CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 25000-23-42-000-2017-04769-02 (3025-2021) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandado Tercero interesado1: Carlos Hernando Gómez Salud Total S. A. Empresa Promotora de Salud (EPS) Tema: Reconocimiento de pensión de vejez; devolución de dineros pagados por ese concepto Procede la Sala a decidir el recurso de apelación (parcial) interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 29 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 8 a 24). La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el señor Carlos Hernando Gómez, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de la Resolución GNR 14176 de 23 de febrero de 2013, por la cual se reconoció pensión de vejez al demandado. A título de restablecimiento del derecho, se ordene (i) al accionado reintegrar la totalidad de las sumas sufragadas en virtud del aludido acto administrativo; y (ii) a Salud Total S. A. (EPS) «devolver los valores girados por concepto de salud en favor del señor CARLOS HERNANDO GÓMEZ»; junto con la indexación e intereses a que haya lugar. 1 Vinculada mediante auto de 18 de diciembre de 2017 (ff. 28 y 29) 2 Expediente: 25000-23-42-000-2017-04769-02 (3025-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Carlos Hernando Gómez 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la entidad actora que el demandado nació el 2 de enero de 1951 y, mediante Resolución GNR 14176 de 23 de febrero de 2013, se le reconoció pensión de vejez a partir del 1º de marzo de 2013. Que, por medio de Resolución GNR 130259 de 21 de abril de 2014, solicitó del accionado autorización para revocar el mencionado acto administrativo, sin que a la fecha de presentación de la demanda se haya pronunciado al respecto. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por el acto administrativo demandado las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 y el Acto legislativo 1 de 2005. Aduce que el accionado no es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, toda vez que no cumplió «15 años de servicio y/o cotizaciones (750 semanas), SOLO ACREDITA 451 SEMANAS DE COTIZACIÓN, […] en razón a lo anterior es procedente el estudio de la prestación a la luz de la Ley 797 de 2003». 1.5 Medida cautelar.
Colpensiones, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos del acto controvertido, medida cautelar negada con auto de 3 de diciembre de 2018 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D) [ff. 43 y 44 c. medida cautelar], decisión confirmada a través de proveído de 15 de mayo de 2019 (ff. 57 y 58 c. medida cautelar), porque no se logró demostrar ninguna de las condiciones consagradas en el artículo 231 del CPACA. 1.6 Contestaciones de la demanda: 1.6.1 Señor Carlos Hernando Gómez.
Pese a haber sido notificado en debida forma, guardó silencio en esta oportunidad procesal. 1.6.2 Salud Total S. A. (ff. 55 a 66). Por intermedio de apoderado, se opone a las súplicas del libelo introductorio; respecto de los hechos expresa que ninguno le consta; y propone los medios exceptivos denominados inepta demanda por ausencia total de fundamentos fácticos jurídicos para fallar de fondo, no comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios, falta de legitimación en la causa por pasiva, cobro de lo no debido, falta de realización del trámite previsto en el artículo 2.6.1.1.2.2 del Decreto 780 de 2016, prescripción, buena fe por parte de Salud Total EPS, mala fe por parte de Colpensiones e improcedencia de devolución de los aportes. 3 Expediente: 25000-23-42-000-2017-04769-02 (3025-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Carlos Hernando Gómez Arguye que «[…] no tiene la facultad ni la posibilidad legal de hacer devoluciones como la pretendida por la demandante, como quiera que se trata de recursos parafiscales destinados al Sistema de Seguridad Social en Salud, de los cuales no podemos disponer sin la debida autorización y procedimiento reglado que contempla el ejecutivo para administrar correctamente estos dineros, lo cual solamente demuestra una vez más que los pedimentos de la accionante son abiertamente ilegales e improcedentes en cuanto a su objeto y sujeto pasivo». 1.7 Providencia apelada (ff. 226 a 236).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante sentencia de 29 de octubre de 2020, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que «[…] atendiendo que Carlos Hernando Gómez no acreditaba 15 o más años de servicios al 1º de abril de 1994, pues para esa fecha, tan sólo tenía 10 años y 1 mes, aproximadamente, […] se concluye que el codemandado perdió los beneficios del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ya que se trasladó de régimen pensional sin cumplir con el requisito antes señalado.
Bajo estas consideraciones, se colige que la pensión de vejez de[l] [accionado] debió reconocerse a la luz de la Ley 100 de 1993, modificada por la Ley 797 de 2003 […]». Sostiene que el señor «[…] Carlos Hernando Gómez cumplió los 60 años de edad el 2 de enero de 2011 […] es decir, que el número de semanas requeridas para pensionarse en ese año era de 1.200; sin embargo, para esa época el codemandado tan solo tenía 1.147,6 semanas.
Por consiguiente, forzoso es para la Sala concluir que […] no tiene derecho a la pensión de vejez alguna, razón por la cual se impone declarar la nulidad del acto administrativo acusado» (sic). En lo atañedero a la devolución de las mesadas pensionales sufragadas al demandado, así como las cotizaciones realizadas por concepto de salud, afirma que «[…] no se demostró que el codemandado haya actuado de manera fraudulenta o aportando documentación falsa para obtener el reconocimiento de la pensión[, por tanto,] habrá de negarse la pretensión de devolución, […] atendiendo que la buena fe se presume, […] y la mala fe se debe probar, no encuentra esta Corporación que la entidad demandante haya acreditado una actuación ilegal del codemandado para obtener las sumas ya reconocidas y por ello dichas reclamaciones no pueden prosperar, aunado al hecho que tales sumas fueron pagadas en razón al yerro en el que incurrió la entidad demandante al reconocer la prestación». 4 Expediente: 25000-23-42-000-2017-04769-02 (3025-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Carlos Hernando Gómez 1.8 Recurso de apelación (f. 254 y vuelto).
La demandante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación (parcial), con el propósito que se acceda al restablecimiento del derecho reclamado, al estimar que «[…] el pago de una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta igualmente contra el principio de Estabilidad Financiera del Sistema General de Pensiones, [por consiguiente,] al no estar la prestación ajustada a derecho, y al no permitirse a manera de restablecimiento el retorno de esos recursos, es evidente la ruptura de este equilibrio y por ende la puesta en riesgo de la estabilidad del sistema pensional».
En consecuencia, solicita «[…] se revoque la sentencia en cuanto a las pretensiones que no fueron despachadas a favor de la entidad […]». II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con proveído de 30 de junio de 2021 (ff. 256 y 257) y se admitió por esta Corporación, a través de auto de 28 de abril de 2022 (f. 281 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA2; pero en la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem las partes y el correspondiente agente del Ministerio Público guardaron silencio.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación (parcial)3, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si procede o no la devolución de las sumas pagadas al demandado por concepto del reconocimiento de la pensión de vejez efectuado por Colpensiones a través del acto enjuiciado. 3.3 Caso concreto.
El material probatorio traído al plenario da cuenta de la situación respecto de los hechos a los cuales se refiere la presente demanda, en tal virtud, se destaca: 2 Modificado por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. 3 Según el artículo 328 del Código General del Proceso, «El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley»; asimismo, «El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 5 Expediente: 25000-23-42-000-2017-04769-02 (3025-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Carlos Hernando Gómez a) Copia de cédula de ciudadanía, en la que se constata que el accionado nació el 2 de enero de 1951 (CD en folio 25). b) Resolución GNR 14176 de 23 de febrero de 2013, por medio de la cual Colpensiones reconoció pensión de vejez al demandado a partir del 1º de marzo de 2013 de acuerdo con el Decreto 758 de 1990 (CD en folio 25). c) Reporte de semanas cotizadas emitido por el Instituto de Seguros Sociales (ISS) [CD en folio 25].
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que por medio de Resolución 14176 de 23 de febrero de 2013, Colpensiones le reconoció al demandado pensión de vejez, a partir del 1º de marzo de 2013, de acuerdo con el Decreto 758 de 1990, pese a que, como lo estimó el a quo, perdió el beneficio del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, al haberse trasladado al régimen de ahorro individual y luego retornar al de prima media con prestación definida, sin tener 15 años cotizados a la entrada en vigor de esa norma.
Ahora bien, en el escrito de alzada, la actora sostiene que, contrario a lo afirmado por el Tribunal de instancia, el demandado sí actuó contrario a los supuestos de la buena fe, «ya que guardó silencio frente a[l] otorgamiento de la pensión, aun cuando era muy evidente que no cumplía con los requisitos para se[r] cobijado por dicha prestación», lo que significó que los recursos del sistema general de seguridad social en pensiones se vieran menguados.
Sobre este aspecto, sea lo primero precisar que al tenor del artículo 834 de la Constitución Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-131 de 20045, definió el principio general de buena fe, así: En relación con el principio de la buena fe cabe recordar que es uno de los principios generales del derecho6, consagrado en el artículo 83 de la Constitución, el cual gobierna las relaciones entre la Administración Pública y los ciudadanos, y que sirve de fundamento al ordenamiento 4 «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 5 M. P. Clara Inés Vargas Hernández. 6 Ver al respecto, A. Jeanneau, “Les principes généraux du droit dans la jurisprudence administrative”, París, LGDJ, 1954 y Ch.
Letourneur, «Les principes généraux du droit dans la jurisprudence du Conseil d’Etat», París, LGDJ, 1980. 6 Expediente: 25000-23-42-000-2017-04769-02 (3025-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Carlos Hernando Gómez jurídico, informa la labor del intérprete y constituye un decisivo instrumento de integración del sistema de fuentes colombiano. En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.
Igualmente, la Corte Constitucional7 ha reiterado: [E]l artículo 83 de la Constitución Política incluye un mandato de actuación conforme a la buena fe para los particulares y para las autoridades públicas8, aunque que se presume que se actúa de esta manera en las gestiones que los particulares realicen ante las autoridades del Estado, como contrapeso de la posición de superioridad de la que gozan las autoridades públicas, en razón de las prerrogativas propias de sus funciones, en particular, de la presunción de legalidad de la que se benefician los actos administrativos que éstas expiden9.
Esto quiere decir que el mismo texto constitucional delimita el ámbito de aplicación de la presunción constitucional de buena fe a (i) las gestiones o trámites que realicen (ii) los particulares10 ante las autoridades públicas11, por lo que su ámbito de aplicación no se extiende, por ejemplo, a las relaciones jurídicas 7 Sentencia C-225 de 20 de abril de 2017.
M. P. Alejandro Linares Cantillo. 8 El mandato de actuación de buena fe “exige a los particulares y a las autoridades públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)””: Corte Constitucional, sentencia C-1194/08. 9 “la presunción de buena fe que milita a favor de los particulares, en la balanza Estado-administrados hace las veces de contrapeso institucional de cara a los principios de constitucionalidad y legalidad que amparan en su orden a la ley y a los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 10 “En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe.
Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos”: Corte Constitucional, sentencia C-840/01. 11 “(…) conforme con la jurisprudencia constitucional, del artículo 83 superior se infiere una presunción de buena fe para los particulares cuando quiera que ellos adelanten actuaciones ante las autoridades públicas, es decir en las relaciones jurídico administrativas (…) del citado precepto constitucional no se desprende una presunción general de buena fe en las actuaciones entre particulares”: Corte Constitucional, sentencia C- 1194/08. 7 Expediente: 25000-23-42-000-2017-04769-02 (3025-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Carlos Hernando Gómez entre particulares12.
Se trata de una medida de protección de las personas frente a las autoridades públicas, que se concreta, entre otros asuntos, en la prohibición de exigir en los trámites y procedimientos administrativos, declaraciones juramentadas o documentos autenticados, ya que esto implicaría situar en cabeza del particular la carga de demostrar la buena fe en la gestión, de la que constitucionalmente se encuentran exentos13.
Esta presunción invierte la carga de la prueba y radica en cabeza de las autoridades públicas la demostración de la mala fe del particular, en la actuación surtida ante ella. (se subraya). Por otra parte, la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA preceptúa que los «[…] actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas» podrán demandarse en cualquier tiempo, «Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe» (destaca la Sala).
Con base en lo anterior, para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido o mantenido una prestación social sin tener derecho a ella o por un monto mayor al que correspondía, en el proceso deberá estar acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada.
En ese sentido, se pronunció esta Sala el 23 de marzo de 201714, al estimar que «[…] la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno», dado que «[e]l concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los 12 Por esta razón fue declarado exequible el inciso final del artículo 768 del Código Civil, que incluye una presunción de mala fe en la posesión de un bien y que la demanda consideraba que desconocía la presunción constitucional de buena fe, al considerar que “en tanto la buena fe es un postulado constitucional, irradia las relaciones jurídicas entre particulares, y por ello la ley también pueda establecer, en casos específicos, esta presunción en las relaciones que entre ellos se desarrollen”, pero esto no implica que si el legislador presume la mala fe en las relaciones entre particulares, la norma sea inconstitucional: Corte Constitucional, sentencia C- 1194/08. 13 “(…) la buena fe se concibe como un principio inherente a las relaciones que se desarrollan dentro del ámbito jurídico, destinado a la reivindicación por el exceso de la formalidad en todas las actuaciones de los particulares”: Corte Constitucional, sentencia C-527/13. 14 Expediente: 19001-23-31-000-2012-00251-01 (2036-2015), actora: UGPP, demandado: Antonio Claret Pérez Cárdenas, C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 8 Expediente: 25000-23-42-000-2017-04769-02 (3025-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Carlos Hernando Gómez particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta».
Derrotero jurisprudencial reiterado por esta subsección el 16 de agosto de 201815, al considerar que «[…] la buena fe se presume en la actuación de los particulares ante las autoridades, por tanto, debe desvirtuarse por quien así la alega. Es así que es de competencia de quien la invoca, en este caso de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, acreditar que el demandado, no obró con lealtad, rectitud y honestidad, sino que por el contrario acudió a maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir en error a la administración y a las autoridades judiciales, con el fin de obtener el reconocimiento prestacional».
Así las cosas, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por el demandado, la Sala concluye que le asiste razón al a quo al negar tal pretensión, pues en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que pudo actuar para obtener el reconocimiento pensional otorgado, toda vez que no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a obtenerlo, es decir, Colpensiones no acreditó una aptitud inmoral o ilegal del pensionado.
Lo anterior, dado que, para acceder al citado pedimento, no basta que la entidad exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que era necesario que se acreditara todo el material probatorio tendiente a demostrar que la conducta del accionado se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional está estrechamente ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana, lo que se echa de menos dentro del expediente.
Dicha determinación incluye las sumas trasladadas a la EPS a la cual se encuentra afiliado el jubilado por concepto de aportes al sistema de seguridad social en salud, porque dichos valores no corresponden a créditos de esa entidad promotora de salud, sino que fueron descontados de las mesadas reconocidas al accionado, en virtud del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, quien sufragó la totalidad de la respectiva cotización. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados 15 Expediente: 54001-23-33-000-2013-00047-01 (258-2017), actora: UGPP, demandada: Martha Rondón Duarte, C. P. César Palomino Cortés. Véase también sentencia de 7 de septiembre de 2018, expediente: 25000- 23-42-000-2014-03257-01 (4792-2017), C. P. César Palomino Cortés. 9 Expediente: 25000-23-42-000-2017-04769-02 (3025-2021) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Colpensiones contra Carlos Hernando Gómez en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, en cuanto negó el reintegro de las sumas sufragadas al accionado por concepto de la pensión de vejez otorgada, dado que no se desvirtuó la buena fe con la que se presume actuó ante la Administración. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Confírmase la sentencia de 29 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra el señor Carlos Hernando Gómez, por las razones planteadas en la parte motiva. 2°.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS