanitaria por causa del COVID 19, hasta el 9 de julio de 2020. 1.1.2.10.

En mesa de trabajo que se desarrolló en octubre de 2020, a la que asistieron representantes del municipio y del departamento, la comunidad ocupante propuso que aquellas entidades compraran el lote; circunstancia que motivó que el municipio de Armenia avaluara el inmueble en $3.662.098.827. 1.1.3. La Procuraduría 13 Judicial II para asuntos administrativos de Armenia celebró audiencia de conciliación, el 24 de agosto de 2021, en la que las partes expresaron su ánimo conciliatorio y llegaron al siguiente acuerdo: “POSICIÓN DEL DESPACHO: En consecuencia, SE LLEGA A UN ACUERDO TOTAL E INTEGRAL, el despacho establece: En atención al acuerdo conciliatorio total e integral celebrado entre las partes esto es: la suma de TRES MIL MILLONES DE PESOS MCTE ($3.000.000.000), que cubre la totalidad de perjuicios alegados por la parte convocante que se especifican de la siguiente manera: la suma de MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS MCTE ($1.500.000.000) por parte del MUNICIPIO DE ARMENIA pagaderos en 2 cuotas: La primera de ellas, en [sic] un 50% dentro de los 45 días siguientes a la aprobación en sede judicial previa presentación Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 3 de los documentos soportes por parte del Convocante (Rut, poder, certificación bancaria, auto aprobatorio por parte del Juzgado de conocimiento) y el 50% restante, en el primer trimestre de la vigencia 2022.

Dejando en claro, que de conformidad con decisiones adoptadas por las altas cortes así como lo establecido en el artículo 16 y en el parágrafo del Artículo 17 de la Resolución No. 898/2014 del IGAC, queda determinado que el coste correspondiente a las estampillas, escrituración y registro del negocio jurídico, DEBEN ser asumidas por las entidades adquirentes, en este caso el Municipio y el Departamento, toda vez que no puede trasladársele al propietario la carga de asumir su pago, porque la indemnización debe ser reparatoria.

Los otros MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS MCTE ($1.500.000.000) serán reconocidos por el DEPARTAMENTO DEL QUINDIO pagaderos dentro de los 30 días siguientes a la aprobación por parte de la Asamblea Departamental de la compra del inmueble, actuación que se surtirá dentro de los 10 días siguientes a la aprobación por parte del Tribunal Administrativo del Quindío. (DEJANDO LA OBSERVACIÓN POR PARTE DEL MINISTERIO PÚBLICO QUE LA PROPUESTA REALIZADA POR EL DEPARTAMENTO ESTÁ SUPEDITADA A LA APROBACIÓN DE LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL Y POR TANTO ES INCIERTA Y NO PRESTA MÉRITO EJECUTIVO).

Es decir, que revisando las formalidades para el trámite de la presente audiencia de conciliación extrajudicial el anterior acuerdo contiene obligaciones claras, expresas y exigibles, en cuanto al tiempo, modo y lugar de su cumplimiento, en ese sentido es claro en relación con el concepto conciliado, cuantía y fecha para el pago únicamente respecto al MUNICIPIO DE ARMENIA más no para el DEPARTAMENTO DEL QUINDIO por los argumentos ya esbozados, y reúne los requisitos establecidos en la Ley 446 de 1998 y la Ley 640 de 2001 y Decretos reglamentarios: (i) las partes se encuentran debidamente representadas y sus representantes y/o apoderados actuaron con facultad expresa para conciliar, así mismo se sometió el asunto a los Comités de Conciliación de las entidades convocadas, (ii) el asunto es susceptible de conciliación (iii) no hay caducidad (iv) lo convenido se encuentra respaldado en el material probatorio a saber: [relación de medios de convicción allegados] (v) En criterio de esta agencia del Ministerio Público, el acuerdo contenido en el acta no es violatorio de la ley y no resulta lesivo para el patrimonio público.

En consecuencia, se dispondrá el envío de la presenta acta, junto con los documentos pertinentes, al Tribunal Administrativo del Quindío (reparto), para efectos del control de legalidad, advirtiendo a los comparecientes que el auto aprobatorio del acuerdo hará tránsito a cosa juzgada/ y prestará mérito ejecutivo, razón por la cual no son procedentes nuevas peticiones conciliatorias por los mismos hechos ni demandas ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por las mismas causas (art. 73 ley 446 de 1998 y 24 ley 640 de 2001.

En tal sentido quedan las obligaciones claras, expresas y exigibles en cuanto al tiempo, modo y lugar de su cumplimiento.” 1.2. La providencia apelada El Tribunal Administrativo del Quindío improbó el acuerdo de conciliación logrado por las partes, en auto del 30 de septiembre de 2021, en el que refirió los requisitos para la aprobación del acuerdo, encontró acreditada la representación y la facultad para conciliar de ambas partes, y consideró: 1.2.1.

Que el departamento no acordó el pago de las estampillas, registro y escrituración del inmueble de los convocantes, siendo esta la primera razón para que improbara el arreglo acordado. A su juicio, ese aspecto no fue discutido ni aprobado por el Comité de Conciliación, razón para que el acuerdo desborde los intereses del ente territorial. 1.2.2.

Que no estaba acreditado el daño, consistente en el despojo definitivo del bien inmueble, porque, pese a que el procedimiento de lanzamiento no finalizó con éxito, Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 4 debido a que el juez constitucional suspendió el procedimiento, esa situación no derivó en una pérdida absoluta o definitiva del inmueble. 1.2.3.

Que el quid del asunto radicaba en la perturbación a la propiedad de los convocantes, que podía ser atribuida parcialmente a la ineficacia de las autoridades para dar cumplimiento efectivo a lo ordenado por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Armenia en el fallo de tutela; autoridades que, por tanto, eventualmente podrían estar llamados a reparar los daños causados con su inacción. Pero, admitir una indemnización por el precio total del predio no es válido y puede resultar lesivo para el patrimonio público, pues no existe certeza de que el bien no pueda ser recuperado una vez se habiliten los refugios para las comunidades que en la actualidad lo habitan, y que los únicos perjuicios a reconocer serían los derivados de la perturbación a la posesión. 1.3.

Los recursos de apelación 1.3.1. Parte demandante Los convocantes interpusieron recurso de apelación contra la decisión anterior. Como fundamento de la impugnación afirmaron que, en efecto, la obligación del pago de las estampillas, escrituración y registro del negocio jurídico quedó establecida en el acuerdo conciliatorio únicamente para el municipio de Armenia, no para el departamento del Quindío, debido a que el predio es urbano y el ente municipal está a cargo de esos tributos, razón por la que sólo esa entidad debía pagar ese rubro.

En relación con la demostración del daño, los convocantes adujeron que realizaron todas las actuaciones necesarias para recuperar el bien y que fueron diligentes en el proceso para intentar la restitución de su inmueble. Pero el desalojo no se realizó debido a la orden del juez de tutela, que impidió la práctica de la diligencia y ordenó la construcción de un albergue a favor de la comunidad indígena ocupante.

Aparte, los actores manifestaron que, con la adquisición del bien “se soluciona[rían] los problemas ya narrados”, el municipio evitaría el pago de perjuicios adicionales y la comunidad sería ubicada. Por último, la parte apelante adujo que la jurisprudencia citada para improbar la conciliación, refería que se “podría acudir a la jurisdicción”, lo que permite concluir que demandar ante la justicia ordinaria es una acción optativa, no obligatoria. 1.3.2.

Municipio de Armenia El apoderado del ente territorial interpuso recurso de alzada contra la decisión que improbó el acuerdo. Advirtió que está plenamente probado en el proceso que fueron múltiples los intentos realizados a través de la Inspección de Policía de Armenia para llevar a cabo el desalojo; diligencia cuya práctica resultó imposible, porque la ocupación ilegal del inmueble se produjo por parte de un grupo indígena y de campesinos desplazados por la violencia, considerados como sujetos protegidos en la sentencia proferida por el Tribunal Superior de Armenia, en el fallo de tutela que protegió sus derechos fundamentales.

Este ente demandado agregó que acordar una compraventa para cumplir un fallo de tutela, a través de mecanismo alternativo de solución de conflictos, como lo es la conciliación, da solución a una problemática social que aqueja a una comunidad Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 5 desprotegida por el Estado y precave un litigio, que podría generar graves consecuencias económicas tanto para el municipio de Armenia como para el departamento del Quindío, toda vez que entre más años llegara a estar ocupado el predio a causa de la inactividad del Estado, la condena por los daños causados a sus propietarios sería más alta.

La conciliación no resulta así lesiva para el patrimonio de la administración. II. CONSIDERACIONES La Sala1 dará aplicación a las modificaciones procesales introducidas con la Ley 2080 de 2021, teniendo en cuenta que tanto el auto que improbó el acuerdo de conciliación como los recursos de apelación, datan de fechas posteriores al 25 de enero de 2021, fecha en que entró en vigor la mencionada ley. 2.1.

Competencia Esta Subsección es competente para conocer de este asunto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 150 y 125, numeral 2, literal g del CPACA2, que establece que el Consejo de Estado conocerá las apelaciones de los autos proferidos por los tribunales administrativos susceptibles de este medio de impugnación y la Sala dictará las providencias que resuelve la apelación del auto que imprueba una conciliación extrajudicial.

Por otro lado, los recursos fueron presentados dentro del término legal, toda vez que el auto recurrido se notificó por estado electrónico el 1 de octubre de 2021 y las partes tenían hasta el 6 de octubre de 2021, para presentar el recurso, fecha en que ambos los radicaron. 2.2. Caso concreto De conformidad con la jurisprudencia de la Sala3, el literal a) del artículo 65 de la Ley 23 de 1991, modificado por el artículo 73 de la Ley 446 de 19984, prevé que, para la aprobación del acuerdo conciliatorio, se requiere la concurrencia de una serie de presupuestos: (i) que no haya operado la caducidad de la acción;

(ii) que las partes que concilian estén debidamente representadas, y que los representantes o conciliadores tengan capacidad o facultad para conciliar; (iii) que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes; (iv) que las partes estén legitimadas 1 CPACA. “Artículo 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: || 1.

Corresponderá a los jueces proferir los autos y las sentencias. || 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra esas”. CPACA. “Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: […] 3.

El que apruebe o impruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales. El auto que aprueba una conciliación solo podrá ser apelado por el Ministerio Público.” 2 Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, autos de 3 de marzo de 2010, expediente 37644; expediente 37364; expediente 30191, entre otros. 4 Ley 23 de 1991.

Artículo 65. Derogado por el artículo 49 de la Ley 640 de 2001 y modificado por el artículo 72 de la Ley 446 de 1998. “[…] Concluido el procedimiento de conciliación, el Fiscal remitirá al consejero o Magistrado del conocimiento, un día después de terminado aquél el Acta de Conciliación total o parcial, o el informe de que no fue posible acuerdo alguno entre los interesados, acompañado de los medios de prueba en su poder y de la enumeración de los mismos, según el caso. || Si la conciliación fue total el Consejo de Estado o el Tribunal Contencioso Administrativo competente declarará terminado el proceso.

Si no hubo conciliación o la Corporación competente encuentra que la lograda resulta lesiva para los intereses patrimoniales del Estado, o puede hallarse viciada de nulidad absoluta, así lo declarará la Sala en providencia motivada y ordenará la continuación del proceso en cuanto fuere necesario. || Contra las providencias a que se refiere este artículo no habrá recurso alguno”.

Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 6 en la causa; y (v) que lo reconocido patrimonialmente esté respaldado en la actuación y no resulte lesivo para las partes. A continuación, la Sala procederá a corroborar el cumplimiento de los referidos presupuestos de la aprobación del acuerdo conciliatorio en cuestión. 2.2.1.

Vigencia de la acción El literal i) del numeral 2 del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) dispone que el plazo para formular pretensiones en sede de reparación directa es de dos (2) años, que se cuentan a partir del día siguiente al del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que originó el daño reclamado.

La omisión del municipio de Armenia el cronograma para la reubicación de la población ocupante, fue definido en las órdenes dictadas en la providencia que decidió la consulta dentro del incidente de desacato del fallo tutelar, proferida por el Tribunal Superior de Armenia el 25 de septiembre de 2019; providencia que concedió a los convocados un término de seis (6) meses para efectuar la respectiva reubicación5.

Sin embargo, como lo sostuvo la parte accionante, aquel plazo fue interrumpido por la emergencia sanitaria del COVID19, hasta el 9 de julio de 2020. Por lo tanto, el término para presentar la demanda correría, inicialmente, entre el 10 de julio de 2020 y el 10 de julio de 2022. Como la parte demandante acudió ante la Procuraduría 13 Judicial (II) Delegada para Asuntos Administrativos de Armenia el 1 de julio de 2021, la Sala concluye que, para ese momento el derecho de acción estaba vigente. 2.2.2.

Que las partes estén debidamente representadas y cuenten con la facultad de conciliar Los convocantes se encuentran debidamente representados por la abogada Carolina María Manrique Cañas, identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.945.331 y portadora de la tarjeta profesional No. 126.025 del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), quien está facultada para conciliar, conforme a los poderes otorgados por cada demandante6.

A su vez, el alcalde del municipio de Armenia7 delegó la función administrativa de representación jurídica del municipio en la directora del Departamento Administrativo Jurídico, mediante el Decreto No. 018 de 20208; funcionaria que se posesionó el 22 de abril de 2021 y otorgó poder a la abogada Diana Patricia Loaiza Sánchez9, identificada con cédula de ciudadanía No. 51.904.721 y portadora de la tarjeta profesional No. 147.741 del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), en el que fue 5 Páginas 385 a 397 del Documento consultado en el archivo ALBERTOBOTEROMARQUEZ(1).pdf del link contenido en el archivo ED_GMAILRV_ENVIOEX(.pdf) del índice 2 aplicativo SAMAI 6 Páginas 463 a 472 del Documento consultado en el archivo ALBERTOBOTEROMARQUEZ(1).pdf del link contenido en el archivo ED_GMAILRV_ENVIOEX(.pdf) del índice 2 aplicativo SAMAI 7 CPACA.

“Artículo 159. […] Las entidades y órganos que conforman el sector central de las administraciones del nivel territorial están representadas por el respectivo gobernador o alcalde distrital o municipal. […]” 8 Documento DELEGACIÓNDIRECTOROTORGAPODER.pdf consultado en el archivo del municipio de Armenia dentro de la carpeta 003DctosEntidConvocada del link contenido en el archivo ED_GMAILRV_ENVIOEX(.pdf) del índice 2 aplicativo SAMAI 9 Documento PODER20210823_14320527.pdf consultado en el archivo del municipio de Armenia dentro de la carpeta 003DctosEntidConvocada del link contenido en el archivo ED_GMAILRV_ENVIOEX(.pdf) del índice 2 aplicativo SAMAI Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 7 facultada, en forma expresa, para adelantar el trámite conciliatorio del proceso de la referencia, con la facultad para conciliar.

El departamento del Quindío estuvo representado por el abogado Henry Yesid Peña Vera10, identificado con cédula de ciudadanía No. 89.004.732 y portador de la tarjeta profesional No. 172.272 del Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), a quien le fue conferido poder por el Gobernador del departamento del Quindío; documento en el que consignó expresamente la facultad de conciliar en la audiencia llevada a cabo en el proceso de la referencia. En consecuencia, las partes presentes en la audiencia de conciliación se encontraban debidamente representadas, según los términos de los poderes allegados y contaban con la respectiva facultad para conciliar. 2.2.3.

Que verse sobre derechos económicos disponibles por las partes La acción de reparación directa, dispuesta en el artículo 140 del CPACA11, es de carácter económico y particular, ya que tiene por objeto la pretensión de obtener una indemnización económica de un menoscabo a un interés jurídico singular causado por la acción u omisión del Estado.

Por la naturaleza económica de las controversias suscitadas como consecuencia de una acción de reparación, los derechos en cuestión son conciliables, por regla general, conforme al artículo 70 de la Ley 446 de 199812. En concreto, las pretensiones de la solicitud de conciliación estaban encaminadas a la reparación económica por los perjuicios generados como consecuencia de la omisión de la administración en la ejecución de órdenes judiciales, proferidas para que culminara la ocupación de un predio los convocantes.

La Subsección observa que la parte convocante pretendió que se declarara la responsabilidad de los entes territoriales convocados, con la subsiguiente condena al pago de sumas de dinero, por concepto de perjuicios materiales. Así las cosas, el presente asunto es un litigio que envuelve pretensiones de contenido económico. Por consiguiente, este tercer requisito para la aprobación del acuerdo conciliatorio se encuentra satisfecho, ya que en el sub lite se discuten unos derechos de contenido 10 Documento poderhenryprocuraduríaycredencial.pdf consultado en el archivo del departamento del Quindío dentro de la carpeta 003DctosEntidConvocada del link contenido en el archivo ED_GMAILRV_ENVIOEX(.pdf) del índice 2 aplicativo SAMAI 11 CPACA.

“Artículo 140. Reparación directa. En los términos del artículo 90 de la Constitución Política, la persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño antijurídico producido por la acción u omisión de los agentes del Estado. De conformidad con el inciso anterior, el Estado responderá, entre otras, cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma.

Las entidades públicas deberán promover la misma pretensión cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. En todos los casos en los que en la causación del daño estén involucrados particulares y entidades públicas, en la sentencia se determinará la proporción por la cual debe responder cada una de ellas, teniendo en cuenta la influencia causal del hecho o la omisión en la ocurrencia del daño”. 12 “Podrán conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo”.

El artículo 161, numeral 1, del CPACA establece que, cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial se constituirá en requisito de procedibilidad para la presentación de toda demanda contenciosa administrativa en que se formulen pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 8 económico, que pueden ser susceptibles de ser dispuestos por las partes. 2.2.4. Legitimación en la causa de las partes 2.2.4.1. Con la solicitud de conciliación prejudicial fue allegado el certificado de tradición del folio de matrícula inmobiliaria No. 280-146941, expedido por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armenia, documento en el que consta lo siguiente: (i) Según la anotación No. 2, Alberto Botero Márquez, Roberto Botero Robledo, Alejandro Botero Robledo, y a Julio Cesar Ramírez Cuartas realizaron la división material del predio de mayor extensión;

(ii) De acuerdo con la anotación No. 14, fue adjudicado el derecho de cuota del predio por el 32.30%, mediante sucesión, para Gloria Mercedes Gómez Botero, José Fernando Gómez Botero, Jesús Antonio Gómez Botero, y Martha Cecilia Gómez Botero; (iii) En la anotación No. 15 el señor José Fernando Gómez Botero vendió su derecho real de dominio al señor Ramón Jairo Gómez Jaramillo, y quedó constancia, en la anotación No. 17, que, mediante el trámite sucesoral intestado concomitante con liquidación de sociedad conyugal de Ramón Jairo Gómez Jaramillo, la sucesora de su derecho de cuota correspondiente en el bien inmueble, fue la señora Ligia Arango de Gómez, por un 14.45% del predio en mención13, en calidad de cónyuge supérstite14, quien actúa en calidad de convocante en el sub lite.

En consecuencia, los convocantes [quienes han sido resaltados] se encuentran legitimados en la causa por activa, en su calidad de propietarios del bien inmueble objeto de ocupación permanente. 2.2.4.2. De otro lado, tanto el municipio de Armenia como el departamento del Quindío, en su condición de convocados, están legitimados en la causa por pasiva toda vez que la parte actora endilgó, como causa del daño antijurídico que reclama, la omisión de las ordenes contenidas en la sentencia que decidió la acción de tutela, e impuso a las convocadas su reubicación en un albergue provisional de la población ocupante del predio de los accionantes; providencia esta que obra, en copia simple en las páginas 304 a 322 del documento consultado en el archivo ALBERTO BOTEROMARQUEZ(1).pdf del link contenido en el archivo ED_GMAILRV_ENVIOEX(.pdf) del índice 2 aplicativo SAMAI. 2.2.5.

Que el acuerdo conciliatorio cuente con las pruebas necesarias, no sea violatorio de la ley y no resulte lesivo para el patrimonio público15 2.2.5.1. La sentencia que tuvo en cuenta el Tribunal de primera instancia para improbar el acuerdo fue dictada por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, el 5 de marzo de 202116.

En esa oportunidad, la Sala consideró que el 13 Páginas 110 a 117 del documento consultado en el archivo ALBERTOBOTEROMARQUEZ(1).pdf del link contenido en el archivo ED_GMAILRV_ENVIOEX(.pdf) del índice 2 aplicativo SAMAI 14 Páginas 118 a 135 ibídem 15 Artículo 65A Ley 23 de 1991 y artículo 73 Ley 446 de 1998. 16 La parte actora, sociedad Paispamba Ltda., dirigió sus pretensiones contra el municipio de Sotará, Cauca, la Policía y el Ejército Nacional, por las omisiones en que incurrieron las entidades en el transcurso de un procedimiento de lanzamiento por ocupación de hecho, y que dieron lugar al despojo definitivo del inmueble Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 9 proceso de lanzamiento por ocupación de hecho de inmuebles rurales no comportaba una controversia sobre la propiedad de un bien, sino solamente sobre su posesión17 y, dada la regulación especial que tiene ese mecanismo policivo, nada impedía que, ante el fracaso en la consecución de los fines de protección de la posesión, el querellante pudiera acudir ante el juez civil, a través de las acciones posesoria o reivindicatoria, para pretender la protección de su derecho. 2.2.5.2.

Pese a ello, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la existencia de una excepción a esa circunstancia, por la posibilidad material de la pérdida definitiva de un inmueble durante el transcurso de un procedimiento policivo de lanzamiento por ocupación de hecho. En estos casos, se debe acreditar que el predio no podía recuperarse por razones de interés general que hicieran que el desalojo fuera impracticable, aunque fuera ordenado por el juez civil18, circunstancia que no tuvo en cuenta el a quo. 2.2.5.3.

En los hechos de la demanda se relató que el daño tuvo origen en la ocupación permanente de un terreno privado, llevada a cabo por una población indígena-campesina desplazada; ocupación cuya prolongación fue atribuible a la falta de ejecución de las ordenes de reubicar a la población ocupante, dictadas en fallo de tutela de segunda instancia, que protegió los derechos fundamentales de dicho grupo poblacional. 2.2.5.4.

Los sucesos que enmarcan el sub lite han sido analizados, como percutores de la responsabilidad del Estado por ocupaciones de particulares ajenos a la administración, cuya evolución jurisprudencial fue recopilada recientemente en la sentencia de la Corte Constitucional SU-157/2022, proferida con ocasión de la revisión de dos asuntos de tutela, en los que los actores adujeron la violación de sus derechos fundamentales como propietarios de bienes ocupados por terceros, en las que se denegaron las pretensiones de reparación directa por ellos incoada.

En dicha sentencia, la Corte analizó algunas sentencias de responsabilidad extracontractual por la ocupación efectuada por terceros ajenos al Estado, en cuya materialización se vieron involucradas las autoridades; supuesto que ha sido estudiado por la jurisdicción contencioso administrativa bajo títulos de imputación como la falla en el servicio, el defectuoso funcionamiento de la administración de justicia y el daño especial.

En el primer supuesto, la responsabilidad se funda en una falla en el servicio, cuando se demuestre la omisión injustificada o la “negligencia de agentes públicos encargados de la protección de los derechos de propiedad y posesión, que permitan la consolidación de ocupaciones irregulares a favor de terceras personas con la subsecuente pérdida de derechos de los legítimos propietarios”.

Conforme con las sentencias proferidas por esta Sección el 12 de julio de 1984, el 1 de septiembre de 1993 y el 19 de junio de 2020—estudiadas por la Corte— en el marco del régimen subjetivo de responsabilidad, al propietario del bien afectado le corresponde demostrar la pérdida de la posesión, así como la diligencia en la presentación y identificado con la matrícula inmobiliaria No. 120-5105 de su propiedad.

Expediente: 19001-23-31-000-2004- 00653-01 (46197) 17 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 3 de mayo de 2013, Exp. 27557; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 2 de mayo de 2013, exp. 28158; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena. Sentencia del 23 de febrero de 2017, exp. 34121. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 22 de octubre de 2015, exp. 33977.

Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 10 promoción de los mecanismos administrativos y judiciales a su alcance para evitar el daño. Por último, si lo que se debate en el proceso es la pérdida de dominio sobre el bien, es necesario que el interesado acredite haber agotado el trámite de las acciones dispuestas en el ordenamiento jurídico para el restablecimiento del derecho de propiedad.

En el segundo supuesto, la jurisprudencia de la Sección Tercera, en sentencias del 13 de septiembre de 2001 y 9 de abril de 2012, imputó la responsabilidad por ocupaciones ajenas a la administración, bajo la configuración de un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia, por dilación del proceso policivo adelantado mediante querella.

En este supuesto, la imputación de responsabilidad depende de la demostración de una actuación negligente de la administración en el proceso policivo, que sea la causa de la pérdida de tenencia del bien. Según la tercera línea jurisprudencial, definida en sentencias proferidas el 22 de noviembre de 2012 y el 26 de agosto de 2015, la Sección Tercera del Consejo de Estado previó la posibilidad excepcional de aplicar un régimen objetivo de responsabilidad por daño especial de acuerdo con las siguientes reglas: “(i) se configura en los eventos en los que no se comprobó la ocurrencia de una falla en el servicio, ya que (ii) la omisión en la protección de la posesión está justificada, pues (iii) las actuaciones dirigidas a la restitución del predio son imposibles de efectuar por razones de interés general o de orden público y social, como la protección de sujetos de especial protección constitucional, la atención a desastres o la garantía a la vida y seguridad de funcionarios públicos.

En estos eventos, (iv) la responsabilidad patrimonial del Estado se sustenta en el desequilibrio de las cargas públicas, dado que el demandante tuvo que asumir una carga excesiva que afectó la posesión del predio y su derecho a la tutela judicial efectiva. En cualquier caso, la configuración de este título de imputación se determina conforme con una carga mínima de diligencia del demandante en presentar y promover los mecanismos administrativos y judiciales de defensa procedentes para la protección de sus intereses”19.

Un cuarto desarrollo jurisprudencial, bajo el régimen de responsabilidad por daño especial, concede a los reclamantes la posibilidad excepcional de exoneración del deber de agotar los recursos judiciales y administrativos procedentes para la defensa de la posesión y la propiedad. Para ello, según las sentencias del 27 de mayo de 2015, 22 de octubre de 2015, 23 de febrero de 2017, y 5 de marzo de 2021, las reglas se ampliaron así: “(i) reconocer que las autoridades competentes en la adopción de órdenes de desalojo tienen la facultad y el deber de evaluar la situación en la que se encuentra el predio y las condiciones de los ocupantes para verificar la viabilidad de las medidas de desalojo;

(ii) se puede reconocer la pérdida de la propiedad como un daño antijurídico, cuando la protección a la posesión es imposible por razones de interés general u orden público y social; (iii) este daño se sustenta en el desequilibrio de las cargas públicas que se genera en aras de proteger el interés colectivo, pero que afecta de manera desproporcionada la posesión y el dominio sobre el bien invadido, así como el derecho a la tutela judicial efectiva;

(iv) en estos eventos debe evaluarse si, de alguna manera, la conducta del actor incidió en la generación del daño; (v) si se acredita que, conforme con las circunstancias del caso, adelantar un proceso judicial posesorio o reivindicatorio resultaría nugatorio, pues una eventual orden 19 Corte Constitucional SU - 157 de 2022. Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 11 de desalojo sería imposible de cumplir, el juez de reparación podrá exonerar al demandante, de acuerdo con la conducta desplegada para la defensa de sus derechos, del deber de agotar los recursos administrativos y judiciales a su alcance para la protección de la posesión y el dominio; y (vi) en todo caso, si se ha puesto en duda la posesión del actor sobre el bien, este deberá acudir a las acciones civiles procedentes”20.

Así las cosas, la jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido la indemnización de perjuicios por daños causados con ocupaciones efectuadas por particulares, bajo un régimen objetivo de responsabilidad, en casos en los que se encontró que las medidas para obtener la restitución de la posesión resultaban imposibles de cumplir, en atención a situaciones relacionadas con la alteración del orden público, la existencia de conflictos sociales en la zona y el amparo de sujetos de especial protección, en el entendido de que el propietario del bien sufre un daño en virtud de un desequilibrio de las cargas públicas.

En cualquier caso, para que se configure la responsabilidad por un daño causado por una ocupación efectuada por particulares, es preciso que se encuentre acreditada: (i) la pérdida de derecho de dominio sobre el bien ocupado; (ii) la diligencia por parte del propietario en adelantar las acciones legales pertinentes para la recuperación del bien, siempre y cuando no existan condiciones que protejan la ocupación por razones de interés general, como ocurre con los sujetos de especial protección; y (iii) la falta de adopción de medidas correctivas por parte de los órganos competentes para el restablecimiento de la posesión, sin perjuicio de los obstáculos que puedan existir para hacer efectivas dichas medidas.

Entonces, el Tribunal Administrativo del Quindío consideró que el daño no estaba consumado, porque la solicitante debió tramitar un proceso reivindicatorio o posesorio ante la jurisdicción civil, como lo afirmó esta Corporación en la providencia, acogida por el a quo para efectos de improbar el acuerdo logrado; sin embargo, no tuvo en cuenta que el bien inmueble no podía ser recuperado mediante las acciones judiciales pertinentes debido a que estaba ocupado por sujetos de especial protección. 2.2.5.5.

Ahora, en el presente caso, en efecto, existieron circunstancias de interés general que impidieron el desalojo del predio en cuestión, porque este fue ocupado por una comunidad de indígenas y campesina desplazada, que impidió llevar a cabo la orden de desalojo. Estas circunstancias se reflejan en los siguientes elementos de convicción: i. Copia de los memoriales radicados ante la alcaldía de Armenia y el Comando de Policía, en los que los accionantes informaron de la perturbación al inmueble de su propiedad, el 3 de agosto de 201521. ii.

Copia del acta del 3 de agosto de 2015, suscrita entre la comunidad invasora, el Secretario de Gobierno de la alcaldía de Armenia y el Defensor del Pueblo. Aquellos se reunieron para tratar el tema de los sectores invadidos por la “comunidad indígena y demás población en el barrio las Colinas”. En aquella oportunidad, el representante municipal estableció que los ocupantes debían presentar la “necesidad de vivienda por medio de un documento por escrito para que sea radicado en FONVIVIENDA. […] se aclara que todos los que imbadieron [sic] deben desocupar estos lotes para dar trámite”22. 20 Corte Constitucional SU - 157 de 2022. 21 Páginas 136 y 137, 141 a 147 ibídem 22 Páginas 138 y 139 ibídem Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 12 iii.

Copia de la querella policiva radicada el 14 de agosto de 2016, ante la Inspección Novena Municipal de Armenia23, de acuerdo con la cual el señor Gerardo Antonio Henao Carmona, quien actuó como apoderado de Ramón Jairo Gómez Jaramillo, informó que existía perturbación a la posesión por ocupación de hecho, en contra de personas indeterminadas.

Como pretensiones de la solicitud, el apoderado requirió el decreto del lanzamiento por ocupación de hecho del mencionado lote. iv. Copia de la Resolución 013 del 2018, proferida por la Inspección Novena Municipal de Policía de Armenia, Quindío, que ordenó el restablecimiento del estatu quo a los accionantes y el lanzamiento por ocupación de hecho a los querellados24. v. Copia de la Resolución 122 del 2 de mayo de 2018, proferida por la Secretaría de Gobierno de la Alcaldía de Armenia, que confirmó la decisión anterior25. vi.

Auto proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Armenia, bajo el radicado No. 2018-00159-00, que avocó conocimiento de la acción de tutela presentada por la Personería de Armenia26. vii. Contestación de la acción de tutela por parte de los aquí accionantes, quienes allegaron copia del proyecto de construcción “Brisas de los Lirios”, de acuerdo con el cual el valor de la construcción de las casas y apartamentos en el predio objeto de cuestionamiento, por un total de $3.568.276.31227. viii.

Copia del fallo de tutela de primera instancia, proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Armenia el 19 de junio de 2018, que no amparó los derechos cuya protección había sido deprecada por la Personería de Armenia28. ix. Correspondencia entre los propietarios del bien inmueble, la Inspección Novena Municipal de Policía de Armenia y la Secretaría de Gobierno y Convivencia Jefatura de Armenia quienes, en diferentes oportunidades, durante el trámite de la acción de tutela, fueron requeridos por los actores para llevar a cabo el desalojo de la comunidad, siempre obteniendo respuestas condicionadas al proferimiento de la sentencia de segunda instancia29. x. Copia de la acción de tutela radicada por los solicitantes en contra de la Inspección Novena Municipal de Policía de Armenia, la alcaldía de Armenia y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Armenia, que le correspondió por reparto al Tribunal Superior Sala Civil, Familia y Laboral del distrito judicial de Armenia, el 10 de julio de 201830. xi.

Copia del fallo de la acción de tutela mencionada en el anterior ordinal, que data del 23 de julio de 2018, que negó los derechos invocados por carencia de objeto, en razón en que se encontraba pendiente la decisión de segunda instancia de la acción de tutela interpuesta por el Ministerio Público a favor de la comunidad ocupante31. xii.

Copia del fallo de segunda instancia de la acción de tutela instaurada por la Personería Municipal, proferido el 10 de septiembre de 201832 por el Tribunal Superior de Armenia, que revocó la sentencia de primera instancia, al tener en cuenta que la perturbación al bien inmueble se encontraba acreditada y la condición de sujetos de especial protección de los ocupantes, en los siguientes términos: “De igual forma, se observa que la orden de desalojo afecta a 87 núcleos familiares, grupo poblacional este integrado por niños menores de edad, mujeres embarazadas, adultos mayores, población en condición de discapacidad, mujeres y hombres cabeza de hogar.

Dentro de este nutrido grupo de familias confluyen: personas desplazadas y en condición de pobreza extrema, al igual que adultos mayores, niños, indígenas y personas en situación de discapacidad”. 23 Páginas 148 a 154 ibídem 24 Páginas 160 a 171 ibídem 25 Páginas 172 a 179 ibídem 26 Página 188 ibídem 27 Páginas 198 a 223 ibídem 28 Páginas 231 a 248 ibídem 29 Páginas 250 a 266 ibídem 30 Páginas 269 a 291 ibídem 31 Páginas 293 a 302 ibídem 32 Páginas 304 a 322 ibídem Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 13 El Tribunal amparó los derechos a la vivienda digna y a la dignidad humana, entre otros, y resolvió: “2° ORDENAR al MUNICIPIO DE ARMENIA Y A LA UNIDAD DE ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS, que en forma coordinada y en un plazo no superior a un (1) mes contado a partir de la notificación de esta decisión, verifique mediante un censo cuáles de doscientos treinta y tres (233) núcleos familiares ubicados en lote de propiedad privada contiguo al ‘barrio las colinas’, ostentan la condición de desplazados por la violencia, y cuáles se encuentran en condición de pobreza extrema […] 5° ORDENAR al MUNICIPIO DE ARMENIA y al DEPARTAMENTO DEL QUINDÍO, que a más tardar dentro del mes siguiente a la realización del censo ordenado en el numeral segundo, garanticen un albergue provisional a las familias en condición de desplazamiento y en situación de pobreza extrema que habitan el asentamiento, incluyendo a las mencionadas familias en los programas sociales que adelanten las entidades respectivas.

Esta medida provisional de albergue a las personas desplazadas deberá extenderse hasta tanto desaparezcan las condiciones que dieron origen a la vulneración de sus derechos fundamentales”. [La Sala resalta]. xiii. Oficio SG-PGO-SJC-699 del 24 de septiembre de 2018, expedido por la Inspección Novena de Policía, que respondió la solicitud de perturbación a la posesión No. 2015- 0007 radicada por los actores, e indicó que estarían supeditados a la información que suministrara el municipio y el departamento en relación con el albergue33. xiv.

Actas de las sesiones del comité de seguimiento y cumplimiento al fallo de tutela suscritas por representantes de la Personería Municipal, la gobernación del Quindío y la alcaldía de Armenia, en las que se consignó que la comunidad no se trasladaría a los albergues temporales ordenados en el fallo de tutela34. xv. Copia del incidente de desacato del 16 de enero de 2019, impetrado por los actores ante el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Armenia35. xvi.

Copia de la providencia que decidió sobre el desacato, proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Armenia el 1 de abril de 2019, que declaró que el alcalde del municipio de Armenia y el gobernador del departamento del Quindío incumplieron obligaciones contenidas en un fallo judicial y los sancionó36. xvii. Copia de la providencia proferida, en grado jurisdiccional de consulta, por el Tribunal Superior de Armenia el 25 de septiembre de 2019, que revocó la sanción impuesta al alcalde de Armenia y confirmó la impuesta al gobernador del Quindío. Además, les instó para que dieran cumplimiento al cronograma presentado ante el juzgado de conocimiento, en relación con el albergue de la comunidad ocupante del predio, para lo que les concedió el término de 6 meses37. xviii.

Copia de la respuesta a la petición presentado por los convocantes, expedida por la alcaldía Municipal de Armenia, el 9 de abril de 2021, que remitió copia del avalúo realizado al lote objeto de la solicitud, por un valor de $3.662.098.82738. xix. Copia de los comprobantes de ingreso expedidos por la alcaldía Municipal de Armenia, en los que consta el pago del impuesto predial del lote objeto de la controversia, desde el año 2015 a la fecha de presentación de la solicitud de conciliación prejudicial39. 33 Páginas 326 y 327 ibídem 34 Páginas 404 a 417 ibídem 35 Páginas 344 y 345, 349 a 361 ibídem 36 Páginas 362 a 372 ibídem 37 Páginas 385 a 397 ibídem 38 Páginas 418 a 448 ibídem 39 Páginas 449 a 457 ibídem Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 14 xx.

Paz y salvo por concepto de impuesto predial y valorización, expedido por la Tesorería Municipal de Armenia40. 2.2.5.6. De acuerdo con los anteriores medios de convicción, la Sala concluye que el trámite del proceso de lanzamiento iniciado por los solicitantes fue interrumpido por cuestiones de interés general y de orden social, en razón a la condición de vulnerabilidad del grupo ocupante, cuyos derechos fueron tutelados por el fallo de segunda instancia, dictado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Armenia que profirió sentencia el 10 de septiembre de 2018, en la que amparó los derechos fundamentales a la dignidad humana y de vivienda digna de la población desplazada, en condición de pobreza extrema, discapacitados e indígenas, y ordenó a los entes demandados que concedieran un albergue transitorio a la población ocupante.

Sin embargo, no se cumplieron las órdenes impartidas; situación que constituyó, a juicio de la parte convocante, la omisión de la administración que configuró el hecho generador del daño antijurídico cuya reparación han pretendido. 2.2.5.7. La protección especial de sujetos en la condición del grupo ocupante, como la dispensada en el asunto transado, que da lugar a la responsabilidad del Estado por ocupaciones de particulares ajenos a la administración, referida en la jurisprudencia constitucional41, en la que se ha protegido el derecho a la vivienda digna de las comunidades indígenas y desplazados de sus tierras.

En este sentido, la Corte Constitucional ha precisado que los desalojos que se lleven a cabo sin tener en cuenta las medidas administrativas para la protección de estas comunidades, tales como la elaboración de un censo y reubicación en albergues temporales, implican un desalojo forzado y prohibido por la Constitución Política, en los siguientes términos: «Los desalojos de predios privados que se hagan efectivos sin otorgar a los ocupantes las medidas de protección que corresponden de acuerdo con su condición de vulnerabilidad constituyen desalojos forzados prohibidos por la Constitución. Con todo, la jurisprudencia constitucional ha aclarado que la ocupación irregular e ilegal de predios privados no genera derechos subjetivos.

En tales términos, las medidas de protección deben ser determinadas y articuladas de tal forma que “no se traduzcan en obligaciones de imposible cumplimiento para las autoridades y se frustren las actuaciones de desalojo”42. Del mismo, este tribunal ha enfatizado que los ocupantes irregulares tienen el deber de colaborar con las autoridades policivas, por lo tanto, cualquier acción que constituya “un obstáculo desproporcionado, desleal y notoriamente arbitrario para perturbar la actuación de las autoridades” en los trámites policivos debe ser sancionado.

La siguiente tabla sintetiza las reglas jurisprudenciales relativas a la protección procesal y sustancial reforzada de las víctimas de desplazamiento forzado y los SEPC con necesidades apremiantes de vivienda en el marco de procesos policivos por ocupación irregular de bienes privados: Protección constitucional reforzada de víctimas de desplazamiento forzado y SEPC en los procesos policivos por perturbación de la posesión 1.

Las víctimas de desplazamiento forzado y los SEPC con necesidades apremiantes de vivienda se ven forzadas a satisfacer de manera precaria su imperiosa necesidad de vivienda a través de actos de ocupación irregular e ilegal de predios privados. Sin 40 Página 458 ibídem 41 Corte Constitucional, sentencia T-391 de 2022 42 Corte Constitucional, sentencia SU-016 de 2021.

Ver también, sentencia T-146 de 2022. Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 15 embargo, la condición de víctima de desplazamiento forzado o de SEPC, y la necesidad apremiante de vivienda, no avala el acto de ocupación irregular y no genera derechos subjetivos. Las autoridades de policía están facultadas y tienen el deber de, una vez surtido el procedimiento policivo correspondiente, ordenar el desalojo y aplicar a los ocupantes irregulares la medida correctiva que corresponda. 2.

La Corte Constitucional ha señalado que las víctimas de desplazamiento forzado y los SEPC con necesidades apremiantes de vivienda son titulares de protección constitucional procesal y sustancial reforzada en los procesos policivos por perturbación de la posesión: (i) La protección procesal cualificada. Exige que las autoridades de policía otorguen garantías iusfundamentales específicas a las víctimas de desplazamiento y los SEPC durante la diligencia de desalojo (ver fundamento jurídico 76 supra).

(ii) La protección sustancial reforzada del derecho a la vivienda digna. Esta protección exige que las autoridades otorguen medidas alternativas de vivienda como condición previa a efectuar el desalojo. El alcance de estas medidas depende de la calidad del ocupante: (a) Las víctimas de desplazamiento forzado tienen derecho a la medida urgente de albergue temporal.

Así mismo, en el mediano y largo plazo, las entidades territoriales tienen la obligación de brindarles acompañamiento en el acceso y postulación a los programas y políticas de satisfacción de vivienda y ordenar la inscripción de las víctimas de desplazamiento forzado, que cumplan con los requisitos para el efecto, en los programas de vivienda en desarrollo.

(b) Los SEPC con necesidades apremiantes de vivienda no tienen derecho a la medida urgente de albergue temporal. Las entidades territoriales y las autoridades de policía sólo están obligadas a incluirlos en los programas de vivienda de corto, mediano y largo plazo que correspondan de acuerdo con su situación y brindarles orientación de la política pública que responda a sus necesidades. 3.

Las diligencias de desalojo que no observen el estricto debido proceso y se hagan efectivas antes de que las entidades territoriales otorguen medidas alternativas de protección a la vivienda son contrarias a la Constitución». Con lo anterior, la Sala constata que, por vía de tutela, a la población desplazada e indígena, como los miembros del grupo que han ocupado el predio objeto de la conciliación cuya aprobación es deprecada, se les ha reconocido derechos, que impedían que la convocante acudiera, para ese momento y hasta que se diera cumplimiento por parte de las demandadas a la orden proferida por el juez constitucional, a medidas ordinarias, las cuales implicarían un desalojo prohibido. 2.2.5.8.

Además, los propietarios del predio aportaron suficientes medios de convicción, para demostrar la concreción del daño antijurídico, consistente en la imposibilidad de hacer uso del derecho real de dominio sobre el inmueble de su propiedad; al igual que los perjuicios generados como consecuencia del primero, toda vez que la parte convocante enervó la posibilidad de urbanizar el inmueble para desarrollar un proyecto de construcción. Al respecto, la solicitud de conciliación contó con los siguientes elementos: i. Informe del estudio de suelos, estabilidad y taludes realizado por el geólogo, Henry Grajales García, y el ingeniero civil, James Acosta, el 12 de octubre de 201443, para el lote 1B, cuyo objetivo se centró en establecer las características geotécnicas y geomorfológicas del terreno que determinaron la estabilidad de los taludes, con el fin de efectuar las recomendaciones y conclusiones para la adecuación de los terrenos. 43 Páginas 75 a 103 ibídem Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 16 ii.

Resolución No. 4-14200003 del 10 de diciembre de 201444, proferida por la Curaduría Urbana No. 2 de Armenia, Quindío, por medio de la cual se otorgó la autorización del permiso para movimiento de tierras sobre el lote número 1B, identificado con matrícula inmobiliaria No. 280-146841. iii. Copia del proyecto urbanístico que se pensaba adelantar en el lote número 1B, ocupado por el grupo poblacional de especial protección, que estaba a cargo del grupo Ingelasa Construcciones S.A.S., en que se consignó como presupuesto de la urbanización un valor de venta futura por la suma de $27.129.177.080 por 300 unidades residenciales, y un valor total de compra del lote, por la suma de $3.568.276.312.45 Aparte, con los medios de convicción referidos anteriormente, numeral 2.2.5.5., quedó demostrado que los propietarios del bien inmueble ocupado acudieron a las medidas policivas y constitucionales pertinentes para la recuperación de su propiedad y posesión; actuaciones con las que cumplieron la carga de diligencia requerida de acuerdo con la jurisprudencia referida anteriormente, por tratarse de una ocupación de hecho llevada a cabo por un grupo de población sujeto de especial protección, que permiten concluir que los efectos de cualquier trámite judicial o administrativo serían nugatorios.

De esta forma, de acuerdo con el derrotero jurisprudencial expuesto y los elementos de convicción aportados al plenario —referidos anteriormente— la pérdida de la propiedad estuvo justificada por razones de interés general, relativas a la protección de los derechos de la población ocupante, compuesta de 233 familias desplazadas conformadas por indígenas y campesinos. Por lo tanto, en este asunto, podría aplicarse el régimen objetivo de atribución de responsabilidad por daño especial, dado que, de obtener una decisión favorable, la eventual orden de desalojo sería imposible de cumplir, tal y como aconteció. Por lo anterior, la Sala no comparte lo considerado por la primera instancia de este trámite, comoquiera que las circunstancias en que se suscitaron los hechos objeto de este asunto son diferentes a las que dieron lugar a la sentencia en que esta Corporación negó las pretensiones de la demanda por ocupación de terceros, pues la jurisprudencia de esta jurisdicción ha reconocido que: “[…] independientemente de que existan razones de interés general para no realizar las actuaciones tendientes a restituir la posesión de un bien privado, el daño al patrimonio del propietario del inmueble debe repararse, pues si bien la actuación del Estado es legítima, también es cierto que se causó un perjuicio que rompe el equilibrio de las cargas públicas, que debe ser restablecido en virtud del principio de igualdad y del derecho a la tutela judicial efectiva, ya que las situaciones sociales particulares no pueden imponerle una carga excesiva a un individuo que no está en el deber jurídico de soportarla”46. 2.2.5.9.

Ahora bien, que los propietarios pudieran acudir a otra jurisdicción, en los términos señalados en el auto apelado, nada tiene que ver, en este asunto en concreto, con la consumación del daño antijurídico, toda vez que este es la afectación a la limitación del ejercicio de las facultades propias de los derechos reales de dominio, es decir, el derecho a la propiedad que los particulares ejercían sobre el predio que se vio afectado con la ocupación del grupo asentado en él. 44 Páginas 104 a 108 ibídem 45 Páginas 210 a 223 ibídem 46 Corte Constitucional SU - 157 de 2022.

Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 17 El derecho de propiedad ha sido definido como el derecho real de dominio que tiene una persona sobre una cosa y que le otorga la facultad de usarla, gozar y disponer de ella de manera absoluta, exclusiva y perenne47. Así, el daño que se configura como una afectación al derecho de propiedad consiste en la restricción de alguna de dichas facultades.

Es decir, que para que exista una vulneración al bien jurídico tutelado de la propiedad debe existir alguna circunstancia que le impida al titular de dicho derecho usar, gozar o disponer de su bien. Con la alegada ocupación, la convocante aludió la afectación al derecho de propiedad, puesto que, con el asentamiento de la población en situación desfavorecida, se enervó la posibilidad de urbanizar el bien para un proyecto de construcción y de disponer de su inmueble; asentamiento que se prolongó por la omisión de reubicación de la población protegida en un albergue temporal, ordenada en sede de tutela.

Por lo anterior, cabe concluir que se produjo un daño que los actuales convocantes no estaban el deber de soportar, comoquiera que realizaron las actuaciones necesarias, hasta donde las particularidades del caso se lo permitieron, para recuperar el inmueble y así gozar de los atributos que se derivan de su condición de propietarios, pues los convocantes padecieron una afectación consumada en la pérdida definitiva del inmueble, dada la concurrencia de factores de orden social que así lo justificaron, razón que motivó la solicitud de conciliación prejudicial con miras a incoar la acción de reparación directa. 2.2.5.10.

Al estar acreditada la producción del daño y la responsabilidad atribuida a los entes territoriales, la Sala valorará la fórmula de conciliación allegada por cada una de las convocadas. En el acta del Comité de Conciliación, allegada por el municipio de Armenia, se acordó lo siguiente: “Que el Comité de Conciliación y Defensa Judicial del Municipio de Armenia, por medio de Acta No. 31 del 23 de agosto de 2021, se reunió para analizar las pretensiones de la convocatoria promovida por ALBERTO BOTERO y Otros en contra del Municipio y departamento del Quindío, determinándose presentar la siguiente propuesta conciliatoria: Los miembros del Comité deciden por UNANIMIDAD presentar ánimo conciliatorio consistente en el reconocimiento por parte del Municipio, por la suma de MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS ($1.500.000.000), pagadera en 2 cuotas: La primera de ella, en un 50% dentro de los 45 días siguientes a la aprobación en sede judicial previa presentación de los documentos soportes por parte del Convocante (Rut, poder, certificación bancaria, auto aprobatorio por parte del Juzgado de conocimiento) y el 50% restante, en el primer trimestre de la vigencia 2022.

Situaciones como la presente, ya han tenido pronunciamiento 47 Arévalo Guerrero, Ismael Hernando, Bienes constitucionalización del derecho civil, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2012. Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 18 de la jurisdicción administrativa de este Circuito, a título de ejemplo se tienen las conciliaciones extrajudiciales aprobadas”48. [La Sala resalta].

El municipio demandado precisó que asumiría el costo del valor de las estampillas, escrituración y registro del negocio jurídico, sin especificar de cuál se trataría. Por otra parte, en el acta del Comité de Conciliación del departamento accionado consta que la fórmula conciliatoria con la que se compraría el inmueble de propiedad de los convocantes, fue formulada en los siguientes términos: “Analizado lo anterior y a sabiendas que las comunidades desplazadas construyeron en el predio del convocante sus viviendas, y que se presenta esta solicitud de conciliación previa al inicio del Medio de Control de Reparación Directa, y en aras de garantizar los derechos constitucionales de los Indígenas a la vivienda digna, a la dignidad humana entre otros, tutelados por el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Armenia Sala Civil, Familia, Laboral, dentro del fallo de tutela discutido y aprobado según acta 263 del 10 de septiembre de 2018, los miembros del Comité de Conciliación del Departamento del Quindío consideran viable presentar una fórmula de acuerdo conciliatorio para la compra del bien inmueble identificado como LOTE NUMERO UNO B constante de 66.927 m2 y que se ubica en el área urbana de Armenia, Q., en el sector de Hojas Anchas (barrio Las Colinas) predio identificado con la matrícula inmobiliaria No. 280-146941 de la Oficina de Registro e Instrumentos Públicos de Armenia y cuyos linderos se encuentran contenidos en la escritura pública No. 1189 de 4 de abril de 2001 de la Notaria Quinta, bien de propiedad de los convocantes, en los siguientes términos: 1- Se oferta para el pago de la compra del bien inmueble mencionado, en proporción al 50% del valor total del predio, la suma de MIL QUINIENTOS MILLONES de pesos M/CTE $1.500.000.000. 2- El anterior valor se cancelará dentro de los 30 días siguientes, previo el cumplimiento de los requisitos que a continuación se relacionan: a- Una vez se profiera el auto que apruebe el acuerdo conciliatorio por parte del Tribunal Administrativo del Quindío. b- A la aprobación del proyecto de ordenanza que autorice al Ejecutivo Departamental la compra del bien inmueble referido por los convocantes, proyecto de ordenanza que se presentará a la Asamblea Departamental dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha en que se profiera el auto que apruebe el acuerdo conciliatorio”49. 2.2.5.11.

La conciliación, por esencia, es “un acto jurisdiccional, porque la decisión final, que el conciliador avala mediante un acta de conciliación, tiene la fuerza vinculante de una sentencia judicial y presta mérito ejecutivo”50. En consecuencia, por virtud de la ley, las actas de conciliación prestan mérito ejecutivo, pero para ello deben satisfacer las exigencias de orden formal, esto es, que el documento provenga del 48 Archivo 003DctosEntidConvocada\MUNICIPIODEARMENIA\CERTIFICACIONCOMITÉ2021(2).doc del link contenido en el archivo ED_GMAILRV_ENVIOEX(.pdf) del índice 2 aplicativo SAMAI 49 Archivo 003DctosEntidConvocada\ACTADECOMITECONCILIACION-ROBERTOROBLEDOBOTERO- ÚLTIMO.pdf del link contenido en el archivo ED_GMAILRV_ENVIOEX(.pdf) del índice 2 aplicativo SAMAI 50 Ley 446 de 1998 Artículo 66 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 19 deudor constituyendo plena prueba en su contra, además, de las exigencias materiales de contener una obligación clara, expresa y exigible51.

Ahora, la fórmula presentada por el departamento contiene una obligación sujeta a una condición positiva, causal y suspensiva, en la medida que el cumplimiento del hecho futuro depende de la voluntad de la asamblea departamental; condición cuyo cumplimiento hace exigible el derecho a recibir el pago al que se obliga el departamento52. 2.2.5.12.

No resulta admisible aprobar, por demás, la estipulación establecida por el municipio de Armenia, que dispuso: “queda determinado que el coste correspondiente a las estampillas, escrituración y registro del negocio jurídico, DEBEN ser asumidas por las entidades adquirentes, en este caso el Municipio y el Departamento, toda vez que no puede trasladársele al propietario la carga de asumir su pago, porque la indemnización debe ser reparatoria”.

Ahora bien, el municipio de Armenia se comprometió a asumir el pago de $1.500.000.000 y el costo de una parte del rubro de estampillas, registro y escrituración. En ese sentido, se entiende que responsabilizó su patrimonio como una obligación conjunta y no solidaria53, por cuanto el objeto de esa obligación es divisible, se obligó a pagar la parte del rubro por la compra del bien inmueble, que se presume sería por partes iguales para ambas entidades.

Lo contrario implicaría aceptar que el municipio comprometiera el patrimonio público del departamento, pacto este que sería inadmisible teniendo en cuenta que aquél no lo manifestó en el acta del Comité de Conciliación, ni en la diligencia de conciliación; estipulación que se opone así al principio de relatividad de los negocios jurídicos, que se desprende del artículo 1602 del Código Civil.

De esta forma, el acuerdo será aprobado respecto de la suma acordada, más no del pago de estampillas y otros rubros indicados por el municipio que estarían a cargo del departamento, situación que implica una aprobación parcial del acuerdo conciliatorio, eventualidad que la jurisprudencia de esta Corporación (auto de unificación del 24 de noviembre de 201454) ha permitido, y que la Corte Constitucional validó al estudiar y decidir sobre la exequibilidad del artículo 24 de la Ley 640 de 200155, oportunidad en 51 En ese orden, la ley procesal manda que el acto que presta mérito ejecutivo contenga una obligación clara, expresa y exigible, para que de ella pueda predicarse la calidad de título ejecutivo.

En este sentido, esta Corporación ha sostenido que el título ejecutivo contiene una obligación expresa cuando esta se constate “sin que haya lugar que acudir a elucubraciones o suposiciones”. Siendo ello así, “faltará este requisito cuando se pretenda deducir la obligación por razonamientos lógico jurídicos, considerándola una consecuencia implícita o una interpretación personal indirecta”.

Aparte, la obligación es clara, “cuando además de expresa aparece establecida en el título; debe ser fácilmente inteligible y entenderse en un solo sentido”. Y es exigible, “cuando puede demandarse su cumplimiento, por no estar pendiente de un plazo o condición; dicho de otro modo, la exigibilidad significa que la obligación puede pedirse, cobrarse o demandarse válidamente su cumplimiento al deudor.” 52 Código Civil.

“Artículo 1534. Se llama condición potestativa la que depende de la voluntad del acreedor o del deudor; casual la que depende de la voluntad de un tercero o de un acaso; mixta la que en parte depende de la voluntad del acreedor y en parte de la voluntad de un tercero o de un acaso.”, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 1531 y 1536 ibídem. 53 OSPINA FERNANDEZ, Guillermo, Régimen General de las Obligaciones, Séptima edición, Bogotá, Edit.

Temis, 2001, pág 24. 54 Consejo de Estado, Sala Plena Sección Tercera, Auto de 24 de noviembre de 2014. Exp. 37747 55 LEY 1579 DE 2012 “Por la cual se expide el estatuto de registro de instrumentos públicos y se dictan otras disposiciones.” “Artículo 4. Actos, títulos y documentos sujetos al registro. Están sujetos a registro: a) Todo acto, contrato, decisión contenido en escritura pública, providencia judicial, administrativa o arbitral que implique constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio sobre bienes inmuebles;” [La Sala resalta] Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 20 la que sostuvo que la aprobación parcial de los acuerdos de conciliación persigue una finalidad constitucional de descongestión judicial. 2.2.5.13.

El acuerdo conciliatorio no estableció de manera textual las obligaciones de los convocantes respecto de la transferencia del dominio del bien que sería adquirido por los entes convocados. En ese sentido, a pesar de que la parte convocante no manifestó que adquirió la obligación de efectuar la transferencia del bien, la Sala recuerda que las providencias judiciales que contengan la constitución, declaración u otro derecho real principal sobre un bien inmueble, deben registrarse en la oficina de instrumentos públicos correspondiente a la ubicación de aquél; por ende, al presente proveído le es aplicable la norma general contenida en el literal a) del artículo 4 de la Ley 1579 de 201256, y de esa manera se encontrarían perfeccionados, el título y el modo. 2.2.5.14.

Finalmente, la Sala observa que las pretensiones de los solicitantes ascienden a la suma de $4.198.136.017, suma que contiene el precio del inmueble, los impuestos pagados por los accionantes, y la diferencia entre el valor del proyecto de construcción proyectado en el predio y el valor del avalúo realizado por el municipio de Armenia.

Así, con el pago de la suma de $3.000.000.000 asumidos tanto por el municipio de Armenia como por el departamento del Quindío, como consecuencia de la inejecución de las órdenes judiciales impartidas, el patrimonio de los entes territoriales no se ve lesionado con el acuerdo conciliatorio logrado, pues, como consecuencia de éste, se evita prolongar el proceso contencioso administrativo, que pudiera causar una mayor onerosidad para el patrimonio de la administración, razón por la que este presupuesto se encuentra acreditado. 2.2.5.15.

En consecuencia, la Sala revocará la decisión dictada por el Tribunal Administrativo del Quindío, y en su lugar, aprobará el acuerdo de conciliación celebrado entre los convocantes y los entes territoriales convocados, en sede de la Procuraduría 13 Judicial II Delegada para Asuntos Administrativos de Armenia, en razón a que cumple con las exigencias legales.

A su vez, establece que, el municipio de Armenia asumirá la parte correspondiente a la mitad de los gastos de estampillas, registro y escrituración, en los términos que así lo dispuso el acuerdo conciliatorio. A su vez, improbará el acuerdo conciliatorio respecto de los solicitantes y el departamento del Quindío, en relación con el pago de estampillas y otros rubros no especificados en el acuerdo logrado, sin perjuicio de que las partes puedan acordar, con posterioridad, lo que concierne a dichos pagos.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR el auto del 30 de septiembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío. 56 Consejo de Estado, Sala Plena Sección Tercera, Auto de 24 de noviembre de 2014. Exp. 37747 Radicado: 63001-23-33-000-2021-00127-01 (68155) Demandante: Alejandro Botero Robledo y otros 21 SEGUNDO: APROBAR el acuerdo conciliatorio prejudicial alcanzado entre Alberto Botero Márquez, Roberto Botero Robledo, Alejandro Botero Robledo, Julio Cesar Ramírez Cuartas, Gloria Mercedes Gómez Botero, Jesús Antonio Gómez Botero, Martha Cecilia Gómez Botero y Ligia Arango de Gómez, el municipio de Armenia y el departamento del Quindío, durante la audiencia de conciliación prejudicial celebrada el 24 de agosto de 2021, en los términos establecidos en la parte motiva de esta providencia. La suma acordada por las partes deberá cancelarse dentro de los términos y en los plazos establecidos por cada ente territorial, aceptados por la parte convocante, en el acuerdo conciliatorio.

TERCERO: IMPROBAR el acuerdo conciliatorio prejudicial alcanzado entre Alberto Botero Márquez, Roberto Botero Robledo, Alejandro Botero Robledo, Julio Cesar Ramírez Cuartas, Gloria Mercedes Gómez Botero, Jesús Antonio Gómez Botero, Martha Cecilia Gómez Botero y Ligia Arango de Gómez y el departamento del Quindío, respecto del pago del costo correspondiente a las estampillas, escrituración y registro del negocio jurídico, conforme a lo expuesto en este proveído.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen, una vez ejecutoriada la presente providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala Salvamento de voto Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF ASP/expediente electrónico