CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-04931-001 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca Demandados: Magistrados de la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por conducto de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado.

Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 18 de noviembre de 2021, mediante el cual el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera) revocó el de 30 de abril de 2014, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) negó las pretensiones de la demanda de controversias contractuales instaurada por la empresa Seguros del Estado S. A. (expediente 25000-23-26-000-2011- 00690-00), para acceder a ellas; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas que profieran una nueva providencia en la que protejan sus prerrogativas superiores. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que el 17 de julio de 2008 celebró el contrato de consultoría 464 con el Consorcio Regionales Río Bogotá, por 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04931-00 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 2 $3.632ʼ092.948, con el objeto de estructurar y apoyar la implementación de esquemas orientados a integrar los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo de los municipios ubicados en la cuenca del Río Bogotá. Allí se pactó que el contratante podría dar por terminado el acuerdo de voluntades, dentro de los treinta (30) días siguientes al respectivo requerimiento, si el contratista inobservaba sus obligaciones.

Que, en atención al referido negocio jurídico, la empresa Seguros del Estado S. A. libró la correspondiente póliza y como aquel no fue cumplido por parte del Consorcio, se vio obligada, por medio de Resolución 1165 de 10 de junio de 2009, a terminarlo de manera unilateral y declarar «la ocurrencia del siniestro por incumplimiento y deficiente calidad», acto administrativo contra el cual el contratista y la aseguradora interpusieron recursos de reposición, esta última con el argumento de que no se le notificaron las presuntas inobservancias en las que incurrió el Consorcio, lo que comportaba vulneración al debido proceso.

Dice que, con Resolución 3287 de 2009, desató los precitados recursos, en el sentido de confirmar la decisión inicial, habida cuenta de que el Consorcio desatendió el objeto del contrato de consultoría 464 de 17 de julio de 2008 y en varias ocasiones se le informó de ello a la aseguradora, por consiguiente, no se le trasgredió garantía superior alguna.

Que la sociedad Seguros del Estado S. A. instauró en su contra demanda de controversias contractuales (expediente 25000-23-26-000-2011-00690-00), con el propósito de obtener la anulación de las mencionadas Resoluciones y el reintegro de lo que pagó en virtud de ellas, al estimar que no cuantificaron el daño sufrido con el presunto incumplimiento del negocio jurídico, pese a que así lo exige el artículo 24 (numeral 7) de la Ley 80 de 1993, lo que involucra falsa motivación y trasgresión «del carácter indemnizatorio del contrato de seguros».

Sostiene que del asunto contencioso-administrativo conoció el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera), que el 30 de abril de 2014 negó las pretensiones ordinarias, al considerar que en los actos administrativos enjuiciados se consignaron las razones de la terminación unilateral del contrato de consultaría 464 de 17 de julio de 2008 y estas atienden al sistema normativo, por consiguiente, no incurren en falsa motivación, fallo que apeló la allí demandante, por cuanto (i) las decisiones Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04931-00 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 3 administrativas demandadas no «justificaron el siniestro» ni lo cuantificaron, a pesar de que así lo exige el Código de Comercio, y (ii) no fue vinculada al correspondiente procedimiento.

Que la alzada fue desatada el 18 de noviembre de 2021 por el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera), en el sentido de revocar la sentencia de primera instancia, para en su lugar, acceder a las súplicas ordinarias2, providencia que, al anular las Resoluciones censuradas, «restauró automáticamente el derecho» del Consorcio Regionales Río Bogotá (que no fue convocado a las diligencias), por lo que constituye un fallo extra petita, en consecuencia, trasgrede los principios de congruencia y justicia rogada, anomalía que puso de presente en la solicitud de aclaración presentada oportunamente, la cual fue negada el 30 de marzo de 2022 por las autoridades accionadas.

Afirma que el debate jurídico en el proceso de controversias contractuales 25000-23-26-000-2011-00690-00 no consistía en determinar si el contrato de consultoría se cumplió o no, sin embargo, al anular las Resoluciones atacadas en ese asunto, se asumió que fue observado por el aludido Consorcio, lo que derivó en desconocimiento de los mencionados principios y que en la demanda adelantada por este (expediente 25000-23-26-000-2010-00357-00), el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera) declarara la cosa juzgada, porque, a juicio de esa Corporación, la controversia ya había sido decidida mediante el fallo aquí cuestionado.

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 16 de septiembre de 2022, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado y dispuso vincular al señor representante legal de la compañía Seguros del Estado S. A., en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, por conducto del ponente del fallo atacado, indican que 2 No expone los argumentos expuestos en la decisión. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04931-00 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 4 «no participar[án] en la acción de tutela de la referencia como parte ni como tercero[s] y acatar[án] estrictamente las disposiciones que se adopten en ella». 2.1.2 El señor representante legal de la empresa Seguros del Estado S. A. pide declarar improcedente la presente acción, comoquiera que no colma la exigencia de la inmediatez, puesto que trascurrieron más de seis (6) meses entre el día en que se profirió la sentencia atacada y la fecha en que se instauró la tutela.

Además, la providencia acusada no incurre en causales específicas de procedibilidad, toda vez que el presunto desconocimiento del principio de congruencia no configura alguna de estas y los argumentos de las autoridades accionadas gozan de respaldo normativo, lo que impide atribuirles quebranto de garantías superiores. III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por la accionante, que aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 18 de noviembre de 2021, por cuyo conducto el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera) Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04931-00 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 5 revocó la de 30 de abril de 20143, con la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección tercera) negó las pretensiones de la demanda de controversias contractuales instaurada por la empresa Seguros del Estados S. A. contra la tutelante (expediente 25000-23-26-000-2011- 00690-00), para acceder a ellas; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 Requisito de subsidiariedad de la acción de tutela.

El carácter subsidiario de la acción de tutela hace referencia a que solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, sin embargo, no debe perderse de vista que aunque el trámite de esta acción es preferente y sumario, regido por los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, su carácter es eminentemente residual y subsidiario, es decir, que únicamente procede en aquellos eventos en que no exista un instrumento constitucional o legal diferente que permita solicitar ante los jueces la protección de los derechos, salvo que se pretenda evitar la causación de un perjuicio irremediable.

De acuerdo con la sentencia T-480 de 2011 de la Corte Constitucional4 y ante la naturaleza eminentemente subsidiaria de la acción de tutela, es menester que quien depreca el amparo de un derecho constitucional fundamental haya agotado todos los mecanismos de defensa que el ordenamiento jurídico pone a su disposición, previa la interposición de la acción. De lo anotado se puede concluir, entonces, que la acción de tutela no solo es improcedente cuando el accionante aún cuenta (o contó) con otro medio de defensa, sino también cuando este tiene (o tuvo) la posibilidad de acudir ante las autoridades que presuntamente han quebrantado sus derechos constitucionales fundamentales a efectos de solicitar de ellas una respuesta favorable o la satisfacción de sus intereses.

De manera que la falta de diligencia del demandante, entendida como la renuencia o el uso tardío de los medios ordinarios de defensa previstos en la normativa legal, constituye una causal válida para declarar la improcedencia 3 La cual la tutelante pidió aclarar, lo que fue desestimado el 30 de marzo de 2022. 4 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04931-00 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 6 de la acción constitucional frente al caso particular5. La jurisprudencia constitucional ha dicho que la acción de tutela no resulta procedente cuando el marco jurídico ofrece otro mecanismo para la protección de los derechos, sin embargo, si el sistema normativo dispone de otras herramientas jurídicas para el amparo de los derechos, estas deben ser suficientemente eficaces para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, pues de lo contrario la acción de tutela procede de manera transitoria.

En otras palabras, si la situación fáctica es de tal gravedad que los recursos ordinarios resultan ineficaces para defender los derechos fundamentales, el juez de tutela debe adoptar las medidas necesarias que neutralicen las causas de vulneración o amenaza con la finalidad de evitar un menoscabo o de hacer cesar una violación a prerrogativas inalienables.

Ahora bien, el perjuicio se considera irremediable cuando concurren unas circunstancias específicas que si bien deben ser valoradas en cada caso concreto, deben hallarse presentes: 1) Que se produzca de manera cierta y evidente una amenaza sobre un derecho fundamental. 2) Que de presentarse no exista forma de reparar el daño producido a ese derecho. 3) Que su ocurrencia sea inminente. 4) Que resulte urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra. 5) Que la gravedad de los hechos sea de tal magnitud que haga evidente la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales6.

En consecuencia, cuando el caso bajo estudio reúna los supuestos anteriores se hará necesaria la intervención del juez constitucional para el restablecimiento de los derechos involucrados a través de medidas inmediatas de protección, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo 5 En esos términos lo precisó la Corte Constitucional en sentencia T-375 de 2018, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 6 Corte Constitucional, sentencia T-458 de 1994, M. P. Jorge Arango Mejía. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04931-00 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 7 transitorio mientras el juez competente decide de fondo la acción correspondiente7.

Asimismo, la jurisprudencia constitucional8 ha precisado que el perjuicio irremediable debe ser probado por la persona que lo alega, pues si bien no es dable exigir el cumplimiento de una carga probatoria rigurosa en asuntos donde se discute la violación de derechos fundamentales, el tutelante debe demostrar al menos someramente los posibles perjuicios que se llegaren a originar en los hechos que motivaron la presentación de la solicitud de amparo, por cuanto al juez constitucional no le concierne probar las circunstancias fácticas en que se fundamenta la acción de tutela, salvo que sea evidente la inminencia del perjuicio. 3.5 Caso concreto.

En el sub lite la demandante aduce que la providencia cuestionada quebranta los principios de congruencia y justicia rogada, porque constituye una decisión extra petita, habida cuenta de que abordó aspectos jurídicos que no fueron planteados en la demanda de controversias contractuales 25000-23-26-000-2011-00690-00, tal como lo demuestra el hecho de que, al declarar la nulidad de los actos administrativos allí enjuiciados, «de manera automática restableció el derecho» del Consorcio Regionales Río Bogotá, que no fue convocado al asunto contencioso- administrativo.

Además, la actora indica que al acceder a las súplicas ordinarias, los señores magistrados demandados concluyeron indirectamente que el referido Consorcio cumplió el contrato de consultoría 464 de 17 de julio de 2008, a pesar de que sobre ese aspecto se adelantaba el proceso 25000-23-26-000- 2010-00357-00 en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección tercera).

Así las cosas, la Sala evidencia que los motivos de inconformidad expuestos en precedencia se fundamentan en el presunto desconocimiento del principio de congruencia, circunstancia que impone colegir que la acción de tutela no satisface la exigencia de procedibilidad de subsidiariedad, comoquiera que el ordenamiento jurídico prevé otro instrumento judicial para decidir sobre el 7 Consejo de Estado, sección segunda, sentencias AC-2010-00032 de 18 de marzo de 2010, y AC-2010- 01795-01 de 9 de diciembre de 2010. 8 Corte Constitucional, auto 164 de 21 de julio de 2011, M. P. María Victoria Calle Correa.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04931-00 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 8 particular, que es el recurso extraordinario de revisión. Lo anterior, por cuanto dentro de las causales de procedencia del aludido recurso se encuentra la consagrada en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, consistente en «[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación», la cual se configura, entre otras situaciones, cuando la providencia desconoce el referido principio, tal como lo anotó esta Corporación9 en los siguientes términos: […] la jurisprudencia de la Sala Plena Contenciosa ha indicado que debe aceptarse que la causal 6ª del artículo 188 del C.C.A., hoy 5 del artículo 250 del CPACA, por nulidad originada en la sentencia, se configura, entre otras razones, cuando al demandado se le condena por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en la misma.

Circunstancia que también podría encuadrarse en la causal de falta de competencia, en este caso, en cuanto el juez se pronuncia por fuera de los límites impuestos en la causa petendi. Ello significa que es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia. […] la causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA -antes 6 del artículo 188 del C.C.A.-, es decir, nulidad originada en la sentencia, se puede configurar cuando el fallo objeto de revisión ha desatendido la congruencia […] pues […] el fallador incurre en una clara violación del debido proceso, artículo 29 constitucional, dado que la providencia proferida en esos términos resulta contraria a las formas propias de cada juicio, en específico, la falta de competencia del juez para abordar asuntos frente a los cuales no se podía pronunciar.

Desde esta perspectiva, se colige que el recurso extraordinario de revisión comporta un instrumento judicial apropiado para corregir yerros, como el desconocimiento del principio de congruencia, contenidos en providencias ejecutoriadas, con la finalidad de preservar el sistema normativo y alcanzar la justicia material, el cual está supeditado a la configuración de alguna de las 9 Sala especial 22 de lo contencioso-administrativo, providencia de 2 de febrero de 2016, expediente: 11001- 03-15-000-2015-02342-00.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04931-00 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 9 causales expresamente enunciadas en el artículo 250 del CPACA, en asuntos tramitados ante la jurisdicción contencioso-administrativa. A guisa de corolario de lo que se deja consignado, en este trámite el ejercicio de la tutela es improcedente, porque dicho amparo se encuentra gobernado por el principio de subsidiariedad, según el cual esta no tiene cabida «Cuando existan otros recursos o medios de defensa […]»10.

Es decir, si los medios judiciales pueden ser utilizados de manera eficaz, como acontece en el sub lite, la acción instaurada no resulta pertinente. En tales condiciones (la existencia de otros medios de defensa judicial), es aplicable la preceptiva del numeral 1 del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, norma que guarda estricta armonía con el artículo 86 de la Constitución Política, en virtud de los cuales la acción de tutela «[…] solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial […]»11.

A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala declarará improcedente la acción de tutela de la referencia, por no colmar la exigencia de la subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Declárase improcedente la acción de tutela instaurada por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca contra los señores magistrados de la subsección B de la sección tercera del Consejo de Estado, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º. Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 10 Numeral 1 del artículo 6.º del Decreto ley 2591 de 1991. 11 Artículo 86 de la Carta Política.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04931-00 Actora: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca 10 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS