Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora Demandados: Dirección Territorial de Salud de Caldas Tema: Relación laboral encubierta SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 29 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, por medio de la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Sindy Lorena Giraldo Zamora presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos: i) Oficio SJ-150-1886 del 11 de septiembre de 2017, por medio del cual la Dirección Territorial de Salud de Caldas negó la existencia de una relación laboral entre las partes por los periodos comprendidos entre el 16 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2013 y del 20 de enero de 2014 al 30 de diciembre de 2016, así como el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella; y ii) Resolución 842 del 9 de octubre de 2017, que rechazó el recurso de reposición interpuesto en contra del acto inicial. 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se declarara la existencia de la relación laboral por los períodos reclamados; ii) se concedieran las prestaciones salariales y sociales tales como cesantías y sus intereses, primas de servicios, de vacaciones y de navidad, vacaciones y bonificación por recreación; iii) se pagaran los aportes efectuados a seguridad social (salud, pensión y riesgos laborales); iv) se reconociera la indemnización moratoria; iv) se indexaran las sumas que resultaren; y v) se condenara en costas a la parte vencida. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Sindy Lorena Giraldo Zamora laboró al servicio de la Dirección Territorial de Salud de Caldas del 16 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2013 y del 20 de enero de 2014 al 30 de diciembre de 2016, a través contratos de prestación de servicios. En estos periodos realizó sus funciones de manera personal, bajo la continua dependencia y subordinación de sus jefes inmediatos, dentro de un horario impuesto de lunes a viernes de 7:30 a 12:00 am y de 2:00 a 5:30 pm en las instalaciones de la entidad y con una remuneración pactada. - Dentro de sus funciones prestó apoyo a la Subdirección de Aseguramiento en el proceso de autorizaciones y verificación de servicios de línea de frente, en la implementación de tablas de retención documental, manejo de comunicaciones oficiales y el seguimiento a los archivos de la gestión. - Durante la ejecución de los contratos no pudo desarrollar otra actividad laboral o comercial y ejerció iguales funciones que las de los empleados de planta, las cuales eran permanentes y necesarias en la Dirección Territorial de Salud de Caldas. - Las prestaciones sociales y acreencias laborales a las cuales tenía derecho por ley, propias de los empleados públicos de la entidad, no le fueron reconocidas y tuvo que cotizar por cuenta propia a la seguridad social. - El 22 de agosto de 2017, solicitó a la Dirección Territorial de Salud de Caldas el reconocimiento de la existencia de una relación laboral por los tiempos a laborados al servicio de la entidad y de las prestaciones sociales que se derivaban de ella; sin embargo, esta petición fue negada a través del Oficio SJ-150-1886 del 12 de septiembre de 2017. 3 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora - Por medio de la Resolución 842 del 9 de octubre de 2017, la Dirección Territorial de Caldas rechazó el recurso de reposición interpuesto en contra del Oficio SJ- 150-1886 del 12 de septiembre de 2017. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 5 y 8 a 11 del Decreto 3135 de 1968; 1 de la Ley 52 de 1975; 8 al 26, 28 al 33 y 45 del Decreto 1045 de 1976; 42 del Decreto 1042 de 1978; 291 y 292 del Decreto 1333 de 1986; 41 y 42 de la Ley 11 de 1986; 43 a 49 y 51 del Decreto 1848 de 1989; 99 de la Ley 50 de 1990; 12 de la Ley 4ª de 1992; 15, 17, 18 y 22 de la Ley 100 de 1993; 32 de la Ley 80 de 1993; 15 de la Ley 244 de 1995; 13 de la Ley 344 de 1996; 1 del Decreto 1582 de 1998; 1 y 2 del Decreto 2712 de 1999; 3 de la Ley 789 de 2002; 1 del Decreto 1919 de 2002; 1 del Decreto 941 de 2005; 1 del Decreto 398 de 2006; 1 del Decreto 667 de 2008; y 67, 68, 72 y 74 de la Ley 1437 de 2011; las leyes 21 de 1982, 70 de 1988, 344 de 1996 y 432 de 1998; y los decretos 3118 de 1968, 116 de 1976, 1978 de 1989, 1582 de 1998 y 1552 de 2000.
En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente2: - La Dirección Territorial de Salud de Caldas omitió aplicar el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, no obstante haberse configurado los elementos propios de una relación laboral; además, vulneró el artículo 53 de la Constitución Política, toda vez que se acreditó la existencia de un trabajo prestado de manera personal, permanente, y subordinado o dependiente, consistente en la actitud por parte de la administración contratante de impartirle órdenes en relación con la labor contratada, bajo la fijación de un horario de trabajo en las instalaciones de la entidad para el desarrollo de funciones generales no especializadas y con una remuneración mensual como retribución por las labores que realizaba. - Bajo la modalidad del contrato de prestación de servicios se pretendió encubrir el vínculo laboral que rigió la relación con la entidad demandada, lo que configuró una extralimitación de las funciones de esta. - Así entonces, entre Sindy Lorena Giraldo Zamora y la Dirección Territorial de Salud de Caldas existió una relación laboral por los períodos comprendidos entre 2 Samai, índice 2, documento «ED_DEMANDA:170012333000201(.rar)NroActuac 2». 4 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora el 16 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2013 y del 20 de enero de 2014 al 30 de diciembre de 2016. 1.2.
Contestación de la demanda La Dirección Territorial de Salud de Caldas se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones3: - Entre las partes nunca existió una relación laboral, lo que hubo fue un vínculo contractual basado en contratos de prestación de servicios con actividades coordinadas entre el contratante y el contratista. - La relación contractual entre las partes estuvo regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la cual autorizó a las entidades públicas para celebrar contratos de prestación de servicios, sin que genere un vínculo laboral y el derecho a recibir prestaciones sociales. - No se configuraron los elementos constitutivos para declarar la existencia de una relación laboral entre las partes, en especial el de la subordinación, toda vez que la demandante fue autónoma e independiente en la ejecución de sus obligaciones en cada uno de los contratos de prestación de servicios que celebró con la entidad, no recibía órdenes, no necesitaba permiso para ausentarse y disponía de su horario como a bien lo quisiera, fuera para estudiar, asistir a clases o para viajar. - Las tareas desarrolladas por la actora no guardan relación con aquellas misionales de la entidad, aunado a que esta gozaba de total autonomía en el desempeño de sus funciones contractuales. - Así entonces, no se acreditaron los elementos propios de la relación laboral y por lo tanto las pretensiones no tienen fundamento, toda vez que carecen de sustento de hecho y de derecho. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, en sentencia del 29 de abril de 20224 negó las pretensiones de la demanda. Para tal efecto se pronunció en estos términos: 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora - Si bien es cierto que, conforme con la valoración probatoria (documentos, testimonios y declaración de parte), se acreditó la prestación personal del servicio de la demandante, así como la remuneración que recibía por este, también lo es que no se demostró la subordinación como presupuesto necesario para que se configurara la existencia de una relación laboral. - Las testigos Sandra Milena Cruz Jiménez y Liliana Patricia López Echeverri expresaron que la actora no tenía libertad para ejecutar sus labores, en la medida que debía cumplir el horario establecido para la entidad. - Contrario a lo anterior, Sandra Milena Quintero Melchor, Juan Guillermo Correa y Norberto Luis Sepúlveda Andrade sostuvieron que la demandante contaba con autonomía para llevar a cabo sus tareas en cualquier momento sin estar sujeta a un horario, a tal punto que se ausentaba de las instalaciones de la entidad para cursar algunas materias de la carrera de derecho y en otra ocasión viajó al exterior. - Tratándose de la subordinación, más allá de que la demandante cumpliera o no determinado horario, lo relevante sería que dicha jornada se desarrollara por imposición o instrucción de la entidad demandada, circunstancia sobre la cual no existe ningún medio de acreditación dentro del plenario.
Al respecto, ninguna de las 2 primeras testigos, que manifestaron que la actora cumplía un horario, indicaron de manera precisa y concreta las circunstancias de tiempo, modo y lugar, o la persona o empleado de la entidad demandada que supuestamente hacía dicha exigencia. - De sus testimonios no se puede establecer que a la actora se le ordenara permanecer en la sede de la Dirección Territorial de Salud de Caldas para ejecutar sus actividades, mucho menos que hubiera sido en horarios definidos por la entidad. - El hecho de que las testigos hayan indicado que el interventor del contrato debía llamar a la demandante para que asistiera a la entidad demandada a recibir las facturas que debía foliar denota todo lo contrario, y es que la accionante no permanecía en las instalaciones de esa institución, lo que de suyo riñe con la supuesta obligación de cumplir una jornada laboral de manera estricta. - Así entonces, esas declaraciones sobre este aspecto no aportan elementos de convicción suficientes sobre la existencia de subordinación. - La testigo Cruz Jiménez expuso que los interventores de los contratos de la 6 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora demandante hacían cumplir las metas y obligaciones plasmadas en dichos acuerdos, lo cual lejos de configurar una subordinación, es apenas esencial a la labor de supervisión que entraña este tipo de función. - Varios de los deponentes indicaron que la actora estudiaba un pregrado en derecho por el mismo tiempo en el que prestaba sus servicios a aquella entidad, lo que fue corroborado por ella al absolver el interrogatorio de parte, en donde expresó que durante el segundo semestre de 2016 vio una materia los martes de 7:00 a 10:00 a.m. con permiso del interventor, pero debía quedarse al medio día para reponer el horario, situación que carece por completo de soporte probatorio, pues no se indicó qué interventor se le ordenó, durante cuántas horas o con qué frecuencia. - La demandante precisó que se ausentó por 18 días en el año 2013 por un viaje a Estados Unidos, sin que exista registro o prueba alguna de que hubiera tenido que solicitar permiso o autorización, elemento que era fundamental si supuestamente la contratista era obligada a asistir o permanecer en las instalaciones de la entidad en un determinado horario. - Norberto Luis Sepúlveda Andrade informó que como subdirector en la Dirección Territorial de Salud de Caldas había días en los que no veía a la demandante y que a él también le comentó que iba a estudiar, frente a lo cual no formuló ninguna oposición ni exigencia por tratarse de una contratista. - La condena en costas es improcedente en la medida en que no se observó que la demanda hubiera sido presentada sin fundamento legal, en consideración a las previsiones del artículo 188 del CPACA, adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021. 1.4.
El recurso de apelación Sindy Lorena Giraldo Zamora interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos5: - El material probatorio recaudado, tanto documental, como testimonial y la declaración de parte rendida por la demandante, logró evidenciar con certeza que se cumplieron los 3 elementos necesarios para hacer primar la realidad sobre las formas en los contratos de prestación de servicios celebrados con la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 5 Ibidem. 7 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora - Salta a la vista la existencia del elemento de control u subordinación de la función de la actora, en razón de: i) la probada necesidad del servicio dentro de la entidad demandada; ii) el cumplimiento de un horario en las instalaciones; iii) el trabajo con el método y elementos de propiedad de la entidad; y iv) y cumplimiento de órdenes y supervisión de sus jefes inmediatos, disfrazados de interventores. - Los contratos suscritos por la demandante no fueron temporales, pues su actividad fue requerida entre el 19 de enero de 2012 y el 30 de diciembre de 2016, es decir, que el elemento transitoriedad no existe, pues es una función permanente. - Los profesionales de las subdirecciones le daban las directrices a la actora para realizar sus actividades, las cuales las podía desarrollar sin que tuviera una lucidez profesional que desborde la inteligencia humana. - Así las cosas, se encuentra demostrado que lo suscrito por las partes fue una relación laboral disfrazada en contratos de prestación de servicios que se desnaturalizaron en su práctica. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia Conforme con el numeral 3 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar; no obstante, la entidad demandada lo hizo y solicitó confirmar lo decidido en primera instancia con fundamento en lo expuesto en la contestación de la demanda6. 1.6.
El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no se pronunció en esta instancia. 2. Consideraciones 2.1. Los problemas jurídicos Consisten en determinar ¿si existió una relación laboral entre Sindy Lorena 6 Samai, índice 9. 8 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora Giraldo Zamora y la Dirección Territorial de Salud de Risaralda? y ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales derivadas de esa relación laboral? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 posibilita celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». Por su parte, el Decreto 2209 de 19987 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán».
De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social.
La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta 7 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 9 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente.
De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».
(Resalta la Sala). Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)8 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor». En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización9, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 8 Aprobada el 11 de abril de 1919. 9 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 10 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»10 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».
Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen».
Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 10 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 11 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación11 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales12».
(Resalta la Sala). Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 12 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001- 23-31-000-1998-03542-01(0202-10)». 12 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora será excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios».
Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada.
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202113 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.
Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 13 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política».
En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que desvirtuar inicialmente la presunción de legalidad del contrato estatal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.
Lo probado dentro del proceso Al expediente se aportaron los siguientes documentos: - Contratos de prestación de servicios suscritos entre la demandante y la Dirección Territorial de Salud de Caldas, junto con sus respectivos soportes como lo son los registros presupuestales, relación y recibos de pagos, pólizas de cumplimiento y resoluciones de aprobación, actas de inicio, informes de actividades, certificados de cumplimiento y disponibilidad presupuestal, descripción y justificación14: Contrato de prestación de servicios Valor mensual Duración Objeto Interrupción días hábiles 48 del 16 de enero de 2012 $1.5000.000 19-01-2012 a 19-07-2012 «(…) prestación de servicios relacionados con las autorizaciones y verificación de servicios por línea de frente de la Subdirección de Aseguramiento». - 407 del 23 de julio de 2012 $1.500.000 23-07-2012 a 23-10-2012 - 684 del 23 de octubre de 2012 $1.500.000 23-10-2012 a 31-12-2012 - 100.14.4.049 del 14 de enero de 2013 $1.553.000 14-01-2013 a 31-12-2013 «(…) prestación de servicios relacionados con el tramitar las autorizaciones y verificar la prestación de los servicios por línea de frente de la Subdirección de Aseguramiento». 7 100.14.4.064 del 20 de enero de 2014 $1.600.000 20-01-2014 a 30-06-2014 «En virtud del presente contrato EL CONTRATISTA, se obliga a prestar, por sus propios medios, 11 14 Samai, índice 2, documento «ED_DEMANDA:170012333000201(.rar)NroActuac 2». 14 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora 100.14.4.0306 del 11 de julio de 2014 $1.600.000 14-07-2014 a 30-12-2014 con plena autonomía, técnica y administrativa, los servicios de apoyo en la implementación de las tablas de retención documental, manejo de comunicaciones oficiales y seguimiento a los archivos de gestión de la Entidad (…)». 9 100.14.4.0116 del 20 de enero de 2015 $1.600.000 21-01-2015 a 30-04-2015 «En virtud del presente contrato EL CONTRATISTA, se obliga a prestar, por sus propios medios, con plena autonomía, técnica administrativa y financiera, los servicios de apoyo en la implementación de tablas de retención documental y manejo de archivo de gestión, relacionado con la Subdirección de Gestión Administrativa, de cualquier Oficina o Dependencia de la DTSC (…)». 12 100.14.4.438 del 7 de mayo de 2015 y adición del 30 de octubre de 2015 $1.600.000 08-05-2015 a 31-12-2015 4 100.14.4.0129 del 4 de febrero de 2016 $1.600.000 04-02-2016 a 30-06-2016 «En virtud del presente contrato EL CONTRATISTA, se obliga a prestar, por sus propios medios, con plena autonomía, técnica administrativa y financiera, los servicios de apoyo en las actividades de organización de los documentos en los archivos de gestión central de acuerdo con las tablas de retención documental y las normas archivísticas vigentes (…)». 22 150.11.4.0351 del 12 de julio 2016 y adición del 27 de octubre de 2016 $1.600.000 13-07-2016 a 30-12-2016 «En virtud del presente CONTRATO EL CONTRATISTA se obliga a prestar, por sus propios medios, con plena autonomía, técnica, administrativa y financiera, los servicios para el apoyo en la implementación de las tablas de retención documental en la subdirección de prestación de servicios y aseguramiento con los informes financieros (…)». 6 En los contratos de prestación de servicios se pactó la supervisión, así: «La supervisión sobre la ejecución del presente contrato, estará a cargo de la contratista SANDRA MILENA PACHÓN (o quien haga sus veces), quien será el encargado del seguimiento a las obligaciones surgidas del contrato.
Para tal efecto, tendrá las siguientes atribuciones: 1. Verificar que el CONTRATISTA cumpla con sus obligaciones descritas en la cláusula segunda del presente contrato. 2. Informar al respecto a las demoras o incumplimiento de las obligaciones del CONTRATISTA. 3. Certificar respecto al cumplimiento del CONTRATISTA. Dicha certificación se constituye en requisito previo para cada uno de los pagos que deba realizarse. 4.
Las demás inherentes a la función desempeñada». 15 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora - Oficio del 14 de noviembre de 2018, expedido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración, en el consta que la demandante salió del país hacía Fort Lauderdale el 12 de julio de 2013 y regresó el 30 de julio de 201315. - Certificado del 9 de noviembre de 2018, expedido por la Universidad Católica Luis Amigó, en el que se indica el horario de estudios en el programa de derecho de la actora en los periodos académicos 02-2014 a 02-2018, dentro de los cuales se destaca que la materia de penal especial fue vista del 2 de agosto al 8 de noviembre de 2016 entre las 7:00 a 10:00 am los martes y jueves16. - A través de escrito radicado el 22 de agosto de 201717, Sindy Lorena Giraldo Zamora solicitó a Dirección Territorial de Salud de Caldas que se reconociera la existencia de una relación laboral entre las partes por los períodos comprendidos entre el 16 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2013 y del 20 de enero de 2014 al 30 de diciembre de 2016 y el pago de las prestaciones sociales que se derivaran de ella.
Esta petición fue negada a través del Oficio SJ-150-1886 del 11 de septiembre de 201718, suscrito por el subdirector jurídico de la entidad, toda vez que los actos jurídicos suscritos «(…) constituyen contratos de prestación de servicios y apoyo a la gestión, los cuales comportan el cumplimiento de obligaciones con absoluta autonomía e independencia, que por disposición legal no le generan el reconocimiento de reintegro, de prestaciones sociales y salariales que se solicitan en el escrito petitorio». - A través de la Resolución 842 del 9 de octubre de 201719, expedida por el subdirector jurídico de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, se rechazó el recurso de reposición interpuesto en contra del Oficio SJ-150-1886 del 11 de septiembre de 2017. - En la audiencia de pruebas celebrada el 20 y 21 de noviembre de 201820, se recibieron los testimonios de Sandra Milena Cruz, Liliana Patricia López Echeverri, solicitados por la demandante, y de Juan Guillermo Correa García, Norberto Luis Sepúlveda Andrade y Sandra Milena Quintero Melchor, pedidos por la Dirección Territorial de Salud de Caldas, de los cuales se extrae lo siguiente: 15 Ibidem. 16 Ibidem. 17 Ibidem. 18 Ibidem. 19 Ibidem. 20 Ibidem. 16 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora Liliana Patricia López Echeverri de profesión administradora de empresas, era asesora en una fundación, de la cual no conocía su dirección y teléfono, y no tenía parentesco con la actora, simplemente eran compañeras de trabajo.
La testigo indicó que trabajó en la entidad demandada del 2009 hasta el 30 de diciembre de 2015. Laboró con la demandante en la Dirección Territorial de Salud de Caldas de enero de 2012 al 30 de diciembre de 2016, ambas vinculadas por contratos de prestación de servicios. Si bien los contratistas no debían cumplir horario, lo cierto es que tenían uno de 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm, en algunas ocasiones les tocó trabajar después de estas horas, lo que llamaban plan de contingencia. No conoció los contratos de prestación de servicios que la demandante suscribió con la Dirección Territorial de Salud de Caldas ni el objeto de estos; no obstante, sabía que Sindy Lorena se encargaba de foliar la facturación, tarea de la cual se encargó durante algún tiempo que estuvo en la contratación, pues en otro periodo estuvo en línea de frente.
No le consta si la actora podía retirarse de su sitio de trabajo después de que finalizaba con su carga laboral, la cual dependía del número de facturas que debía foliar, lo que le podía tomar 24 horas, a veces 2 o, máximo, 3 días. Desconoce quién establecía los tiempos de análisis de esas facturas. La demandante se encontraba ubicada en otra dependencia, en diferente oficina; sin embargo, sabía que ella cumplía un horario porque cuando la necesitaba la veía para entregarle o recoger las facturas, además la visitaba casi a diario.
En ciertas ocasiones Sindy Lorena no se encontraba en su sitio de trabajo, lo que se le reportaba al interventor; él la llamaba y ella llegaba en 10,15 o 30 minutos. No le consta en dónde estaba en esas ocasiones. La actora recibía órdenes de los subdirectores y de las interventoras, a quienes debía presentar los informes, como por ejemplo de Luisa Fernanda Vallejo, quien se encargaba del área de finanzas.
No le costa que a Sindy Lorena le hubieran realizado llamados de atención. Como contratistas ellas podían disponer de su tiempo, salir de la oficina a cualquier hora el día, pero que la demandante lo hiciera no lo puede decir. No se dio cuenta si Sindy Lorena desarrollaba otro trabajo de manera simultánea; sin embargo, sabe que ella estudiaba derecho. 17 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora Los elementos de trabajo con los que la actora desarrollaba sus tareas eran suministrados por la entidad, como lo es el computador.
A los contratistas no les pagaban prestaciones sociales y sufragaban los aportes a seguridad social. No conocía cuánto devengaba la demandante por sus servicios. Sabe que Sindy Lorena estuvo ausente de la Dirección Territorial de Salud de Caldas por un viaje que realizó a Estados Unidos, pero no sabe cuánto duró este. No tiene conocimiento si en alguna ocasión alguien desarrolló el trabajo por ella.
Cree que la actora debía entregar un informe a la finalización de cada contrato, se imagina que al interventor. Nunca vio la liquidación de estos. Existió coordinación entre el interventor y Sindy Lorena para el desarrollo de las tareas. No sabe si aquella necesitaba conocimientos técnicos o científicos para llevar a cabo sus funciones.
Sandra Milena Cruz Jiménez de formación académica tecnóloga en contabilidad tributaria, trabajaba en «Inficaldas» y no tenía parentesco con la demandante, a quien conoció 7 años atrás. Fue compañera de trabajo de la demandante en la Dirección Territorial de Salud, la que fue vinculada por contratos de prestación de servicios y se desempeñó por 5 años en diferentes áreas, como línea de frente, auditoria financiera y foliación y archivo.
A la actora no le asistía libertad para establecer los métodos de trabajo, pues existían lineamientos, y debía cumplir un horario, el cual era de 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm, como el de todos. Había planes de contingencia, los que se desarrollaban en horas de almuerzo, en la noche o los sábados, no eran remuneradas en tiempo o dinero.
En alguna época compartió funciones con Sindy Lorena en el grupo de auditoria financiera, pero no recuerda cuánto tiempo. Cuando la actora trabajó en otras áreas diferentes a la que compartieron juntas, que quedaban en la misma sede, no sabe quién era su interventor. La demandante tenía un jefe, fueron varios subdirectores e interventores de los contratos, los cuales le hacían cumplir las metas del contrato y establecían prioridades, como el número de foliación que debía realizar al día. Los elementos para el desarrollo de las funciones de la actora eran de propiedad de la dirección territorial, los cuales eran básicos, como lápices, borradores y máquinas perforadoras. 18 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora Sindy Lorena no tuvo otros trabajos paralelos a los desarrollados en la Dirección Territorial de Salud de Caldas.
Ella debía conocer sobre tablas de retención para cumplir con sus tareas de foliación. No le consta que la demandante haya enviado a algún tercero para que desarrollara sus funciones. No existían empleados de planta que desarrollaran las mismas tareas que Sindy Lorena, pero sí que había servidores públicos en carrera administrativa en la entidad demandada, quienes tenían un horario de 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm.
Ella y otros compañeros le entregaban las facturas a la actora para su foliación, diario o día de por medio. En alguna ocasión no la encontró en su sitio de trabajo; no obstante, se le llamó y llegó 1 hora o 2 horas después, pues se encontraba haciendo trabajados de la carrera que estaba haciendo, los cuales eran ajenos al objeto de los contratos de prestación de servicios.
Sindy Lorena debía presentar un informe con las metas de foliación cumplidas para que le pagaran, el cual era presentado al interventor del contrato, con quien existía coordinación para la prestación de los servicios. La actora tuvo varios interventores, dentro de los que se encontraban Kelly, Luisa Fernanda Vallejo, Carlos Gutiérrez, Mary Luz Giraldo y de pronto Wilson.
Sindy Lorena foliaba las cuentas que ella le pasaba cuando se desempeñó como auditora de cuentas en el área de aseguramiento, por lo tanto tuvieron un vínculo directo. No tiene conocimiento si la demandante se ausentó de su puesto de trabajo para viajar o hacer otras cosas y que haya estudiado en el tiempo que laboraba; sin embargo, cree que ella estaba haciendo una carrera nocturna.
Juan Guillermo Correa García abogado con estudios de postgrado, era el secretario general de la Universidad de Caldas y no tenía parentesco con la demandante. Llegó a la Dirección Territorial de Caldas el 11 de septiembre de 2013, cuando la demandante ya estaba vinculada mediante contrato de prestación de servicios en el archivo de la entidad.
Él alcanzó a ser el subdirector administrativo y financiero y subdirector jurídico, estuvo en la institución hasta 2016. En su permanencia en la institución fue delegatario de las funciones contractuales de la entidad, por lo que suscribió varios de los contratos que hoy son objeto del presente caso. La actora prestó sus servicios en la gestión de archivos y la 19 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora implementación de tablas de retención documental en varios lugares, pues la entidad tiene varias sedes.
Existían rupturas o espacios entre los contratos por los trámites administrativos que se surten, a principios de año el lapso de interrupción era mayor. Mientras estuvo en la entidad, fue cuidadoso en no generar una relación subordinada y dependiente y en exigir que mientras no hubiera una vinculación contractual vigente los contratistas no permanecieran en las instalaciones; sin embargo, aclara que ello lo afirma de manera genérica y no puede sostenerlo de manera concreta respecto a la demandante, a quien no le hacía seguimiento de manera puntual.
La contratación de Sindy Lorena se debió a la necesidad de la entidad para satisfacer una necesidad concreta en el archivo, el volumen implicaba tener un apoyo. Ella debía tener las competencias, experiencia y la idoneidad para llevar a cabo sus funciones y estuvo en varias dependencias, pero siempre con el objeto relacionado con la gestión de archivo.
Las tareas de la actora se desarrollaban bajo las tablas de retención y las reglas generales sobre el particular, ella tenía libertad en la subordinación y para cumplir el objeto del contrato en los tiempos que ella quisiera. No le consta si la accionante laboraba cuando estaba sin contrato. Sobre la recuperación del tiempo que la actora dedicaba a estudiar, explicó que desde el punto de vista contractual no puede hablarse de recuperar tiempos, ya que los contratistas no estaban en la obligación de cumplir horarios, por lo que, si él la hubiera visto en la noche o al medio día, no hubiera pensado que estaba restituyendo tiempo de trabajo, sino que simplemente eligió esas horas de manera voluntaria para ejecutar la labor contractual.
Por la cantidad de contratistas de la institución, que superan en 4 o 5 veces a los empleados de planta, intentó ser muy cuidadoso de impartir instrucciones para que no se generaran relaciones laborales ni ningún tipo de subordinación. Mientras ocupó cargos directivos en la entidad se encargó de indicarle a los empleados de planta que debían cumplir un horario el que era de 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm, no así a los contratistas, a los que les aclaraba que estas instrucciones no los cobijaba, en eso él fue absolutamente categórico.
Si bien algunos de ellos permanecían allí durante toda la jornada, lo cierto es que ello era por decisión propia, incluso con la demandante, hubo un periodo en el que ella estudiaba y salió de viaje, en el que no hubo suspensión del contrato. 20 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora No había servidores dentro de la entidad que le exigieran a la demandante el cumplimiento de un horario, como tampoco reponer los tiempos empleados para el estudio o viajes.
Él era habitualmente la primera y la última persona que salía de las instalaciones de la entidad, no recuerda haber visto personas que permanecieran allí cuando salía. Únicamente recuerda un plan de contingencia que le tocó a él. Cada contrato que desarrolló Sindy Lorena tenía un supervisor, estos variaban. Recuerda que fueron Angela y Kelly, entre otros.
Él les decía a los contratistas que no tenían que pedirle permiso para ausentarse, ellos lo podían hacer siempre y cuando cumplieran con el objeto del contrato. Fue con él con quien habló la actora al momento de hacer un viaje al exterior, a lo que le expresó que ella podía irse porque era compatible con la naturaleza del contrato de prestación de servicios, al igual que sus actividades académicas.
El ejercicio de las actividades de los contratistas fue prestado sin subordinación, ello aplicaba también para Sindy, quien debía presentar informes de manera parcial y final. Norberto Luis Sepúlveda Andrade de profesión optómetra, con una especialización en administración de servicios de salud y al momento del testimonio era independiente.
No tenía parentesco con la demandante. Laboró en la entidad demandada desde octubre de 2013 hasta abril de 2017, se desempeñó como subdirector de prestación de servicios y posteriormente como subdirector de aseguramiento. La demandante tenía que ver con sus áreas porque foliaba documentos de auditorías médicas del área de aseguramiento.
Ella no cumplía una jornada laboral específica, únicamente unas metas de trabajo. No le consta que a la actora le hubieran impartido órdenes en desarrollo de los contratos y en más de una ocasión personas externas le colaboraron en la ejecución del objeto contractual, incluso, ella alguna vez le pidió que la autorizara para que estas personas pudieran colaborarle, a lo que él accedió. Si bien esto ocurrió en más de una ocasión, no puede afirmar que haya sido continuo o permanente.
La contratista no cumplía un horario, a tal punto que había días que él no la veía; cumplía sus funciones dentro de las instalaciones de la entidad; le comentó que 21 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora estaba estudiando y él nunca se lo impidió, pues era contratista y no cumplía un horario.
En ocasiones le comentaron que la actora no cumplía las metas porque llevaba 1 o 2 días sin asistir a la entidad a foliar documentos. Sandra Milena Quintero Melchor trabajó en la entidad demandada desde el 2013 y se desempeñó como contratista. No estaba obligada a cumplir un horario de trabajo y desarrolló sus actividades en el tiempo que consideraba para cumplir con las obligaciones del contrato.
Laboró en la entidad durante la vinculación de la demandante con la Dirección Territorial de Salud de Caldas. La actora aplicaba tablas de retención documental a los archivos de la entidad, mientras que la testigo hacía seguimiento a esas tareas, verificando que los archivos estuvieran organizados de acuerdo con las normas y la cantidad y calidad del trabajo, porque la demandante tenía unas metas, aproximadamente 1.500 folios diarios; no obstante, que esto no significaba que todos los días tuviera que entregar trabajo, pues este podía realizarlo cuando quisiera o según su rendimiento, pues la evaluación de la meta se hacía al final del mes.
Nunca le dio órdenes a la demandante, quien no cumplía horario, pues iba en cualquier momento a desempeñar sus actividades, lo que le consta ya que en muchas ocasiones la llamaba para decirle que no podía asistir por cosas que debía hacer, como asistir a sus estudios, o porque no tenía el trabajo listo. Esa comunicación se daba debido a que la testigo era la encargada de hacer el seguimiento a la aplicación de tablas de retención en la entidad.
Tiene conocimiento de que en varias ocasiones la demandante tuvo la colaboración de terceras personas ajenas a la entidad en el desarrollo de sus actividades, pues ella misma las vio. En unas ocasiones esas personas estaban solas y en otras se encontraban junto con la actora. Sindy Lorena se ausentó un largo tiempo de sus tareas contractuales, cree que por una intervención quirúrgica o un viaje, no está segura sobre la razón. La demandante debía foliar documentos en las instalaciones de la entidad, pues estos elementos no podían ser extraídos de las instalaciones.
Si bien los contratistas debían cumplir con unas metas, lo cierto es que estos podían hacer sus actividades cuando quisieran y a la hora que les pareciera, situación que ocurría con la actora. La demandante estudió de manera diurna y nocturna durante el tiempo en que prestó sus servicios a través de contratos de prestación de servicios; sin embargo, no sabe en qué tiempos lo hizo en cada jornada con exactitud.
En su área no hubo 22 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora planes de contingencia, lo que existió fue una colaboración para ayudarle a la actora para el cumplimiento de sus metas, la que se dio en las tardes. - En la audiencia de pruebas celebrada el 21 de noviembre de 2018 se realizó un interrogatorio de la demandante21, del cual se tiene que: Sus estudios realizados fueron de tecnóloga en sistemas informáticos y para ese momento cursaba noveno semestre de derecho en la Universidad Católica Luis Amigó. Suscribió contratos de prestación de servicios de manera libre y voluntaria con la Dirección Territorial de Salud de Caldas, los cuales conocía de qué clase eran y las obligaciones que debía cumplir.
Presentó propuestas para la suscripción de los contratos de prestación de servicios, debía tener estudios en tablas de retención documental y firmaba actas de inicio. Para el desarrollo de estos había que constituir pólizas. Tuvo dos objetos en los contratos, el primero en atención en la línea de frente, que fue cuando ingresó a la entidad demandada en el 2012, ese fue por 1 año, luego desarrolló otros contratos en los cuales era el apoyo a las tablas de retención documental en la Subdirección de Aseguramiento, en donde tenía que foliar todas las cuentas que le pasaban día a día. En el segundo semestre de su carrera de derecho, en el 2016, vio una materia los martes de 7:00 a 10:00 am; sin embargo, a la hora del almuerzo únicamente se tomaba 15 minutos.
Se ausentó 18 días en el 2013 por un viaje que realizó a Estados Unidos. Pensó que tenía la potestad de ejercer los contratos de prestación de servicios a través de terceros; no obstante, no lo pudo hacer ya que no se lo permitieron. No tiene presente quiénes eran los supervisores de los contratos. La entidad contrato sus servicios debido a que necesitaban una tecnóloga que tuviera un estudio en tablas de gestión documental.
No realizó otro trabajo diferente, le daban órdenes y nunca se comprometió a llevar cierto volumen de trabajo, el cual variaba. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto Con fundamento en lo expuesto, la Sala analizará si se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación de trabajo entre Sindy Lorena Giraldo Zamora y la Dirección Territorial de Salud de Caldas. 21 Ibidem. 23 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora 2.4.1.
Prestación personal del servicio De las pruebas relacionadas, se tiene que la demandante prestó servicios como trabajadora social de la Dirección Territorial de Salud de Caldas a través de contratos de prestación de servicios del 19 de enero al 31 de diciembre de 2012, del 14 de enero al 31 de diciembre de 2013, del 20 de enero al 30 de junio de 2014, del 14 de julio al 30 de diciembre de 2014, del 21 de enero al 30 de abril de 2015, del 8 de mayo al 31 de diciembre de 2015, del 4 de febrero al 30 de junio de 2016 y del 13 de julio al 30 de diciembre de 2016.
En consecuencia, de los testimonios, la declaración de parte, las copias de los contratos de prestación de servicios y demás pruebas documentales, se advierte que efectivamente la demandante fue contratada para desarrollar las funciones de autorizar y verificar los servicios por la línea de frente y apoyar la implementación de tablas de retención documental y manejo de archivo de gestión, en especial, foliar facturas. 2.4.2.
Remuneración Ahora bien, Sindy Lorena Giraldo Zamora percibió una remuneración22 por el trabajo realizado, tal y como se evidencia en las certificaciones, testimonios, declaración de parte y los contratos de prestación de servicios que suscribió, en los que se advierte que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 2.4.3.
Continuada subordinación o dependencia Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas y los testimonios recepcionados, la Sala considera que estas no ofrecen la suficiente certeza sobre la existencia de la alegada subordinación ni demuestran fehacientemente que Sindy Lorena Giraldo Zamora hubiese obrado con falta de autonomía o independencia en el desarrollo de sus actividades, en tanto estuviese sujeta a instrucciones, órdenes o al control de un superior para llevar a cabo la ejecución de las obligaciones contractuales, por lo que no es posible determinar una sujeción de aquella hacia la Dirección Territorial de Salud de Caldas y en tal sentido que esta contaba en todo momento con la posibilidad de disponer de su servicio y si ella, a su vez, tenía la obligación de obedecerle. 22 $1.500.000, $1.553.000 y $1.600.000. 24 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora En efecto, los testimonios recibidos en el proceso dan cuenta que Sindy Lorena Giraldo Zamora prestaba sus servicios en la Dirección Territorial de Salud de Caldas sin un horario concertado, puesto que todos coinciden en señalar que aquella podía ausentarse sin autorización cuando ella lo requería, tal como sucedió para realizar un viaje a Estados Unidos que duró por alrededor de 18 días o para tomar sus clases de derecho entre semana en el horario diurno, lo que es corroborado a través de las certificaciones expedidas por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Migración, y la Universidad Católica Luis Amigó de Manizales, a lo que se suma lo dicho por la mayoría de los deponentes en el sentido de que observaron que la demandante no estaba en las instalaciones de la entidad cuando iban a entregarle las facturas para ser foliadas.
Así las cosas, el ejercicio de sus compromisos en el desarrollo de los contratos de prestación de servicios los podía realizar de manera autónoma e independiente sin estar sujeta a un horario, al punto, como ya se dijo, que se ausentaba de las instalaciones de la entidad para cursar algunas materias de la carrera de derecho, y en otra ocasión para realizar un viaje al exterior.
Aunado a ello, en consideración al material probatorio que obra en el plenario, no se observa que la actora haya recibido memorandos, circulares, requerimientos o cualquier otro documento del cual se pueda determinar que se encontraba bajo la autoridad de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, ni mucho menos que los informes presentados para efectos del pago de sus honorarios fueran recibidos por su jefe inmediato como forma de vigilar el cumplimiento de órdenes impartidas que escapen de las obligaciones contractuales pactadas.
Así entonces, las declaraciones rendidas y las pruebas documentales no dan cuenta sobre aspectos específicos de modo, tiempo y lugar para demostrar la subordinación que permita la declaratoria de la existencia de la relación laboral pretendida. Valga recordar que no toda relación de servicios lleva consigo la existencia del elemento de subordinación, pues entre el contratante y el contratista puede haber una relación de coordinación de actividades, en la cual el segundo es libre de acogerse a las condiciones necesarias para llevar a cabo de forma eficiente la actividad que se le asigna, tales como: i) un horario; ii) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; iii) asistir a reuniones en representación de la entidad; y iv) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa la configuración de este elemento.
Esos aspectos, en relación con la acreditación de la subordinación, en 25 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora concordancia con los que regulan la actividad probatoria, deben ser acreditados a través de diferentes medios probatorios que demuestren las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron desarrolladas las actividades que realizó la demandante para cumplir con los contratos suscritos con la entidad demandada, puesto que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, se hace necesario para el fallador tener certeza de la constante sujeción a normas, reglamentos y directrices del contratante que impidan a la contratista actuar con total libertad en el cumplimiento del objeto contractual.
No obstante, los testimonios y las pruebas documentales no brindan en el presente caso la certeza necesaria para acreditar los hechos que indican que existió una subordinación, en especial en relación con la dirección y control efectivo de las actividades a desarrollar, bien sea a través de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi o la prerrogativa que tiene el empleador de alterar unilateralmente las condiciones de trabajo.
Ha de señalarse que si bien en los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes se pactó la supervisión de las actividades a desarrollar, en tanto en ellos se indicó que se verificaría que el contratista cumpliera con las obligaciones descritas en el contrato por parte de la contratista Sandra Milena Pachón (o quien haga sus veces), lo cierto es que esta cláusula obedece al cumplimiento del deber de la entidad de velar por su correcta ejecución y que cabalmente se cumpla con el objeto contractual, así como con el destino de los recursos públicos, pues así lo establecen los artículos 14-1, 17, 26-1 y 8 de la Ley 80 de 1993.
En tal sentido, la necesidad de entregar informes de gestión, no necesariamente puede ser considerado como indicio de subordinación, pues esto responde al cumplimiento de las obligaciones de las entidades cuando celebran contratos con particulares. Asimismo, contrastada la misión de la Dirección Territorial de Salud de Caldas, la cual es «la rectoría del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el Departamento de Caldas, cuyo objetivo principal es realizar las acciones de Asistencia Técnica e Inspección Vigilancia y Control (IVC) en el cumplimiento de las funciones de Salud Pública, Prestación de Servicios y Aseguramiento»23, con el objeto contractual que desarrolló la demandante y las actividades a las que se obligó, se advierte que estas no son inherentes a la materialización de esa misión, es decir, no guardan relación con el núcleo esencial, sino que se trata de una actividad conexa o alterna para ejecutarla. 23 https://saluddecaldas.gov.co/publicaciones/516/mision-y-vision-3/. 26 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora Así las cosas, esta Sala concluye que para los periodos comprendidos entre el 16 de enero de 2012 y el 31 de diciembre de 2013 y del 20 de enero de 2014 al 30 de diciembre de 2016 no se demostró la existencia de una continua subordinación o dependencia que permita el reconocimiento de la existencia de la relación laboral entre las partes y el consecuente pago de las prestaciones sociales.
Al respecto, esta Sala encuentra necesario reiterar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 167 del Código General del Proceso es a las partes a las que les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, y en el caso concreto el material probatorio allegado no demostró fehacientemente que, por el lapso de prestación del servicio acreditado, el demandante estuviera sometido a una continuada subordinación o dependencia. En ese orden de ideas, con fundamento en el material probatorio analizado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye que no se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta, razón por la cual se confirmará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda. 2.4.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la 27 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma24.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de hacerlo en esta instancia. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se demostró la existencia de una relación laboral entre Sindy Lorena Giraldo Zamora y la Dirección Territorial de Salud de Caldas durante los periodos alegados. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 29 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala Cuarta de Decisión Oral, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Sindy Lorena Giraldo Zamora contra la Dirección Territorial de Salud de Caldas, conforme con lo expuesto en esta providencia. Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 24 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 28 Radicado: 17001-23-33-000-2018-00104-01 (4203-2022) Demandante: Sindy Lorena Giraldo Zamora La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.