Consejero de Estado: Jorge Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veintiséis (26) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho - Lesividad Radicación: 05001-23-33-000-2021-02148-02 (7861-2023) Demandante: Universidad de Antioquia Demandado: José Dimas Franco Valderrama Temas: Pensión de vejez de los empleados de las universidades oficiales.
Pago de las prestaciones a cargo de los entes universitarios. Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, mediante la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Universidad de Antioquia contra José Dimas Franco Valderrama (sin condena en costas).
ANTECEDENTES 1. La demanda La Universidad de Antioquia presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar lo siguiente: 1.1. Las pretensiones Declarar la nulidad de la Resolución 236 del 4 de junio de 2004, a través de la cual esa entidad educativa ordenó el pago «del valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación que consagra el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, y no reconoce el seguro Social, al señor JOSE DIMAS FRANCO VALDERRAMA, identificado con la cédula de ciudadaníab8.293.447, la suma de QUINIENTOS OCHENTA Y DOS MIL QUINIENTOS SETENTA Y OCHO PESOS ($582.578) a partir del 22 de diciembre de 2003, la suma de SEISCIENTOS VEINTE MIL TRESCIENTOS OCHENTA Y SISTE PESOS ($620.387) A PARTIR DEL 1º DE ENERO DE 2004, HASTA QUE EL Seguro Social lo reconozca bien motu proprio o por orden judicial […]».
A título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se condene al señor José Dimas Franco Valderrama a restituir los valores percibidos desde el 22 de diciembre de 2003 hasta el 31 de octubre den 2021 y los que se generen hasta que la decisión que ponga fin al proceso quede en firme. 1.2. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Advierte que el Instituto de Seguros Sociales reconoció la pensión de vejez del señor José Dimas Franco Valderrama, mediante la Resolución 003969 del 23 de marzo del 2004, en cuantía mensual $ 2.541.285, sin tener en cuenta las primas de navidad, servicios y vacaciones.
La Universidad de Antioquia expidió la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, la cual, dispuso subrogarse en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y al momento de entrar en vigencia el Sistema, les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de Ley 100 de 1993, a su vez expidió la Resolución Administrativa 16628 de 1999, reglamentaria de la 12094 del 4 de mayo de 1999 y en su artículo 1°estableció quienes serían los destinatarios de dicho beneficio.
La Universidad de Antioquia expidió la Resolución 236 del 4 de junio de 2004, con sustento en las Resoluciones 12094 de 1999 y 16628 de 1999, dispuso el pago temporal correspondiente al valor de la diferencia de la pensión no reconocido por el Instituto de Seguro Sociales, hasta cuando el Instituto de Seguros Sociales lo conceda, bien motu propio o por orden judicial.
Posteriormente, la Universidad interpuso varias demandas contra los diferentes actos administrativos que reconocieron el pago temporal en virtud de la Resolución Rectoral 12094 de 1999 que derivaron en la siguiente posición pacífica y uniforme por parte del Consejo de Estado: «De acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 2º del Decreto 1068 de 1995, es claro que los servidores públicos y por supuesto, el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, por lo que, a partir de tal fecha, la entidad competente para proceder al reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas contempladas en la Ley 100 de 1993, es la administradora de pensiones que recibiera las cotizaciones de dichos servidores públicos.
Siendo así las cosas, se tiene que para el caso del accionado, no era la Universidad de Antioquia la autoridad competente para pronunciarse acerca de la adjudicación de su derecho pensional y específicamente, lo relacionado al mayor valor en su ingreso base de liquidación, por cuando que, era la obligación del ISS como entidad previsional o administradora de las cotizaciones realizadas por la demandada asumir dicho reconocimiento […] Así las cosas, conforme al análisis que hasta aquí ha hecho la Sala, se concluye al igual que el a quo, que es ilegal la decisión contenida dentro del acto enjuiciado». 1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 48 de la Constitución Política de Colombia, adicionado por el Acto Legislativo 1 de 2005; 10 de la Ley 4ª de 1992; 18, 131 y 151 de la Ley 100 de 1993; 1 del Decreto 1158 de 1994; 4 del Decreto 2337 de 1996; y 5 del Decreto 1068 de 1995. En cuanto al concepto de violación, expuso los siguientes argumentos: La Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999, mediante la cual fue reglamentada la 16628 del 25 de junio de ese año, sirvieron como fundamento de la Resolución 537 del 23 de octubre de 2002 y 142 de 28 de marzo de 2003, a través de las cuales la Universidad de Antioquia ordenó el pago de los factores excluidos por la administradora de pensiones; sin embargo, la ilegalidad de esa última decisión surgió con la entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 que adicionó el artículo 48 de la Constitución Política, por cuanto estableció que para la liquidación de las pensiones solo se tendrían en cuenta los valores devengados de los que se hayan efectuado cotizaciones; determinó que el ingreso base de liquidación sería fijado por el gobierno nacional y que los factores salariales corresponderían a los taxativamente dispuestos en el Decreto 1158 de 1994.
En cuanto al reconocimiento por parte de la Universidad de los factores desconocidos por Colpensiones, la Corte Constitucional de manera reiterada ha manifestado que las liquidaciones de los pensionados que resulten beneficiarios del régimen de transición incluirán exclusivamente los valores respecto de los cuales se hayan efectuado cotizaciones y que ese régimen conservó la edad, el tiempo y el monto, pero no el IBL del anterior.
Con la creación del Sistema General de Pensiones para los servidores públicos a nivel departamental, municipal y distrital, todos los empleadores perdieron la competencia para responder directamente por el pago de las pensiones o prestaciones económicas de los trabajadores, entre ellos la Universidad de Antioquia. En virtud de lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993 las entidades de carácter oficial y las instituciones de educación superior en igual condición y de naturaleza territorial deben constituir un fondo para el pago del pasivo pensional a favor de los empleados públicos, trabajadores públicos y docentes.
El Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 dispuso que la Universidad de Antioquia estaba en la obligación de responder por el reconocimiento de la pensión de los trabajadores que al 31 de diciembre de 1996 hubieran cumplido la edad y el tiempo de servicios o que ya estuvieran retirados por haber cumplido el tiempo necesario y solo esperaran contar con la edad. 2.
Contestación de la demanda El señor José Dimas Franco Valderrama, representado por su apoderado, afirmó que la resolución impugnada fue emitida por la autoridad competente y en concordancia con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Esto se debe a que es beneficiario del régimen de transición en materia de pensiones, un derecho adquirido, inmutable e imprescriptible.
Explicó que la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de ese artículo, por sentencia C-168 de 1995 y, por ello, se presenta la figura de la cosa juzgada constitucional. Argumentó que la Universidad de Antioquia nunca ha dicho ser la entidad competente para el reconocimiento de las pensiones de quienes fueron sus empleados, aunque sí tiene la obligación como empleador del pago de los aportes y del descuento a los trabajadores a su servicio, y trasladarlas a la entidad de seguridad social escogida, como lo manda el artículo 22 de la Ley 100 de 1993.
Pero, además, es el garante de que aquella entidad, sí pague la pensión de vejez, en forma correcta y, en caso contrario, actuar para corregir tal irregularidad y si es del caso, acudir a los jueces de la república. Sostuvo que, por ello, el accionante en vista de que la administradora de pensiones no lo hacía, decidió subrogarse en dicha obligación en forma temporal, hasta que tal entidad, asumiera esa obligación por motu proprio o por decisión judicial, como consta en la Resolución Rectoral 12094 de 1999, lo que no ha ocurrido hasta ahora, sin que el acto de subrogación signifique ni constituya un desconocimiento de la ley, ni suplantación de la autoridad competente para pagar las pensiones, porque nunca la demandante lo ha dicho, ya que si así fuera, estaría extralimitando sus funciones.
Señaló que en la demanda no se precisaron claramente las casuales de nulidad por las que se solicitó la anulación del acto administrativo que aquí se demandada, precisamente porque ese acto no está incurso en ninguna de las casuales de nulidad previstas en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011; debido a que fue expedida por la autoridad competente, con la motivación adecuada ante la omisión del ISS al no liquidar las pensiones de los empleados de la Universidad de Antioquia beneficiarios del régimen de transición conforme lo dispone el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 3.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, mediante sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023 declaró la nulidad de la Resolución 236, del 4 de junio de 2004 proferida por la Universidad de Antioquia. Dijo que la Universidad de Antioquia no tenía competencia alguna para expedir el acto demandado, en que asumió del pago de la diferencia que consideraba existía entre lo reconocido por el Instituto de Seguros Sociales y lo que debía cancelar conforme al inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues, después de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social los entes universitarios de carácter oficial perdieron la potestad para el reconocimiento de las pensiones de sus servidores y en razón de la vinculación de los mismos al sistema general de pensiones era la entidad administradora de pensiones que hubiere recibido o le correspondiera recibir el monto de las cotizaciones del período en el cual ocurriera el siniestro o hecho que diera lugar al pago de la prestación correspondiente.
En este caso, al Instituto de Seguros Sociales, al que le correspondía pronunciarse al respecto Precisó que una vez expedido el acto administrativo por medio del cual el Instituto de Seguros Sociales reconoció la pensión de vejez del señor José Dimas Franco Valderrama, era este el competente para realizar el análisis acerca de si procedía o no la inclusión de las primas de servicios, de navidad y de vacaciones en la liquidación de la pensión de vejez o, en su defecto, el Juez competente para dirimir el conflicto respecto a la diferencia presentada entre el accionado y el ente reconocedor de su prestación pensional.
Refirió que al proferirse el acto administrativo demandado sin competencia para ello no puede predicarse en cabeza del accionado derecho adquirido alguno, pues, dicho reconocimiento no tiene soporte normativo, todo lo contrario, vulnera el ordenamiento constitucional y legal vigente, pues, se reitera, no se encuentra atribuida a la demandante la facultad de realizar reconocimientos de carácter pensional, ni mucho menos establecer el régimen de pensiones a través de actos administrativos, cualquier disposición que se tome en contravía de dichas disposiciones constitucionales y legales no puede crear situaciones particulares amparables bajo la figura de los derechos adquiridos 4.
El recurso de apelación 4.1. El demandando interpuso recurso de apelación con fundamento en lo siguiente: La accionante no alegó tener competencia. En efecto, tanto en la Resolución rectoral 12094 de 1999, por la cual la Universidad de Antioquia asumió en forma temporal el pago de una obligación pensional del ISS y que no acataba frente a las personas que fueron empleados de la Institución, como en el acto administrativo demandado, esto es, la Resolución No. 236 del 4 de junio de 2004, no se expuso que la institución educativa tuviera competencia para pagar las pensiones a las personas después del 1º de enero de 1997, ni tampoco creó un sistema pensional adicional.
La demandante tampoco desconoció el obligado a pagar, pues manifestó que se trata de una obligación de otro. La jubilada no cumple los requisitos de un derecho adquirido ante la demandante, pues el demandado, no podía jubilarse con la empleadora, porque dicha obligación era del entonces ISS. Lo que se alega consiste en que el Instituto de Seguros Sociales le desconoce sus derechos para liquidarle correctamente su pensión de vejez, y por eso, la Universidad de Antioquia, asume el pago de la cuota restante, pero en forma temporal y por la figura de la subrogación, que se lo permite, jurídicamente.
Validez de un pago por un tercero. el Tribunal Administrativo de Antioquia no aceptó la validez de la figura que permite a quien tenga razones, el pago de la obligación de un tercero, que proviene de nuestro ordenamiento civil, ya que siempre es necesaria la integración normativa para una interpretación armónica del derecho. En este sentido el tribunal se equivoca o parte de presupuestos que no tienen soporte jurídico o existe una interpretación errada, ya que la parte actora, no actuó en forma que desborde sus límites legales, entre ellas, su autonomía, para hacer lo que no le compete por ley. 5.
Trámite de la apelación. Mediante auto del 29 de abril de 2024., el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandado, y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, no corrió traslado para alegar de conclusión. II.
CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 2. Problema jurídico. Se circunscribe a resolver si la Universidad de Antioquia se encontraba facultada para subrogarse en el pago por concepto de los factores salariales excluidos del IBL calculado en la resolución de reconocimiento pensional expedida por Colpensiones a favor de José Dimas Franco Valderrama. 2.1.
Marco normativo 2.1.1. Competencia para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de los servidores públicos en la Ley 100 de 1993 El Decreto 1848 de 1969 radicaba la obligación de reconocer y pagar la pensión de jubilación a los servidores públicos en cabeza de la entidad de previsión a la que se encontraba afiliado el servidor o, en su defecto, la última entidad pública empleadora.
Más adelante, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema General de Seguridad Social, que estableció la obligatoriedad de afiliar a este a todas las personas vinculadas por contrato de trabajo o como servidores públicos. Para estos últimos, el Decreto 691 del 29 de marzo de 1994 dispuso incorporar al Sistema General de Pensiones a los siguientes servidores públicos: «a) Los servidores públicos de la Rama Ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; b) Los servidores públicos del Congreso de la República, de la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República».
Posteriormente, el Decreto 692 de 1994 precisó que la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones del Sistema General de Pensiones sería la administradora; y el Decreto 1068 de 1995 estableció que a más tardar el 30 de junio de 1995 los servidores públicos del orden departamental, municipal y distrital debían seleccionar a cuál de los dos regímenes previstos en la Ley 100 de 1993 se afiliarían para efectos de cotización a pensión. Finalmente, el Decreto 2337 del 24 de diciembre de 1996 fijó el régimen general para el reconocimiento del pasivo pensional de las universidades oficiales y de las instituciones oficiales de educación superior de naturaleza territorial y ratificó lo dispuesto en el Decreto 1068 de 1995.
En conclusión, para el 30 de junio de 1995 todos los servidores públicos debían estar afiliados al Sistema General de Pensiones, por lo tanto y en virtud de lo dispuesto en el artículo 14 del Decreto 692 de 1994, le corresponde a la administradora de pensiones recibir las cotizaciones del período en el cual ocurre el siniestro o hecho que da lugar al pago de la prestación correspondiente, y reconocerla o reliquidarla según sea el caso. 2.1.2.
Hechos probados En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: Colpensiones por Resolución 03969 del 23 de marzo de 2004 reconoció pensión de vejez al señor José Dimas Franco Valderrama a partir del 22 de diciembre de 2003, por la suma mensual de $ 2.541.285. Mediante la Resolución Rectoral 12094 del 4 de mayo de 1999 la Universidad de Antioquia se subrogó «en la parte de la obligación que tiene y no reconoce el Instituto de Seguros Sociales con los servidores de la Universidad, en régimen de transición, y que al momento de entrar en vigencia el Sistema les faltaba menos de diez años para adquirir su derecho, de liquidarles sus pensiones según el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciera falta para ello, conforme al inciso tercero del artículo 36 de dicha Ley, hasta que el Instituto de Seguros Sociales, bien motu proprio, o por orden judicial, asuma la misma».
A través de la Resolución Rectoral 16628 del 25 de junio de 1999 reglamentó la anterior decisión respecto de los destinatarios, el monto, los requisitos, la duración, el pago y la retroactividad. Por Resolución Rectoral 35823 del 17 de octubre de 2012 derogó la Resolución 12094 del 4 de mayo de 1999. Mediante la Resolución Administrativa 236 del 4 de junio de 2004, se ordenó pagarle al señor José Dimas Franco Valderrama, el valor que resulta de la aplicación del Ingreso Base de Liquidación, que determinó el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y que no fue reconocido por Colpensiones. 2.3.
Caso concreto. De acuerdo con lo expuesto en el apartado anterior, la Sala encuentra que mediante la Resolución 003969 el ISS, hoy Colpensiones, concedió pensión de vejez al señor José Dimas Franco Valderrama a partir del 22 de diciembre de 2003; sin embargo, la Universidad de Antioquia al considerar que no se aplicó al ingreso base de liquidación lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se subrogó en parte la obligación que, a su juicio, desconoció la entidad pensional y ordenó pagarle la diferencia a la demandada, a través de las Resolución 236 del 4 de junio de 2004, con fundamento en unos factores que, consideró, debieron ser incluidos en ella.
Sin embargo, tal y como se ha señalado a lo largo de esta decisión, el parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto 1068 de 1995 estableció que los servidores públicos, entre ellos, el personal docente de las universidades oficiales e instituciones oficiales de educación superior, debían estar afiliados al Sistema General de Seguridad Social a más tardar el 30 de junio de 1995, de modo que, a partir de ese momento, la entidad competente para el reconocimiento y pago de las pensiones y demás prestaciones económicas dispuestas en la Ley 100 de 1993, es la administradora de pensiones.
Así las cosas, la Universidad de Antioquia carecía de competencia para pronunciarse en cuanto al derecho pensional de José Dimas Franco Valderrama y a los factores que hicieron parte de su ingreso base de liquidación, toda vez que ello le correspondía a Colpensiones, como entidad previsional o administradora de las cotizaciones, esto es, era quien debía asumir el pago de la totalidad de la prestación. En efecto, y en atención a esa competencia en el presente asunto se acreditó que Colpensiones expidió la Resolución 003969 del 23 de marzo de 2004, por medio de la cual le concedió pensión de vejez al demandado.
Como consecuencia de lo expuesto no le asiste razón al demandado al argumentar que aunque la Universidad actuó sin competencia, el pago a su favor resultaba «válido» por tratarse de derechos adquiridos, pues lo cierto es que esto se predica de la posibilidad de acceder al beneficio pensional, el cual se encuentra garantizado con el reconocimiento que hizo Colpensiones a través de la Resolución 003969 del 23 de marzo de 2004 y las particularidades en las que se otorgó tal prestación, no eran del resorte de la institución educativa pues, se insiste, carecía de competencia para ello, de modo que al haberlo dispuesto una autoridad que no gozaba de la facultad para ello, esa y cualquier otra orden contenida allí no debió expedirse.
Así las cosas, la Sala comparte la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad en cuanto a que el acto demandado fue proferidos sin competencia por parte de la entidad administrativa que los expidió, de suerte que debe declararse su nulidad. Corolario de lo expuesto, se confirmará en su integridad la sentencia apelada. 2.4.
Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debiendo tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, pues no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
De manera que, no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)». En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses, por lo que no hay lugar a condena en costas en esta instancia. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Sexta de Oralidad, dentro del proceso promovido por la Universidad de Antioquia contra José Dimas Franco Valderrama, por las razones expuestas en la presente providencia. SEGUNDO.- Sin condena en costas.
TERCERO. - Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.