CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Sería del caso continuar con el respectivo trámite, si no fuera porque se advierte que esta Corporación carece de competencia para conocerlo, por las razones que a continuación se exponen.
I.
ANTECEDENTES La señora María Nelly Villamil de Martínez, por conducto de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad del oficio 12072/MDN–CGFM–DGSM–STG–GAVD–1.10 del 25 de junio de 2018, expedido por la Dirección General de Sanidad Militar, mediante el cual se negó su desafiliación del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó, que sea desafiliada al referido subsistema. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, la parte actora manifestó que: (i) en el año 1951 inició labores como enfermera profesional en distintas entidades oficiales; (ii) en 1954 contrajo matrimonio por la Iglesia Católica con el suboficial del Ejército Nacional, señor Tito Martínez Álvarez;
(iii) el 9 de julio de 1980 falleció su esposo, quien ostentaba el grado de sargento viceprimero, razón por la cual comenzó a recibir pensión como beneficiaria por parte de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares; (iv) mediante la Resolución No. 4189 de 1983, la Dirección del SENA le reconoció pensión de jubilación; (v) posteriormente, el Instituto de Seguros Sociales, mediante la Resolución No. 01771 de 1989, le reconoció pensión de vejez;
(vi) en el año 1997, con la entrada en vigencia de la Ley 352, que permitía de forma opcional la afiliación al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares, la actora decidió no acogerse a dicho régimen especial; (vii) en octubre de 2017, se comunicó con la EPS Sanitas para solicitar una cita médica en oftalmología, pero fue informada de que se encontraba inactiva en el Sistema General de Seguridad Social en Salud, dado que figuraba como afiliada al Sistema de Salud de las Fuerzas Militares;
(viii) ante esta situación, se dirigió al Centro Nacional de Afiliación de la Dirección General de Sanidad Militar, donde le fue entregado el carné de servicios médicos de esa entidad, y (ix) requirió su desafiliación del del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares con el fin de continuar en Sanitas EPS, pero este fue negado, a través del acto administrativo demandado.
La demanda fue presentada el 13 de abril de 2018 y correspondió por reparto al Juzgado 6° Administrativo de Bogotá, que, con proveído de 15 de febrero de 2019, declaró su falta de competencia y remitió el expediente a esta Corporación. Mediante auto de 28 de julio de 2020, este Despacho asumió el conocimiento del presente medio de control.
Posteriormente, el 26 de julio de 2022, se requirió a la parte demandante para que allegara la constancia de envío del acto acusado, conforme a lo dispuesto en el Decreto 806 de 2020. Finalmente, mediante providencia del 24 de junio de 2024, se admitió la demanda. II. CONSIDERACIONES Procede el despacho a realizar el respectivo análisis acerca de la competencia, para cuyo efecto hará referencia a las normas de asignación funcional previstas por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), al tránsito normativo propiciado por la Ley 2080 de 2021 y adoptará las conclusiones que correspondan. 2.1.
Competencia del Consejo de Estado respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho A través del tiempo, el Consejo de Estado ha fungido como tribunal de única y segunda instancia y, recientemente, con garantía de doble conformidad, respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, cabe recordar que el numeral 2 del artículo 149 del CPACA -en su redacción original- establecía que esta Corporación tenía como atribución el conocimiento y decisión, en única instancia, de los asuntos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional».
Dicha competencia se articulaba con aquella descrita en el artículo 150 ibidem, que establecía la competencia del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia».
Sin embargo, la Ley 2080 de 2021 impuso, a partir del 25 de enero de 2022, una configuración distinta respecto de las atribuciones del Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que buscaba fortalecer su rol como corte de cierre de la Jurisdicción, a través de varias reformas consistentes en: (i) asignar a los tribunales administrativos la competencia para conocer, en primera instancia, los procesos de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía contra actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional o departamental, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden»;
(ii) establecer que la Sección Segunda de la Corporación decidiría, en única instancia, pero con garantía de doble conformidad, las controversias de «[…] nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción»;
(iii) mantener sus atribuciones como juez de segunda instancia respecto de «[…] las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación», función que, en tratándose de conflictos de carácter laboral, como se expondrá más adelante, bien podría entenderse como sustraída.
Por consiguiente, de acuerdo con las normas aludidas, es dable colegir que, en vigor del CPACA, esta Corporación ha contado con la posibilidad de emitir decisiones como juez de única instancia en controversias de nulidad y restablecimiento del derecho, en un primer momento, en los asuntos que carecían de cuantía, en los cuales se discutiera la legalidad de actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional; y después de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, en aquellos formulados contra actos de carácter disciplinario expedidos contra el Vicepresidente de la República o los congresistas, sin importar el tipo de sanción. Empero, el despacho advierte que, en todo caso, ni la redacción original del CPACA ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron a esta Colegiatura, de manera específica y expresa, la competencia para conocer conflictos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad. 2.2.
Competencia para el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral En términos de atribución de competencia funcional, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no resulta equiparable ni confundible con aquellos que, aunque son adelantados en virtud del mismo medio de control, revisten naturaleza laboral o de seguridad social de conocimiento de esta Jurisdicción. En ese sentido, cabe señalar que los conflictos de carácter laboral siempre han contado con reglas de atribución de competencia específicas contenidas en el CPACA y, el Legislador ha sido claro en diferenciarlos de los demás asuntos en los que se debate la legalidad de actos administrativos y se persigue la restauración de un derecho subjetivo.
Las atribuciones planteadas por el texto primigenio de la Ley 1437 de 2011 son ilustrativas de las aludidas diferencias, que pueden ser compiladas de la siguiente manera: La evolución normativa contenida en la Ley 2080 de 2021 también estableció diferencias entre el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral y aquellos que no guardan esa naturaleza; precisando que, a partir del 25 de enero de 2022, atañe a los juzgados administrativos decidir, en primera instancia, los asuntos «[…] de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, sin atención a su cuantía».
Por tanto, el despacho concluye que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral, ha sido contemplado por el Legislador como un proceso de doble instancia, cuya materia, objeto y naturaleza singulares determinan la autoridad judicial competente para conocer y decidir el trámite. En este punto, resulta viable advertir que dichas características imponen la aplicación preferente de las normas que, en materia de competencia, han preservado el carácter de dichas controversias y asignado el conocimiento en primera instancia de dichas materias a los juzgados y tribunales administrativos y, en este momento, solo a los primeros.
De tal suerte que no sea factible considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de este tipo de litigios, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado que, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
Asimismo, vale aclarar que, los mandatos de asignación de competencia en materia laboral en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo comportan preceptos especiales, de aplicación preferente en caso de colisión normativa con otras reglas, conflicto que, a juicio de esta Colegiatura, no se configura. No obstante, se reitera, si en gracia de discusión se aceptara que existe algún tipo de contradicción entre reglas de asignación de competencia en el CPACA, dicho asunto debería ser resuelto de acuerdo con el numeral 1 del artículo 5 de la Ley 57 de 1887, en cuanto prevé que «[l]a disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general».
Asimismo, en un hipotético conflicto entre las mencionadas pautas de competencia, también resulta procedente dar aplicación al artículo 29 del Código General del Proceso, que es claro en establecer que la competencia establecida en consideración de la calidad de las partes, como en estos casos de contornos laborales (empleadores, trabajadores, aspirantes, administradoras del sistema de seguridad social), resulta prevalente.
Finalmente, cabe anotar que, las conclusiones anotadas, además, «[p]reserva[n] el derecho de acceso a la administración de justicia o tutela judicial efectiva», «[g]arantiza[n] la doble instancia como prerrogativa del debido proceso prevista en el artículo 31 constitucional, así como en normas internacionales que protegen el derecho de recurrir la decisión judicial ante juez o tribunal superior contenidos en el artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el ordinal 5 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos» y son «[…] acorde[s] con la estructura de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el entendido de que las competencias deben distribuirse de tal manera que el Consejo de Estado cumpla funciones de verdadero órgano de cierre».
En virtud de lo anterior, el despacho formula las siguientes subreglas de aplicación normativa, aplicables para determinar la competencia en los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral: Ni la redacción original del CPACA, ni las reformas efectuadas a través de la mencionada Ley 2080 de 2021, otorgaron al Consejo de Estado, de manera específica y expresa, la competencia para conocer procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral en única instancia o con garantía de doble conformidad.
No es factible, considerar el factor objetivo de cuantía (o ausencia de esta) como determinante para acudir a reglas que no han sido dirigidas a regir el procedimiento de asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, comoquiera que siempre han existido preceptos de asignación específica, cuyo alcance y sentido tienden a garantizar la efectividad de la especial protección del Estado de la cual, como derecho y obligación social, goza el trabajo, conforme al artículo 25 de la Constitución Política.
De acuerdo con el texto primigenio del CPACA y, para las demandas radicadas hasta el 24 de enero de 2022, la competencia para tramitar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de orden laboral corresponde a los juzgados administrativos, en primera instancia, respecto de los procesos donde la cuantía no exceda de 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes; mientras que atañe a los tribunales administrativos el conocimiento, en primera instancia, de las controversias cuya cuantía sobrepase esa cantidad.
Conforme a las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, compete a los juzgados administrativos, en primera instancia, el conocimiento de todos los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral cuya demanda haya sido radicada a partir del 25 de enero de 2022, sin atención a su cuantía. 2.3. Análisis específico de admisibilidad.
En el presente caso, el demandante pretende obtener la del oficio No. 12072/MDN–CGFM–DGSM–STG–GAVD–1.10 del 25 de junio de 2018, expedido por la Dirección General de Sanidad Militar, mediante el cual se negó su desafiliación del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares. Dicha pretensión, sin duda, plantea una controversia de naturaleza laboral y de seguridad social, en la medida que lo pretendido por la parte actora implica la evaluación de la legalidad de los actos expedidos por las autoridades de la Dirección General de Sanidad Militar, que negaron su desafiliación del Sistema de Salud de las Fuerzas Militares, como beneficiaria supérstite del señor Tito Martínez Álvarez, quien en vida prestó sus servicios como suboficial de las Fuerzas Militares.
En efecto, la afiliación al Sistema General de Seguridad Social en Salud o a regímenes especiales, como el de las Fuerzas Militares, no constituye un acto que dependa exclusivamente de la voluntad del afiliado, sino que responde a una consecuencia directa de la existencia de una relación laboral o del reconocimiento de una prestación que genera cobertura en salud.
Por tanto, en este contexto, la múltiple afiliación debe entenderse vinculada al origen de la relación jurídica que la genera, esto es, de carácter laboral o prestacional. Ahora bien, la demanda fue radicada el 13 de abril de 2019 y, por tanto, le resultan aplicables las reglas de asignación de competencia previstas por la redacción original de la Ley 1437 de 2011, en virtud de las cuales es viable afirmar que el asunto debe ser conocido, en primera instancia, por los juzgados administrativos, toda vez que, al momento de presentación de la demanda el interés económico implícito de la controversia no resulta cuantificable y, por ende, no supera los 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Por último, dado que el último lugar donde el causante prestó sus servicios fue en la ciudad de Bogotá, se impone remitir el expediente a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá, según lo preceptuado por el artículo 156 del CPACA. Sea este el momento de establecer que, si bien esta Corporación profirió los autos de 28 de julio de 2020, 26 de julio de 2022 y 24 de junio de 2024, mediante los cuales asumió el conocimiento del presente medio de control, requirió a la parte demandante para que allegara la constancia de envío del acto acusado, conforme a lo dispuesto en el Decreto 806 de 2020, y admitió la demanda, respectivamente; también lo es que, conforme con las subreglas de competencia adoptadas con anterioridad, resulta procedente, como medida de dirección procesal y de control de legalidad, dejar sin efecto dichos proveídos.
Ello, en aras de garantizar el respeto por el derecho al debido proceso de las partes y el principio del juez natural, razón por la cual se ordenará la remisión del expediente a la autoridad judicial que debe conocer del asunto en primera instancia. En consecuencia, el despacho declarará la falta de competencia de esta Corporación para conocer del medio de control de la referencia, dejará sin efectos ni valor jurídico los autos de 28 de julio de 2020, 26 de junio de 2022 y 24 de junio de 2024, y remitirá el expediente a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, para lo de su cargo.
Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el despacho, DISPONE:
PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia de esta Corporación para conocer del presente medio de control, por las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS ni valor jurídico los autos proferidos por esta Corporación el 28 de julio de 2020, 26 de junio de 2022 y 24 de junio de 2024, de acuerdo con lo analizado en precedencia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, y hechas las anotaciones de rigor, remitir el expediente a los juzgados administrativos del Circuito Judicial de Bogotá – Sección Segunda, de conformidad con lo indicado en la motivación.
CUARTO: Por secretaría de la sección, por el medio más expedito, comunicar esta decisión a la parte accionante.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.