CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veinticuatro (2024) RADICACIÓN: 76001233300420160124101 (71026) DEMANDANTE: EMPRESAS MUNICIPALES DE CARTAGO E.S.P. DEMANDADO: EMPRESA DE RECURSOS TECNOLÓGICOS S.A. E.S.P. REFERENCIA: APELACIÓN AUTO-PROCESO EJECUTIVO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte ejecutante en contra del auto proferido el 11 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por medio del cual se negó el mandamiento de pago.
I.ANTECEDENTES 1.1. El 12 de agosto de 2016, las Empresas Municipales de Cartago E.S.P.- EMCARTAGO E.S.P., actuando por intermedio de apoderado judicial, presentaron demanda ejecutiva en contra de la Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P.- ERT con el fin de que se libre mandamiento de pago por los siguientes valores: a) Mil cuarenta millones trescientos treinta y siete mil trescientos cuarenta y seis pesos ($1.040.337.346.00) mcte, por concepto de pago de la deuda de acuerdo monto transado y reconocido por la Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. b) Que se condene al demandado al pago de los intereses de mora legalmente establecidos y generados por el incumplimiento de los pagos pactados. c) Que se condene en costas al demandado.
Como fundamento fáctico, expuso que el 18 de febrero de 2014 se celebró contrato de transacción en el que la Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. se obligó a cancelar la suma de $1.559’987.871 a las Empresas Municipales de Cartago E.S.P. por concepto de arrendamiento de infraestructura de red por el periodo comprendido entre el 1° de enero de 1996 hasta el 31 de enero de 2014, así como los intereses causados por el incumplimiento de las obligaciones.
El 3 de junio de 2014 se suscribió el Otrosí No. 1 con el fin de incluir el impuesto del IVA del 16% para la actividad que originó los costos transados y se pactaron los 2 Radicación: 76001233300420160124101 (71026) Demandante: Empresas Municipales de Cartago E.S.P.. Demandado: Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. Referencia: Apelación auto - proceso ejecutivo plazos para efectuar el pago.
Con base en lo anterior, se expidió y se envió la factura de venta No. 1236319 del 13 de junio de 2014 por valor de $1.559’987.871. El 29 de enero de 2016, se suscribió un nuevo contrato de transacción mediante el cual se pactó que la Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. se comprometía a pagar a las Empresas Municipales de Cartago E.S.P. la suma de $1.248’592.484, acordando unos plazos periódicos para ello; no obstante, solo se realizó un abono por el equivalente a $208’255.138, quedando un saldo de $1.040’337.346 (Índice 30 SAMAI Tribunal). 2.
Auto objeto del recurso de apelación El 11 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó librar mandamiento ejecutivo con fundamento en una revisión del contrato de transacción celebrado entre las partes el 29 de enero de 2016, frente al cual consideró que no cumplió con el presupuesto de mudar una relación jurídica dudosa por otra cierta y firme, pues en este se acordó el pago de las cuotas que se generarían a futuro en virtud de un contrato de arrendamiento celebrado en febrero de 2014, es decir, no buscaba solucionar eventuales litigios en materia de contratación estatal, sino establecer la forma de pago de obligaciones contractuales incumplidas y de cuotas generadas a futuro por un nuevo contrato de arrendamiento, del cual se desconocen sus condiciones y estado de ejecución. En el segundo contrato de transacción no se efectuaron concesiones mutuas o recíprocas, solamente la Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. se obligó a realizar una serie de pagos en diferentes fechas, lo que se aleja del contenido negocial de toda transacción. Únicamente el primer contrato de transacción celebrado el 18 de febrero de 2014 contiene concesiones, al contemplar que la ejecutante renunciaría al pago de sumas adicionales siempre que la Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. cancelara los saldos en las oportunidades acordadas, pero esta relación contractual carece de efectos al haber sido reemplazado por la transacción posterior.
Agregó que la parte ejecutante no allegó con la demanda el acta de liquidación del contrato de arrendamiento de infraestructura eléctrica celebrado con la Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P., lo que impide conocer el estado actual de ese vínculo contractual, su vigencia, plazo de ejecución, cumplimiento por cada parte, el saldo a cargo de la ERT, la fecha de terminación y suscripción del acta de liquidación para determinar el momento a partir del cual se empezaron a generar intereses. 3 Radicación: 76001233300420160124101 (71026) Demandante: Empresas Municipales de Cartago E.S.P..
Demandado: Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. Referencia: Apelación auto - proceso ejecutivo De manera que no puede determinarse si las partes, en desarrollo del contrato de arrendamiento, realizaron otros acuerdos o renunciaron a las reclamaciones derivadas del incumplimiento del contrato de transacción. Tampoco es posible establecer si, con posterioridad al acuerdo de transacción, surgieron nuevas obligaciones que fueran incumplidas por la ERT.
La importancia del acta de liquidación del contrato es mayor si se toma en consideración que el contrato de transacción firmado por las partes no tuvo por objeto únicamente las prestaciones causadas a la fecha de celebración, sino también obligaciones futuras. Recordó que cuando se pretende la ejecución de un título proveniente de un contrato estatal este se torna complejo, por ello en el caso concreto, al tratarse de una transacción para garantizar el cumplimiento de otro vínculo contractual celebrado entre las partes, era requisito indispensable allegar los documentos que conforman el negocio en el marco del cual se celebró la transacción, siendo imposible determinar: i) las obligaciones cumplidas e incumplidas en el contrato de arrendamiento periodo 1996-2014; y ii) estado actual del contrato de arrendamiento celebrado en 2014, su vigencia, plazo de ejecución, estado de las prestaciones y liquidación. Concluyó que la obligación no era clara, porque de la lectura del contrato de transacción no se desprende la existencia de una obligación derivada de otros contratos celebrados entre las mismas partes, respecto de los cuales se desconoce el estado de satisfacción del crédito, ligado a que el título no reúne los requisitos del contrato de transacción porque no modificó una relación jurídica incierta por otra incierta y no contiene concesiones mutuas.
La obligación tampoco es expresa, debido a que no aparece manifiesta de la redacción del título, por tratarse de diferentes obligaciones, unas generadas por el incumplimiento de varios contratos y otras que dependían de obligaciones futuras, aunado a que no se conformó la unidad jurídica con el contrato de arrendamiento incumplido, sus respectivas actas de terminación y liquidación. En el mismo sentido no resulta exigible por la falta de claridad acerca de la fecha en que venció el plazo y se incumplieron las obligaciones pactadas en el contrato de transacción, así como la fecha a partir de la cual se generaron los respectivos intereses.
Las pretensiones incoadas deben ser estudiadas a través del medio de controversias contractuales, escenario idóneo para declarar la existencia del contrato, su incumplimiento, terminación, liquidación o nulidad y disponer el pago de las indemnizaciones a que haya lugar (Índice 16 SAMAI Tribunal). 4 Radicación: 76001233300420160124101 (71026) Demandante: Empresas Municipales de Cartago E.S.P..
Demandado: Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. Referencia: Apelación auto - proceso ejecutivo La anterior decisión fue notificada por estados del 16 de agosto de 2022 (Índice 19 SAMAI Tribunal). 3. Recurso de reposición y en subsidio apelación El 19 de agosto de 2022, la parte ejecutante recurrió la decisión bajo la consideración de que el juzgador se extralimitó en sus funciones al momento de admitir la demanda, puesto que al rechazar de plano el mandamiento de pago desconoció que dentro de los supuestos taxativos contemplados en el artículo 169 del CPACA, en concordancia con el artículo 90 del CGP, no se encuentra la falta de claridad, expresividad o exigibilidad de la obligación como motivo para rechazar la demanda.
Concluyó que ante la ausencia de alguno de los requisitos contemplados en la normatividad procesal -no acompañar la demanda de los anexos ordenados en la ley- la forma de exigir su observancia era a través de la inadmisión de la demanda, según lo ordenado por los artículos 170 CPACA y 90 CGP. Agregó que de conformidad con los artículos 430 y 442 del CGP, al juez no le compete realizar un análisis sobre los requisitos de la existencia del título ejecutivo, tarea que le corresponde única y exclusivamente al sujeto pasivo atacando el mandamiento de pago mediante recurso de reposición o formulando excepciones (Índices 20 y 21 SAMAI Tribunal). 4.
Decisión sobre el recurso de reposición y concesión de la apelación El 19 de diciembre de 2023, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decidió no reponer la decisión. Expuso que la demanda ejecutiva puede ser inadmitida, pero únicamente cuando incumpla requisitos formales, y en el presente caso no procedía la inadmisión, pues además de faltar algunos documentos que antecedieron al contrato de transacción, se determinó que este no reunía los requisitos sustanciales al no contener una obligación clara, expresa y exigible en los términos del artículo 422 del CGP.
La Sala no se extralimitó en sus funciones al estudiar los requisitos sustanciales o de fondo del contrato de transacción, pues contrario a lo manifestado por el recurrente, al juez le corresponde establecer si el título presta mérito ejecutivo, tal y como lo ordena el estatuto procesal civil y el numeral 3 del artículo 297 del CPACA. Finalmente, concedió el recurso de apelación ante el Consejo de Estado, en el efecto suspensivo (Índice 25 SAMAI Tribunal). 5 Radicación: 76001233300420160124101 (71026) Demandante: Empresas Municipales de Cartago E.S.P..
Demandado: Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. Referencia: Apelación auto - proceso ejecutivo CONSIDERACIONES 1. Procedencia del recurso de apelación y competencia para conocerlo De acuerdo con la remisión normativa establecida en el artículo 299 del CPACA, modificado por el artículo 81 de la Ley 2080 de 2021, el auto proferido el 11 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es pasible del recurso de apelación de conformidad con el numeral 4 del artículo 321 del Código General del Proceso.
El recurso fue interpuesto de manera oportuna, como lo señala el artículo 322 del CGP, esto es, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, dado que la decisión fue notificada el 16 de agosto de 2022 y la apelación radicada el día 19 siguiente. Por lo anterior, se procede a resolver la controversia, de conformidad con la competencia asignada por el artículo 150 del CPACA, en consonancia con el literal g), numeral 2° del artículo 125 ibidem. 2.
Caso concreto Es cierto que las causales de rechazo de la demanda se encuentran reguladas taxativamente en el artículo 169 del CPACA: caducidad del medio de control, incumplimiento de los requerimientos efectuados en la inadmisión o cuando el asunto no sea susceptible de control judicial. Con todo, el auto apelado no significó un rechazo de la demanda, como parece entenderlo el recurrente, no solo porque su fundamento normativo es diferente a las causales previamente citadas, sino primordialmente porque se trató de una negativa a librar el mandamiento ejecutivo por cuanto la obligación no aparecía clara, expresa ni exigible.
Por otro lado, ante la presentación de una demanda ejecutiva, el juez contencioso administrativo se encuentra en la obligación de evaluar el cumplimiento de los requisitos formales exigidos en los artículos 162 y siguientes del CPACA1, y en caso de faltar alguno, se procederá con la inadmisión de la demanda para que se corrijan 1 Consejo de Estado, 31 de marzo de 2005, expediente 28563, MP.
María Elena Giraldo Gómez. Corte Constitucional SU-041/18, MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. En relación con el tema se dijo: “Presentada la demanda para el cobro de una determinada obligación, entre las cuales se encuentran el pago de una suma de dinero, el juez debe verificar el cumplimiento de los requisitos formales del libelo y, además, que el título cumpla con los requisitos establecidos en el artículo 488 del C.P.C, hoy 422 del C.G.P. Si los mencionados presupuestos están acreditados, el funcionario judicial librará mandamiento con la orden al demandado para que satisfaga la deuda”. 6 Radicación: 76001233300420160124101 (71026) Demandante: Empresas Municipales de Cartago E.S.P..
Demandado: Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. Referencia: Apelación auto - proceso ejecutivo los defectos advertidos dentro de 10 días so pena de rechazo. Así lo dispone el estatuto procesal administrativo:
ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. Lo anterior no se traduce en que, por vía de la inadmisión de la demanda, se le permita a la parte ejecutante subsanar los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo o aportar los documentos faltantes para conformar el título complejo, puesto que, se itera, la inadmisión de la demanda únicamente procede por la falta de alguno de sus requisitos formales (Art. 162 CPACA).
El juzgador debe diferenciar en los procesos ejecutivos entre los requisitos formales de la demanda y los requisitos del título ejecutivo: mientras que la ausencia de los primeros da lugar a la inadmisión del escrito inicial; la falta de los segundos conlleva a la negativa del mandamiento de pago, porque quien pretende la ejecución de una obligación debe allegar los documentos que efectivamente presten mérito ejecutivo.2 Así las cosas, es claro que en el presente asunto no procedía el rechazo ni la inadmisión de la demanda, toda vez que el a quo consideró que no se habían aportado los documentos para constituir el título complejo y estimó que el contrato de transacción no contenía una obligación clara, expresa y exigible; en otras palabras, la negativa a librar mandamiento ejecutivo se sustentó en la carencia de los requisitos sustanciales del título, más no en la falta de alguno de los requisitos formales de la demanda, último caso en el que sí procedería la inadmisión. Acoger la posición planteada por la recurrente implicaría aceptar que, por la vía de la inadmisión de la demanda, la parte ejecutante tiene la posibilidad de subsanar los requisitos formales o sustanciales del título ejecutivo, e incluso que puede allegar los documentos faltantes para la conformación del título cuando este sea complejo, por consiguiente, no prospera el reproche formulado en el recurso de apelación, debido a que la decisión adoptada por el a quo se encontró ajustada al marco normativo aplicable.
Por otro lado, tampoco le asiste razón a la parte ejecutante en el sentido que el juez no puede evaluar los requisitos de existencia del título ejecutivo, labor que 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, providencia del 6 de julio de 2021, radicación No 25000-23-36-000-2020-00102-01(66600) y providencia del 31 de agosto de 2021, radicación No. 17001-23-33-000-2019-00516-01(66262), C.P. María Adriana Marín. 7 Radicación: 76001233300420160124101 (71026) Demandante: Empresas Municipales de Cartago E.S.P..
Demandado: Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. Referencia: Apelación auto - proceso ejecutivo únicamente le correspondería debatir a la contraparte. En contraposición a ello, debe recordarse que el inciso primero del artículo 430 del Código General del Proceso dispone: Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal.
De la disposición en comento se desprende que el juez debe realizar un examen previo a librar el mandamiento de pago, consistente en examinar si los documentos allegados con la demanda prestan mérito ejecutivo, esto es, que cumplan con los requisitos exigidos por el artículo 422 del CGP, en consonancia con el artículo 297 del CPACA, análisis que lógicamente conlleva a verificar si la obligación contenida en las piezas documentales es clara, expresa y exigible.
Nótese que el mismo artículo 430 del CGP habilita al juez a proferir el mandamiento ejecutivo en los términos que considere ajustados a la norma, pudiéndose apartar válidamente de lo solicitado en la demanda, lo que confirma el papel activo que debe desempeñar el juez en esta etapa procesal y que no se encuentra atado a lo pretendido por el ejecutante.
El hecho de que la parte ejecutada pueda interponer recurso de reposición en contra del mandamiento ejecutivo por la carencia de requisitos formales del título (Art. 430 CGP) o formular excepciones (442 del CGP), no excluye el control que debe efectuar el juez sobre el mérito ejecutivo del título, dado que esos actos procesales buscan garantizar el debido proceso de la contraparte, permitiéndole controlar tanto lo pretendido por el ejecutante como lo decidido por la judicatura.
Al no prosperar ninguno de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, se impone confirmar el auto proferido el 11 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, corporación que se encontraba obligada a desarrollar un control sobre los requisitos formales y sustanciales del título ejecutivo y, ante su ausencia, proceder a negar el mandamiento de pago. 3.
Condena en costas De conformidad con el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación, por tanto, no se condenará en costas a la parte ejecutante, en atención a la etapa procesal y a la falta de vinculación de la contraparte al proceso ejecutivo. 8 Radicación: 76001233300420160124101 (71026) Demandante: Empresas Municipales de Cartago E.S.P..
Demandado: Empresa de Recursos Tecnológicos S.A. E.S.P. Referencia: Apelación auto - proceso ejecutivo En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 11 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la parte ejecutante.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, por Secretaría se dispondrá DEVOLVER el expediente a su Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado Electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF