CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: JORGE EDISSON PORTOCARRERO BANGUERA Bogotá D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 11001 03 25 000 2019 00619 00 Número interno: 4745-2019 Demandante: Gilma Rosa Rosero Caicedo Demandados: Nación- Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad simple PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES
1. LA DEMANDA El 30 de agosto de 2019 el demandante, por conducto de apoderado y en ejercicio de los medios de control de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda entre otros, contra las siguientes disposiciones del Gobierno Nacional: Artículos Nº 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, 9 del decreto 657 de 2008, 4 de los Decretos 722 de 2009, 1405 de 2010, 1041 de 2011, 848 de 2012, 1034 de 2013, 204 de 2014, 1105 de 2015, 234 de 2016, 1003 de 2017 y del 338 de 2018; artículos 1 y 2 de los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y del 337 de 2018 De esos decretos se demanda el siguiente tenor literal: “En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta porciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados Auxiliares den las Altas Cortes, de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar”.
Así mismo, se demanda el siguiente literal: “Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4º de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1 de enero de 2014, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico”.
Por otra parte, de los artículos 1 y 2 de los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016, 1013 de 2017 y del 337 de 2018, cuyo texto común es el siguiente:
ARTÍCULO 1. Reajuste salarial. Reajustar a partir del 1º de enero de 2018 en cinco punto cero nueve por ciento (5.09%) las escalas salariales que regulan la remuneración mensual y asignaciones básicas mensuales de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, de la Procuraduría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo señaladas en los Decretos 186, 194, 196 y 1239 de 2014, modificados por los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016 y 1013 de 2017.
ARTÍCULO 2. Reajuste de beneficios salariales y prestacionales. Reajustar a partir del 1º de enero de 2018 en cinco punto cero nueve por ciento (5.09%) los valores señalados para los beneficios salariales y prestacionales determinados en los Decretos 186, 194, 196 y 1239 de 2014, modificados por los Decretos 1257 de 2015, 245 de 2016 y 1013 de 2017.
En segundo lugar, y ya en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se demanda la Resolución de la Rama Judicial Nº DESAJCLR17-1675 del 19 de mayo de 2017, que decidió desfavorablemente las peticiones de Gilma Rosa Rosero Caicedo. Como normas violadas se citan numerosas disposiciones de la Constitución, normas internacionales, la Ley 270 de 1996, el Código Sustantivo del Trabajo y la Ley 4ª de 1992.
La demanda formula, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: las normas acusadas violan el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en lo relativo a la prima especial de servicios, porque ella, en palabras textuales: … Se debe recalcal la vigencia jurídica de la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% del salario básico, que la misma Rama Judicial, la viene pagando desde que fue creada por el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, sólo que al momento de liquidarla, lo hace de manera inadecuada e ilegal, al tomar el 30% de la asignación básica para atenderlo como prima, cuando como toda prima laboral, esta se debe pagar como adicional al salario.
La demanda agrega que esta disposición desconoce los principios de favorabilidad, progresividad e igualdad de los trabajadores de la Rama. Por último, la actora solicita que, por el contencioso objetivo, se declare la nulidad de las normas acusadas y, por el contencioso subjetivo, se restablezca su derecho. Adicionalmente pide que si no prosperan las nulidades, “se declare competente la Corte Interamericana de Derechos Humanos”.
No se solicitan pruebas.
2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, los Magistrados de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado, luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. Mediante auto de 28 de junio de 2021 se dispuso notificar a los demandados, pero ordenó escindir las pretensiones, así: El medio de control de nulidad por inconstitucionalidad lo adecuó a nulidad simple (art. 171 del Cpaca), admitió la demanda y ordenó dar traslado a la parte demandada.
Ello por cuanto el ataque a la preceptiva constitucional está mediado por una ley, como es el caso del ataque a la Ley 4ª de 1992. El medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho lo escindió y ordenó remitirlo por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
3. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, argumentando en esencia lo siguiente: 3.1. Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia se opone a las pretensiones de la demanda porque “sentencias del 2 de abril de 2009 y 29 de abril de 2014 no son precedente judicial aplicable”, y “cumplimiento del mandato legal”.
El Ministerio de Justicia no propuso excepciones previas. No se solicitan pruebas. 3.2. Contestación del Departamento de la Función Pública La Función Pública también se opone a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo del debate la Función Pública sostiene que no se ha debido escindir la demanda, por razones de economía procesal, de manera que se ha debido tramitar bajo la cuerda común de nulidad y restablecimiento del derecho, que tiene una caducidad de cuatro meses, los cuales ya se vencieron, y entonces habría que declarar la caducidad de las dos pretensiones.
Por último, la Función Pública propone las excepciones de “caducidad”, de “trámite inadecuado de la demanda”, y la genérica. Solicita como pruebas se oficie a la Rama Judicial para establecer el régimen al cual pertenece la actora, si le fue reconocido la prima especial de servicios, y si la servidora interpuso en tiempo el recurso de reposición y apelación contra el acto administrativo que le negó el reajuste de la prima especial de servicios.
Así mismo, solicitó que por parte de la Secretaría de la Sección Segunda sean allegadas al expediente varias providencias dictadas por esta Corporación. 3.3. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda se opone a las pretensiones de la demanda y reitera que la ejecución de los recursos que son aprobados por el Congreso de la República mediante la Ley Anual de Presupuesto queda en cabeza de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, en este caso, de la Fiscalía General De La Nación, como sección presupuestal de la Ley 2008 de 2019, en virtud de la autonomía presupuestal establecida en el Estatuto Orgánico del Presupuesto.
Así mismo, refiere que hay “cosa juzgada”, con estas palabras: “En virtud de lo anterior y teniendo en cuenta, que, respecto de cada uno de los artículos acusados y descritos en la primera pretensión de la demanda, se declaró la nulidad, considera este Ministerio que el Honorable Consejo de Estado se debe estar a lo resuelto en los mencionados fallos, pues resulta inocuo en el presente trámite judicial efectuar un nuevo análisis de las normas anteriormente mencionados bajo los mismos postulados sobre las que ya fueron estudiadas, contrario a lo afirmado por la parte actora, no existen fundamentos diferentes a los ya analizados que pudiera reabrir el debate jurídico ya finalizado.”.
Propone el Ministerio de Hacienda la excepción de “cosa juzgada”, e “improcedencia de los argumentos expuestos por el extremo demandante en el concepto de violación” No solicita pruebas. 3.4. Contestación de la Rama Judicial La DEAJ se opone a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo de la demanda dice que, según la Constitución y la Ley 4ª de 1992, la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, el cual tiene competencia para crear bonificaciones que no constituyan factor salarial.
Como excepciones de mérito expone “la falta de legitimación en la causa por pasiva”. Así mismo, solicita la acumulación de procesos. No solicita pruebas.
4. DE LA SOLICITUD PREVIA DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS La Rama Judicial indica que existen varios procesos admitidos por la Sección Segunda del Consejo de Estado que presentan idéntico objeto y causa, por lo que resulta procedente acumular dicho trámite judicial a efectos de emitir un solo pronunciamiento. 4.1. Pronunciamiento del despacho.
En consideración a que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 ejusdem, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, el cual determina los eventos que dan viabilidad a dicha figura, (i) que las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda;
(ii) o que se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos o (iii) que el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. Ahora bien, el artículo 150 del CGP, dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 150. TRÁMITE. Quien solicite la acumulación de procesos o presente demanda acumulada, deberá expresar las razones en que se apoya. Cuando los procesos por acumular cursen en el mismo despacho judicial, la solicitud de acumulación se decidirá de plano. Si los otros procesos cuya acumulación, se solicita cursan en distintos despachos judiciales, el peticionario indicará con precisión el estado en que se encuentren y aportará copia de las demandas con que fueron promovidos.
Al respecto, es de señalar que en otras oportunidades la Sala de Conjueces ha sostenido que todos los procesos que cursan en esta sección lo hacen de manera particular, por lo que se hace necesario que se surta de manera individual y no en conjunto. En consecuencia, la solicitud de acumulación no es procedente.
5. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, las demandadas propusieron entonces las siguientes excepciones: “sentencias del 2 de abril de 2009 y 29 de abril de 2014 no son precedente judicial aplicable”, “cumplimiento del mandato legal”. “cosa juzgada”, “improcedencia de los argumentos expuestos por el extremo demandante en el concepto de violación”, “caducidad”, “trámite inadecuado de la demanda” y “falta de legitimación en la causa por pasiva”.
El 10 de noviembre de 2021 se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del Cpaca. El traslado venció en silencio ya que el demandante no se pronunció respecto de las excepciones.
6. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.
Al respecto este mismo Despacho expresó lo siguiente: En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.
Ahora bien, en el caso en concreto se observa que la demanda que origina la presente causa judicial fue instaurada en el año 2019 y fue admitida como acción de nulidad simple en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). De igual modo, se aprecia que en vigencia de la Ley 2080 de 2021 las entidades accionadas contestaron las demandas.
Y la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado a la demandante de las excepciones, término que venció en silencio. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso le son aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021.
Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador entrar a resolver mediante Auto las excepciones previas o mixtas propuestas por las entidades demandadas, ya que las excepciones de fondo se resolverán en la sentencia. En este punto es preciso recordar entonces que las excepciones se clasifican en: (i) excepciones previas: son alegaciones que puede proponer el demandado con la finalidad de atacar el procedimiento, no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido; están consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, código al que en este punto remite el Cpaca.
(ii) Excepciones de mérito: atacan el fondo del asunto y deben ser decididas en la sentencia. (iii) Excepciones mixtas: son aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.
Y, de las excepciones propuestas por las demandadas, tienen la calidad de “previas” o de “mixtas” las excepciones de: cosa juzgada, caducidad, trámite inadecuado de la demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva. Son estas excepciones las que se estudian entonces a continuación. Lo anterior, no sin antes precisar que las demás excepciones propuestas son de mérito, y por lo tanto serán decididas en la sentencia, puesto que no es posible encuadrar su contenido en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.
6. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 6.1. Cosa juzgada 6.1.1. Argumentos de la demandada El Ministerio de Hacienda propone como excepción la cosa juzgada en el cual señaló “el Juez deberá respetar los linderos del concepto de violación so pena de proferir una sentencia que incumpla con la cosa juzgada implícita de la sentencia C-197 de 1999”.
La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 6.1.2. Pronunciamiento del Despacho La excepción de cosa juzgada es mixta y se puede definir tanto en esa oportunidad procesal como en la sentencia. Habida cuenta de la profundidad del debate, por una parte, y de la necesidad de darle la oportunidad a todas las partes para que se pronuncien sobre el tema, así como al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Judicial, en el marco de un proceso judicial democrático y participativo, por otra parte, el Despacho entonces decidirá esta excepción en la sentencia. Expresado en otras palabras, en los alegatos de conclusión, cuyo traslado se dará en otra oportunidad procesal, todas las partes e intervinientes podrán manifestarse sobre este punto. 6.2.
Caducidad 6.2.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública propone como excepción la caducidad, en el entendido de que las pretensiones iniciales de la demanda correspondían a acciones de nulidad por inconstitucionalidad y de nulidad y restablecimiento del derecho y que la caducidad de esta última, que es de cuatro meses, arrastraba a la otra acción. Agrega que fue un error haber escindido las pretensiones tanto por razones de economía procesal como por el hecho de que es la propia ley, para el caso el Cpaca, la que permite acumular pretensiones.
La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 6.2.2. Pronunciamiento del Despacho Como quiera que el Despacho en el Auto admisorio de la demanda escindió las pretensiones, ajustó la acción de nulidad por inconstitucionalidad a nulidad simple y quedó conociendo solo de esta última, o sea de la acción de simple nulidad, la cual se puede interponer “en cualquier tiempo”, como lo dispone el artículo 164 numeral 1º literal a) del Cpaca, el cargo no aplica.
Hay que añadir que ese auto admisorio, que es del 28 de junio de 2021, no fue objeto de recursos por parte de la Función Pública y se encuentra en firme. La oportunidad para cuestionarlo y volver a estudiar el tema ya pasó. Además, el principio procesal denominado principio de preclusión o eventualidad señala que, una vez agotada una etapa procesal, no es posible luego volver sobre ella, precisamente porque esa etapa procesal ya quedó superada.
En esas condiciones, la excepción no prospera. 6.3. Trámite inadecuado de la demanda 6.3.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública esgrime la excepción previa consistente en habérsele dado a la demanda un trámite inadecuado. Estas fueron sus palabras, contenidas en la contestación de la demanda: “el trámite de un proceso diferente al que legalmente corresponde (artículos 100-7 del C.G.P., y 137, parágrafo, y 138, inciso 2, del CPACA), en tanto que las pretensiones de nulidad de los decretos salariales demandados se encamina al restablecimiento automático de los derechos laborales del accionante y no a la protección del orden jurídico en abstracto, lo cual debió forzar el trámite de todas las pretensiones bajo la misma cuerda y a través de la acción de nulidad y restablecimiento (Artículos 100-7, 137, parágrafo, y 138, inciso 2, CPACA) sin escindirse en lo que respecta a los actos particulares para los propósitos de su juzgamiento por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca”.
La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, guardó silencio. 6.3.2. Pronunciamiento del Despacho El Despacho mediante auto del 28 de junio de 2021, encauzó el presente proceso bajo la cuerda de una acción de nulidad simple. Sea lo primero reiterar que la acción no era de nulidad por inconstitucionalidad, ya que el ataque directo de la demanda era la violación del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y, de manera indirecta, eso terminaba violando derechos constitucionales.
Al respecto, se reitera que esta Corporación siempre ha sostenido que en esos casos, al haber la mediación de una ley, el trámite no es de nulidad por inconstitucionalidad sino de nulidad simple. Y el artículo 171 del Cpaca le permite al fallador reconducir la demanda por los cauces procesales que correspondan. En segundo lugar, en cuanto a la escisión, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha expresado recientemente lo siguiente: Los argumentos en contra de la acumulación de pretensiones son los siguientes: Primero, es necesario escindir la demanda para garantizar el principio de la doble instancia al demandante, que está en conexidad con el derecho de defensa y el debido proceso.
El artículo 31 de la Constitución señala que toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley. Si el Consejo de Estado asumiese la competencia para conocer de las pretensiones acumuladas, estaría vulnerando el principio de la doble instancia, en la media en que su decisión en el contencioso subjetivo sería de única instancia, cercenándoles a los dos demandantes una instancia completa (la segunda), con lo cual disminuirían sus oportunidades para hacer valer sus derechos.
Segundo, es necesario escindir la demanda ya que solo el legislador en sentido formal, o sea el Congreso de la República, puede limitar el derecho a la doble instancia; expresado al revés, no puede un demandante hacerlo por su cuenta, como tampoco puede hacerlo el Consejo de Estado. Tercero, es necesario escindir la demanda para garantizar el principio de la doble instancia al demandado.
Si el demandante opta por la única instancia, es el demandado el que vería recortada a la mitad sus oportunidades de defensa, pues le cercenan una instancia completa. Es más, el derecho a la impugnación del demandado, que hace parte de su derecho de defensa, quedaría a disposición del demandante. En efecto, sería el demandante el que terminaría decidiendo cuándo un demandado puede apelar y cuándo no. No sobra recordar que las instancias judiciales no son un menú a la carta en donde un usuario de la justicia escoge el escenario que más le apetece.
La facultad de apelar es una norma de derecho público, indisponible para las partes. Cuarto, es necesario escindir la demanda para continuar la línea jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado sobre temas que son de derecho laboral administrativo. También hay precedentes de la Sección Tercera. Quinto, es necesario escindir la demanda para evitar que el Consejo de Estado se convierta en un tribunal de instancia y para asegurar que conserve su calidad de Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo y de órgano de cierre de la jurisdicción. Sexto, es necesario evitar la congestión en el Consejo de Estado, ya desde una mirada pragmática.
So pretexto de ganar celeridad con la acumulación de pretensiones, se pasaría a un escenario de acumulación de expedientes que paralizarían el Consejo de Estado con miles de demandas del contencioso subjetivo. El argumento de la celeridad se devolvería como un bumerang… Esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide que en este caso concreto no hay lugar a acumular las pretensiones…Esta decisión se adopta con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer término, puestos en una balanza los argumentos a favor de la acumulación de pretensiones y los argumentos en contra de dicha acumulación, esa Sala considera que pesan más estos últimos, tanto por razones de principios como por razones de pragmatismo.
El argumento de principios consiste en que, en caso de duda, es más razonable optar por la hipótesis más garantista de los derechos humanos. Y es obvio que dos instancias de defensa son más garantistas que una, por simple matemática. Aquí se está desde luego en el campo del derecho administrativo, pero piénsese por un momento que el mismo tema se presentase en materia penal: la Corte Constitucional no dudó en introducir el principio de la doble conformidad cuando la sentencia condenatoria aparecía al final, bien en la segunda instancia o bien en casación. En el derecho administrativo, a diferencia del derecho penal, no está en juego la libertad, uno de los bienes más preciados de la humanidad, pero sí está en juego el derecho de defensa y, para el caso, está en juego también el erario, el patrimonio público, los impuestos de los contribuyentes y el interés general, bienes no pequeños en una democracia, de suerte que hay que defenderlos de la mejor manera.
Y el argumento pragmático es que esta solución, en el mediano y largo plazo, terminará beneficiando a la demanda de justicia, o sea a los usuarios, quienes verán resueltos sus casos de una manera más rápida, al ser distribuidos sus procesos en los 353 jueces administrativos que tiene el país. Hay que recordar en este punto que la competencia en materia contenciosa administrativa se encuentra regulada en el Título IV del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por la Ley 2080 de 2021.
Allí se distribuye la competencia entre los diferentes juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado, atendiendo a los factores objetivo (la materia), subjetivo (la calidad de las partes), funcional (las instancias) y territorial (el lugar). Las reglas de competencia permiten distribuir los diferentes asuntos de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo entre primera instancia, segunda instancia y única instancia, dependiendo de diferentes aspectos, tales como el nivel de autoridad o calidad del funcionario que expide el acto, la naturaleza del acto administrativo objeto de control, la cuantía de las pretensiones y el lugar en donde se deben investigar los hechos, entre otros.
Pues bien, es más eficiente repartir los procesos en la base de la pirámide e ir limitando el número de casos que llegan a la cúspide. Y además este argumento empírico se transforma en sustancial, si se hace entrar en línea de cuenta la idea de que se va a hacer realidad el principio de celeridad y eficacia de la administración de justicia, pues jueces hay por centenares y Consejo de Estado solo hay uno. Adicional a estos argumentos es preciso señalar que esta solución podría cohabitar con la primera, en el sentido de que el proceso de nulidad simple podría terminar muy rápido y de allí podría salir una suerte de instrucción o de línea para la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que, siempre en el terreno hipotético, pusiese fin a las condiciones que posibilitaron la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.
De esta manera la única instancia de la nulidad simple irradiaría sus efectos y podría suprimir teóricamente las dos instancias del contencioso subjetivo. En cambio si se optase por la acumulación de pretensiones, esta solución no cohabita en ningún escenario con la segunda solución. Si un proceso es de única instancia, pues en ningún caso será de doble instancia. Expresado en otras palabras, la lógica de la acumulación de pretensiones se desenvuelve en un escenario de incompatibilidad con su tesis opuesta, mientras que la lógica de la escisión se desenvuelve en un escenario de compatibilidad con su tesis opuesta.
La primera es una lógica de todo o nada; la segunda es una lógica de prevalencia de una cosa con eventual coexistencia con la otra. Es pues más justa y razonable esta última… En este caso concreto, y por estos mismos argumentos, la excepción no prospera. 6.4. Falta de legitimación en la causa por pasiva 6.4.1. Argumentos de la demandada La DEAJ propone como excepción la falta de legitimación en la causa por pasiva porque, según la Ley 4ª de 1992, “la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional… en este proceso y sobre cuya expedición no tiene injerencia la Rama Judicial”.
La parte demandante, durante el traslado de esta excepción, guardó silencio. 6.4.2. Pronunciamiento del Despacho Si bien es cierto que el marco constitucional le atribuye al Congreso expedir leyes marco para que el Gobierno ejerza la facultad de “fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos (art. 150, numeral 19, literal e CN) y le atribuye al Gobierno Nacional la facultad de desarrollar las leyes marco (art. 189 numeral 14 CN), es también lo cierto que la presente es un acción de nulidad simple contra los Decretos 382 de 2012, 383 de 2013, 384 de 2013, 022 de 2014, 1270 de 2015, 1269 de 2015 y 274 de 2016, todos del Gobierno Nacional, pero referidos a la Rama Judicial, a la Fiscalía General de la Nación y a la justicia penal militar.
Expresado en otras palabras, si bien la DEAJ no es la autora de las normas demandadas, ella es la destinataria de casi todas ellas y es ella la llamada a ejecutarlas. De esta manera, el proceso versa “sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, (debe) resolverse de manera uniforme” (art. 61 CGP) y además la DEAJ podría ser considerada, por lo menos, como litisconsorte cuasinecesario, ya que a ella “se extienden los efectos jurídicos de la sentencia” (art. 62 CGP).
Estas dos normas del CGP son aplicables en materia de lo contencioso administrativo, por disposición del artículo 306 del Cpaca. En esas condiciones, la excepción no prospera. Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal. En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS las excepciones previas o mixtas de caducidad, legitimación en la causa por pasiva y trámite inadecuado de la demanda, propuestas por las entidades accionadas.
SEGUNDO: DECLARAR que la excepción de cosa juzgada y los demás medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.
TERCERO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.
CUARTO: NEGAR la solicitud de la Rama Judicial de la acumulación de procesos.
QUINTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: Al abogado Fredy Murillo Orrego identificado con cedula de ciudadanía No. 93.364.454 y T.P 152.469 del C.S.J como apoderado del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la Resolución, visible en el índice 22 de SAMAI. A la abogada Adriana Marcela Ortega Moreno, identificada con la cédula de ciudadanía N 1.013.607.950 y T.P 273.576 del C.S.J., como apoderada del Departamento de la Función Pública, de conformidad con el poder y el poder de sustitución visible a índice 21 de SAMAI Al abogado Hugo Felipe Moreno Galindo identificado con cedula de ciudadanía N 1.032.464.670 y T.P 292.843 del C.S.J como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el poder visible índice 24 de SAMAI.
Al abogado César Augusto Mejía Ramírez como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con el poder visible en el índice 23 de Samai.
SEXTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.
SÉPTIMO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.
OCTAVO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada.
NOVENO: Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente JORGE EDISSON PORTOCARRERO BANGUERA Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA