CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., nueve (09) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2023-07502-00 Accionante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por las señoras Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín. I.
ANTECEDENTES 1. La solicitud de tutela El 13 de diciembre de 20231 las señoras Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara, en nombre propio, interpusieron acción de tutela2 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio que consideraron vulnerados con ocasión de los autos proferidos el 5 de septiembre de 2023 y 3 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que, confirmaron los autos del 30 de agosto de 2023 y del 27 de octubre de 2023 dictados por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín, a través de los cuales se les impuso multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, dentro del incidente de desacato de tutela identificado con el radicado 050013333035202300183-00. 1.1.
Hechos 1.1.1. El 11 de mayo de 2023 Luis Julio González interpuso acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas ─UARIV en procura de obtener la protección a su derecho fundamental de petición, en atención a la falta de respuesta a su solicitud de dar cabal cumplimiento a la indemnización por desplazamiento forzado, reconocida a través de la resolución No. 04102019-859852 del 14 de diciembre de 20193. 1 Índice 1, expediente digital de tutela. 2 Obra en el certificado 14A60A21167B5224 C2DFF4EDDC9D7D38 31EE809083F94D73 39CEC01AE137BCD5, índice 2. 3 Información tomada de la sentencia del 4 de julio de 2023, certificado 955A6567DFAC5613 DFD1CC5958E6D4F7 32C4B69AEF66538A CBA88C9FC590BE9C, índice 4, expediente de tutela de radicado 050013333035202300183-01. 2 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07502-00 Accionante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 1.1.2.
El 19 de mayo de 2023 el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo Oral del Circuito de Medellín negó el amparo constitucional, al considerar que la UARIV dio respuesta a la solicitud del peticionario4. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Antioquia, a través de sentencia del 4 de julio de 2023, revocó la decisión y ordenó a la UARIV dar “respuesta de fondo, clara y concreta a la petición presentada por LUIS JULIO GONZÁLEZ indicándole el orden en el que se encuentra para la entrega de la indemnización y la fecha estimada en que recibirá el desembolso al cual tiene derecho, en virtud de la resolución 04102019-021530, de 14 de diciembre de 2019”5. 1.1.3.
El 24 de julio de 2023 Luis Julio González presentó incidente de desacato contra la UARIV6. El 30 de agosto de 2023 el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín sancionó a Sandra Viviana Alfaro Yara directora de reparación de la UARIV y a Patricia Tobón Yagarí directora general de la UARIV– con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, para cada una, por incumplir el fallo de tutela proferido el 4 de julio de 20237. 1.1.4.
El 5 de septiembre de 2023 el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto8, confirmó la providencia consultada y conminó a Sandra Viviana Alfaro y a Patricia Tobón Yagarí, para que, en lo sucesivo, acaten oportunamente las órdenes judiciales. Específicamente esta autoridad judicial consideró que las incidentadas aceptaron el incumplimiento en relación con el fallo de tutela, ante la “imposibilidad de acatar la orden judicial”.
Sobre el particular, en esta providencia de advirtió que “la directora de la entidad, pese a conocer de la contumacia, nada hizo al respecto, no hay prueba que haya adelantado acciones tendientes a logar el cumplimiento de la orden impartida en la tutela”9. 1.1.5. El 3 de octubre de 2023 Luis Julio González presentó nuevamente incidente de desacato contra la UARIV y, por su parte, la entidad llamada a cumplir la 4 Información tomada de la sentencia proferida el 4 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, expediente de tutela digital, certificado 955A6567DFAC5613 DFD1CC5958E6D4F7 32C4B69AEF66538A CBA88C9FC590BE9C, índice 4, radicado 050013333035202300183-01. 5 Obra en el certificado 955A6567DFAC5613 DFD1CC5958E6D4F7 32C4B69AEF66538A CBA88C9FC590BE9C, índice 4, radicado 050013333035202300183-01. 6 Información tomada del auto del 5 de septiembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, expediente de tutela digital, certificado FA16717050D16A0A 2CE10459C460C068 37B09BD900835D46 17EC859995FF23AE, índice 6, radicado 050013333035202300183-03. 7 Ibídem. 8 Obra en el certificado FA16717050D16A0A 2CE10459C460C068 37B09BD900835D46 17EC859995FF23AE, índice 6, expediente de tutela digital de radicado 050013333035202300183-03. 9 Folio 7, Ibídem. 3 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07502-00 Accionante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro sentencia presentó diversas solicitudes de inaplicación de la sanción impuesta10.
En auto de 27 de octubre de 2023 el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín negó la solicitud de inaplicación de la sanción de 30 de agosto de 202311. 1.1.6. De su lado, el Tribunal Administrativo de Antioquia, el 3 de noviembre de 2023, confirmó la providencia consultada y reiteró los argumentos expuestos en el auto del 5 de septiembre de 2023. 1.2.
Fundamentos de la acción de tutela 1.2.1. Las accionantes consideraron que se les vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, al buen nombre y al patrimonio, al entender que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defectos sustantivo, fáctico, desconocimiento del precedente jurisprudencial y violación directa de la Constitución. En concreto propusieron los argumentos que se exponen a continuación. Defecto sustantivo.
Explicaron que se desconoció el precedente establecido en la SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional, en la que se señala expresamente las reglas para modular el cumplimiento de los fallos de tutela. Defecto fáctico. Refirieron que las autoridades accionadas incurrieron en una valoración defectuosa del material probatorio allegado al proceso, específicamente en relación con lo dispuesto en la Resolución 01049 de 2019, en la que se explica cómo es el procedimiento para la entrega de la indemnización administrativa a las víctimas del conflicto armado.
Agregaron que no se valoró el informe de cumplimiento presentado, en el que se indicó el resultado de la aplicación del método técnico de priorización y la imposibilidad de informar el plazo razonable en que se podría materializar la medida de indemnización. Desconocimiento del precedente constitucional. Adujeron que en las providencias atacadas se dejaron de atender los lineamientos fijados por la Corte Constitucional. 10 Información tomada del auto del 3 de noviembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, expediente de tutela digital, certificado 1805EA0F037C78FE 4A302D2B807AA50A 85B6261B2302BB63 3AE5B4BAF65D094A, índice 6, radicado 050013333035202300183-04. 11 Ibídem. 4 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07502-00 Accionante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro Violación directa de la Constitución. Afirmaron que los jueces de tutela desconocieron abiertamente “lo previsto en el Auto 206 de 2017 y el procedimiento de reconocimiento de indemnización administrativa previsto en la Resolución 01049 de 2019”12.
Indicaron que en el caso del señor Luis Julio González se aplicó el Método Técnico de Priorización en la vigencia del año 2023, con el propósito de determinar, de manera proporcional a los recursos presupuestales asignados a la Unidad en presente vigencia, y se concluyó que no era procedente materializar la entrega de la medida de indemnización. Añadieron que al ser desfavorable el resultado, no hay lugar a indicar el orden en el que se encuentra para la entrega de la indemnización ni la fecha estimada en que recibirá el desembolso, toda vez que la entidad no otorga turnos de indemnización para las víctimas en vigencias posteriores.
Precisaron que al ser no favorable el resultado, la Unidad procederá a aplicar cada año el proceso técnico hasta que el resultado permita el desembolso de la indemnización administrativa. 1.3. Pretensiones de la acción de tutela La parte accionante solicitó textualmente lo siguiente: “PRIMERO: AMPARAR nuestros derechos fundamentales al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, buen nombre, y patrimonio de las suscritas.
SEGUNDO En consecuencia, se ORDENE al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, inaplicar las sanciones impuestas a las suscritas, a través de autos fechados el 30 de agosto de 2023 y 27 de octubre de 2023, confirmadas en autos de fechas 05 de septiembre de 2023 y 03 de noviembre de 2023 por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA — SALA CUARTA, consistentes en multa de un (1) S.M.M.L.V., contra las suscritas.
TERCERO: Se ORDENE al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, proferir una nueva decisión que estudie de fondo las solicitudes de inaplicación de la sanción presentada por parte de la Unidad para las Víctimas, observando la imposibilidad jurídica, los asuntos relevantes dentro del trámite sancionatorio por desacato descrito en el acápite de los hechos y las consideraciones la Sentencia SU- 034 de 2018 y el Auto 206 de 2017 de la Corte Constitucional.
CUARTO: ORDENAR al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA — SALA CUARTA, que comunique a la autoridad encargada de la ejecución de la sanción de multa, que las mismas se han levantado con ocasión a la acreditación de la imposibilidad del cumplimiento de la orden judicial de tutela y atendiendo lo dispuesto en la Resolución No. 1049 de 2019 y la jurisprudencia aplicable al caso del Consejo de estado y la Corte Suprema de Justicia. 12 Folio 8, del certificado 14A60A21167B5224 C2DFF4EDDC9D7D38 31EE809083F94D73 39CEC01AE137BCD5, índice 2. 5 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07502-00 Accionante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro QUINTO: CONMINAR al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA — SALA CUARTA, a que acate y aplique los precedentes jurisprudenciales frente a la procedencia del levantamiento de la sanción, previa acreditación del cumplimiento de la orden y/o acreditando las razones que imposibilitan su cumplimiento, con base en la naturaleza persuasiva del incidente de desacato.”13. 2.
Trámite de la acción de tutela y fundamento de la oposición Mediante auto del 15 de diciembre de 202314 se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia y al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín, en calidad de demandados y al señor Luis Julio González, en calidad de tercero con interés. 2.1.
Contestaciones 2.1.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia15 manifestó que el contenido y la carga argumentativa de cada una de las providencias emitidas en sede de consulta permitirán al juez de tutela concluir si hubo o no violación de los derechos fundamentales invocados. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo de la Sala Plena del Consejo de Estado 080 de 2019 esta Sala es competente para conocer de la tutela actual. 2.
Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales. En caso afirmativo, se determinará si se incurrió en las causales específicas o defectos denunciados. 13 Folio 19, Ibídem. 14 Obra en el certificado C306821646AC644F 64E471CE7E6306B3 BA52C8D26896208C 88E6A96292294DB9, índice 4. 15 Obra en el certificado 348C7A650C74E3BA E9E04A2790EF2229 B10B00B9862FBB2E 8DC4141D99285840, índice 9. 6 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07502-00 Accionante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 3.
El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 3.1. Sobre este requisito, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”16.
En efecto, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber17: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, a través de la sentencia SU-215 de 202218, advirtió que para analizar si una acción de tutela cumplía con el requisito de relevancia constitucional, era necesario verificar “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. Así mismo, resaltó que en caso de que una acción de tutela fuere incoada en contra de una providencia judicial emitida por una Alta Corte, resultaba mandatorio advertir, además de los anteriores requisitos, “una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.”. 3.2.
Para la Sala se torna evidente que el amparo impetrado no satisface el requisito de relevancia constitucional, puesto que se advierte como un medio dirigido a revivir el análisis efectuado por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia dentro del incidente de desacato de tutela 16 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 17 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001 03 15 000 2012 02201 01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 18 Sentencia del 16 de junio de 2022.
M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07502-00 Accionante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro identificado con el radicado 050013333035202300183-00, como si este mecanismo fuera una instancia adicional, según se explicará. 3.3.
Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara alegaron, en esencia, que las autoridades judiciales accionadas no tuvieron en cuenta que en este caso particular, existe una imposibilidad de establecer el orden en que se hará la entrega de la indemnización, así como la fecha en que se recibirá el desembolso respectivo, de acuerdo con el método técnico de priorización. 3.4.
Ahora bien, al verificar los argumentos vertidos en el auto del 27 de octubre de 2023 por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín, se dilucidan las siguientes consideraciones: “La Unidad de Víctimas, ha reiterado la imposibilidad de cumplir a la orden emitida, toda vez que el accionante hasta la fecha no había acreditado requisitos de priorización para el pago de la medida, una vez aplicado el método técnico de priorización conforme a los lineamientos legales.
(…) Ha de concluirse entonces que se encuentra demostrado el incumplimiento al fallo de tutela y que no existen motivos razonables para abstenerse de sancionar por desacato al responsable de cumplir la orden dada en la sentencia y a su superior jerárquico.”19. Por su parte, el Tribunal Administrativo de Antioquia en el auto del 3 de noviembre de 2023, explicó: “El despacho observa que las incidentadas no cumplieron con la orden impuesta en el fallo descrito al inicio de esta providencia, pues no obra constancia alguna que acredite el cumplimiento de la misma.
Incluso, en los informes presentados durante el incidente y en el grado jurisdiccional de consulta, la entidad aceptó su incumplimiento y manifestó que está en imposibilidad de acatar la orden judicial, lo que se traduce en actitud contumaz. Advierte el despacho que la orden de tutela debe ser cumplida de inmediato y por su destinatario, porque, de lo contrario, no se reestablecerá la vigencia de los derechos fundamentales que se siguen conculcando.
El elemento subjetivo se halla plenamente establecido, pues, como se indicó anteriormente, la incidentada aceptó el incumplimiento, pese a ser notificada en debida forma, lo cual denota que su conducta ha sido omisiva y no se advierte la intención de cumplir o hacer cumplir el fallo de tutela. Por su parte, la directora de la entidad, pese a conocer de la contumacia, nada hizo al respecto, no hay prueba que haya adelantado acciones tendientes a logar el cumplimiento de la orden impartida en la tutela.
Analizada la sanción impuesta por el a quo, el despacho considera que se ajusta a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad contemplados por el ordenamiento jurídico. Por lo anterior, se confirmará la decisión proferida por el Juzgado Treinta y Cinco Administrativo del Circuito de Medellín.”20 19 Folio 5, certificado 9D65BC4377761DED 2DB55B04F251A097 3DAD5D0BD6DF8319 0F38764E9B0C2503, índice 2. 20 Folio 6, certificado 1805EA0F037C78FE 4A302D2B807AA50A 85B6261B2302BB63 3AE5B4BAF65D094A, índice 6, radicado 050013333035202300183-04. 8 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07502-00 Accionante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro 3.5.
Luego de lo relatado, se observa que, en sede de tutela, la parte accionante pretende que nuevamente se valoren los argumentos ya planteados al interior del incidente de desacato, los que además ya fueron valorados por las autoridades judiciales accionadas en las providencias censuradas, lo que finalmente se traduce en una pretensión económica tendiente a que se deje sin efectos la multa por un (1) salario mínimo legal mensual vigente.
Se advierte que en el trámite incidental las autoridades accionadas de manera reiterada señalaron que la UARIV no ha cumplido adecuadamente con la orden de tutela, esto es, dar respuesta de fondo, clara y concreta a la petición presentada por Luis Julio González, indicándole el orden en el que se encuentra para la entrega de la indemnización y la fecha estimada en que recibirá el desembolso al cual tiene derecho en virtud de la resolución 04102019-021530 del 14 de diciembre de 2019, por medio de la cual se decidió reconocer la indemnización administrativa por el hecho victimizante de desplazamiento forzado y aplicar el método de priorización, con el fin de determinar el orden de entrega de los recursos.
Específicamente las autoridades accionadas no encontraron una justificación válida para dejar de cumplir con lo dispuesto en el fallo de tutela de segunda instancia y, por el contrario, evidenciaron la ausencia de acciones tendientes a logar el cumplimiento de la orden impartida. A partir de las referidas consideraciones, se advierte que través del escrito de tutela la parte actora no presenta argumentos con relevancia constitucional que permitan entrar al análisis de fondo del presente asunto, más allá de su inconformidad con la decisión adoptada por el juez natural del asunto. 3.6.
Resulta claro que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas contenidas en el escrito tuitivo buscan reabrir el debate que tuvo lugar en el trámite incidental de tutela, con lo cual el asunto sale de la competencia del juez constitucional. 3.7.
Al respecto, debe insistirse en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y 9 Sentencia de primera instancia Radicación: 11001-03-15-000-2023-07502-00 Accionante: Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia y otro no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada21, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario22. 4.
En consecuencia, el presupuesto de relevancia constitucional, como se expuso, no se encuentra superado en este caso y hace que la acción constitucional resulte improcedente. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las señoras Patricia Tobón Yagarí y Sandra Viviana Alfaro Yara, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de no ser impugnada. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de la Sala WILLIAM BARRERA MUÑOZ Consejero de Estado JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Consejero de Estado 21 Corte Constitucional, sentencia T-310 del 30 de abril de 2009. 22 Corte Constitucional, sentencia T-384 del 20 de septiembre de 2018.