Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Demandado: José Fernando Palacio Ángel Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Cuantía reconocida excede lo debido SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la Ugpp contra la sentencia proferida el 26 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas2, por medio de la cual se revocó la decisión del 13 de diciembre de 2019 emitida por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales que negó las pretensiones de la demanda presentada por José Fernando Palacio Ángel y, en su lugar, ordenó reliquidar la pensión de vejez con todos los factores percibidos en el último año de servicio. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1 En adelante Ugpp. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 17001-33-33-001-2018-00577-02; actor: José Fernando Palacio Ángel, demandado: UGPP. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 1.1.1.

Las pretensiones 1. En ejercicio de la acción de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Ugpp solicitó que se infirmara la sentencia proferida el 26 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 17001-33-33-001-2018-00577-02, a través de la cual se declaró: i) no probada la excepción de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido propuestas por la demandada; ii) probada la excepción de prescripción de las mesadas anteriores al 24 de febrero de 2012; y iii) la nulidad de las resoluciones RDP0248226 del 19 de junio de 2015 y 0405361 del 30 de septiembre de 2015, mediante las cuales se negó la reliquidación de la pensión de vejez concedida a favor de José Fernando Palacio Ángel, conforme con las disposiciones de la Ley 33 de 1985; y a título de restablecimiento del derecho ordenó la reliquidación de la prestación con todos los factores percibidos en el último año de servicio. 2.

Como consecuencia de lo anterior solicitó i) la declaratoria de que José Fernando Palacio Ángel no era acreedor de un derecho adquirido y por tanto no le asistía derecho a que su pensión fuera liquidada con la totalidad de factores devengados en el último año de servicio, es decir que «deberían excluirse los conceptos de auxilio de alimentación y las primas de servicio junio, diciembre, navidad y vacaciones»; ii) la reliquidación y pago de la mesada pensional de acuerdo con las reglas establecidas en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993; las sentencias C-258 de 2013 y SU- 230 del 2015, y con los factores salariales previstos en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, «siendo del caso incluir única y exclusivamente la asignación básica y bonificación por servicios prestados para el cálculo de la mesada pensional» (sic); y iii) el reintegro de todas las sumas de dinero pagadas como consecuencia del acto de reliquidación. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. José Fernando Palacio Ángel nació el 29 de agosto de 1947 y laboró por más de 20 años al servicio del Estado, así: Entidad Desde Hasta Ejército Nacional 25/02/1968 07/12/1969 Ministerio de Hacienda 08/03/1971 20/11/1981 Coldeportes Caldas 14/01/1982 30/04/1999 Indeportes Caldas 01/05/1999 31/12/2001 Tiempo total en días 11684 3 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 3.2.

El último cargo que desempeñó fue el de auxiliar administrativo de Indeportes Caldas y adquirió el estatus pensional el 29 de agosto de 2002. 3.3. Mediante la Resolución 0027090 del 31 de diciembre de 2003, la Caja Nacional de Previsión Social EICE3 le reconoció una pensión de vejez, en cuantía de $461.266,56, efectiva a partir del 29 de agosto de 2002, condicionada al retiro del servicio. 3.4.

El 24 de febrero de 2015, el pensionado solicitó a la Ugpp la reliquidación de su prestación según la Ley 33 de 1985. Dicha solicitud fue negada con la Resolución RDP24826 del 19 de junio de 2015, por cuanto los factores que pretendía incluir no se encontraban previstos en el Decreto 1158 de 1994. 3.5. La anterior decisión fue confirmada por la entidad a través de la Resolución RDP040536 del 30 de septiembre de 2015, al resolver el recurso de reposición. 3.6.

Inconforme con la anterior decisión, José Fernando Palacio Ángel presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, en orden a que se declarara su nulidad, por cuanto, a su juicio, se inaplicó el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en concordancia con la Ley 33 de 1985, para determinar la cuantía de su pensión, es decir, incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Lo anterior, comoquiera que no fue beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 sino de la Ley 33 de 1985. 3.7. Mediante sentencia del 13 de diciembre de 2019, con fundamento en los pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales negó las pretensiones de la demanda.

Contra la anterior decisión el pensionado interpuso el recurso de apelación. 3.8. El Tribunal Administrativo de Caldas en sentencia del 26 de octubre de 2020 revocó la anterior decisión y, en su lugar, declaró i) no probada la excepción de inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido, propuesta por la demandada; ii) probada la excepción de prescripción de las mesadas anteriores al 24 de febrero de 2012; y iii) la nulidad de las resoluciones RDP0248226 del 19 de junio de 2015 y 0405361 del 30 de septiembre de 2015, mediante las cuales se negó la reliquidación de la pensión de vejez concedida a favor de José Fernando Palacio Ángel, conforme con las disposiciones de la Ley 33 de 1985; y, a título de restablecimiento del 3 En adelante Cajanal. 4 En adelante CPACA. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp derecho, ordenó la reliquidación de la prestación con todos los factores percibidos en el último año de servicio. 3.9.

Con la Resolución RDP002199 del 2 de febrero de 2021, la Ugpp dio cumplimiento a la providencia proferida en segunda instancia y reliquidó la pensión sobre el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro definitivo del servicio. 1.1.3. Sentencia objeto de revisión 4. En sentencia del 30 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo de Caldas declaró la nulidad de los actos demandados y condenó a la entidad demandada a reliquidar la pensión de José Fernando Palacio Ángel sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio. 5.

Para tal efecto, se pronunció en estos términos5: 5.1. José Fernando Palacio Ángel nació el 29 de agosto de 1947 y a la entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985, contaba más de 15 años de servicio, por tanto, era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 1 ibidem «y no en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993». 5.2.

Respecto de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985, el tribunal ha señalado que «así se hagan aportes a la Caja de Previsión basados en rubros distintos de los enlistados en el inciso segundo del artículo 3, las pensiones se liquidarán teniéndolos en cuenta». 5.3. Tal y como lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado, especialmente la proferida el 4 de agosto de 20106, para el reconocimiento de la prestación era válido tener en cuenta todos los factores salariales que conformaban la base de liquidación, bajo el entendido de que son factores de salario aquellas sumas que percibe el servidor de manera habitual y periódica como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé. 5.4.

Los factores previstos en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978 son «asignación básica mensual; gastos de representación y la prima técnica; dominicales y feriados; horas extras; auxilios de alimentación y transporte; prima de navidad; bonificación por servicios prestados; prima de servicios; viáticos que reciban los 5 SAMAI, índice 33, 33RECIBEMEMORIAL05C11FLS228281PDF(.pdf) NroActua 33. 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010, expediente 25000 23 25 000 2006 07509 01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp funcionarios y trabajadores en comisión cuando se hayan percibido por un término no inferior a ciento ochenta días en el último año de servicio; incrementos salariales por antigüedad adquiridos por disposiciones legales anteriores al Decreto-Ley 710 de 1978; prima de vacaciones; valor del trabajo suplementario y del realizado en jornada nocturna o en días de descanso obligatorio; primas y bonificaciones que hubieran sido debidamente otorgadas con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130 de 1968». 5.5.

La liquidación de la prestación se efectuó con el 75% del salario promedio devengado en los últimos 7 años y 9 meses, incluyendo los factores de «asignación básica y bonificación por servicios prestados»; no obstante, durante el último año de servicio devengó lo siguientes: «asignación mensual, auxilio de alimentación, bonificación, prima servicio de junio, prima de servicio de diciembre, prima de navidad, bonificación recreación y prima de vacaciones, de acuerdo con el certificado expedido por Indeportes Caldas».

Así las cosas, el actor tenía derecho a la reliquidación de la prestación con todos los factores devengados en el último año. 5.6. No era posible tener en cuenta la bonificación por recreación porque expresamente el artículo 15 del Decreto 2710 de 2001 dispuso que este no constituiría factor salarial para ningún efecto legal. 5.7.

Operó la prescripción del derecho al pago de las diferencias pensionales causadas, por cuanto la pensión se reconoció a través de la Resolución 27090 del 31 de diciembre de 2003 y la solicitud de reliquidación se presentó en el año 2015, es decir cuando había transcurrido el término prescriptivo de los 3 años. 1.2. Las causales de revisión invocadas 6.

La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos7: 6.1. La cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993 y en la jurisprudencia. Lo anterior, en el entendido de que el legislador excluyó de manera expresa del régimen de transición el IBL. 6.2.

La sentencia recurrida desconoció los lineamientos y reglas establecidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en sentencias C-258 de 2013, SU-230 del 2015 y SU-023 de 2018, que determinan que para los beneficiarios del régimen de transición se les debe respetar las condiciones de edad, tiempo y monto de la 7 Samai, índice 3, 1_DemandaWeb_Demanda-(.pdf) NroActua 3. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp legislación anterior, pero el ingreso base de liquidación será el dispuesto en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993, en armonía con el Decreto 1158 de 1994. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión 7. José Fernando Palacio Ángel fue notificado en debida forma el 13 de diciembre de 2022, sin que hubiera emitido pronunciamiento alguno8. 1.4. Concepto del Ministerio Público 8. El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el cual solicitó declarar fundado el recurso, por cuanto para el momento en que se profirió la sentencia censurada, los precedentes de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado, para los beneficiarios del régimen de transición, habían establecido que su IBL era el previsto en el inciso 3 del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según correspondiera, y los factores serían únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema9. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia 9. Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA10. 10. Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 8 Según el informe secretarial visible en Samai, índice 25 9 Samai, índice 21, MemorialWebFLF_19CONCEPTO_202249917102021REVISIONUGPPRELIQUIDACIONFUNDAD O9DEDICIEMBREDE2022(.pdf) NroActua 21. 10 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 11 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 2.2.

Oportunidad 11. Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. 12. En el sub judice la sentencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo de Caladas el 26 de octubre de 2020 quedó ejecutoriada el 6 de noviembre de ese mes y año, y la presente acción fue radicada el 2 de junio de 2021 lo que permite concluir que se presentó oportunamente. 2.2.

El problema jurídico 13. Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿la cuantía del derecho reconocido a José Fernando Palacio Ángel excedió lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuraron los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Sobre la acción especial de revisión 14. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2012 de la Ley 797 de 200313 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas 12 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 13 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 8 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias. 15.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención. 16. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen14. 17.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan». En tal sentido, se han definido los siguientes15: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de 14 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 15 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley». 18.

Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»16. 19. En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación17 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal». 20.

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»18. 2.3.2. En torno a la liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 21.

La Ley 33 de 1985 reguló el régimen pensional de los «empleados oficiales», es decir, empleados públicos y trabajadores oficiales. Al efecto, señaló que quienes 16 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 17 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp acumularan 20 años de servicio y contaran con 55 años de edad, podrían acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio percibido el último año de servicio. 22.

En relación con la base de liquidación, el artículo 3 de la citada ley (modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985) dispuso que estaría constituida por los siguientes factores: «asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio».

Agregó que, en todo caso «las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 23. Ahora bien, la norma aludida previó un régimen de transición, en los siguientes términos: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. (…)

PARÁGRAFO 2 º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley» [Resalta la Sala]. 24. De lo anterior se advierte que los empleados públicos o trabajadores oficiales que para el 13 de febrero de 1985 tuvieran 15 años de servicio prestados de manera continua o no, podrían regirse, en cuanto a la edad de jubilación, por las normas que estaban vigentes antes de ese momento; empero, en caso de no completarlos, tendrían que acumular los 20 años de servicio y contar con 55 años de edad para acceder a la pensión. 25.

En línea con lo dicho, la norma anterior a la Ley 33 de 1985 era el Decreto Ley 3135 de 1968; sin embargo, el artículo 25 de la Ley 33 del 1985 lo derogó. En consecuencia, esta corporación ha acudido a las disposiciones contenidas en la Ley 11 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 6.a de 194519, que permitía el acceso a la prestación con 50 años de edad, así como a las del derogado Decreto 3135, con fundamento en que «[a] pesar de que la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, […] en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable al demandante»20; este último exigía 55 años de edad «si es varón, o 50 si es mujer»21. 26.

Con posterioridad, en sentencia del 6 de agosto de 202022, esta corporación23 señaló que si el servidor era de orden nacional se aplicaría el Decreto Ley 3135 de 1968 y si es del orden territorial se acudiría a la Ley 6.a de 1945, ello en cuanto a la edad de jubilación. Así se indicó: «Ahora bien, en principio la Ley 6ª de 194524 se aplicó para efectos de las prestaciones sociales de los empleados de los sectores público nacional y privado, así como a los servidores públicos del nivel territorial […]. […] El mencionado Decreto 3135 de 1968 fue derogado por la Ley 33 de 1985, por la cual se dictaron disposiciones respecto de las cajas de previsión y las prestaciones para el sector público, que estableció como exigencia para acceder a la pensión ordinaria de jubilación que el empleado oficial hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad.

Sin embargo, en el artículo 1º (parágrafo 2º) de la aludida Ley 33 consagró un régimen de transición consistente en que los empleados oficiales que a la fecha de su entrada en vigor (13 de febrero de 1985) «[…] hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley» (se destaca), que para el caso de los servidores públicos del orden nacional era el Decreto 3135 de 1968, y frente a los del orden territorial, la Ley 6ª de 1945» (Se resalta). 27.

Ahora bien, se advierte que ni la Ley 6.ª de 1945 ni el Decreto 3135 de 1968 previeron los factores a tenerse en cuenta para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación, por esto, la jurisprudencia de la corporación acudió a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior y de carácter general, que enuncia los factores salariales que deberán incluirse al momento de liquidar las pensiones.

Así se señaló entre otras, en las sentencias del 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2008, radicado 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640-08), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2001-2014-01 (1183-07), demandante: Jaime Severo Torres Morales 21 Artículo 27. 22 Expediente 47001-23-33-000-2015-00314-01 (3049-2017). 23 En igual sentido puede verse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de marzo de 2022, expediente 11001-03-25-000-2019-00699-00 (5398-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 24 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo». 12 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 19 de noviembre de 200925 y del 16 de diciembre de 200926, en las que se indicó lo siguiente: «[…] El artículo 1º, parágrafo 2, ibidem, estableció un régimen de transición consistente en que los empleados que llevaran un tiempo de servicio de 15 años a la fecha de expedición de la ley, podían pensionarse con los requisitos del régimen anterior de pensiones contenido en la Ley 6 de 1945 […] Encontrándose demostrado que el régimen pensional aplicable al actor es el contemplado en la Ley 6 de 1945, para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación se acudirá a lo preceptuado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior de carácter general que determina los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidar la cesantía y la pensión de jubilación […] Las normas transcritas señalan unos factores que deben ser entendidos como principio general, pues no pueden tomarse como una relación taxativa de factores, que de hacerlo así, se correrá el riesgo de que quedaren por fuera otros que por su naturaleza se pueden tomar para poder establecer la base de liquidación […] Es del caso aclarar que por encontrase el actor dentro del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 la liquidación de la pensión debe realizarse conforme a lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por ser la norma anterior aplicable pues aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión, como lo hizo el A quo, implicaría la violación del principio de “inescindibilidad de la ley” que prohíbe la aplicación parcial de las normas legales. […]» (Se subraya) 28.

El anterior antecedente evidencia que en relación con el IBL de las pensiones reconocidas por virtud de los regímenes de transición, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue pacífica en considerar que se debían «garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral», y que, en consecuencia, «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios»27. 2.3.3.

Efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado 29. La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201828 fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2004-01634-01 (1028-07), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 28 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 30.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 31.

En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».

Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas.

(…) 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 32.

Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». 33.

La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 34.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 35.

Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 36.

Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio29 en la resolución de «todos los casos pendientes de solución tanto en vía 29 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el 15 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.4.

Caso concreto 37. En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente. 38. En relación con la causal de revisión establecida en el literal b) de la norma en que se funda la acción, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Caldas profirió la decisión objeto de revisión con sustento en la posición jurisprudencial de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 4 de agosto de 201030 según la cual, la expresión «monto», contenida en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comprendía «aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé». 39.

Al respecto, el ente de previsión recurrente sostuvo que la Corte Constitucional de tiempo atrás había fijado reglas según las cuales el IBL no hace parte del régimen de transición. En efecto, dicha regla fue decantada por la Corte Constitucional a partir del año 2013 con la sentencia C-258 de manera específica para el caso de las pensiones de los congresistas y altos dignatarios del Estado. 40.

Al respecto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Caldas del 26 de octubre de 2020 transgredió los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción, puesto que, si bien estaba cobijado por la transición de la Ley 33 de 1985 -a la entrada en vigencia de esta había cumplido más de 15 años de servicio-, no es menos cierto que respecto del IBL y los factores que lo componen se debe acudir a la norma vigente al momento de la consolidación del estatus31. 41.

Ahora bien, la sala encuentra acreditado que: 41.1. José Fernando Palacio Ángel nació el 28 de agosto de 194732. precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09). 31 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de mayo de 2020 con Radicado: 25000-23-42-000-2013-06301-01 (N.I. 0018-2016) M.P. César Palomino Cortés. 32 Samai, índice 33, 35RECIBEMEMORIALC1FLS1226PDF(.pdf) NroActua 33, folio 5. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 41.2.

Desde el año 1968 hasta el 2001 prestó sus servicios al Estado de la siguiente manera: Entidad Desde Hasta Ministerio de Defensa Nacional33 25/02/1968 07/12/1969 Ministerio de Hacienda y Crédito Público34 08/03/1971 20/11/1981 Coldeportes Caldas35 14/01/1982 30/04/1999 Indeportes Caldas36 01/05/1999 31/12/2001 41.3. El último cargo desempeñado fue el de instructor auxiliar de Indeportes (Caldas). 41.4.

Mediante la Resolución 0027090 del 31 de diciembre de 200337, Cajanal le reconoció una pensión de vejez en cuantía equivalente a $461.266,56, efectiva a partir del 29 de agosto de 2002 (fecha en la que adquirió el estatus), condicionada a demostrar el retiro definitivo del servicio, con fundamento en el 75% de lo devengado durante los últimos 7 años y 9 meses, esto es entre el 1° de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2001 «conforme a los establecido en el artículo 36 de Ley 100/93, y sentencia 168 del 20 de abril de 1995 de la Corte Constitucional» (sic). 41.5.

Con escrito del 23 de febrero de 201538, el pensionado le solicitó a la Ugpp la reliquidación de su prestación según la Ley 33 de 1985, esto es con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio. Dicha petición fue negada por la entidad a través de la Resolución RDP24826 del 19 de junio de 201539; y confirmada por la Resolución 040536 del 30 de septiembre de esa anualidad40. 42.

En consideración a lo anterior, la Sala advierte que el demandado i) resultaba ser beneficiario del parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, porque para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 33 de 1985 (13 de febrero de 1985), contaba más de 15 años de servicio, ii) era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por cuanto al momento de su entrada en vigencia, 1º de abril de 1994, contaba con más de 15 años de servicio y más de 40 años de edad; y iii) adquirió el estatus en vigencia de la Ley 100 de 1993 (29 de agosto de 2002). 33 Ibidem, 129. 34 Según la Resolución 0027090 de 2003. 35 Ibidem, folio 127. 36 Ibidem, folios 109 al 111 y 127. 37 Ibidem, folios 92 y 97. 38 Ibidem, folios 75 al 89. 39 Ibidem, folios 123 al 125. 40 Ibidem, folios 131 al 134. 17 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 43.

En ese orden de ideas, para el momento en que fue proferida la sentencia objeto de revisión, 26 de octubre de 2020, ya estaba en firme el criterio jurisprudencial del Consejo de Estado, SU del 28 de agosto de 2018, según el cual el ingreso base de liquidación no fue objeto de la transición prevista en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de manera que los que resulten ser beneficiarios la pensión les será calculada con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo de la norma anterior.

En cuanto a los factores, se debe acudir a la norma vigente al momento de la consolidación del estatus pensional, razón por la cual, como el demandante adquirió el estatus pensional por edad el 28 de agosto de 2002 la norma aplicable era el Decreto 1158 de 1994. 44. Asimismo, se observa que si bien el Tribunal de primera instancia fundamentó su decisión en una sentencia de unificación proferida por esta Corporación (SU del 4 de agosto de 201041), lo cierto es que, la aplicable correspondía a la emitida el 28 de agosto de 2018, la cual consideró la protección de los derechos adquiridos de los beneficiarios de regímenes anteriores al previsto en la Ley 100 de 1993 y concluyó que los factores salariales a reconocer para los cobijados con el régimen de transición del artículo 36 ibidem corresponderían a aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes al sistema de pensiones. 45.

Así pues, a partir de la sentencia de unificación la corporación acogió la postura de que el IBL no hace parte de la transición de la Ley 100 y la taxatividad de los factores salariales, aun cuando en estricto sentido en aquella decisión no se haya analizado la transición de la Ley 33 de 1985. Se resalta que de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985, la transición de esta solo cobijó las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a esta ley. 46.

Ciertamente, se precisa que José Fernando Palacio Ángel era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que, para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigor de esa ley para los empleados territoriales, acreditaba más de 35 años y un tiempo superior a 15 años de servicio. No obstante, comoquiera que prestó sus servicios al Estado desde el año 1968, hasta su retiro, el 31 de diciembre de 2001, la Sala encuentra que estaba cobijado por la transición establecida por la Ley 33 de 1985 pues al 13 de febrero de 1985 (fecha de entrada en vigencia) había cumplido con más de 15 años continuos de servicio.

Por tanto, el requisito de edad de jubilación se regía por las disposiciones anteriores a la ley en cita, esto es la Ley 6a de 1945, cuyo artículo 17 previó la posibilidad de acceder a la prestación con 50 años de edad. 41 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, expediente 25000-23- 25-000-2006-07506-01, M.P. Doctor Victor Hernando Alvarado Ardila. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 47.

Al respecto resulta oportuno señalar lo siguiente: el beneficio de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite acudir a normas anteriores en punto de los requisitos de edad, tiempo de servicio y tasa de reemplazo. La Ley 33 de 1985, que se constituye en la norma anterior aplicable, en cuanto a los requisitos señalados permite que el trabajador adquiera la pensión con 55 años de edad, 20 años de servicio, y una tasa de reemplazo del 75 %. 48.

Ahora bien, como se dijo, el pensionado era beneficiario de la transición de la Ley 33 de 1985 que está contenida en el parágrafo 2 de su artículo 1, según el cual puede recurrir a la normativa anterior a efectos de acreditar la edad; la que, como se señaló, es de 50 años. 49. En tal sentido, José Fernando Palacio Ángel podía adquirir la pensión a los 50 años de edad (Ley 6ª de 1945), luego de completar los 20 años de servicio (Ley 33 de 1985); y la liquidación de la prestación debía efectuarse con el 75 % (Ley 33 de 1985) de los factores salariales (que sirvieron de base para calcular el IBC pensional) percibidos en los últimos 10 años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para alcanzar la prestación, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (pues el IBL no hizo parte de la transición). 50.

Lo anterior, comoquiera que las reglas señaladas en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio para los asuntos pendientes de solución, ese debía ser el precedente aplicable al caso bajo estudio, en consideración a que el estatus jurídico de pensional lo adquirió en vigencia de la Ley 100 de 1993. 51.

Como consecuencia de ello, se hace necesario infirmar la providencia proferida el 26 de octubre de 2020 por el Tribunal Administrativo de Caldas y se procederá a emitir la sentencia de reemplazo, conforme con lo establecido en el inciso 2 del artículo 255 del CPACA, en el que se determinó que si el competente encuentra fundada la causal «del literal b) el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, invalidará la sentencia revisada y dictará la que en derecho corresponde». 2.5.

Sentencia de reemplazo 2.5.1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y sus pretensiones 52. José Fernando Palacio Ángel presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en orden a que se declarara la nulidad parcial de las resoluciones RDP024826 del 19 de junio de 2015 y 040536 del 30 de septiembre de 2015, por medio de las cuales se le negó la 19 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp reliquidación de su pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 53.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó solicitó: i) el reconocimiento y pago de la reliquidación de su pensión de jubilación con el 75% de los factores de salario devengados en el año anterior al de la fecha de retiro del servicio oficial, efectiva a partir del 29 de agosto de 2002. Lo anterior según lo previsto en la Ley 33 de 1985 «por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993»; ii) la orden de que todas las sumas reconocidas sean pagadas con sus respectivos ajustes e incrementos de ley; iii) el cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; iv) la condena en costas. 2.5.2.

Sentencia de primera instancia 54. El Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales profirió la sentencia de primera instancia, el 13 de diciembre de 2019, en la cual declaró probada la excepción de «inexistencia de la obligación de reliquidar las pensiones sobre el 75% de la totalidad de los factores salariales percibidos en el último año de servicios».

Lo anterior, comoquiera que, si bien era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo cierto era que a la fecha de adquisición del estatus le hacía falta menos de 10 años para acceder el beneficio pensional. De tal suerte que, el IBL correspondía al promedio de lo devengado en el tiempo que le hacía falta, tal y como fue reconocido por la administradora42. 55.

En lo referente a los factores que se debían incluir en el IBL para la pensión de vejez de José Fernando Palacio Ángel, concluyó que le asistió razón a la Ugpp para negar la reliquidación de la prestación con la inclusión de todos los devengados durante el último año de servicio, comoquiera que los reconocidos se encontraban acordes con la sentencia del 28 de agosto de 2018. 2.5.3.

Recurso de apelación 56. José Fernando Palacio Ángel interpuso recurso de apelación en contra de lo decidido el 26 de octubre de 2020, al considerar que, de conformidad con la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, su situación debía interpretarse según los principios constitucionales de favorabilidad y la condición más beneficiosa, previstos en el artículo 53 de la Constitución Política, razón por la cual la liquidación de la prestación debió realizarse con el 75% de todos los factores devengados en el último año de servicios, según la Ley 33 de 1985. 42 Samai, índice 33, 29RECIBEMEMORIAL01AUDIENCIAINICIAL01FL275MPG(.mpg) NroActua 33. 20 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 57.

Comoquiera que la Ley 33 de 1985 no estableció de forma taxativa los factores que componen la base de liquidación de la pensión, se deben incluir todos los que constituyen salario independiente de la denominación que se les dé. 2.5.4. Del caso concreto 58. En consideración al marco normativo expuesto en acápites anteriores, se tiene que José Fernando Palacio Ángel es beneficiario del régimen de transacción previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, puesto que, para el 30 de junio de 1995, fecha de entrada en vigencia de esa ley para los empleados territoriales, acreditaba más de 35 años y un tiempo superior a 15 años de servicio. 59.

Sin embargo, comoquiera que prestó sus servicios al Estado desde el 25 de febrero de 1968, hasta su retiro el 31 de diciembre de 2001, le asistía el derecho a acceder la pensión de jubilación según lo dispuesto en el régimen de transición de la Ley 33 de 1985, pues a la fecha de entrada en vigor [13 de febrero de 1985] había cumplido más de 15 años continuos de servicio.

Por tanto, el requisito de edad de jubilación se regía por las disposiciones anteriores a la ley en cita, esto es la Ley 6ª de 1945, cuyo artículo 17 previó la posibilidad de acceder a la pensión con 50 años de edad. 60. De acuerdo con lo anterior, se encuentra que cumplió con el requisito de los 20 años de servicios el 25 de febrero de 1988, y acreditó los 50 años de edad el 28 de agosto de 1997, de ahí que el IBL de su beneficio pensional debía liquidarse con una tasa de remplazo del 75%, tal y como lo realizó Cajanal. 61.

Ahora, si bien Cajanal en el acto de reconocimiento pensional (Resolución 0027090 del 31 de diciembre de 2003), estableció la tasa de remplazo en un 75%, erró al calcular el periodo a liquidar comoquiera que a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 para los empleados territoriales, a José Fernando Palacio Ángel le hacía falta 1 año, 10 meses y 2 días para adquirir el beneficio y no como allí se dispuso. 62.

Esto es así pues tenía derecho a adquirir la prestación al cumplir 20 años de servicio y 50 de edad. El primer requisito lo completó el 24 de marzo de 1989, toda vez que laboró en los siguientes periodos: del 25 de febrero de 1968 al 7 de diciembre de 1969, del 8 de marzo de 1982 al 20 de noviembre de 1981, del 14 de enero de 1982 al 30 de abril de 1999 y del 1° de mayo de 1999 al 31 de diciembre de 2001.

La segunda exigencia la alcanzó el 28 de agosto de 1997; de manera que para esta última data había acreditado ambos requisitos, es decir adquirió el estatus pensional. 21 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 63. De esta manera le hacían falta 1 año, 10 meses y 2 días para adquirir el aludido estatus jurídico, los cuales se calcularon entre el 30 de junio de 1995 [fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993] y el 28 de agosto de 1997.

Al efecto se advierte que la entidad erró también al considerar que la fecha de entrada en vigencia que le era aplicable era el 1° de abril de 1994, pues lo cierto es que se trataba de un servidor del orden territorial [en la medida en que para la fecha de expedición de la norma se encontraba vinculado a Coldeportes Caldas]43. 64. Al respecto resulta oportuno reiterar que tal y como quedó expuesto en el marco normativo de esta providencia el beneficio de la transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite acudir a normas anteriores en punto de los requisitos de edad, tiempo de servicios y tasa de reemplazo; no obstante, comoquiera que el IBL no hizo parte de dicha transición deberá calcularse de acuerdo con los factores salariales que son base de cotización de acuerdo con la norma percibidos en los últimos 10 años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para alcanzar la prestación; y, como se expuso, en este caso le hacía falta apenas 1 año, 10 meses y 2 días. 65.

Así, en relación con los factores salariales aplicables, la Sala reitera que se debe acudir a la norma vigente al momento de la consolidación del estatus pensional44, razón por la cual, como adquirió el estatus pensional por edad el 28 de agosto de 1997, cuando el régimen general de pensiones ya estaba en vigor, la norma aplicable es el Decreto 1158 de 199445, en concordancia con las reglas definidas en la sentencia SU del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 43 Pues así lo dispone el artículo 151 de la Ley 100 de 1993 «Artículo 151.

Vigencia del sistema general de pensiones. El Sistema General de Pensiones previsto en la presente Ley, regirá a partir del 1o. de Abril de 1.994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de la vigencia de la misma.

PARÁGRAFO. El Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad gubernamental». 44 Entre otras: Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de mayo de 2020 con Radicado: 25000-23-42-000-2013-06301-01 (N.I. 0018-2016) M.P.César Palomino Cortés. 45 «Artículo 1.

El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: "Base de cotización". El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados». 22 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp 66.

Al margen de lo anterior, la hipótesis de que se aplicara la Ley 33 de 1985 al asunto bajo análisis y, en tal sentido se incluyeran todos los factores devengados en el último año de servicios, no era una opción viable pues, como se ha señalado, para calcular el IBL el legislador estableció expresamente que debía acudirse a las disposiciones de la ley 100 y no a las del régimen pensional anterior.

De cualquier modo, el principio de inescindibilidad de la ley está dirigido al intérprete de la ley y no al legislador, quien, en ese caso, ordenó la protección de los requisitos de edad, tiempo de servicio o de cotización y tasa de reemplazo, los cuales debían ser aplicados de acuerdo con el régimen anterior. 67. Así pues, sobre este último requisito no era posible acudir a la Ley 100 de escogerse el régimen pensional de la Ley 33 de 1985, pues ello sí implicaría un desconocimiento del principio de inescindibilidad de la ley que, se insiste, está dirigido al intérprete de la norma, la cual indicó expresamente qué requisitos se mantendrían del régimen anterior.

Dicho de otro modo, de considerarse que le es más beneficiosa la norma anterior, debe aplicarse en su integridad en cuanto a los ítems permitidos por la transición. 68. Siendo ello así, la Sala precisa que los factores salariales del ingreso base de liquidación del accionante, contrario a lo solicitado por él, no son todos los devengados en el último año de servicios, sino los enlistados en el Decreto 1158 de 1994 que percibió en el lapso aludido esto es, en el año, 10 meses y 2 días anteriores al retiro del servicio, en este caso, pues también se acreditó que siguió vinculado hasta el 29 de agosto de 2002. 69.

Ahora, si bien la cuantía del derecho pensional resulta afectada al declarar fundada la acción especial de revisión presentada por la Ugpp, lo cierto es que la sentencia del 26 de octubre de 2020 resulta susceptible de modificación en virtud de este mecanismo, sin que ello implique la creación de una tercera instancia. 70. Asimismo, los efectos de esta providencia, en cuanto a la liquidación de la prestación regirán hacia el futuro, con el fin de proteger los derechos de la pensionada que fueron reconocidos en la sentencia objeto de revisión. 71.

Por último, no se dispondrá el reintegro de las sumas recibidas por el pensionado, comoquiera que se presume que fueron percibidas de buena fe, máxime si de por medio existió una orden judicial que así lo determinó. 2.6. Costas 72. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá 23 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto y porque no se advierte que el recurso se presentara con manifiesta carencia de fundamento legal. 3.

Conclusión 73. Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que se configuró la causal invocada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, razón por la cual se declarará fundada la acción especial de revisión, comoquiera que a efectos de liquidar la pensión del demandante se debía tener en cuenta para calcular el ingreso base de liquidación, el 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante el tiempo en que le hacía falta para adquirir el derecho, según lo previsto por la Ley 100 de 1993, norma vigente al cumplimiento del estatus pensional, razón por la cual, la Sala infirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas el 26 de octubre de 2020. 74.

En su lugar, se revocará la sentencia de primera instancia apelada y se declarará la nulidad de los actos demandados. A título de restablecimiento del derecho se ordenará a la Ugpp reliquidar la pensión de José Fernando Palacio Ángel sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales que debían ser base de cotización durante 1 año, 10 meses y 2 días anteriores al retiro definitivo del servicio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso – Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar fundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, el 26 de octubre de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Infirmar la sentencia del 26 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas y, en su lugar, se dispone: Primero. Revocar la sentencia proferida el 13 de diciembre de 2019 por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Manizales, dentro del medio de control que presentó José Fernando Palacio Ángel contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por las razones expuestas en esta decisión. Segundo. Declarar la nulidad i) parcial de la Resolución 0027090 del 31 de diciembre 24 Radicado: 11001-03-25-000-2021-00311-00 (1710-2021) Demandante: Ugpp de 2003, mediante la cual Cajanal le reconoció a José Fernando Palacio Ángel una pensión de vejez con una tasa de remplazo del 75% de lo devengado durante los últimos 7 años y 9 meses de servicio; y ii) total de las resoluciones RDP024826 del 19 de junio de 2015 y 040536 del 30 de septiembre de 2015, por medio de las cuales se le negó la reliquidación de su pensión. A título de restablecimiento del derecho ordenar a la Ugpp reliquidar la pensión de José Fernando Palacio Ángel sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales que debían ser base de cotización durante 1 año, diez meses y 2 días anteriores al retiro definitivo del servicio.

Tercero. No condenar en costas. Cuarto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Quinto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DMGT