Bogotá, D. C., cinco (5) de mayo de dos mil veintidós (2022) Conjuez Ponente: JAIME HUMBERTO TOBAR ORDÓÑEZ Sentencia de segunda instancia Decide la Sala de Conjueces la impugnación interpuesta por la ciudadana Dora Consuelo Benítez Tobón en contra de la sentencia de 4 de marzo de 2021, dictada por la Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

ANTECEDENTES De conformidad con lo planteado por la parte accionante en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 1.- Manifestó que laboró “como Magistrada de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia desde el año 1991 hasta el 2006, cuando me retiré para empezar a devengar la pensión de vejez”. 2.- Comentó que la Ley 4ª de 1993 creó una prima especial correspondiente al 30% del salario básico mensual, la cual, a su juicio, “fue mal liquidada toda vez que no se sumó, sino que se incluyó en ese porcentaje al salario devengado”, y debido a ello, “se afectaron las correspondientes liquidaciones de la totalidad de las prestaciones sociales”. 3.- Expuso que “esa irregular situación estuvo amparada por la PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD mientas no fue demandada”.

Igualmente, señaló que el Consejo de Estado, mediante fallo de 29 de abril de 2014, “declaró la nulidad de la totalidad de los decretos que fijaron el salario a partir del año 1993 hasta esa fecha”. 4.- Aseguró que a partir del fallo de 29 de abril de 2014 surgió “el derecho a demandar”, por lo que en el año 2015 procedió a presentar la respectiva reclamación administrativa ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 5.- Comentó que, ante la negativa de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en reconocer y pagar la reliquidación de sus prestaciones sociales, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho; proceso que le correspondió por reparto a la Sala de Transición del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 6.- Indicó que el referido Tribunal profirió sentencia de primera instancia a su favor; sin embargo, considera que, con ocasión de la sentencia de unificación objeto de tutela, dicha decisión será revocada en segunda instancia. 7.- Afirmó que la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, proferida en el marco del proceso con radicado número 41001-23-33-000-2016-00041-02, “no es compatible con los valores, principios y derechos constitucionales, porque esa pieza jurídica incurre en una errada interpretación del tema de la prescripción extintiva de la obligación”. 8.- Precisó que “la prescripción extintiva tiene como presupuesto indispensable la existencia de una obligación, y esta a su vez existe cuando fuera de haber nacido al mundo jurídico, se ha hecho EXIGIBLE, es por tal razón por la cual las obligaciones condicionales no prescriben, porque aunque existen, no es posible de cara a ellas exigir su cumplimiento”.

Consideró que con la “sentencia de unificación se destruyó la presunción de legalidad y acierto, se desconoció la sentencia de nulidad que profirió el Consejo de Estado el 29 de abril de 2014, para convertirla en “un canto a la bandera” y tácitamente estableció término de caducidad para dicho medio de control; colapsaron el sistema jurídico al destruir, sin rubor alguno, la estructura del derecho de las obligaciones, para desconocer el concepto de exigibilidad como presupuesto absolutamente necesario para fijar el inicio de la prescripción extintiva”.

PRETENSIÓN La parte actora formuló la siguiente pretensión: […] Dejar sin valor ni efecto la sentencia de unificación proferida por los Conjueces accionados, el 2 de septiembre de 2019, y su aclaración, en el aparte relacionado con la prescripción extintiva de la prima especial del 30%, para lo cual, y en caso de que existan otros mecanismos de defensa judiciales respecto de aquella, se tenga en cuenta esta acción de tutela como MECANISMO TRANSITORIO, y si fuere procedente, se aplique como MEDIDA CAUTELAR la suspensión del aparte de la sentencia objeto de amparo constitucional […].

INTERVENCIÓN La Sala Plena de Conjueces de la Sección del Consejo de Estado, por intermedio de la conjuez ponente de la decisión objeto de tutela, rindió informe en el que trajo a colación las consideraciones que sustentaron la expedición de la providencia cuestionada por la accionante, y algunos pronunciamientos jurisprudenciales que establecen la prescripción trienal de los derechos laborales.

FALLO OBJETO DE IMPUGNACIÓM La Sala de Conjueces de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante fallo de 4 de marzo de 2021, resolvió “denegar el amparo solicitado” por la accionante. Como sustento de su decisión, el a quo advirtió que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para plantear y resolver el debate judicial propuesto por la accionante.

Seguidamente, el a quo consideró que lo planteado en sede de tutela, puede ser ventilado por la actora dentro del proceso contencioso que promovió en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, ya sea en la etapa de alegatos de conclusión o formulando la excepción de inconstitucionalidad. Igualmente, señaló que “la actora cuenta con la posibilidad de debatir el punto en sede de control abstracto de constitucionalidad, demandando la norma sobre prescripción contenida en el artículo 4134 del Decreto Ley 3135 de 196835 en conjunto con la interpretación que en sede de unificación jurisprudencial esbozó el Consejo de Estado en sentencia del dos (02) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)”.

ARGUMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó la decisión de primera instancia al considerar que el juez constitucional debió estudiar de fondo cada uno de los argumentos que formuló en el escrito de tutela “sin aducir defectos formales”. Asimismo, afirmó que no es posible formular la excepción de inconstitucionalidad, porque esta solo es “viable cuando un texto legal controvierte una norma de rango constitucional, no cuando una sentencia de unificación, o interpretación jurídica de imperativo cumplimiento, controvierte abiertamente un texto legal”.

Anotó que “la presentación de los alegatos no es mecanismo eficaz para proteger los derechos fundamentales invocados en esta acción, toda vez que allí, en tal escenario, se discutirá el aspecto legal del asunto y mientras la referida sentencia de unificación siga vigente dentro de la jurisprudencia, con la fuerza vinculante que ella conlleva, no existe ninguna posibilidad de que por tal vía se logre su inaplicación”.

Expuso que, aunque eventualmente resulta posible promover la acción pública de constitucionalidad amparada en la teoría de la “doctrina del derecho viviente”; sin embargo, a su juicio, “con ello se está omitiendo que la tutela la intente como mecanismo transitorio, para evitar un perjuicio irremediable y que además por vía de tutela se puede desestimar la interpretación que se hizo cuando, como en este caso, es evidente la grosera interpretación que no solo tergiversó la ley, sino que, más grave aún y por eso es manifiesta la necesidad del amparo que reclamo, desconoció de paso la protección laboral que constitucionalmente impera y que constituye sin duda el derecho fundamental que dejó de ver la sentencia que impugno”.

Por último, añadió que sí existe la existencia de un perjuicio irremediable, en el entendido de que actualmente se encuentra vigente la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, lo cual conllevaría que las pretensiones de su demanda sean negadas con fundamento en el criterio que se unificó en la referida decisión. CONSIDERACIONES IV.1.

Competencia Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación interpuesta por la parte actora, en virtud de lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 2018. IV.2.

Cuestión previa – del impedimento manifestado por el doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo El doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Conjuez designado dentro del expediente de la referencia, mediante escrito enviado por correo electrónico el 28 de abril de 2022, manifestó encontrarse impedido para resolver el fondo de la presente controversia, dado que promovió una demanda “con similar reclamo fáctico y jurídico al invocado por la accionante en la presente acción de tutela, de modo que me asiste interés directo en lo concerniente al mismo (Artículo 56, numeral 1 del Código de Procedimiento Penal)”.

Sumado a lo anterior, aclaró que no manifestó “dicho impedimento al momento de suscribir el auto que aceptó el de los Magistrados Titulares por cuanto ello no resultaba procedente conforme al entendimiento gramatical y jurisprudencial atribuido al artículo 61 del Código de Procedimiento Penal y el artículo 142 inciso 4 del Código General del Proceso, antes Artículo 151 del Código de Procedimiento Civil, normas que en términos generales establecen que no es viable que el Magistrado que ha de resolver un auto de recusación o de impedimento se declare a su vez impedido”.

En aras de resolver lo pertinente, resulta oportuno resaltar que los impedimentos están instituidos en nuestra legislación como garantía de la imparcialidad que deben tener los funcionarios judiciales en el desempeño de su labor. Para ello, la ley procesal estableció, de manera taxativa, unas causales de impedimento y recusación, cuya configuración, en relación con quien deba decidir un asunto, determina la separación de su conocimiento.

De manera que, en garantía de la imparcialidad en la administración de justicia, es necesario analizar en cada caso, si las circunstancias alegadas por quien se declara impedido son constitutivas de alguna de las causales previstas en las normas legales y en especial para este trámite, en el numeral 1º del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, aplicable por remisión del artículo 39 del Decreto 2591 de 1991, que indica: […]

ARTÍCULO

56. CAUSALES DE IMPEDIMENTO. Son causales de impedimento: 1. Que el funcionario judicial, su cónyuge o compañero o compañera permanente, o algún pariente suyo dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, tenga interés en la actuación procesal […]. La declaración de impedimento del funcionario judicial es un acto unilateral, voluntario, oficioso y obligatorio ante la presencia de cualquiera de las causales de impedimento taxativamente contempladas por la ley, por esto, no hay lugar a “analogías o a pretendidos afanes protectores de esquemas por encima de las garantías esenciales de carácter constitucional”, a lo que se suma que “no todo escrúpulo, incomodidad o inquietud espiritual del juzgador basta para separarlo del conocimiento de un determinado asunto”.

La causal invocada, es la más amplia de las consagradas por el ordenamiento jurídico y, como lo señala la doctrina, el interés al que se refiere “puede ser directo e indirecto y de cualquier índole, es decir, material, intelectual, o inclusive puramente moral. (…) No sólo el interés económico, el más común, sino cualquier otro motivo que lleve al funcionario a querer determinada decisión, acorde con el interés (de cualquier índole) que abrigue frente al proceso”.

En el caso bajo estudio, esta Sala encuentra fundado el impedimento manifestado por el doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, por cuanto la situación fáctica planteada, se enmarca dentro del supuesto contenido en la norma, razón por la cual, a fin de velar por la objetividad de la decisión que deba adoptarse, se aceptará el impedimento y, en consecuencia, se declarará separado del conocimiento del presente asunto.

IV.3. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada por la parte accionante, y teniendo en cuenta que le corresponde al juez de segunda instancia analizar si el fallo impugnado deber ser revocado o confirmado, la Sala de Conjueces debe establecer: Si en el presente asunto se cumplen con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en caso afirmativo se deberá determinar: Si la autoridad accionada al proferir la sentencia de unificación objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante.

IV.4. Solución al caso concreto La ciudadana Dora Consuelo Benítez Tobón solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y que, como consecuencia de ello, se deje sin efectos la sentencia de 2 de septiembre de 2019 dictada por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. Para resolver la presente controversia, esta Sala de Decisión estima pertinente determinar, en primer lugar, si la ciudadana Dora Consuelo Benítez Tobón se encuentra legitimada en la causa por activa para promover a nombre propio el mecanismo de amparo de la referencia y cuestionar el contenido de la sentencia de 2 de septiembre de 2019 dictada por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 41001-23-33-000-2016-0041-02.

En tal sentido, sea lo primero en indicar que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política de 1991, toda persona tiene a su disposición la acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados por cualquier autoridad pública o por los particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión. En efecto, el artículo 10 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991, que se refiere a la legitimidad e interés para el ejercicio de la acción de tutela, prevé lo siguiente: […] La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de su representante.

Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales […]. A parir de lo anterior, es claro que el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o vulnerados puede ejercer la acción de tutela: i) por sí mismo o actuando mediante apoderado judicial, o ii) a través de agente oficioso, quien deberá manifestar que actúa como tal y acreditar las razones por las cuales el titular de los derechos fundamentales que se estiman amenazados o conculcados no puede ejercer por sí mismo su propia defensa.

Descendiendo al caso objeto del presente estudio, se advierte que la señora Benítez Tobón no fue parte procesal dentro del proceso en el que se profirió la decisión que cuestiona por vía de tutela, motivo por el cual carece de legitimación en la causa por activa para promover, en nombre propio, el mecanismo de amparo de la referencia con el propósito de que se deje sin efectos la sentencia de 2 de septiembre de 2019.

Ello en razón a que, en principio, los únicos legitimados para promover una acción de tutela con el objeto de cuestionar una providencia judicial, son las partes del proceso en el que se profirió la decisión judicial, ya que ellos serían los eventualmente afectados con dicha determinación y quienes tendrían el interés de que el juez constitucional proteja sus derechos fundamentales.

Adicionalmente, es de resaltarse que si bien es cierto la providencia objeto de tutela es una sentencia de unificación, la cual podría llegar a ser precedente vinculante para los operadores judiciales, la realidad es que dicha decisión no resolvió la controversia particular y concreta que promovió y planteó la accionante en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial; proceso que, valga resaltarlo, aún se encuentra en trámite en segunda instancia. En ese orden de ideas, y al no encontrarse satisfecho el requisito exigido en el artículo 10º del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991, esta Sala de Decisión modificará el fallo impugnado que negó el amparo deprecado por la accionante para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela de la referencia por falta de legitimación en la causa por activa.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el doctor Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y, en consecuencia, separado del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO: MODIFICAR el fallo impugnado para, en su lugar, DECLARAR improcedente la acción de tutela de la referencia por falta de legitimación en la causa por activa, con fundamento en las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. TECERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

CUARTO: REMITIR el presente expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente) ALFREDO BELTRÁN SIERRA JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ GALINDO Conjuez Conjuez (firmado electrónicamente) JAIME HUMBERTO TOBAR ORDÓÑEZ Conjuez