68001233300020230079901 — Consejo de Estado

Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Demandante: JOSÉ ALEXIS RODRÍGUEZ ÁVILA Demandado: ÉDGAR ALEXIS OLARTE DÍAZ – CONCEJAL DE VÉLEZ (SANTANDER), PERIODO 2024-2027 Tema: Inhabilidad para ser concejal por celebración de contrato – artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994 SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 17 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por la cual se declaró la nulidad de la elección de Édgar Alexis Olarte Díaz, como concejal de Vélez, periodo constitucional 2024-2027.

ANTECEDENTES 1.1. La demanda 1. El ciudadano José Alexis Rodríguez Ávila, a través de apoderado, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral1, consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, contra el acto de elección de Édgar Alexis Olarte Díaz como concejal del municipio de Vélez, periodo constitucional 2024-2027, contenido en el formulario E-26 CON del 1.º de noviembre de 2023.

En el escrito se elevaron las siguientes pretensiones: 1. Se declare la nulidad del acto de inscripción como candidato al concejo del municipio de Vélez Santander del señor Edgar Alexis Olarte Díaz identificado con C.C. 13956971 por el partido de la U ante la Registradora Nacional del Estado Civil. 2. Se declare la nulidad del acto administrativo de elección contenido en la declaración de elección Acta de Escrutinio Formulario E 26 CON – del día 1 La demanda fue radicada en el Tribunal Administrativo de Santander, el 30 de noviembre de 2023, según consta en el documento 3 del expediente digital de primera instancia registrado en SAMAI.

Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 1 DE NOVIEMBRE DE 2023, expedida por la comisión escrutadora municipal de Vélez - Santander elección concejo – elecciones del 31 de octubre de 2023.

Por medio del cual declararon electo a Edgar Alexis Olarte Díaz identificado con C.C. 13956971 como concejal del Municipio de Vélez Santander para el periodo constitucional 2024-2027. 3. Así mismo se profiera la cancelación del LA CREDENCIAL EXPEDIDA LA REGISTRADURÌA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL a Edgar Alexis Olarte Díaz identificado con C.C. 13956971 para el periodo constitucional 2024-2027 en el Municipio de Vélez Santander. 4.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones el H Tribunal declare la elección de los miembros del Concejo de Vélez Santander como corresponda. 5. Que, como consecuencia de lo anterior, el cargo de Concejal del Municipio de Vélez Santander en representación del partido de la U se declare debe ser ocupado por el señor José Alexis Rodríguez Ávila identificado con C.C. 13955727 de Vélez según la votación obtenida. 2.

Ordenar que se profiera la correspondiente cancelación de la ‘credencial’ que acredite como concejal electo al demandado para el periodo constitucional 2024-2027. 3. Que como consecuencia de lo anterior, el cargo de CONCEJAL del Municipio de Bugalagrande en representación del PARTIDO DE LA UNIÓN POR LA GENTE PARTIDO DE LA U sea ocupado por los candidatos que le subsiguió al demandado según votación obtenida (sic). 1.2.

Hechos relevantes 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones la parte actora narró, en síntesis, los siguientes: 3. Sostuvo que el señor Édgar Alexis Olarte Díaz se inscribió y fue elegido concejal de Vélez por el Partido de La Unión por la Gente «La U», para el periodo 2024-2027. 4. Asimismo, indicó que el demandado fue representante legal de la Asociación de Ganaderos de la Provincia de Vélez «ASOGANAVEL», durante el año 2022, es decir, el año anterior a la elección como concejal de Vélez. 5.

Adujo que Édgar Alexis Olarte Díaz, el 16 de diciembre de 2022, suscribió un «convenio de alianza», en calidad de representante legal de ASOGANAVEL, con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural2, la Gobernación de Santander, la Alcaldía de Vélez y las empresas Veleña de Bocadillos y Bocadillos Mundo Raro, negocio jurídico que, actualmente, se encuentra en ejecución en el municipio de Vélez. 1.3.

Normas violadas y concepto de la violación 6. La parte actora señaló como vulnerados los artículos 137, 139 y 275.5 de la Ley 1437 de 2011, 43.3 de la Ley 136 de 1994 y 28 de la Ley 1475 de 2011. 2 En adelante MADR. Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 7.

Para el efecto, manifestó que el demandado incurrió en la causal de inhabilidad por haber suscrito el convenio de alianza con las entidades antes señaladas, el 16 de diciembre de 2022, es decir, dentro del periodo inhabilitante, razón por la cual se configura la causal de inhabilidad «por su intervención en negocios con entidades tanto del orden nacional, departamental y municipal». 8.

Expuso que Édgar Alexis Olarte Díaz omitió informar a las autoridades electorales competentes acerca de la inhabilidad para ser inscrito y elegido concejal de Vélez. 1.4 Contestación de la demanda3 Édgar Alexis Olarte Díaz 9. A través de apoderado, contestó la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: 10. En primer término, indicó que se desempeñó como representante legal de ASOGANAVEL hasta el 23 de diciembre de 2022, fecha en la cual la junta directiva aceptó su renuncia. 11.

En segundo lugar, explicó que, si bien es cierto, el 16 de diciembre de 2022, en la condición de representante legal de ASOGANAVEL, suscribió un documento denominado «Proyecto Apoyo a Alianzas Productivas “Convenio de la Alianza”», este no tiene la naturaleza jurídica de ser un contrato ni mucho menos constituye la gestión de un negocio. 12.

Adujo que la alianza tiene su origen en el Proyecto Apoyo a Alianzas Productivas (PAAP), creado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, desde el año 2002, y se trata de un «documento técnico que describe todos los compromisos de los intervinientes y que además desagrega las actividades específicas que se realizarán durante su ejecución», el cual, por sí solo, no genera obligaciones ni compromete recursos financieros o en especie. 13.

Sostuvo que, comoquiera que el documento es de carácter técnico no determina ningún interés propio o de terceros, para lo cual se debe tener en cuenta que el perfeccionamiento y cumplimiento de la alianza se materializa con la firma del contrato de fiducia y la suscripción de las respectivas pólizas, los que, además, fueron firmados el 8 de junio de 2023 por Herleing Quintero Olave, nuevo representante legal de ASOGANAVEL. 14.

Insistió en que en el capítulo 1 de la alianza, en el acápite de definiciones, se precisó que: «este acuerdo no compromete por sí solo recursos financieros y/o en especie, sino que establece el marco de acuerdos que se ajustan al propósito PAAP para que a través del instrumento contrato de fiducia mercantil se comprometan formalmente los aportes y obligaciones sobre su destinación». 3 Se pone de presente que, si bien se dispuso la notificación de la demanda al Concejo de Vélez, no se allegó escrito alguno por parte de la corporación. Por otro lado, el Consejo Nacional y la Registraduría Nacional del Estado Civil no fueron vinculados al proceso.

Igualmente, adujo que para el perfeccionamiento se requiere de un contrato de fiducia. 16. Explicó que se requiere de la contratación de diferentes actores para que se cumpla el objeto de la alianza, que consiste en el mejoramiento de la calidad de vida de treinta y siete familias que hacen parte de la GANAVEL, a través del incremento de la producción lechera de 3 a 3.6 litros, mediante el mejoramiento de la nutrición de los bovinos. 17.

Aclaró que la concreción de la alianza requiere del desarrollo de varias actividades adicionales, las que no se habían materializado para el 29 de octubre de 2023, fecha en la que se realizaron las elecciones para autoridades regionales. 18. Sostuvo que, en el informe del 27 de enero de 2024, dirigido al representante legal de ASOGANAVEL, se describieron las actuaciones desarrolladas, de las que se concluye que, para la fecha de las elecciones, el convenio de alianza aún no había iniciado con la contratación de los profesionales que debían ejecutar las actividades tendientes para el cumplimiento del objetivo. 19.

Añadió que la suscripción de la alianza no produjo una ventaja electoral frente a los demás candidatos al concejo, pues para el momento de la contestación de la demanda, ni los treinta y siete pequeños productores de leche, ni el concejal demandado, habían recibido ningún beneficio económico ni en especie. 1.5. Actuaciones procesales relevantes en la primera instancia 20.

Mediante auto del 16 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda4. 21. Por auto del 11 de abril de 20245, se negó la medida cautelar de suspensión provisional del acto demandado. 22. El 30 de mayo de 20246 se aplicó lo dispuesto en los artículos 283, 175 parágrafo 2º y 182 A de la Ley 1437 de 2011, para efectos de dictar sentencia anticipada.

Por ello, se decretaron pruebas dentro del asunto y se fijó el litigio en los siguientes términos: Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad de la elección como concejal del Municipio de Vélez Santander del señor EDGAR ALEXIS OLARTE DIAZ. Para ello se deberá establecer si el señor EDGAR ALEXIS OLARTE DIAZ, incurrió en la inhabilidad consagrada en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, debiendo analizarse si el demandado dentro del año anterior a la elección intervino en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o 4 Índice 6 del expediente digital de primera instancia. 5 Índice 16 ibidem. 6 Índice 25.

Sentencia de primera instancia 21. Mediante sentencia del 17 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Santander declaró la nulidad del acto de elección demandado, por haberse acreditado la configuración de la causal de inhabilidad del numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994. Como fundamento de la decisión expuso, en resumen, lo siguiente: 22.

En forma previa, se refirió al marco normativo y jurisprudencial de la causal de inhabilidad establecida en el numeral 3 del artículo 43 de la Ley136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, para lo cual señaló que la norma comprende dos situaciones reprochables, esto es, la relativa a la «gestión de negocios ante entidades públicas del nivel departamental o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel» y, por otro lado, la referente a haberse desempeñado como representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado. 23.

Se refirió a los elementos que estructuran la causal de inhabilidad, para luego señalar el objeto del «Convenio de Alianza (Acuerdo) la Asociación de Ganaderos de la Provincia de Vélez, Veleña de Bocadillos y Fábrica de Bocadillos Mundo Raro, Alcaldía de Vélez, Bioentorno, UNAD, Gobernación de Santander, SENA y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -MADR», suscrito el 16 de diciembre de 2022, al igual que la descripción de la alianza, los compromisos que adquirió ASOGANAVEL, el MADR y las entidades acompañantes; las inversiones de la alianza y las fuentes de financiación; la canalización de los recursos, y el valor del incentivo modular, a partir del cual concluyó que se cumplieron todos los elementos de la inhabilidad por gestión de negocios. 24.

En cuanto al elemento objetivo de la inhabilidad, sostuvo que se demostró que, el 16 de diciembre de 2022, Édgar Alexis Olarte Díaz, en la condición de representante legal de ASOGANAVEL, suscribió el acuerdo técnico o de alianza con el MADR, el departamento de Santander, la Alcaldía de Vélez y con las empresas Veleña de Bocadillos y Bocadillos Mundo Raro. 25.

Respecto del territorial, sostuvo que el convenio se ejecuta en el municipio de Vélez, territorio en el cual el demandado fue candidato y resultó elegido concejal para el periodo 2024-2027. 26. En relación con el temporal, afirmó que el convenio fue suscrito el 16 de diciembre de 2022, esto es, dentro del periodo inhabilitante, que inició desde el 29 de octubre de ese año y se extendió hasta el 29 de octubre de 2023 -un año antes de las elecciones. 27.

Para estructurar el elemento subjetivo, indicó que el convenio fue firmado en virtud de la Resolución 121 del 3 de mayo de 2021, por medio de la cual se adopta Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 el Manual Operativo del Proyecto Alianzas Productivas del MADR. 28.

Destacó que el convenio de alianza es un documento que se limita a establecer los acuerdos vinculantes del objeto común de las partes, el cual consiste en hacer llegar a los pequeños productores rurales asociados los incentivos o subvenciones establecidas en el Decreto 1071 de 2015. 29. Mencionó que el Proyecto Apoyo a Alianzas Productivas (PAAP) es una propuesta empresarial de estructuración de subproyectos productivos participativos sostenibles y de política sectorial, dirigido a la producción de nuevas relaciones económicas y sociales en el campo, para contribuir al desarrollo regional sobre las bases de convivencia y paz. 30.

Anotó que Édgar Alexis Olarte Díaz, al suscribir el convenio, actuó en representación de los beneficiarios de este, conformado por treinta y siete familias ubicadas en diecisiete veredas integradas por ciento dieciocho personas, razón por la cual encontró acreditado el elemento subjetivo de la inhabilidad por gestión de negocios, ya que el negocio jurídico se celebró a título oneroso.

Frente al punto, aseguró que el hecho de que el contrato se haya suscrito con una entidad sin ánimo de lucro y en la modalidad de convenio de alianza, no significa que no haya reportado ventajas económicas a GANAVEL. 31. Por ello, se configuró la inhabilidad por «gestión o celebración de negocios» en el periodo inhabilitante, razón por la cual declaró la nulidad parcial del acto de elección acusado y ordenó la cancelación de la credencial de Édgar Alexis Olarte Díaz como concejal de Vélez, periodo 2024-2027. 1.8.

El recurso de apelación 32. El demandado interpuso recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente: 33. Manifestó que el Tribunal Administrativo de Santander efectuó una valoración inadecuada de la naturaleza jurídica del convenio de alianza, a partir del cual se configuró la inhabilidad, pues este no se trató de un contrato estatal, requisito indispensable para ese efecto. 34.

Consideró que el juez de primera instancia se limitó a hacer unas transcripciones del contenido del documento, sin que hubiera estudiado los requisitos esenciales o accidentales, y omitió el hecho de que no comprende obligaciones bilaterales ni onerosas, así como tampoco advirtió que los firmantes no son contratistas sino beneficiarios de una política pública. 35.

Enfatizó en que el convenio no reportó beneficio particular propio o en favor de un tercero. Sin embargo, para el tribunal se reputó una ventaja económica o extrapatrimonial, en forma objetiva, sin que esta se hubiera demostrado. 36. Precisó que no se distinguió entre las nociones de convenio y contrato, y si bien el Consejo de Estado ha señalado que conceptualmente no existe diferencia, ello no implica que sean idénticos en cuanto a su naturaleza y efectos.

Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 37. Señaló que los convenios, contrario a los contratos, no tienen ánimo de lucro y, en el caso concreto, no se ejecutó una prestación a cambio de un precio, lo cual es característico de los contratos estatales. 38.

En su criterio, desde el punto de vista sustancial, en los convenios confluyen intereses con el fin de satisfacer una necesidad de interés público, lo que difiere de la naturaleza conmutativa de los contratos estatales. 39. Indicó que los montos señalados en la sentencia no se concretaron con el convenio, toda vez que iban a ser percibidos a través de un contrato de fiducia, es decir, se trató de un negocio jurídico que sí permitía poner en marcha las inversiones del PAAP, el cual no fue suscrito por el demandado. 40.

Expresó que el convenio no tiene las características y elementos del contrato estatal o de un negocio que estructure la inhabilidad endilgada, sino que se trató de un documento para materializar una política pública por parte del MADR. 41. Para el efecto, mencionó que en el numeral 1.1 del convenio se define el convenio como un «documento técnico que describe compromisos», es decir que no se pactan obligaciones de manera bilateral, requisito necesario para los contratos.

Ello pone de presente que es un documento meramente descriptivo. 42. Por otro lado, afirmó que los participantes del convenio no tienen la condición de contratistas, de manera que no concurren todos los elementos esenciales para la existencia del contrato (artículos 1501 del Código Civil y 998 del Código de Comercio). 43. Acotó que en el numeral 2.2, en cuanto a la descripción de la alianza, se definió a ASOGANAVEL como una organización sin ánimo de lucro que representa a los beneficiarios del convenio, de acuerdo con los estatutos de aquella, lo que pone de presente que la organización era un beneficiario de una política pública del MADR. 44.

Expresó que el convenio no era oneroso, aspecto que no fue analizado por el tribunal. 45. Indicó que no se materializó el elemento objetivo, toda vez que el legislador no previó la suscripción de «acuerdos técnicos» o «acuerdos de alianza» como inhabilidad. Por lo tanto, en atención a la interpretación restrictiva del régimen de inhabilidades, debió analizarse que en este caso no hubo la celebración de un contrato estatal. 46.

Adujo que el tribunal no explicó por qué encontró demostrado el elemento subjetivo, pues solo se limitó a señalar que el convenio fue oneroso, por lo que realizó una negación indefinida para tener por cierta la existencia de beneficios económicos en favor de terceros. 1.9. Actuación procesal en segunda instancia 47. Mediante auto del 18 de noviembre de 2024, el magistrado ponente de la Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Sección Quinta del Consejo de Estado: (i) admitió el recurso de apelación;

(ii) ordenó a la secretaría de la Sección correr traslado a la parte contraria por el término de 3 días; (iii) igualmente que, una vez vencido el plazo anterior, permaneciera el expediente en Secretaría por otros 3 días para que las partes presentaran alegatos de conclusión y (iv) dejar el expediente a disposición del Ministerio Público con el fin de que rindiera concepto dentro de los 5 días siguientes. 1.10.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.10.1. Demandante 48. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito inicial. 1.10.2. Demandado 49. No allegó escrito de alegaciones finales. 1.11. Concepto del Ministerio Público 50. Durante el término concedido para rendir concepto, la señora agente del Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 51. La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 17 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo establecido en los artículos 1507 y 152 numeral 7, literal a) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo8, en 7 ARTÍCULO 150.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE RADICACIÓN. Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. 8 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. «Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración; Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 2019, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 434 de 2024, de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico 52. Corresponde a esta Sección resolver, en los precisos términos expuestos en el recurso de apelación, si hay lugar a confirmar, revocar o modificar la sentencia proferida del 17 de septiembre de 2024, por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la nulidad parcial del acto de elección. 53. Para el efecto, se debe establecer si acreditaron o no todos los elementos para la configuración de la causal de inhabilidad endilgada, por cuanto, en criterio del demandado, el tribunal no analizó en debida forma la naturaleza jurídica del documento denominado «convenio de la alianza», el cual no corresponde a un contrato estatal. 54.

Por lo anterior, consideró el demandado que el tribunal omitió que, por el hecho de que se trata de un documento técnico que describe compromisos, es claro que no se pactaron obligaciones de manera bilateral y, en esa medida, no existió conmutatividad ni onerosidad. 2.3. Generalidades de las inhabilidades 55. Según lo ha señalado la jurisprudencia de la Sección Quinta9, los derechos fundamentales a elegir y ser elegido y de acceso al desempeño de funciones y cargos públicos, previstos en el artículo 40 de la Constitución Política, no tienen el carácter de absolutos, de manera que la propia norma constitucional y la ley prevén unas restricciones al ejercicio de tales prerrogativas, con el fin de garantizar el interés general, la igualdad y el ejercicio eficiente de la función pública, como ocurre tratándose de las inhabilidades para ocupar cargos de elección popular. 56.

La Corte Constitucional ha justificado la institución del régimen de inhabilidades porque busca «impedir o limitar el ejercicio de la función pública a los ciudadanos que no ostentan las condiciones y cualidades que han sido estatuidas para asegurar la idoneidad y probidad del que aspira a ingresar o está desempeñando un cargo público».10 57.

En similar sentido, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha entendido respecto de las restricciones a los derechos políticos que «el desarrollo indigno del poder, la influencia negativa de la posición, el privilegio indebido con olvido del interés público, de la legalidad, de la buena administración, del patrimonio público y de la probidad en las actuaciones, constituyen, sin duda, 9 Sobre el particular ver entre otros: auto de 4 de mayo de 2017 Rad. 11001-03-28-000-2017-00011- 00, C.P. Rocío Araujo Oñate, auto de 30 de junio de 2016, Rad. 85001-23-33-000-2016-00063-01 Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; auto de 25 de abril de 2016 Rad 11001-03-28-000-2015- 00005-00 C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; auto de 4 de febrero de 2016 Rad. 1001-03-28-000- 2015-00048-00 C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; auto de 21 de abril de 2016, Rad. 11001- 03-28-000-2016-00023-00 C.P. Rocío Araujo Oñate. 10 Sentencia C-064 de 2003 Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 razones para establecer restricciones a la libertad y a los derechos de los sujetos en el ámbito del derecho público, tendientes a evitar la vinculación a la función pública o el ejercicio de esta en las diferentes ramas del Poder Público, de personas cuya conducta o situación pueda ser lesiva a esos intereses, principios y valores».11 58.

Por ello, cada cargo de elección popular tiene previsto un régimen de inhabilidades con un listado de las actuaciones que no pueden realizarse durante un plazo determinado, anterior a la inscripción o elección, según el caso, so pena de impedir la aspiración política. 2.4. Elementos que estructuran la causal de inhabilidad del artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 59.

La norma en referencia prevé las inhabilidades en las que incurren quienes aspiren a ser concejales, en los siguientes términos: Artículo 43. Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 3. Quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito.

Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. 60. La causal contempla tres inhabilidades que impiden al aspirante ser concejal.

Así pues, no podrán serlo quien dentro del año anterior a la elección haya: i) intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital; ii) intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, y iii) sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas y contribuciones o entidades que presenten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social. 61.

Asimismo, se ha advertido que la norma contempla dos causales autónomas de inhabilidad que, si bien apuntan a un propósito común, se distinguen en cuanto a la conducta que las configura, por un lado, la intervención en la gestión de negocios y, por otra, la celebración de contratos, ambas con entidades públicas.12 62. En este asunto, se analiza el contenido del numeral 3.º de la norma, que establece que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal «quien 11 Sentencia de 21 de abril de 2009, Rad. 2007-0058. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 12 de agosto de 2021, rad. 15001-23-33-000-2019-00630-01, MP Luis Alberto Álvarez Parra, reiterada, entre otras, en sentencia del 13 de febrero de 2025, rad. 08001-23-33-000-2024-00024-01, MP Omar Joaquín Barreto Suárez.

Sobre el punto, esta Sala13 ha reiterado que los elementos que configuran la inhabilidad por gestión de negocios son los siguientes: i) Un elemento temporal limitado al año anterior a la fecha de la elección, es decir, se toma como punto de referencia el día de la elección y se cuenta un año hacia atrás. ii) Un elemento material u objetivo consistente en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel.

(iii) Un elemento subjetivo relacionado con que dicha celebración se realice en interés propio o de terceros y; (iv) Un elemento territorial que implica que el contrato se deba ejecutar o cumplir en el municipio o distrito para el cual resultó electo. 64. En cuanto al elemento material u objetivo, «la intervención en la gestión de negocios se ha relacionado con una conducta personal y activa del futuro candidato ante una entidad pública con la que aspira a celebrar un negocio jurídico u obtener una respuesta favorable frente a un interés patrimonial o extrapatrimonial»14. 65.

No obstante, «no toda diligencia que se adelante con una autoridad configura la causal, pues debe tratarse de una conducta útil, trascendente y potencialmente efectiva, para cuya valoración también interesa el móvil, causa o aspecto modal. De ahí que las actuaciones que se atribuyan al demandado deban estar debidamente probadas y no ser el resultado de meras inferencias o deducciones subjetivas»15. 66.

Adicionalmente, en estas gestiones se puede intervenir en nombre e interés propio, como apoderado, agente oficioso «o cualquier otra figura que permita asumir 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 28 de abril de 2016, C.P: Alberto Yepes Barreiro, Expediente: 25000-23-24-000-2015-002753-01, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 25 de agosto de 2016, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 66001-23-33-000-2015-00475-01; esta providencia reiteró lo indicado en el siguiente fallo: Sección Quinta, 18 de julio de 2013, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 47001-23-31-000-2012- 00010-01.

Sobre la inhabilidad por celebración de contratos y que esta se configura con la celebración del mismo y de manera independiente del momento de su ejecución o liquidación, consultar: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 30 de mayo de 2019, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 13001-23-33-000-2018-00417-01. Sobre el mismo tema, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 18 de noviembre de 2018, M.P. Mauricio Torres Cuervo, rad. 11001-03-15-000-2008-00316-00 (PI), tesis que fue reiterada en los siguientes pronunciamientos: Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 3 de agosto de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, rad. 11001-03-28-000-2014-00051-00 y, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 20 de febrero de 2020, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, rad. 11001-03-28-000-2020-00010-00.

Postura reiterada en fallo del 19 de noviembre de 2020, rad. 50001-23-33-000-2020-00001-01, MP Rocío Araújo Oñate. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 25 de febrero de 2025, rad. 68001-23-33-000-2023-00847-01, MP Luis Alberto Álvarez Parra. 15 Id. Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 la defensa de intereses ajenos»16.

Asimismo, la Sala Electoral ha advertido que la conducta proscrita implica un intercambio que requiere una reacción o respuesta por parte de la entidad pública, aunque esta sea negativa17. 67. También se ha considerado por la corporación18 que cuando la gestión de negocios culmina con un acuerdo de voluntades, se examina la causal de inhabilidad de intervención en la celebración de contratos, por lo que, si la actividad precontractual no prospera, el reparo se analiza como gestión de negocios propiamente dicho19. 68.

Por otro lado, en cuanto a la inhabilidad por celebración de contratos, se tiene que está dirigida a preservar la igualdad entre los candidatos, bajo el supuesto de que ha existido un vínculo contractual con el Estado y potencialmente ventajoso, situación que, sin duda, genera un desequilibrio para acceder al cargo de elección popular. 69.

Como factores configurativos de la inhabilidad, se encuentran, igualmente, i) un elemento temporal, según el cual el contrato ha debido celebrarse un año antes de las elecciones: ii) un elemento espacial o geográfico, que lo constituye el lugar donde se ejecutó o ha debido cumplirse, es decir, el municipio donde el candidato aspira a ser concejal; iii) un elemento material u objetivo, consistente en la conducta de suscripción o celebración del acuerdo de voluntades, y iv) un elemento subjetivo, que se refiere al interés propio o de terceros que se persigue20. 70.

Específicamente, sobre el elemento material u objetivo, la jurisprudencia ha dicho que los actos de ejecución y liquidación de los contratos no configuran la causal de inhabilidad por celebración de contratos, pues estas actividades no están previstas en los supuestos que trae la norma, puesto que acaecen en forma posterior al acto de suscripción21. 71.

Es importante señalar que la norma que establece la inhabilidad no hizo una distinción en punto del régimen aplicable al respectivo negocio jurídico, toda vez que lo relevante es que sea celebrado con una entidad pública de cualquier nivel. Por ello, estructuran la inhabilidad los acuerdos de voluntades que se rigen por la Ley 80 de 1993, o los que, aunque suscritos con la administración pública, se 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 23 de octubre de 2008, Rad. 07001-23-31-000-2007-00083-01 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

Sentencia del 23 de octubre de 2008, rad. 52001-23-31-000-2011-00664-01. 18 Consejo de Estado, Sala 17 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 27 de noviembre de 2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-02883-00 M.P. Jaime Enrique Rodríguez Navas. Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 19 de febrero de 2019, Rad. 11001-03-15-000-2018-02417-00.

M.P. María Adriana Marín. Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 12 de agosto de 2021, Rad. 15001-23-33-000-2019-00630-01. M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 18 de noviembre de 2021, Rad: 05001-23-33-000-2021-00312-02. M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 21 de enero de 2021, rad. 2020-00013; sentencia de 3 de septiembre de 2020, rad. 2020-00010; sentencia de 11 de abril de 2019, Rad. 2018-00080. 21 Ver, entre otras: Consejo de Estado, Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518.

Sección Quinta, sentencia de 13 de agosto de 2020, Rad. 2019-00926; sentencia de 31 de julio de 2009, Rad. 2007-00966-02; sentencia del 30 de enero de 2025, rad. 68001-23-33-000-2024-00043-02 (acum), MP Gloria María Gómez Montoya. Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 encuentran exceptuados de las disposiciones allí contenidas o se regulen por otras disposiciones22. 72.

Respecto del elemento subjetivo, se ha indicado que la celebración de contratos puede ser directa o indirecta, caso este último cuya finalidad es que queden comprendidos los terceros que no lo suscriben, pero frente a quienes logra probarse la intervención en la contratación en virtud de una simulación por interpuesta persona, delegación, designación o representación23. 73.

En lo relativo al elemento espacial o territorial, se ha explicado que el lugar de ejecución «corresponde al territorio en el que deben cumplirse las obligaciones pactadas», el cual no necesariamente corresponde al domicilio contractual, «que se utiliza para efectos, por ejemplo, de notificaciones»24. 74. Sobre el punto, también se ha indicado que «el elemento territorial de la inhabilidad no requiere para su comprobación que se constate que el objeto contractual se cumplió en el lugar de la elección, sino que basta con demostrar que el contrato debía ejecutarse en esa circunscripción»25. 75.

En conclusión, el alcance de la inhabilidad debe ser interpretado en forma estricta y restrictiva respecto de los supuestos expresamente tipificados en la normativa, dada la naturaleza de limitación al ejercicio de un derecho político, como lo es el de ser elegido. Asimismo, para la estructuración de la inhabilidad se debe tener en cuenta que todos los elementos se deben acreditar en forma concurrente y, en el evento en que falte alguno de ellos, el entendimiento que le ha dado esta Sección frente a ello es la inexistencia de la inhabilidad. 2.5.

Caso concreto 76. En este asunto, la Sala encuentra que el demandado discute la configuración de la causal de inhabilidad por celebración de contrato, toda vez que, en su sentir, no se analizó en debida forma la naturaleza jurídica del acuerdo técnico suscrito el 16 de diciembre de 2022, en el municipio de Vélez. 77. Lo primero que se debe advertir es que el Tribunal Administrativo de Santander determinó la existencia de la inhabilidad por intervención en la gestión de negocios y por celebración de contratos, sin hacer ninguna distinción entre esos dos supuestos que contempla el numeral 3 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, pues, como se explicó en el marco conceptual y jurídico de la inelegibilidad, la norma contempla dos causales autónomas en cuanto a la conducta que las configura, toda vez que, por un lado, se encuentra la intervención en la gestión de negocios y, por otra, la celebración de contratos, ambas con entidades públicas. 22 Sentencia del 30 de enero de 2025, rad. 68001-23-33-000-2024-00043-02. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de octubre de 2019, Rad. 2018-02417.

Sala Primera Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 19 de febrero de 2019, Rad. 2018-02417. Sala 13 Especial de Decisión de Pérdida de Investidura, sentencia de 16 de octubre de 2020, Rad. 2020-03518. 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 10 de octubre de 2024, Rad. 54001-23-33-000- 2023-00254-01, MP.

Omar Joaquín Barreto Suárez. 25 Id. Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 78. Así pues, para el juez de primera instancia la inhabilidad se estructuró por el hecho de la suscripción de un contrato por Édgar Alexis Olarte Díaz, en la condición de representante legal de ASOGANAVEL, con el MADR, el departamento de Santander, el municipio de Vélez y con las empresas Veleña de Bocadillo y Bocadillo Mundo Raro, a título oneroso, a pesar de que fue celebrado por una entidad sin ánimo de lucro y en la modalidad de convenio de alianza, pues ello no significa que no haya reportado beneficios económicos para aquella. 79.

No obstante, en forma paralela, y bajo el mismo análisis, aseguró que el demandado incurrió en la inhabilidad por «gestión o celebración de negocios» durante el periodo inhabilitante. 80. En esas condiciones, la sala advierte que, comoquiera que la inhabilidad endilgada tiene origen en la suscripción de un instrumento jurídico, se abordará el estudio de la censura con fundamento en la causal por intervención en la celebración de contratos, para cuyo efecto habrá de establecerse si el convenio de alianza firmado por el demandado tiene se trató de un contrato, con el fin de establecer el cumplimiento del elemento objetivo de la inhabilidad. 81.

Hecha la anterior precisión, se tiene que no está en discusión que el demandado fungió como representante legal de ASOGANAVEL para el día 16 de diciembre de 2022.26 82. Según el «Manual Operativo Proyecto Apoyo a Alianzas Productivas», del 6 de junio de 2020, expedido por el MADR, el PAAP «es una propuesta empresarial de estructuración de subproyectos productivos participativos y sostenibles que dan respuesta a necesidades de mercados formales y de política sectorial dirigida a la construcción de nuevas relaciones económicas y sociales en el campo, que contribuyan al desarrollo rural regional sobre bases de convivencia y paz». 83.

En el manual se definió que, a través de un incentivo modular (IM), creado mediante el Decreto 321 de 200227, y compilado mediante el Decreto 1071 de 201528, se hacen los aportes e inversión que el Estado asigna para estimular la financiación de subproyectos de empresas rurales productivas agropecuarias y agroindustriales, que hayan sido formulados por una organización de pequeños productores en desarrollo de alianzas productivas y financieras que acuerden con el sector privado empresarial. 84.

El PAAP es un instrumento para generar ingresos, crear empleo y promover la cohesión social de las comunidades vulnerables, económica y ambientalmente sostenible, a través del establecimiento de alianzas productivas entre grupos organizados de pequeños productores. La financiación del proyecto (recursos del incentivo modular) se hace únicamente con recursos del Presupuesto General de la 26 Según el certificado de existencia y representación legal del 15 de enero de 2024, por acta del 23 de diciembre de 2022, de asamblea extraordinaria de asociados, inscrita en la Cámara de Comercio el 19 de enero de 2023, se designó a Herleing Quintero Olave como representante legal. 27 «Por el cual se reglamentan parcialmente las Leyes 101 de 1993 y 160 de 1994 en lo relativo a la asignación integral de asistencia e incentivos directos para apoyar subproyectos productivos sostenibles, en desarrollo del Proyecto Alianzas Productivas para la Paz». 28 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural».

Ahora bien, la ejecución del proyecto está a cargo del MADR, a través de la Dirección de Capacidades Productivas y Generación de Ingresos, y será apoyada por un el Equipo de Implementación del Proyecto, encargado de hacer seguimiento de su ejecución y avances, así como de tramitar las autorizaciones que le correspondan de acuerdo con el manual. 86.

Asimismo, en el numeral 3.3.8.1 se define el convenio de alianza como el «documento técnico que describe todos los compromisos de los aliados que lo suscriben y que además desagrega las actividades específicas que se realizarán durante su ejecución. Este convenio es suscrito por el representante legal de la Organización de Productores, por el representante legal del Aliado Comercial y por el MADR, a través de la Dirección de Capacidades y/o el Coordinador del EIPE.

Los demás cofinanciadores podrán suscribir el convenio si, a juicio de sus oficinas jurídicas, es necesario transferir sus recursos al patrimonio autónomo. 87. El convenio de la alianza deberá incluir: 88. En virtud del PAAP, el 16 de diciembre de 2022, en el municipio de Vélez, el demandado suscribió el convenio de la alianza, que constituye el acuerdo técnico entre la asociación de ganaderos de la provincia de Vélez (ASOGANAVEL), las fábricas Veleña de Bocadillos y Mundo RARO, la Alcaldía de Vélez, Bioentorno, la UNAD29, la Gobernación de Santander, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y el MADR. 89.

El objeto de la alianza es «mejorar los ingresos y la calidad de vida de 37 familias de pequeños productores del municipio de Vélez en el departamento de Santander, a partir del incremento de ingresos generados por un aumento en la productividad de los hatos lecheros a través de una mejor oferta nutricional e implementación del BPG y buenas prácticas de ordeño. 29 Universidad Nacional Abierta y a Distancia. Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 90.

En el convenio de la alianza se indicó que ASOGANAVEL es una organización sin ánimo de lucro, constituida legalmente el 25 de octubre de 2021, con Nit. 901533738-2 e inscrita en la Cámara de Comercio de Vélez, la cual representa para todos los efectos a los beneficiarios de la alianza, de acuerdo con los estatutos de esta. 91. En el documento se señalaron las metas generales de la alianza: i) los actores comprometidos con esta (beneficiarios: pequeños productores – organización de productores), ii) los aliados comerciales, iii) las entidades acompañantes de la alianza, y el rol del MADR. 92.

Asimismo, se establecieron los compromisos de los beneficiarios, de ASOGANAVEL30, del MADR, de los aliados comerciales (Veleña de Bocadillos y Mundo Raro), y de las entidades acompañantes (Secretaría de Agricultura de Santander, Alcaldía de Vélez, SENA, Bioentorno, UNAD). 93. En cuanto a los aportes se dejó consignado lo siguiente: 94.

Asimismo, fue señalado el aporte de cada uno de los participantes del convenio, el cual se haría a través del patrimonio autónomo, para un total de $657.804.000. El valor del incentivo modular fue de $200.000.000, correspondientes al 37.9% del total del proyecto. 95. Del análisis de los elementos del convenio de alianza suscrito por el demandado, la sala encuentra que se trata de un contrato estatal, pues tuvo como finalidad la unión de esfuerzos de varias autoridades y entidades para promover el incremento en la productividad de hatos lecheros de treinta y siete familias, lo que repercutiría en un aumento de sus ingresos, a partir de un incentivo modular, lo que pone de presente que se pactó un interés patrimonial para las partes. 96.

Al respecto, en sentencia del 8 de marzo de 201731, proferida por la Subsección 30 Señalados en el documento. 31 Rad. 85001-23-31-000-2011-00100-01(51389), MP Marta Nubia Velásquez Rico. El objeto31 del convenio adjudicado consistió en que el municipio entregaría a la unión temporal Agroindustrial del Llano las instalaciones físicas de la planta procesadora de yuca para que esta, a su turno, la operara técnica y administrativamente y comercializara su producto final, actividad que a su vez debía reportar unos beneficios económicos para el municipio equivalentes al 2% de la facturación sobre el valor de las ventas realizadas por el operador.

Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, al resolver en segunda instancia la demanda promovida en ejercicio de la acción de controversias contractuales para que se declarara el incumplimiento del convenio de alianza estratégica 016 del 6 de julio de 200632 y, por ende, la liquidación de este, cuyo objeto consistió en operar técnica y administrativamente la planta procesadora de yuca de Tauramena (Casanare) y en la comercialización de los productos finales, se indicó que ese negocio jurídico se trató de un contrato estatal, bajo las siguientes consideraciones: Como se observa, la alianza estratégica que sirvió como génesis y marco para la celebración del Convenio No. 016, además de procurar la unión de esfuerzos dirigidos a satisfacer un propósito afín al desarrollo rural agroindustrial previsto por el ordenamiento, en igual medida conjugó intereses patrimoniales de las partes, traducidos en el provecho económico que habría de reportar el negocio para cada uno de los extremos intervinientes.

La circunstancia puesta de manifiesto permite equiparar los efectos derivados del Convenio No. 016 a aquellos que emanan propiamente de un contrato como acto jurídico creador de derechos y obligaciones, cuyo cumplimiento recíproco respecto de cada una de las partes resulta judicialmente exigible. Es claro que en realidad no converge en el caso una diferencia sustancial que aparte esas dos nociones jurídicas y que amerite dispensarle al convenio bajo examen un tratamiento distinto a aquel que, por regla general, se le imparte a un contrato celebrado entre una entidad estatal y personas de derecho privado y que se rige, como ocurre en el sublite, íntegramente por el Estatuto de Contratación Estatal.

(resalta la sala). 97. En este asunto, para la sala es claro que el convenio de alianza suscrito por el demandado, en la condición de representante legal de ASOGANAVEL, es un contrato, toda vez que, con independencia de que el nombre otorgado haya sido «documento técnico», lo cierto es que se cumplen los elementos del contrato estatal, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 199333, sobre la base de considerar que se trató de un acto jurídico que generó obligaciones para las partes, aunque se hubiera utilizado la denominación de «compromisos» para definir aquellas. 98.

Ahora bien, la Sección Tercera de esta corporación ha indicado que un contrato estatal no se define por la denominación que adopte el respectivo instrumento que lo materialice, sino porque cumple con los elementos de existencia establecidos en la ley. Al respecto, resulta ilustrativa la siguiente consideración de la sentencia del 20 de mayo de 200934: No obstante lo dicho, no está por demás señalar que ni el nombre ni la forma que adopte un escrito son determinantes para desentrañar la naturaleza de un negocio 32 Suscrito entre el municipio de Tauramena (Casanare), la unión temporal Agroindustrial del Llano y la empresa asociativa de trabajo Yucasan E.A.T. 33 ARTÍCULO 32.

De los Contratos Estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación 34 Rad. 41001-23-31-000-1995-08064-01(28694), MP Enrique Gil Botero.

Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 jurídico. Es decir, un contrato es tal porque cumple con los elementos de existencia que exige la ley, no porque en el cuerpo del texto se le denomine de ese modo.

De allí que un contrato es lo que es, aunque se denomine así mismo acuerdo, pacto, tratado, convención, alianza, concierto, compromiso, ajuste, estipulación, trato u otro semejante, pues -se insiste-, no es el nombre sino el contenido obligacional, emanado de sujetos capaces de obligarse y dirigido a producir efectos, lo que estructura la naturaleza convencional de un acuerdo de voluntades.

Incluso, un documento de esta naturaleza bien podría carecer de calificativo o nombre, y no obstante ser un contrato, pues es el contenido, no la forma estética o los calificativos, lo que lo define. 99. En ese orden, el hecho de que se le haya conferido al convenio de alianza el nombre de «documento técnico» no le sustrae la connotación de contrato, por cuanto en él confluyen los elementos de ese acto jurídico. 100.

Bajo el mismo razonamiento se resuelven los reproches referentes a que los participantes del convenio no tienen la condición de contratista y que ASOGANAVEL es la beneficiaria de una política pública, en la medida en que no se requiere una denominación específica de los intervinientes o que el objeto del negocio jurídico sea la materialización de una política pública para sostener que no se trató de un contrato estatal. 101.

Ahora bien, el apelante señaló que el legislador no previó la suscripción de acuerdos técnicos o de alianzas como una inhabilidad, frente a lo cual la sala insiste en que en este caso el convenio firmado por Édgar Alexis Olarte Díaz, en la condición de representante legal de ASOGANAVEL, constituye un contrato estatal, por lo que se cumple con el elemento material de la inhabilidad endilgada. 102.

Por otro lado, en relación con el argumento atinente a que el tribunal no explicó las razones por las cuales encontró acreditado el elemento subjetivo de la prohibición, se tiene que, en la sentencia de primera instancia, se indicó lo siguiente: Encontrando la Sala, con la suscripción de esta alianza o convenio el interés particular en beneficio de un tercero específico, esto es, a favor de la Asociación de Ganaderos de Vélez, en la medida que tal como lo precisa el Ministerio Público dicho negocio jurídico se celebró a título oneroso y el hecho que el contrato se haya celebrado con una entidad sin ánimo de lucro y en la modalidad de convenio de alianza no significa que no haya reportado beneficios económicos para aquella (Sic). 103.

Sobre el punto, es claro que el tribunal expuso el argumento por el cual se configuró el elemento subjetivo de la inhabilidad, el cual fue demostrado por el hecho de que el objeto del convenio de alianza era recibir un monto específico para la mejorar la producción láctea en los hatos de treinta y siete familias del municipio de Vélez. 104.

Adicional a lo anterior, se tiene que el monto pactado sería recibido por parte de esas familias, luego se cumple el requisito establecido en el artículo 43.3 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, relacionado con que el contrato se realice en interés propio o de un tercero, como aconteció en este caso. 105.

Por otro lado, el apelante sostuvo que el valor del convenio de alianza no se Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 concretó con este, sino a través del contrato de fiducia, a través del cual se ejecutan las inversiones del PAAP. 106.

Para responder ese planteamiento, se debe señalar que el contrato de fiducia se trata de un negocio jurídico de naturaleza jurídica distinta al convenio de alianza, el cual fue suscrito en forma posterior a la celebración de aquel, sin que ello incida en modo alguno en la estructuración de la inhabilidad. 107. En el numeral el numeral 3.4 del convenio de alianza se estableció que el MADR es el encargado de aportar los recursos del incentivo modular, para lo cual se debe constituir el patrimonio autónomo (numeral 7.2) con destinación específica para las inversiones señaladas en aquel, recursos que finalmente son recibidos por los beneficiarios. 108.

En efecto, los dineros se canalizan bajo el esquema de contrato de fiducia mercantil, que se erige como un mecanismo para «ejecutar el plan de inversiones de la alianza», el cual lo celebró ASOGANAVEL con FIDUAGRARIA, y en donde se establecen los derechos de los socios del convenio, las obligaciones de la fiduciaria y las atribuciones de las autoridades que vigilan el contrato. 109.

Como se observa, el contrato de fiducia mercantil se trata de un negocio jurídico distinto que tiene como fin recibir los dineros que transfiera el MADR y que son entregados a los beneficiarios, para de esta forma ejecutar lo pactado en el convenio. 110. Por las anteriores razones, la sala evidencia que se cumplieron todos los elementos fijados por el legislador para que se configure la prohibición de intervención en la celebración de contratos, por lo que se confirmará la sentencia del 17 de septiembre de 2024, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander, que declaró la nulidad de la elección de Édgar Alexis Rodríguez Ávila como concejal de Vélez, periodo constitucional 2024-2027.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en uso de sus facultades constitucionales y legales, III. FALLA:

PRIMERO: Confírmase la sentencia del 17 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte considerativa del fallo.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia. Demandante: José Alexis Rodríguez Ávila Demandado: Édgar Alexis Olarte Díaz – concejal de Vélez (Santander) Rad: 68001-23-33-000-2023-00799-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.