CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D. C., primero (1o.) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 ACCIÓN POPULAR – FALLO. Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS TESIS: EL MUNICIPIO DE IPIALES, EN COORDINACIÓN CON EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO, COMO ENCARGADOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN SU TERRITORIO, SON LOS RESPONSABLES DE GARANTIZAR LOS DERECHOS COLECTIVOS VULNERADOS.

DERECHOS COLECTIVOS INVOCADOS: GOCE DEL ESPACIO PÚBLICO, UTILIZACIÓN Y DEFENSA DE LOS BIENES DE USO PÚBLICO, Y ACCESO A LA INFRAESTRUCTURA PÚBLICA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por los apoderados del DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN1, de la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES2 y de la EMPRESA COLOMBIANA DE PETRÓLEOS -ECOPETROL S.A.3, contra la sentencia de 25 de abril de 2022, aclarada en providencia de 12 de agosto de ese año, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño4, que dispuso la protección de los derechos colectivos invocados. 1 En adelante DNP 2 En adelante DIAN 3 En adelante ECOPETROL 4 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1- La Demanda I.1.- El señor NELSON GEOVANY LASSO ARIAS, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política, desarrollada por la Ley 472 de 5 de agosto de 19985, presentó demanda ante el Tribunal, contra el MUNICIPIO DE IPIALES6, el DEPARTAMENTO DE NARIÑO7 y ECOPETROL, por estimar vulnerados los derechos colectivos al goce del espacio público y la utilización y defensa de bienes de uso público y al acceso a la infraestructura pública.

I.2. Hechos Señaló que en el mes de mayo de 2017, a la altura de la vereda El Empalme del Corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos del MUNICIPIO, el puente peatonal que atravesaba el río Rumiyaco colapsó con ocasión de la crecida del afluente, razón por la que la comunidad, con la colaboración de “algunas empresas contratistas de ECOPETROL”, instalaron una tarabita rudimentaria que no tenía 5 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 6 En adelante el Municipio. 7 En adelante el Departamento. 3 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las condiciones necesarias de seguridad y que, a la fecha de presentación de la demanda, dicha estructura estaba muy deteriorada.

Indicó que en la tarabita caben 3 personas, las mismas que deben impulsarla, lo que ha dado lugar a que se lesionen por la manipulación de los cables y, en ocasiones, han estado en grave y latente riesgo de caer al río. Sostuvo que la ausencia del puente imposibilita o dificulta la entrada o salida de sus productos agrícolas y, por ende, se afecta su economía. Precisó que ECOPETROL se comprometió a la construcción del puente en virtud de la figura de obras por impuestos, sin que ello hubiese ocurrido.

Agregó que, a la fecha de presentación de la demanda, no se había construido ni la tarabita con condiciones de seguridad adecuadas, ni el puente peatonal, el cual resulta necesario para garantizar la vida, integridad y la libre circulación de las personas que deben cruzar el río Rumiyaco, que son: i) 42 familias de la vereda Argentina; ii) 8 familias de la vereda Paraíso de Sapoyaco; iii) 50 residentes del caserío de la vereda El Empalme; iv) indígenas del resguardo Cofan 4 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co UKUMARIKANKE; v) 30 indígenas de la comunidad Nasa; vi) 15 indígenas Awa Izu; y vii) 10 indígenas Pastos; en cuyas poblaciones hay niños y adultos mayores que son sujeto de especial protección constitucional.

A su juicio, las entidades accionadas han sido omisivas en el cumplimiento de sus compromisos, habida cuenta que en reiteradas oportunidades aseguraron que construirían el puente, sin que se observen actuaciones concretas para dicho fin, pese a los constantes requerimientos por parte de la comunidad. I.3 Pretensiones El actor solicitó lo siguiente: “[…] PRIMERA: Como medida cautelar, en los términos del artículo 25 de la Ley 472 de 1998 ordenar la instalación de una tarabita sobre el río Rumiyaco, que cumpla con las condiciones mínimas de seguridad.

SEGUNDO: ORDENAR al municipio de Ipiales, al Departamento de Nariño y ECOPETROL o a quien corresponda, presentar el proyecto de construcción del Puente sobre el río Rumiyaco, Inspección Jardines de Sucumbíos, en el menor tiempo posible, para que sea debidamente estudiado y aprobado por los entes encargados, sin que tenga que esperarse hasta el mes de noviembre tal como los entes accionados lo tienen planeado TERCERO. SE ORDENE al municipio de Ipiales, al departamento de Nariño y ECOPETROL o la entidad que corresponda; que inicien las gestiones de todo orden, incluidas, las técnicas y presupuestales, que realizarán sin dilación alguna, y la construcción del puente sobre el 5 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co río Rumiyaco, ubicado en la vereda El Empale, Inspección Jardines de Sucumbios, municipio de Ipiales – Nariño. Pretensión Subsidiaria CUARTO: de ser posible, se estudie la posibilidad de que la construcción del nuevo puente quede habilitada para el tránsito de vehículo automotor (carro y motos) […]”.

I.4.- Saneamiento del proceso La demanda inicialmente fue admitida por el Tribunal, en auto de 9 de julio de 2019, contra el DEPARTAMENTO, el MUNICIPIO y ECOPETROL. Transcurridas las etapas procesales correspondientes, el a quo profirió sentencia el 17 de enero de 2020, en la que, además del MUNICIPIO, declaró responsable a ECOPETROL de la vulneración de los derechos colectivos invocados, toda vez que éste asumió la construcción del puente en virtud de la figura denominada “obras por impuestos”, prevista en la Ley 1819 de 29 de diciembre de 20168, con ocasión de la cual se obligó a desarrollar el proyecto “Mejoramiento del tránsito peatonal mediante la construcción del puente sobre el río Rumiyaco, vereda El Empalme, corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos, Municipio de Ipiales, Departamento de Nariño”. 8 Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones. 6 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia fue recurrida por ECOPETROL, para lo cual argumentó que cumplió el cronograma establecido para la ejecución del proyecto en mención, motivo por el que no estaba llamado a responder por los derechos colectivos invocados por los actores.

La alzada fue admitida por el Despacho sustanciador en proveído de 9 de marzo de 2020 y mediante auto de 25 de julio de ese año se corrió traslado para alegar de conclusión. Estando el proceso al Despacho para fallo y en aras de establecer el estado actual del proyecto, el Despacho sustanciador mediante auto de 16 de diciembre de 2020, requirió a la AGENCIA PARA LA RENOVACIÓN DEL TERRITORIO - ART, como entidad encargada de aprobar los proyectos de obras por impuestos9, para que allegara todos los actos administrativos expedidos con ocasión de la aprobación y ejecución del referido proyecto e indicara el estado en que se encontraba.

Recibida la información solicitada y tras efectuar el correspondiente estudio normativo de la figura de “obras por impuestos”, la Sala Unitaria pudo constatar que ha debido vincularse a la ART, al DNP, a 9 De conformidad con lo ordenado por el artículo 238 de la Ley 1819. 7 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la DIAN y al INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS -INVIAS10, por cuanto su participación era determinante en el proceso de aprobación y ejecución del proyecto con el cual se pretendía dar solución a la problemática objeto de la acción popular.

En consecuencia, mediante auto de 12 de mayo de 2021, se les puso en conocimiento la causal de nulidad prevista en el artículo 133, numeral 8, del Código General del Proceso -CGP11, la cual fue alegada por la ART y el DNP, razón por la que en proveído de 10 de junio de ese año se declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda y se ordenó la remisión del proceso al Tribunal para que tramitara la acción popular con la vinculación entidades en mención. En cumplimiento de lo anterior, el Tribunal en auto de 6 de septiembre de 2021 admitió la demanda contra el DEPARTAMENTO, el MUNICIPIO, ECOPETROL, la ART, el DNP, la DIAN y el INVIAS.

I.5.- Defensa 10 En adelante INVIAS. 11 Código General del Proceso, Artículo 133. “CAUSALES DE NULIDAD. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […] 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado […]”. 8 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.1.- La ART propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual argumentó que la acción popular fue instaurada con la finalidad de que las entidades demandadas presentaran el proyecto para la construcción del puente peatonal sobre el río Rumiyaco y su correspondiente ejecución en el menor tiempo posible, respecto de lo cual no tiene competencia alguna, pues, de acuerdo con el artículo 3º del Decreto 2366 de 7 de diciembre de 201512, no le corresponde directamente la realización de obras de infraestructura, lo que sí es del resorte del MUNICIPIO como lo ordena el artículo 311 de la Constitución Política.

Explicó que el mecanismo de obras por impuesto en su opción Fiducia fue diseñado13 como una forma de pago parcial del impuesto sobre la renta, en el que las personas jurídicas contribuyentes de dicho tributo, que en el año o período gravable obtuvieran ingresos brutos iguales o superiores a 33.610 UVT, podían efectuar el pago hasta del 50% de lo adeudado mediante la destinación de dicho valor en la inversión directa de proyectos viabilizados y prioritarios de trascendencia social. 12 “Por el cual se crea la Agencia de Renovación del Territorio, ART, se determina su objeto y estructura”. 13 Creado por el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016 y reglamentado por los Decretos 1915 de 2017 y 2469 de 2018. 9 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se refirió a las etapas del proceso en comento y detalló sus funciones para destacar que no intervenía en la etapa de ejecución del proyecto y que sus funciones se agotaban con la expedición del acto administrativo que aprobaba la vinculación del impuesto a un proyecto de inversión que, en el caso concreto, era la Resolución núm. 00273 del 13 de mayo de 2019.

Señaló que en la presente acción se discutían aspectos propios de la ejecución del proyecto, en lo que no tenía injerencia alguna, razón por la que no le asistía legitimación en la causa por pasiva, máxime si no existía prueba alguna que demostrara su falla en el servicio por acción u omisión que justificara su intervención en el proceso. 1.5.2.- El INVIAS se refirió a cada uno de los hechos de la demanda y como argumentos de defensa destacó sus funciones, las cuales están previstas en el Decreto Ley 2171 de 30 de diciembre de 199214.

Manifestó que mediante Resolución núm. 000273 de 13 de mayo de 2019, el Subdirector de Calificación y Financiamiento de la Dirección de Ejecución y Evaluación de Proyectos de la ART aprobó la vinculación del pago del impuesto sobre la renta y complementarios 14 “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte y se suprimen, fusionan y reestructuran entidades de la rama ejecutiva del orden nacional”. 10 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de ECOPETROL al proyecto de inversión en la ZOMAC objeto de la presente acción por un costo total de $4.322.190.239.

Adujo que el 2 de septiembre de 2019 la fiduciaria La Previsora S.A, como vocera y Administradora del patrimonio Autónomo ECOPETROL ZOMAC, y CB INGENIEROS S.A.S, suscribieron el Contrato de Prestación de Servicios de Interventoría núm. 3-1-77258-012-2019, con el objeto de realizar la interventoría para la construcción del puente peatonal sobre el río Rumiyaco, el cual, en su cláusula novena señaló que la supervisión del contrato y del cumplimiento de las obligaciones derivadas del mismo estarían a cargo de la “entidad nacional competente”, esto es, el Ministerio de Transporte o quien este destinara.

Indicó que el Ministerio de Transporte mediante Resolución núm. 0000265 del 11 de febrero de 202015, le designó como supervisora del contrato de Interventoría del proyecto a desarrollar y, en consecuencia, en Resolución núm. 000516 de 21 de febrero de 2020, su Director Operativo habilitó un funcionario como supervisor del Contrato de interventoría en comento, quien, respecto del asunto sub examine, manifestó que: i) ya han habido dos puentes que han 15 Por la cual se modifican los artículos 4 numeral 1, literal a y 11 de la Resolución 640 de 2018 del Ministerio de Transporte” 11 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co colapsado y que el último obedeció al poder erosivo del río en el margen derecho donde se ubicaban las torres de los puentes fallados; ii) como solución a dicha problemática, la Alcaldía de Ipiales contrató16 con JHON ASDRÚBAL SALAZAR RUIZ la consultoría para elaborar los estudios, diseños y conformación del paquete técnico del puente peatonal colgante; iii) con el insumo de la consultoría, el MUNICIPIO tramitó ante la ART y el DNP, a través del mecanismo de Obras por Impuestos, el proyecto de construcción del puente peatonal sobre el río Rumiyaco, donde se designó a ECOPETROL como ejecutor del mismo y, por ende, el responsable de contratar la obra y la interventoría en calidad de Contribuyente en atención a lo ordenado en la Ley 1819 y sus Decretos reglamentarios; iv) ECOPETROL, para la ejecución de los recursos, constituyó un Patrimonio Autónomo de Administración y Pagos, con el monto total del valor del impuesto de renta y complementarios del período gravable 2017 y 2018 a su cargo, lo cual fue autorizado por la ART en la Resolución núm. 273 del 13 de mayo de 2019; v) el Patrimonio Autónomo ECOPETROL ZOMAC fue constituido mediante contrato de Gerencia núm. 3013856 de 3 de mayo de 2018, en el que se pactó que la FIDUPREVISORA sería la encargada de ejecutar los recursos con la supervisión de la GERENCIA DE OBRAS POR IMPUESTOS DE ECOPETROL; vi) dicha entidad, 16 Contrato núm. 595 de 2018. 12 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mediante licitación privada, seleccionó los contratistas de Obra e Interventoría y, en consecuencia, suscribió los siguientes contratos: a) Contrato de Obra núm. 3-1-77258-021-2019 de 3 de diciembre de 2019 con la firma CONSORCIO IPIAI para la construcción del puente por un valor de $ 3.087.958.612 que iniciaría el 16 de marzo de 2020 y culminaría el 28 de mayo de 2021, y b) el Contrato de Interventoría núm. 3-1-77258-012-2019 de 2 de septiembre de 2019 con la firma CB INGENIEROS SAS; vii) le corresponde la supervisión de los contratos en comento; viii) el Contratista de Obra manifestó que los estudios y diseños presentados por la Alcaldía de Ipiales tenían serias deficiencias y que la construcción del puente peatonal en ese sitio no era técnicamente viable, por lo que la estructura debía reubicarse unos 350 metros aguas abajo aproximadamente; ix) en consecuencia, ECOPETROL designó un presupuesto dentro del contrato de obra de $150.000.000 para la “REVISIÓN Y/O AJUSTE Y/O ACTUALIZACIÓN Y/O MODIFICACIÓN Y/O COMPLEMENTACIÓN Y/O ELABORACIÓN DE ESTUDIOS Y DISEÑOS EXISTENTES”; x) la propuesta de reubicación del Contratista de Obra, avalada por la Interventoría, fue consultada por ECOPETROL al DNP, a la ART y al Ministerio de Transporte, quienes respondieron negativamente; xi) con ocasión de la pandemia causa por el COVID19, los contratos de obra e interventoría fueron suspendidos por los meses de abril y mayo de 2020; xii) y que: 13 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Luego de largas discusiones técnicas y de situaciones particulares de los contratos de obra e interventoría, el constructor manifestó que construir la obra en ese punto tendría un costo que triplicaba (según él) el valor del contrato suscrito, por tanto, la mejor solución sería la reubicación del sitio de construcción del puente.

En virtud de lo anterior, se realizó una visita técnica de los actores del proyecto al sitio de obra el 20 de octubre de 2020, para verificar el nuevo sitio propuesto por el Contratista de Obra, a la visita asistió el Consultor de la Alcaldía de Ipiales, quien manifiesta que el proyecto si es viable en el sitio propuesto inicialmente.

Una de las conclusiones de la visita fue que el nuevo sitio propuesto también tiene sus inconvenientes empezando porque no existe gestión predial y al parecer es necesario realizar una consulta previa que implica un tiempo largo de trámite, además, no se cuenta con ningún estudio preliminar de suelos por lo que también es incierto el costo final de obra en ese punto.

Así las cosas, el contratista de obra decidió realizar nuevos estudios y diseños en el sitio propuesto presentando un diseño que, igual que el anterior triplica el valor del contrato, la interventoría no aprobó los estudios y diseños recomendando a la entidad contratante un trámite de incumplimiento por parte del contratista de obra […]”.

Adujo que, en el año 2019, el MUNICIPIO reparó la tarabita junto con ECOPETROL, para lo cual adelantaron el proceso contractual SMC 073 de 2019, cuyo medio de transporte se sustenta en un motor que funciona con Diesel y, para la fecha de contestación de la demanda, se encontraba operativa. Argumentó que lo anterior, ponía de manifiesto que no se le podía atribuir vulneración alguna de los derechos colectivos, pues, actualmente, la obra o solución establecida para el tránsito peatonal, correspondía al MUNICIPIO, razón por la que propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. 14 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.3.- El DEPARTAMENTO propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, para lo cual argumentó que no amenazó o vulneró los derechos colectivos invocados, y que no le correspondía la intervención de vías terciarias, como lo era el sector sub examine, habida cuenta que estaba a cargo del MUNICIPIO según los artículos 311 de la Constitución, 17 de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199317 y la Ley 1551 de 6 de julio de 201218. 1.5.4.- ECOPETROL se pronunció respecto de cada uno de los hechos de la demanda y de las actuaciones surtidas en el marco del proceso de estructuración y ejecución del proyecto de construcción del puente peatonal sobre el río Rumiyaco, en virtud de la figura de obras por impuestos, los cuales coinciden en gran manera con lo expuesto por el INVIAS en su contestación de la demanda.

Se refirió a las dificultades técnicas y presupuestales del proyecto de construcción del puente, en el sentido de indicar que aun cuando los estudios iniciales radicados para la aprobación del proyecto ante la ART hubiesen cumplido los requisitos mínimos exigidos para su viabilidad, al efectuar la validación detallada, advirtió que aquellos 17 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 18 Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 15 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presentaban serías imprecisiones que lo llevaron a concluir que la ingeniería estaba incompleta, que el estudio fue limitado y que no se trataba de un diseño de cimentación para un puente conforme a la normativa.

Resaltó, como falencias, entre otras, las siguientes: i) no se identificaron las condiciones particulares del entorno del proyecto, en especial, de la zona donde serían ubicados los apoyos del puente, así como el ambiente geológico de la zona, ni la localización en coordenadas de los sondeos, amén de que los parámetros indicados no correspondían con las condiciones reales del lugar; ii) omitió evaluar la estabilidad regional de los taludes cercanos que podrían afectar el desempeño de la infraestructura; y iii) no se incluyó un análisis de cimentaciones profundas, lo que implicó un desconocimiento de las condiciones reales del proyecto.

Dio cuenta de que en la revisión de campo en la fase de ejecución del proyecto, efectuada el 22 de octubre de 2020, advirtió que la margen izquierda del río estaba afectada por una acción erosiva dada la migración del afluente hacía dicho lateral y que la estabilidad dependía de las obras de protección que se diseñaran para su control, lo cual no fue advertido en la consultoría presentada inicialmente por el MUNICIPIO. 16 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que las deficiencias encontradas en los estudios técnicos con los que se viabilizó el proyecto fueron confirmadas por parte del MUNICIPIO, como constaba en el Oficio núm. 1070-13-1-194 de 23 de junio de 2021, emitido por la Secretaría de Infraestructura y Vías del ente territorial.

Estimó que, con fundamento en lo anterior, había una imposibilidad material, legal y fáctica para la ejecución del proyecto planteado por el MUNICIPIO, lo que, por demás, le resultaba ajeno; de manera que, cualquier ajuste a las normas técnicas requeridas tendría una incidencia ostensible en el presupuesto planteado, lo que hacía imposible la ejecución del mismo en los términos inicialmente previstos.

Puso de manifiesto que, en efecto, debido a las deficiencias del proyecto del MUNICIPIO, su contratista hizo un diseño totalmente nuevo, lo que aumentó considerablemente el valor de la obra en más de un 300%, pues, tras efectuar una optimización y valoración de los precios, la propuesta fue presentada por $8.579.830.406, lo que hacía inviable el proyecto desde el punto de vista económico y financiero para ser ejecutado a través del mecanismo de obras por impuestos. 17 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que, mediante comunicado de 1o. de julio de 2021, informó sobre lo precedente al INVIAS y, por ende, solicitó la terminación del proyecto por la imposibilidad de su ejecución. A su juicio, acreditó su diligencia y gestión para el cumplimiento del proyecto aprobado por el mecanismo de obras por impuestos, pero por asuntos que le fueron ajenos no era posible construir el puente en virtud de dicha figura, lo que indicaba que el MUNICIPIO, en concurso con el DEPARTAMENTO, era quien debía asumir la obra por ser de su competencia. Informó que, en atención a que cualquier proyecto de construcción de un nuevo puente debía contar con reforzamientos estructurales en su base debido a la dinámica del río, durante el año 2021 adelantó obras sobre el río Rumiyaco para asegurar las áreas de su operación que fueron impactadas por la condición del afluente, las cuales podrían, aguas abajo, mitigar los efectos del río e incidir favorablemente en cualquier proyecto futuro del MUNICIPIO que propendiera por la construcción del puente, pues podría generar un menor riesgo de nuevas afectaciones estructurales, lo que redundaría en la inversión de los recursos públicos destinados para ello. 18 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Describió las obras en comento así: i) recuperar y disminuir los efectos de socavación sobre el margen izquierdo del río donde se ubica la batería Sucumbíos, la tarabita operada por la comunidad, y los pozos Sucumbíos 1 y 5; ii) dragado y restablecimiento del canal inicial del río; iii) construcción de dos espigones; y iv) se está revisando la posibilidad de construir otros dos espigones adicionales y un muro de contención. Con ello, pretende evitar la socavación en el margen donde tienen sus activos y, a su vez, se facilitaría un área para la base del puente peatonal sobre la margen izquierda y, así, se disminuirían los costos de la construcción, todo lo cual fue explicado al alcalde y su comitiva e, incluso, a la comunidad.

Argumentó que no es su obligación efectuar obras de infraestructura y que intentó ejecutar el proyecto de construcción del puente peatonal porque era una alternativa que la ley permitía para el pago de impuestos, sin que ello significara el traslado de la obligación del desarrollo de obras, lo cual es del resorte del MUNICIPIO por expresa disposición legal y constitucional; razón por la que solicitó que se le exonere de responsabilidad por no ser la causante de la vulneración de los derechos colectivos, amén de que tampoco omitió el cumplimiento de alguna obligación a su cargo. 19 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Propuso las excepciones que denominó “legitimidad de la actividad petrolera y principio de legalidad”, “falta de legitimación en la causa para que ECOPETROL S.A. sea demandada”, “Inexistencia del nexo causal entre la actividad de ECOPETROL S.A. y la supuesta vulneración reclamada”, “Ausencia de los elementos estructurales para que se configure la responsabilidad de ECOPETROL S.A.”, “Ausencia de la responsabilidad invocada”, “Inexistencia de la obligación”, “Incompatibilidad de la figura de obras por impuestos con otro tipo de asignación a cargo de la entidad a cargo del proyecto y actual imposibilidad de ejecución”, “Ineptitud de la demanda”, “Cobro de lo no debido” y “Genérica”. 1.5.5.- La DIAN arguyó que si bien su vinculación al presente caso se debió a la orden impartida por la Sección Primera del Consejo de Estado por medio de auto de 10 de junio de 2021, con lo cual se configuró la legitimación en la causa de hecho o procesal, lo cierto era que no estaba configurada la legitimación en la causa material, en atención a que no tuvo participación en la situación que originó la acción popular y tampoco tenía interés en las resultas del proceso.

Arguyó que conforme lo establecido en el artículo 9º de la Ley 472, no ha tenido incidencia, ni por acción ni por omisión, en los derechos e intereses colectivos que el accionante estimó amenazados y 20 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerados, ya que el objeto de la litis era ajeno a sus competencias como encargada de administrar los impuestos nacionales, tanto así que ni siquiera fue mencionada en la demanda.

Manifestó que de acuerdo con la definición de la figura de obras por impuestos, era posible la extinción de las obligaciones tributarias del impuesto sobre la renta a través de la inversión directa en la ejecución de proyectos de trascendencia social en las zonas más afectadas por el conflicto armado – ZOMAC, de lo cual no se desprendía su vinculación, habida cuenta que sus funciones se limitan a la administración de impuestos, conforme lo dispuesto en el Decreto 1742 de 22 de diciembre 202019.

Aseguró que no estaba probada la incidencia en el proceso de la figura de obras por impuestos, toda vez que ECOPETROL ha afirmado no ser el responsable de la amenaza o vulneración de los derechos colectivos aquí invocados y porque se trataba de una inversión voluntaria para aplicar la mencionada figura, la cual debía seguir el trámite legal que le correspondía, independientemente de las resultas del proceso de la referencia, lo cual no podía confundirse 19 Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. 21 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la responsabilidad del MUNICIPIO de salvaguardar su propia infraestructura de transporte y comunicación. Solicitó declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa material por pasiva, y de forma subsidiaria, negar las pretensiones de la demanda en lo que le respecta. 1.5.6.- El MUNICIPIO aseguró que cumplió con los compromisos que había adquirido con la comunidad de la vereda El Empalme, corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos, ya que reparó la tarabita que existía; frente a la nueva, indicó que ya estaba la canastilla, la torre metálica, las gradas, los cables, un cuarto del motor, la caseta de protección del motor y el operador, y que su instalación se realizó en el año 2019.

Frente a la construcción del puente, argumentó que la actividad contractual para el efecto no dependía de él, pues estaba a la espera de que ECOPETROL finalizara los trámites para el traslado de recursos a la fiduciaria y así iniciar la contratación para la ejecución de la obra, información que debía ser suministrada por esa entidad. Sostuvo que durante el trámite de la acción popular pudo constatar que: i) ECOPETROL tenía adelantada toda la gestión presupuestal 22 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la construcción del puente, el cual ya contaba con aprobación por parte de la Subdirección de Calificación y Financiamiento de la Dirección de Ejecución de Proyectos de la ART, a través de la figura de obras por impuestos; y que ii) se suscribió del contrato núm. 3- 1-77258-021-2019 de 3 de diciembre de 2019, cuyo objeto era la construcción del puente peatonal asignado a ECOPETROL, cuyo valor era de $3.087.958.612 y su plazo de ejecución de 11 meses.

Informó que el mencionado contrato no fue ejecutado debido a las inconsistencias técnicas del terreno, las cuales no se tuvieron en cuenta al momento de la elaboración de los estudios de precios y de la misma contratación, pues las condiciones irregulares del predio donde se construiría el puente ocasionaron una modificación del presupuesto inicial, conforme lo informado por el contratista de ECOPETROL, cuyo incremento no podía asumirlo por ser de tercera categoría. Indicó que, en aras de ejecutar la obra en comento, se realizaron reuniones con la comunidad, el DEPARTAMENTO y ECOPETROL para encontrar nuevas formas de financiación del proyecto que estaba en estructuración por parte de la Secretaría de Infraestructura. 23 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adujo que suscribió los contratos núms.

SMC 698 y SMC 073 de 2019, para la adecuación y mantenimiento de la tarabita, cuyas obras fueron culminadas. Señaló que, una vez instalada la tarabita, la comunidad encontró dos problemas: i) el motor necesitaba combustible para su funcionamiento y su transporte en la zona era complicado; y ii) se requería de un operario, cuyos honorarios fueron pactados con la comunidad por la suma de un millón de pesos.

Como consecuencia de lo anterior, la comunidad decidió desmontar la tarabita que había instalado, por lo que se perdieron los esfuerzos presupuestales y administrativos realizados. A su juicio, con lo anterior dio cumplimiento a los compromisos que adquirió con la comunidad y con la medida cautelar decretada, pues adelantó las actividades contractuales necesarias para superar de manera eficiente la ubicación, mantenimiento y adecuación de la tarabita, sin perder de vista que se trataba de una medida provisional hasta que se adelantaran las obras de construcción del puente.

Puso de presente que la comunidad debía comprender que la ejecución de obras con una inversión presupuestal tan alta implicaba respetar términos legales y, además, como no contaba con recursos 24 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para el efecto, dependían de la voluntad de otras entidades como ECOPETROL.

Propuso como excepciones el “cumplimiento de los compromisos que fueron adquiridos en relación con los habitantes de la vereda de El Empalme – Corregimiento Cofania Jardines de Sucumbios” y la “innominada”. 1.5.7.- El DNP propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, “principio de legalidad”, “inexistencia de nexo de causalidad” e “improcedencia de la acción popular respecto del Departamento Nacional de Planeación”, las cuales sustentó, en esencia, con el argumento de que no le compete satisfacer las pretensiones de demanda de acuerdo con sus funciones previstas en el Decreto 2189 de 23 de diciembre de 201720, en las que no se encuentra ninguna relacionada con la ejecución de obras públicas ni de infraestructura de transporte, por lo que no se le podía imputar ninguna omisión o responsabilidad en la vulneración de los derechos colectivos reclamados y, por tanto, no se daban los presupuestos 20 Por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación 25 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la procedencia de la acción popular en su contra, razón por la que no ha debido ser vinculado al presente trámite.

Puso de presente las actuaciones que ha adelantado en relación con el proyecto de inversión “obras por impuestos”, a saber: i) El proyecto fue registrado en el banco de proyectos de obras por impuestos por valor $2.976.884.626, el 28 de febrero de 2019, en el cual debía emitir visto bueno sobre el cumplimiento de la metodología definida para el pago y proceder al registro; ii) El 29 de abril de 2019, ECOPETROL ajustó los costos del proyecto por un valor de $4.322.190.239 y se surtió el respectivo ciclo de aprobación, conforme lo dispuesto en el Decreto 1915 de 22 de noviembre de 201721; y iii) El 30 de diciembre de 2019, el ajuste señalado en el punto anterior, fue registrado en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas.

I.6. Medida cautelar El Tribunal, en auto 4 de octubre de 2021, decretó medidas cautelares tendientes a garantizar el funcionamiento de la tarabita, a cargo del MUNICIPIO, las cuales fueron confirmadas por la 21 Por el cual se adiciona el título 5 de la parte 6 del libro 1 al Decreto 1625 de 2016, Único Reglamentario en Materia Tributaria, para reglamentar el artículo 238 de la Ley 1819 de 2016. 26 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Primera del Consejo de Estado en providencia de 3 de febrero de 2022, en la que, además, se aceptó el impedimento manifestado por el señor Consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ22 para intervenir en el proceso de la referencia y, en consecuencia, se le separó del conocimiento del mismo.

I.7. Pacto de cumplimiento La audiencia de pacto de cumplimiento, llevada a cabo el 4 de noviembre de 2021, se declaró fallida por ausencia de ánimo conciliatorio de las partes. II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA II.1.- El Tribunal, mediante sentencia de 25 de abril de 2022, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva del DEPARTAMENTO y amparó los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y el acceso a la infraestructura pública de la comunidad del corregimiento Cofradía Jardines de Sucumbios del MUNICIPIO, en los siguientes términos: 22 El señor consejero OSWALDO GIRALDO LÓPEZ manifiesta que se declara impedido por cuanto su cónyuge, JEANNETTE FORIGUA ROJAS, es asesora externa de la junta directiva de ECOPETROL S.A., entidad demandada en la acción popular de la referencia, por lo que considera que se encuentra incurso en la causal de impedimento prevista en el numeral 4 del artículo 130 del CPACA. 27 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] PRIMERO.- Declarar probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por el Departamento de Nariño. SEGUNDO.- Amparar los intereses colectivos relacionados con el goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público y el acceso a la infraestructura pública de la comunidad residente en el Corregimiento Cofradía Jardines de Sucumbíos de Municipio de Ipiales, Departamento de Nariño, vulnerados por el Municipio de Ipiales, con ocasión de la demora en la construcción del puente peatonal sobre el río Rumiyaco.

TERCERO. - Ordenar al Municipio de Ipiales el cumplimiento de las siguientes medidas para la protección del derecho amparado: - Si no lo ha hecho, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la presente providencia, realice las reparaciones de la tarabita eléctrica que previamente se instaló en el año 2019 en el río Rumiyaco, del corregimiento Jardines de Sucumbíos, o la instalación de una nueva tarabita en el evento de que la reparación no sea posible; también deberá garantizar el suministro de combustible y cualquier insumo que se requiera para el funcionamiento de dicho artefacto, así como el operador de dicho mecanismo, sin que la carga de los honorarios sea atribuible a la comunidad de Jardines de Sucumbíos y deberá asegurarse del mantenimiento continuo de la tarabita y adoptar medidas para evitar que terceros ocasionen daños al mecanismo.

Esta medida estará vigente hasta que finalice la construcción del puente peatonal. - Adelantar, con sus propios recursos y dentro de los tres (3) meses siguientes a la notificación de la presente sentencia, todos los estudios técnicos y diseños necesarios, para la construcción del puente peatonal sobre el rio Rumiyaco en el sector, Corregimiento Cofradía Jardines de Sucumbíos del Municipio de Ipiales, que superen las falencias evidenciadas en el informe de hallazgos presentado por Ecopetrol, que se encuentra en el archivo Zip No. 53 del expediente electrónico, bajo el nombre de “informe hallazgos E&D integral V0”.

Lo anterior teniendo en cuenta que, si bien el Secretario de Infraestructura del Municipio de Ipiales manifestó que el Municipio ya cuenta con dichos estudios y diseños, la Sala encuentra que los mismos no fueron aportados. En este orden de ideas, si los referidos documentos ya existen deberá entonces entregarlos a ECOPETROL, para que esta entidad dé cumplimiento a las medidas que se le impondrán a continuación. 28 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Una vez aprobado el proyecto y contratada la ejecución de la obra, el Municipio vigilará su cumplimiento.

Exhortar al Municipio de Ipiales para que, en adelante, atienda de manera diligente los requerimientos que realice la comunidad del corregimiento Cofradía Jardines de Sucumbíos, para morigerar las consecuencias del colapso del puente sobre el rio Rumiyaco. CUARTO.- Ordenar a ECOPETROL S.A. que, una vez obtenidos los estudios adelantados por el municipio de Ipiales, inicie dentro de los diez días siguientes, el procedimiento administrativo tendiente a la inclusión del nuevo proyecto de “MEJORAMIENTO DEL TRÁNSITO PEATONAL MEDIANTE LA CONSTRUCCIÓN DEL PUENTE SOBRE EL RÍO RUMIYACO, VEREDA EL EMPALME, CORREGIMIENTO COFRADÍA JARDINES DE SUCUMBÍOS, MUNICIPIO DE IPIALES”, en el programa Obras por impuestos, previo el cumplimiento de todos los requisitos que garantice la efectiva aprobación del proyecto.

Una vez aprobado el proyecto, dentro de los veinte días siguiente, ECOPETROL iniciará con los trámites contractuales para la ejecución de la obra. QUINTO.- Ordenar a la Agencia para la Renovación del Territorio - ART-, el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- y el Instituto Nacional de Vías -INVIAS, que, conforme a sus atribuciones legales y constitucionales y desde sus propias competencias, una vez presentada la solicitud de aprobación del proyecto dentro del programa “obras por impuestos” por parte de ECOPETROL aprueben, en lo que les concierne, previo el cumplimiento de las exigencias de ley, la inclusión del nuevo proyecto para la construcción del puente peatonal.

SEXTO. - Conformar un comité de vigilancia para que verifique el cumplimiento de la presente providencia, el cual estará integrado por la Magistrada Ponente, el Municipio de Ipiales, ECOPETROL, la Agencia para la Renovación del Territorio -ART-, el Departamento Nacional de Planeación -DNP-, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN- el Instituto Nacional de Vías -INVIAS, el señor Nelson Geovany Lasso Arias como partes actora y la Defensoría del Pueblo, como representante del Ministerio Público.

Se aclara que la intervención de las partes en el presente comité, deberá desarrollarse a través de funcionarios o delgados con poder de decisión. SÉPTIMO.- Condenar en costas procesales de esta instancia al Municipio de Ipiales, de conformidad con lo señalado en el art. 365 del CGP, las cuales se liquidarán conforme al art. 366 de la misma 29 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normatividad, en virtud de lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. OCTAVO.- Remítase por Secretaría a la Defensoría del Pueblo, copia del presente fallo, para que sea incluido en el Registro Público Centralizado de Acciones Populares y de Grupo previsto en el artículo 80 de la ley 472 de 1998 […]”.

De la valoración probatoria encontró que: i.- el puente peatonal objeto de la acción sufrió un deterioro estructural debido a la corriente del río Rumiyaco, lo que ocasionó su colapso en mayo de 2017; ii.- la comunidad, el MUNICIPIO, el DEPARTAMENTO y ECOPETROL adelantaron reuniones con el fin de mitigar los efectos de la pérdida de comunicación, entre las que destacó la reunión del 6 de junio de 2017, en la que se aprobó de declaratoria de calamidad pública en la zona afectada y se planteó la posibilidad de construcción de una tarabita, y la reunión del 13 de octubre de 2017, en la que se hizo seguimiento a los acuerdos llegados frente a la construcción de un nuevo puente peatonal por valor de $1.171.299.635, dinero que sería aportado por la Dirección de Gestión del Riesgo del MUNICIPIO, el DEPARTAMENTO y ECOPETROL, proyecto que no se llevó a cabo por causa de la ley de garantías. iii.- La comunidad solicitó a ECOPETROL materiales para la construcción de una tarabita en la zona donde el puente colapsó, la 30 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual fue instalada en el año 2017 y así se habilitó el tránsito sobre el río Rumiyaco. iv.- ECOPETROL solicitó a la ART la vinculación del proyecto “mejoramiento del tránsito peatonal mediante la construcción del puente sobre el río Rumiyaco, vereda El Empalme, corregimiento Cofanía Jardines de Sucumbíos, Municipio de Ipiales”, para ser financiado a través de la figura de obras por impuestos, por la suma de $4.322.190.239, petición que fue aprobada por medio de la Resolución núm. 000273 de 2019. v.- En atención a lo anterior, ECOPETROL trasladó los recursos a una fiduciaria y para su ejecución inició un proceso licitatorio y la consecuente asignación del contrato al Consorcio IPIAI, en virtud del cual se suscribió el contrato de obra núm. 3-1-77258-021-2019, que tenía como finalidad la construcción del puente, y el contrato de interventoría núm. 3-1-77258-012-2019 con la firma CB Ingenieros SAS. vi.- Una vez se inició la ejecución del contrato de obra, el contratista advirtió que los estudios y diseños presentados por el MUNICIPIO tenían serias deficientes y que la construcción del puente en el lugar proyectado no era viable, por lo que se elaboró un nuevo diseño que implicaba un aumento en el presupuesto de más del 300%, razón por la que la interventoría estimó que no era factible su aprobación ya que ECOPETROL no contaba con la totalidad de recursos para 31 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asumir el nuevo valor que ascendió a la suma de $8.579.830.406; en consecuencia, la entidad solicitó la terminación de la ejecución del proyecto al Ministerio de Transporte. vii.- En respuesta, el Ministerio de Transporte, por medio de Oficio de 22 de octubre de 2021, requirió a ECOPETROL para que aportara documentación que sustentara su petición; de manera que, para el momento en que se dictó la sentencia, el proceso de terminación de la obra por impuestos, no había culminado. viii.- Como medida transitoria se construyó una tarabita en el lugar donde estaba el puente Rumiyaco, la cual pese a haber sido concebida como temporal, ha sido utilizada como medio de transporte por la comunidad por más de dos años, circunstancia que desvirtuó su transitoriedad y afectó los derechos al goce del espacio público y de infraestructura vial; ix.- La tarabita construida por el ente territorial fue desmontada por la comunidad, aunado a que el MUNICIPIO no acató lo ordenado en la medida cautelar en la que se dispuso que éste debía operar la tarabita, habida cuenta que fue un integrante de la comunidad quien lo hizo, y no ejecutó acciones para el suministro de combustible y su mantenimiento; además, su implementación y mejoras fue producto de acuerdos de la comunidad y ECOPETROL. 32 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Indicó que el medio de transporte rudimentario utilizando no solo transgredía lo establecido en la Ley 1682 de 22 de noviembre de 201323 en materia de infraestructura vial, sino que, además, ponía en riesgo la vida e integridad personal de los habitantes del sector y desconocía las necesidades de adultos mayores y menores de edad.

Consideró que las acciones adelantadas por el MUNICIPIO y ECOPETROL para conjurar la vulneración a los derechos colectivos de los habitantes de la zona y garantizar el acceso a la infraestructura vial no eran suficientes, habida cuenta que no existía una solución definitiva que propendiera por la construcción del puente peatonal requerido; tanto así que, aun cuando existía un proyecto para la ejecución de la obra, a través de la figura de obras por impuestos, éste no se pudo desarrollar dadas las falencias de los estudios técnicos presentados por el ente territorial.

Frente a la responsabilidad del DEPARTAMENTO estimó que, de acuerdo con sus competencias funcionales, el desarrollo de proyectos de movilidad de carácter terciario en la zona rural del MUNICIPIO no eran su responsabilidad, conforme lo dispuesto en el artículo 3º 23 Por la cual se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden facultades extraordinarias. 33 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 136 de 2º de junio de 199424, modificado por el artículo 6º de la Ley 1551 de 6º de julio de 201225.

Señaló, en cuanto al MUNICIPIO y ECOPETROL, que conforme lo dispuesto en la Ley 136 modificada por la Ley 1551, la infraestructura de las vías rurales y urbanas municipales le correspondía al ente territorial; no obstante, dada la magnitud de la obra de infraestructura que aquí se requería, ECOPETROL decidió financiar el proyecto por medio de la figura de obras por impuestos, cuya obra no se pudo llevar a cabo por las inconsistencias en los estudios técnicos presentados, motivo por el que el ente territorial, como directo encargado de la planificación y construcción de las obras requeridas, era el responsable de satisfacer la necesidad de la comunidad y, por lo tanto, el llamado a garantizar la obra.

Precisó que, pese a lo anterior, el MUNICIPIO no podía asumir el costo de la misma con su propio presupuesto, por lo que, aun cuando las demás entidades accionadas, entre esas ECOPETROL, no eran las responsables directas de la construcción del puente, sí tenían el 24 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 25 Por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 34 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co deber, desde sus competencias, de participar en la consecución de recursos.

Afirmó que ECOPETROL, una vez obtenidos los estudios técnicos que se requerían, podía volver a solicitar a las autoridades competentes la inclusión del proyecto para la construcción del puente en el programa de obras por impuestos, habida cuenta que no demostró imposibilidad legal o presupuestal. A su juicio, lo anterior pone de manifiesto que la excepción de falta de legitimación en la causa propuesta por las demás entidades accionadas no prosperaba, ya que debían participar en el trámite de aprobación de los proyectos bajo el programa de obras por impuestos.

Arguyó que la vinculación de ECOPETROL en el proyecto de construcción del puente obedece a su responsabilidad social, conforme lo dispuesto en el Decreto 1760 de 26 de junio de 200326. 26 “Por el cual se escinde la Empresa Colombiana de Petróleos, Ecopetrol, se modifica su estructura orgánica y se crean la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la sociedad Promotora de Energía de Colombia S. A.” 35 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concluyó que había lugar a condenar en costas al MUNICIPIO, conforme el artículo 365 del CGP que establece un criterio meramente objetivo para su procedencia, por lo cual, no había lugar a analizar la temeridad o mala fe de las partes.

III.- FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III. 1. El DNP se refirió al Decreto 1893 de 30 de diciembre de 202127, en el que entre otras, se estableció que la Dirección de Proyectos e Información para la inversión pública tenía dentro de sus funciones la administración de la plataforma que soporta la conformación del banco de proyectos de inversión de obras por impuestos; y que el Decreto 1625 de 1o. de octubre de 201628 reglamentó lo relacionado con el mencionado mecanismo, en especial, lo atinente a la conformación del banco y el ciclo de los proyectos de inversión, lo que pone de manifiesto que la orden quinta de la sentencia apelada debe cumplirse en el marco de lo dispuesto en el decreto idem, en especial, en lo que se refiere al banco de proyectos. 27 Por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación 28 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario en materia tributaria." 36 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el presente asunto no concurren los presupuestos sustanciales para la procedencia de la acción popular, pues no se evidenció la relación de causalidad entre la acción u omisión que había desplegado y la afectación de los derechos e intereses colectivos reclamados, por lo que solicitó que se declare la improcedencia del medio de control en lo que le respecta y, en consecuencia, sea desvinculado, dada su falta de responsabilidad en los hechos debatidos.

Además de lo anterior, solicitó que, de manera subsidiaria, se aclare o adicione el numeral quinto de la providencia apelada, en el sentido de especificar que el estudio y aprobación del proyecto se haría en el marco del Decreto 1625 de 2016 o de la norma que lo reemplace. III. 2. La DIAN afirmó que de acuerdo con el artículo 288 de la Ley 1819, el contribuyente que decidía pagar el impuesto sobre la renta a través de la figura de obras por impuestos, debía seleccionar el proyecto al cual vincularía el impuesto dentro de los tres primeros meses del año siguiente al respectivo período gravable, para lo cual se debía contar con la aprobación de la junta directiva y manifestarlo por escrito a su Director General, el del DNP y el de la ART, junto con 37 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la propuesta de actualización y ajuste del proyecto, posteriormente, la ART aprueba el proyecto seleccionado, previo visto bueno del DNP.

Señaló que, conforme con lo expuesto, su competencia se restringía al control posterior del pago del impuesto, por lo que no tenía la facultad legal de cumplir con lo ordenado por el Tribunal, pues sus funciones solamente se circunscriben a la administración de los impuestos nacionales, de conformidad con el Decreto 1742 de 2020. Manifestó que, además de lo anterior, no estaba probada la incidencia de la figura de obras por impuestos en el proceso si se tiene en cuenta que ECOPETROL afirmó que si bien adelantaba un proyecto para la construcción del puente sobre el río Rumiyaco, dicha inversión era voluntaria y requería que se le diera el respectivo trámite legal que se llevaba a cabo de forma independiente al presente asunto, sin que ello se pudiera confundir con la responsabilidad que le acarreaba al MUNICIPIO de salvaguardar su infraestructura de transporte y comunicación. Concluyó que lo expuesto daba cuenta de que no estaba legitimado en la causa material por pasiva, por lo que solicitó revocar la sentencia apelada en lo que le respecta. 38 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co III.3.

ECOPETROL solicitó ser exonerada de responsabilidad por la vulneración de los derechos colectivos y que se ordene que la construcción del puente peatonal y demás obras de infraestructura reclamadas por la comunidad esté a cargo del MUNICIPIO. Argumentó que en caso de que decidiera apoyar al ente territorial en la ejecución de las obras reclamadas, su participación sería voluntaria pues no está legalmente obligada a hacerlo; y que el hecho de que hubiese intervenido en otrora no la convertía en responsable de las mismas y, por ende, no debía ser sujeto de tal imposición por el a quo.

Puso de presente que existían pruebas que acreditaban la inviabilidad jurídica y técnica de la ejecución de la obra, razón por la que presentó ante la autoridad competente la solicitud de desistimiento. Expuso que no existían condiciones jurídicas y materiales que permitieran dar cumplimiento a la sentencia, las cuales fueron puestas de presente al a quo en la solicitud de aclaración del fallo, a saber: i.- La figura de obras por impuestos es de naturaleza tributaria y no de inversión social, y que la Ley 1819, modificada por el Decreto Ley 39 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 883 de 2017, establece que las inversiones de infraestructura física que se pretendan realizar no pueden corresponder a la actividad generadora de renta ni a lo que de ordinario debía ejecutarse por virtud de, entre otras, decisión judicial, prohibición que fue reiterada en el artículo 1.6.5.2.2 del Decreto 1915 de 2017 y en el Estatuto Tributario y respecto de lo cual la Corte Constitucional, en sentencia C – 516 de 2017, declaró su exequibilidad, cuyos aspectos fueron desconocidos por el a quo.

Aseguró que, por lo anterior, dada la existencia de la sentencia de primera instancia, el proyecto requerido no podía presentarse nuevamente a través del mecanismo de obras por impuestos. ii.- La orden referente a que, una vez el MUNICIPIO adelantara los respectivos estudios, debía iniciar el procedimiento administrativo para la inclusión del nuevo proyecto de mejoramiento del tránsito peatonal mediante la construcción del puente en el programa de obras por impuestos, contenida en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia, no se ajusta a la ley, por lo que le solicitó al Tribunal aclarar los siguientes aspectos: 1.

¿Quién será el formulador del proyecto?; 2. ¿Quién da la viabilidad y verifica el cumplimiento de los requisitos generales y sectoriales del proyecto formulado y estructurado por el municipio de Ipiales y qué debe ser 40 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entregado a ECOPETROL para ser ejecutado por el mecanismo de obras por impuestos?; y 3.

El término de selección de proyectos y presentación de solicitudes de vinculación. Adujo que lo precedente obedece a que como contribuyente no le corresponde formular, estructurar, presentar, viabilizar, verificar y registrar en el banco de proyectos de inversión el nuevo proyecto; y, porque si bien éste inicialmente fue concebido a través del mecanismo de obras por impuestos, el mismo fue desistido por imposibilidad técnica, administrativa y económica, la cual fue aceptada por el Ministerio de Transporte el 2 de julio de 2022, por lo que el proyecto quedó por fuera de ese mecanismo legal, lo que no fue tenido en cuenta por el Tribunal pese a que en el expediente se demostró el desistimiento del proyecto por la imposibilidad de su ejecución. Advirtió que el Tribunal, mediante auto de 12 de agosto de 2022, denegó la solicitud de aclaración de la sentencia, para lo cual solamente se refirió a los elementos del procedimiento previstos en la ley sin aterrizarlos al caso concreto y sin tener en cuenta las condiciones que exige la norma que hacen imposible su aplicación por no ser congruentes con el alcance legal de la figura y porque no son su responsabilidad, por lo que, a su juicio, la providencia fue 41 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co meramente formal y en nada modificó ni estableció con claridad frente a la forma de cómo debía ser cumplida la sentencia. IV.- TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA IV.1.- Mediante auto de 28 de octubre de 2022, el Despacho sustanciador admitió los recursos de apelación interpuestos por los apoderados del DNP, de la DIAN y de ECOPETROL contra la sentencia de primera instancia y le advirtió al señor Procurador Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado que, de conformidad con el numeral 6 del artículo 247 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, podría emitir su concepto hasta antes de que ingresara el proceso al despacho para sentencia. Asimismo, en dicho auto se indicó que si en el término de ejecutoria de la providencia las partes no solicitan la práctica de pruebas en los términos del artículo 327 del CGP, se prescindirá del traslado para alegar de conclusión y, en consecuencia, el expediente ingresará al Despacho para fallo, conforme lo ordena el numeral 5 del artículo 247 del CPACA; y que, en todo caso, de acuerdo con el numeral 4 de la norma idem, los sujetos procesales podrían pronunciarse en 42 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relación con el recurso de apelación interpuesto hasta la ejecutoria del auto.

IV.2.- En el término referido en precedencia las partes no solicitaron la práctica de pruebas, razón por la que se prescindió del traslado para alegar de conclusión, las cuales guardaron silencio, así como el Ministerio Público. IV.3.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino en el proceso de la referencia y solicitó excluir del cumplimiento del fallo de primera instancia a ECOPETROL, en atención a que, de acuerdo con sus competencias, no era la llamada a participar en la construcción del puente sobre el río Rumiyaco, pues no vulneró ni amenazó los intereses colectivos de los accionantes, amén de que no le corresponde la infraestructura pública de los municipios y corregimientos ni la construcción de puentes.

Expuso que, de acuerdo con el artículo 311 de la Constitución, a los municipios les correspondía construir las obras que se requirieran para el desarrollo local, y conforme lo dispuesto en el artículo 3º de la Ley 136, modificado por el artículo 6º de la Ley 1551, también son los responsables de promover el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal. 43 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, conforme a lo expuesto, el corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos por donde transita el río Rumiyaco, se encuentra ubicado en el MUNICIPIO, motivo por el que era el ente territorial el que tenía el deber constitucional y legal de realizar las obras en el corregimiento para lograr el progreso local, conforme lo sostuvo la Corte Constitucional en sentencia T – 336 de 2020.

Se refirió a la figura de obras por impuestos e indicó que se acudía a la misma de forma libre y voluntaria por parte de la persona jurídica que cumpliera con los requisitos; y que ni la Ley 1819 ni el Decreto 1915 de 2017 la previeron como imperativa o que las autoridades administrativas o judiciales podían imponer a una empresa que destinara sus recursos para el pago de impuestos a través de dicha figura y menos para un proyecto específico.

Manifestó que ECOPETROL, libre y voluntariamente, decidió utilizar las obras por impuestos para apoyar la construcción del puente peatonal sobre el río Rumiyaco, tal y como lo manifestó a la ART, al DNP y a la DIAN el 1º de marzo de 2019; no obstante, la obra no se pudo ejecutar debido a que el estudio y diseño que fue elaborado por el MUNICIPIO presentó deficiencias y omisiones técnicas, lo que derivó en que el costo de la obra aumentara y superara el 44 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presupuesto estimado, motivo por el que el Ministerio de Transporte expidió la Resolución núm. 20223040037815 de 30 de junio de 2022 en la que declaró el incumplimiento definitivo del proyecto.

Sostuvo que no es posible que el Juez popular imponga deberes a ECOPETROL y a cualquier otra empresa o entidad con fundamento en la incapacidad financiera del ente territorial o a partir de una concepción errada del deber social de las empresas, lo que, a su juicio, constituye un “desafortunado” precedente para las empresas que pretendan hacer uso del mentado mecanismo, pues se abstendrían de hacerlo debido a que estarían obligadas de forma absoluta a ejecutar las obras, pese a que el municipio interesado incumpliera con sus deberes o que ocurriera un evento que impidiera su ejecución, y porque implicaría que el deber de responsabilidad social de las empresas fuera absoluto y que las autoridades judiciales o administrativas podían imponer a las empresas realizar obras que no se encuentran obligadas a ejecutar.

V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Generalidades de la acción popular 45 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La acción popular prevista en el artículo 88 de la Constitución Política y desarrollada por la Ley 472, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados, exista peligro o agravio o un daño contingente, por la acción o la omisión de las autoridades públicas o de los particulares.

El objetivo de estas acciones es dotar a la comunidad afectada de un mecanismo jurídico expedito y sencillo para la protección de sus derechos. Problema jurídico Con fundamento en los recursos de apelación interpuestos y en atención a que la vulneración de los derechos colectivos al goce del espacio público, a la utilización y defensa de los bienes de uso público y al acceso a la infraestructura pública declarada por el Tribunal por el riesgo que representa la ausencia del mencionado puente sobre el río Rumiyaco no fue cuestionada por los recurrentes, la Sala considera que el problema jurídico central a resolver es determinar qué entidad es la responsable de dicha vulneración y, por ende, la encargada de efectuar la obra requerida para garantizar el amparo de los mismos. 46 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso concreto Para efecto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala destaca las siguientes pruebas obrantes en el expediente: -.

Acta de 18 de junio de 2016, de la reunión llevada a cabo en la Gobernación de Nariño y en la que participaron diferentes actores sociales y autoridades políticas como el Gobernador y el Alcalde de Ipiales, entre otros, para concertar la inversión en el período de gobierno, de la que se resalta lo siguiente: “[…] A continuación se da respuesta a cada uno de los compromisos por parte de los responsables: Compromiso Responsable Avance Acciones para el cumplimiento […] 14.- Terminación de la reparación del puente sobre el Río Rumiyaco ECOPETROL ECOPETROL: cuando se hizo la reconstrucción del puente el presupuesto fue bajo, a medida que se hicieron los estudios, el valor se fue incrementado, los estudios eran no solo para la construcción del puente sino de la mitigación del riesgo, la reunión programada no se llevó a cabo la reunión porque el contrato se liquidó, no se pudo contactar Ecopetrol no tiene recursos, no obstante entregará el proyecto al alcalde y le solicita que realice la gestión a través de la Dirección Nacional de Riesgos. 47 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al contratista ni a la AFP. […]”. -.

Acta de 10 de septiembre de 2016 de la Asamblea General, realizada en las instalaciones de la caseta comunal de Jardines de Sucumbíos, que tenía por finalidad la distribución de los recursos destinados por el DEPARTAMENTO y el MUNICIPIO para los diferentes proyectos del corregimiento en la vigencia 2016 - 2017, en la que se dejó consignado que dentro de las obras que estaban pendientes por aprobar y ejecutar estaba el puente del río Rumiyaco por valor de $600.000.000. -.

Actas de seguimiento de los compromisos del DEPARTAMENTO, de ECOPETROL, del MUNICIPIO y de la comunidad de Jardines de Sucumbíos, de fechas 1º, 15 y 20 de abril de 2017, en las que se mencionó: i) la necesidad de terminar la reparación del puente sobre el río Rumiyaco; ii) la destinación de $600.000.000 para la obra; y iii) la existencia del CDP, cuyos recursos provendrían de Gestión del Riesgo. -.

Informe de hechos ocurridos el 28 de mayo de 2017 en la vereda El Empalme – Argentina con el puente Rumiyaco, suscrito por el Inspector de Policía Rural de Cofania Jardines de Sucumbíos del que se destaca que: 48 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] siendo las 10:45 am del día domingo 20 del mes de mayo del 2017 recibo varias llamadas de los habitantes de este sector dando a conocer que el puente del RIO RUMIYACO se colapsó. Me dirijo al lugar de los hechos donde se verifica lo siguiente: -.

Una de las plaquetas del lado izquierdo donde está el soporte del cable, ya no existe, lo arrancó y lo sacó del sitio, de igual manera quebró cuatro tubos de 4”. Por esta razón el puente se deladiado (sic) del mismo lado. -. La plaqueta del lado derecho es la que en estos momentos está sosteniendo toda la presión del puente, donde existía el riesgo de que por la fuerza también se arrancó esta plaqueta. -.

La base del puente donde este se sostenía, la torre se asentó, se hundió a la base del río, donde existe de igual manera el riesgo de que se presente otra represa como la del pasado domingo el puente desaparezca por completo. -. Por lo tanto está en riesgo la vida de las personas que transitan por el puente en este estado, la comunidad manifiesta que es necesario instalar de manera URGENTE y provisionalmente una tarabita que garantice la seguridad de las personas. -.

De la misma manera se da a conocer que por parte de las comunidades se ha informado del riesgo del mismo, por esta razón el señor JOSÉ CONSTANTINO RODRÍGUEZ presidente la vereda el Empalme da a conocer que el día viernes 26 del mes de mayo del año en curso se firmó el CONVENIO SOLIDARIO No. 100 del 2017; suscrito entre el Municipio de Ipiales y la Junta de Acción Comunal de la vereda el Empalme.

Objetivo del CONVENIO: EJECUCIÓN DE OBRA DE MITIGACIÓN Y PREVENCIÓN, ANTE EL RIESGO DEL DESBORDAMIENTO DEL RIO RUMIYACO Y POSIBLE COLAPSO DEL PUENTE PEATONAL DEL CORREGIMIENTO COFANIA JARDINES DE SUCUMBIOS DEL MUNICIPIO DE IPIALES. La fecha de perfeccionamiento veintidós (22) de mayo de año 2017. -. Teniendo en cuenta del CONVENIO que hay es para la mitigación y prevención de este puente; y mirando que el puente ya colapsó, la comunidad solicita que se realice un convenio que es necesario para la reconstrucción del mismo ya que es más viable y más rápido que se ejecuten las obras […]”. -.

Acta núm. 003 de 6 de junio de 2017, de la reunión llevada a cabo en la Alcaldía del MUNICIPIO con los integrantes del Consejo 49 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres – CMGRD, para informar la emergencia que se presentó el 28 de mayo de ese año con el río Rumiyaco, en la que se discutió lo siguiente: “[…]

3. INFORME TÉCNICO DE LA COMISIÓN SOBRE LA AFECTACIÓN DEL PUENTE PEATONAL SOBRE EL RIO RUMIYACO: El Puente peatonal está situado entre la Vereda de El Empalme con las Veredas de La Argentina, Paraíso de Sapoyaco y el Resguardo Ukumaricanke, en el Corregimiento de Cofania Jardines de Sucumbíos del Municipio de Ipiales; se benefician 170 familias aproximadamente, en donde se constató lo siguiente: DIAGNÓSTICO: 1.

El pasado domingo 28 de Mayo del presente año, una de las torres de apoyo del puente se asentó en la base del río producto de la avalancha del mismo, y se encuentra a 7 metros aproximadamente por debajo del nivel donde se encontraba instalado. 2. Por la presión uno de los anclajes del lado izquierdo de la torre deslizada se desprendió de su base, el otro anclaje aún existe.

El puente está sostenido con un solo anclaje. 3. Se evidencia en varias partes la presencia de totora lo que significa que el nivel freático de la montaña está saturado y al filtrarse por la misma ocasiona la erosión y los deslizamientos. 4. Al desprenderse el anclaje el puente sufre una seria inclinación hacia el lado izquierdo de unos 35º aproximadamente, lo que el riesgo de caída es inminente para los que lo cruzan. 5.

Si llegare a presentarse una avalancha similar el riesgo es más alto debido a que se estaría hablando de la pérdida total del puente. RECOMENDACIONES: a. En reunión ampliada del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres de Ipiales (CMGRD-IPIALES), se hace necesario declarar la CALAMIDAD PÚBLICA, según los artículos 57, 58 y 59 de la Ley 1523 del 2012; debido a que la seguridad, el bienestar y la vida de los habitantes se encuentran altamente comprometidos. 50 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Es evidente y necesaria la prohibición inmediata oficial del paso y/o uso de este puente para todos los usuarios. c. Ante lo anterior es urgente e imperativa la construcción y/o alquiler de un sistema de cruce del río (tarabita con canastilla cerrada), que garantice seguridad y funcionalidad a todos los habitantes de la zona, a fin de evitar toda tragedia ciudadana y social. d. Con la Inspectora de Policía y las Juntas de Acción Comunal, se turnen para realizar unas Alertas Tempranas para salvaguardar la vida de los que transitan por el puente hasta buscar una solución parcial y/o definitiva. e. Elaborar dos pendones o vallas grandes para ser colocados en los dos lados del puente advirtiendo la amenaza que existe, ante el colapso total del puente. f. Con la Secretaría de Educación Municipal se estudie la posibilidad que los docentes dicten las clases en las escuelas de las veredas y los alumnos no tengan que cruzar el puente. g. Se debe canalizar los arroyos que vienen de la parte alta de la montaña y se determine el tipo de suelo, la porosidad, permeabilidad y estabilidad de la misma. h. Que las obras de mitigación que se determinen sean inmediatas para salvar los materiales que conservan vida útil. 4.

Proposiciones y varios. 1. Queda Aprobada por unanimidad la declaratoria de CALAMIDAD PUBLICA, según los artículos 57, 58 y 59 de la Ley 1523 del 2012; debido a que la seguridad, el bienestar y la vida de los habitantes se encuentran altamente comprometidos. […] 6. Se remitirá la presente Acta al Consejo Departamental, la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y ECOPETROL; para que nos apalanquen la cofinanciación de esta obra que es de gran magnitud — es aprobada por unanimidad […]”. -.

Documento de seguimiento de los acuerdos celebrados entre el MUNICIPIO y Jardines de Sucumbíos, de 13 de octubre de 2017, en el que se consignó lo siguiente: 51 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

2. REVISIÓN DE ACUERDOS PUENTE RUMIYACO JARDINES DE SUCUMBÍOS Se analizan dos componentes del proyecto: a) financiero y presupuestal; y b) técnico infraestructura. a) Sobre el componente financiero y presupuestal. El Dr. Mauricio Mora de ECOPETROL tras realizar la consulta respectiva confirma a los asistentes que el valor total del proyecto registrado por parte de esta entidad es de 1.171.299.635.

Se acuerda por consenso que el valor total indicado será la referencia principal para el balance final de los recursos que aportará cada entidad. En consenso, los asistentes precisan y reiteran que el costo de la interventoría está incluido en el valor total del proyecto, así también que la interventoría deberá ser contratada con una firma externa.

En igual sentido se indica que la firma ejecutora es la unión temporal Sucumbíos 2017 representada actualmente por el señor William Carvajal. Con estas precisiones se procede a analizar el balance definitivo de aportes para la financiación del proyecto el cual se indica en el siguiente cuadro resumen: ENTIDAD APORTE OBSERVACIÓN Dirección Gestión Riesgo CMDGRD y DAGRD 300.000 Se anexa CDP No. 20177090061 por valor de 200.000.000 y Dr. Fernando Jacome del CMDGRD expresa su compromiso para el día martes 17 de octubre entregar el segundo CD por valor de los 100 millones restantes Municipio de Ipiales 170.000.000 Se anexa CDP No.20170100475 por valor de 20 millones de pesos y CDP 201770100618 por valor de 150 millones de pesos.

Los soportes son adjuntados por el Dr. Jorge Montenegro Secretario de Gobierno Alcaldía de Ipiales. ECOPETROL 351.389.890 Valor confirmado por el Dr. Mauricio Mora delegado de ECOPETROL. Gobernación de Nariño 349.909.745 El Dr. Carlos Andrés Director Departamental DAGDRD indica que el día martes 17 de octubre se liberarán estos recursos en conjunto con los DGR para un total de aportes de gobernación de 649.909.745 con los cuales se garantiza la realización de la obra.

VALOR TOTAL 1.171.299.635 Corresponde al valor total del proyecto, incluye interventoría la 52 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cual será contratada con una firma externa. […]”. -.

Resolución núm. 000273 del 13 de mayo de 2019 “Por la cual se aprueba la vinculación del pago del impuesto sobre la renta y complementarios a un proyecto de inversión en las Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado – ZOMAC”, expedida por la ART, en la que se señaló lo siguiente: “[…]

RESUELVE

Artículo 1. Aprobar la vinculación del impuesto sobre la renta y complementario del periodo gravable 2018 de la empresa ECOPETROL SA al proyecto de inversión de las ZOMAC, denominado "MEJORAMIENTO DEL TRANSITO PEATONAL, MEDIANTE LA CONSTRUCCIÓN DE PUENTE SOBRE EL RUMIYACO, VEREDA EL EMPALME, CORREGIMIENTO COFAN/A JARDINES DE SUCUMBIOS, MUNICIPIO DE IPIALES, DEPARTAMENTO DE NARIÑO. IPIALES" a desarrollarse en el (los) municipio(s) de Ipiales, del Departamento de Nariño, por un costo total de CUATRO MIL TRESCIENTOS VEINTIDÓS MILLONES CIENTO NOVENTA MIL DOSCIENTOS TREINTA Y NUEVE PESOS M/CTE.

($4.322.190.239) […]”. -. Oficio de 4 de julio de 2019, mediante el cual la FIDUPREVISORA le informó a la Dirección Ejecución de Proyectos de ECOPETROL que el 3 de mayo de 2018, se constituyó el patrimonio autónomo “Ecopetrol ZOMAC – Obras por impuestos” y que para el proyecto “Mejoramiento del tránsito peatonal, mediante la construcción de puente sobre el Rumiyaco, vereda el empalme, corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos, Municipio de Ipiales, Departamento de Nariño”, el 31 de mayo de ese mismo año, se habían recibido los 53 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recursos para su ejecución y que estos ascendían a la suma de $4.322.190.239. -.

Oficio de 16 de julio de 2019, por medio del cual el MUNICIPIO presentó la trazabilidad del proyecto en comento, así: “[…] Información básica del proyecto […] El proyecto surge de la necesidad latente en corregimiento Cofonia Jardines de Sucumbíos así: 54 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]”. -.

Documento contentivo del análisis efectuado a la ingeniería con la que se viabilizó el proyecto de construcción del puente sobre el río Rumiyaco y de la ingeniería aportada por el contratista, Consorcio IPIAI, en virtud de la revisión y/o ajuste y/o actualización y/o modificación y/o complementación y/o elaboración de estudios y diseños existentes del proyecto asignado a ECOPETROL dentro del marco del mecanismo de obras por impuestos”, de fecha 9 de octubre de 2020, en el que se concluyó lo siguiente: “[…] 6.

CONCLUSIONES • Revisada la información del volumen geotécnico entregada por la consultoría del municipio de Ipiales, se observan 55 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co discrepancias en las profundidades de los ensayos, no es posible verificar la localización de los sondeos ya que no se incluyen sus coordenadas, se relacionan unas condiciones geológicas distintas a las propias de la zona, se puede afirmar que el alcance formulado para este estudio fue limitado y que no se trata de un diseño de cimentación para un puente conforme a la normativa.

El documento realiza unos análisis de carácter superficial, sin memorias de cálculo y no refleja la realidad de lo encontrado en campo. Adicionalmente se observa que no existió compatibilidad entre lo presentado en el informe de suelos y el diseño estructural. • Evaluada la información del volumen geotécnico entregada por el Contratista de obra IPIAI, se observa un documento bien estructurado • Se considera necesario que el diseño de la cimentación sea de carácter profundo y de manera complementaria se hacen necesarias obras de protección del margen izquierdo del río, así como obras de drenaje del proceso de remoción en masa adyacente al sector del apoyo izquierdo. • Se hace evidente que todos los procesos de inestabilidad de la margen izquierda son consecuencia de la acción erosiva del río. De controlarse mediante obras de protección, se esperarían cambios importantes en las variables contempladas en el diseño con miras a su optimización. • El componente geotécnico fue aprobado por la Interventoría mediante oficio ECO-118-21 del 12 de abril de 2021. • De acuerdo a lo planteado por el código colombiano de diseño de puentes, CCP14.

Los puentes se deben diseñar de acuerdo a los estados límites especificados, los cuales pueden ser Estado límite de servicio, estado límite de fatiga y fractura, estado límite de resistencia y estado limite extremo. Del cual no se tiene mención ni relación en los resultados expuestos en la memoria de cálculo. • No hay ningún parámetro que indique que la estructura mostrada en los planos de diseño esté acorde a lo solicitado por la normatividad vigente, y por ello lo planteado en el presupuesto no parece ser acorde a la realidad de un puente de tipo colgante de 140 metros de longitud. • Luego de revisar la ingeniería entregada por el Consorcio IPIAI, se observa que los volúmenes de memorias de cálculo reflejan orden, coherencia y aplicabilidad de normatividad vigente.

Contienen la descripción de las estructuras, unos materiales de 56 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co construcción adecuados al tipo de estructura, una descripción correcta de las cargas que se aplican a la super estructura y subestructura, la realización de un espectro de diseño y aplicabilidad de este al modelo, unos resultados de acuerdo con unas combinaciones de carga de acuerdo con el código colombiano de diseño de puentes CCP14, unas magnitudes coherentes con respecto a las reacciones obtenidas en la modelación. • El dimensionamiento de la estructura muestra que cada uno de los elementos cumple con la normativa y es construible; sin embargo, no se observa la optimización de los elementos, lo que genera de manera directa un sobrecosto del proyecto y de esta misma manera la inviabilidad financiera del mismo. • El factor de seguridad del diseño de cables es de 3, un factor de seguridad que es fácilmente optimizable. • Los parámetros de diseño de las vigas reflejan la necesidad de optimizar las secciones de estas; de esta manera, al optimizar las secciones, las conexiones cambiarán y generarán un impacto en el presupuesto final del proyecto. • Lo planteado en las memorias de cálculo es coherente con lo expuesto en las demás especialidades y refleja de manera correcta lo que está contenido en los planos de estructura.

Sin embargo, se evidencia que la estructura está sobredimensionada, y es necesario obtener el costo real de una estructura optimizada y que cumpla con la normatividad vigente. • Se recomienda evaluar la construcción de obras de protección para el puente, ya que esto puede disminuir costos y mitigar riesgos de colapso del puente. Como referencia Ecopetrol estimó el costo de 4 espigones para la protección de las baterías en los pozos 1 y 2 de Sucumbíos, los cuales tienen un valor de $1.700.000.000COP cada espigón. Es importante aclarar que dichas obras propuestas por Ecopetrol son robustas dado que su objeto es la protección de la batería del pozo. • Se recomienda realizar una revisión integral de los análisis de los precios unitarios presentados por el contratista, ya que estos presentan varias inconsistencias que influyen en los costos unitarios y el costo total presentado por el contratista. • Se le solicita al interventor revisar la actividad alimentación + hospedaje + alojamiento incluida en los análisis de precios unitarios, ya que esta debe estar incluida en la administración del proyecto, y representa un valor importante en el proyecto. 57 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Se presentan nuevos precios unitarios para actividades ya contratadas, por lo que se requiere realizar el ajuste y tener en cuenta los precios ya contratados […]” (Destacado de la Sala). -.

Oficio de 1o. de julio de 2021, en el que ECOPETROL solicitó al Ministerio de Transporte la terminación del proyecto BPIN 20181719000326 por imposibilidad en su ejecución dado el incremento del presupuesto inicial que era de $4.322.190.239 en $8.597.830.406, lo que dio lugar a que la interventoría estimara que no era posible aprobar el presupuesto por las inconsistencias. -.

Certificación de fecha 13 de septiembre de 2021, expedida por el INVIAS, en la que indicó que el sector ubicado sobre el río Rumiyaco entre las veredas El Empalme y La Argentina sector Cofanía Jardines de Sucumbios del MUNICIPIO, era una vía terciaria a cargo del ente territorial. -. Oficio de 4 de febrero de 2022, a través del cual el Ministerio de Transporte informó que ECOPETROL solicitó declarar el incumplimiento definitivo del proyecto, el cual fue contestado el 3 de diciembre de 2021 en el sentido de solicitarle a la entidad allegar una documentación faltante, luego de lo cual procedería a declarar el incumplimiento definitivo mediante resolución motivada. 58 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De acuerdo con el referido material probatorio, la Sala advierte que desde el año 2016 era de pleno conocimiento por parte del MUNICIPIO que el puente presentaba graves afectaciones que hacían necesaria su intervención, como se evidencia de las diferentes reuniones celebradas entre la comunidad de Jardines de Sucumbíos, las autoridades territoriales y ECOPETROL, en las que se discutió la necesidad de que el puente fuese intervenido inmediatamente y se mitigara el riesgo que se estaba causando.

No obstante, pese a que se llegó a múltiples acuerdos y compromisos, en mayo de 2017 el puente colapsó a causa de una avalancha que se presentó, poniendo en riesgo la vida de las personas que transitaban por allí, pues el puente seguía siendo utilizado, motivo por el que se hizo necesaria la instalación provisional de una “tarabita” que garantizara la movilidad “segura” de los habitantes.

En consecuencia, ante la difícil situación que se presentaba por el colapso del puente, el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo declaró la calamidad pública, en atención a que la seguridad, el bienestar y la vida de los habitantes del sector estaba en riesgo. 59 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, conllevó a: i) la prohibición del paso y/o uso del puente para todos los usuarios; ii) la construcción de una tarabita; iii) alertas tempranas para salvaguardar la vida de quienes transitaban por el lugar, hasta tanto se encontrara una solución definitiva; iv) elaborar pendones que advirtieran de la amenaza, v) estudiar la posibilidad de que los docentes se trasladaran a la vereda para no poner en riesgo a menores; vi) poner de presente la necesidad de canalizar los arroyos provenientes de la parte alta de la montaña, de determinar el tipo de suelo, la porosidad, permeabilidad y estabilidad; y vii) concretar las gestiones para la construcción del puente, en virtud de lo cual se estableció en el documento de seguimiento de 13 de octubre de 2017 que harían parte de la financiación del proyecto las direcciones municipal y departamental de gestión del riesgo, el MUNICIPIO, ECOPETROL y el DEPARTAMENTO.

Pese a lo anterior, para el año 2018 no se contaba con los recursos ni con el proyecto para la construcción del puente, conforme a los compromisos adquiridos por parte de las autoridades, razón por la que el MUNICIPIO advirtió la necesidad de realizar una consultoría con el fin de tener el insumo técnico necesario para desarrollar la obra sobre el río Rumiyaco y, posteriormente, obtener la fuente de financiación, como en efecto ocurrió, pues el 25 de mayo de 2018 suscribió el contrato núm. 595, que tenía por objeto la “Consultoría 60 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para la elaboración de estudios, diseños y conformación del paquete técnico del puente peatonal colgante sobre el río Rumiyaco – Vereda el Empalme, Jardines de Sucumbios”.

Posteriormente, el 30 de agosto de 2018, el MUNICIPIO llevó a cabo la concertación y socialización del proyecto con los representantes del corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos para que fuera desarrollado a través de la figura “obras por impuestos” y, en consecuencia, en septiembre de ese mismo año, fue presentado el proyecto ante la ART, que luego de surtidas las respectivas etapas, lo incluyó en su banco de programas y, en consecuencia, el 27 de febrero de 2019 ECOPETROL presentó carta de intención para financiar el proyecto, por lo que la ART mediante Resolución núm. 000273 de 13 de mayo de ese año, aprobó la vinculación del impuesto sobre la renta y complementario para el período gravable 2018 de dicha empresa al proyecto en comento, por valor de $4.322.190.239.

Sobre el estado del proyecto, la Sala encuentra probado que luego de la vinculación de ECOPETROL al mismo, el 31 de mayo de 2019 ésta constituyó el patrimonio autónomo “Ecopetrol ZOMAC – Obras por impuestos” con la suma de $4.322.190.239, para la ejecución del proyecto, como lo certificó la FIDUPREVISORA y, por ende, 61 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aquella dio apertura a las licitaciones privadas núm. 4 y 13 para la interventoría y la obra, con ocasión de las cuales se firmaron los contratos núms.: i) i3-1-77258-012-2019, suscrito el 2 de septiembre de 2019 entre CB INGENIEROS S.A.S y la FIDUPREVISORA S.A, como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo, para la interventoría técnica, administrativa, financiera, ambiental, jurídica, social y predial, por valor de $306.000.170; y ii) 3-1-77258-021-2019, suscrito el 3 de diciembre de 2019 entre el CONSORCIO IPIAI y la FIDUPREVISORA S.A, como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo, para la construcción del puente, por valor de $3.087958.612.

No obstante, ECOPETROL luego del análisis efectuado a la ingeniería con la que se viabilizó el proyecto de construcción del puente sobre el río Rumiyaco y a la ingeniería aportada por el contratista, Consorcio IPIAI, concluyó que existían discrepancias en los estudios realizados por parte del MUNICIPIO para la construcción del puente, motivo por el que el valor inicial previsto en $4.322.190.239, finalmente quedó en $8.597.830.406, lo que dio lugar a que el 1o. de julio de 2021 solicitara al Ministerio de Transporte la terminación del proyecto por imposibilidad en su ejecución, la cual, previo requerimiento de información, fue resuelta mediante la Resolución 62 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co núm. 20223040037815 de 30 de junio de junio de 202229, en la que resolvió declarar el incumplimiento definitivo de la ejecución el proyecto con fundamento en las siguientes consideraciones: “[…] Que, de conformidad con las normas mencionadas, el proyecto registrado en el banco de proyectos de inversión zona ZOMAC, denominado “EL MEJORAMIENTO DE TRÁNSITO PEATONAL, MEDIANTE LA CONSTRUCCIÓN DE PUENTE SOBRE EL RUMIYACO, VEREDA EL EMPALME, CORREGIMIENTO COFANÍA JARDINES DE SUCUMBÍOS, MUNICIPIO DE IPIALES, DEPARTAMENTO DE NARIÑO” fue el seleccionado de manera voluntaria a través del mecanismo de obras por impuestos por el contribuyente ECOPETROL S.A y en esa medida la vinculación de su impuesto sobre la renta y complementarios del periodo gravable 2018 realizada por la Resolución No. 273 del 13 de mayo de 2019 emitida por la ART, genera una obligación no solo de carácter tributario del periodo gravable antes mencionado, sino también la obligación del contribuyente de cumplir los requerimientos necesarios para ejecutar el proyecto.

Que contrario a lo que expone el apoderado de ECOPETROL S.A., esta autoridad administrativa insiste en que dicha empresa no actuó con la debida diligencia al momento de analizar los requerimientos del proyecto seleccionado. Esto se sustenta en la ficha de propuesta de ajuste y sus respectivos soportes presentado por ECOPETROL S.A el 4 de marzo de 2019, que contiene la revisión técnica que esa empresa realizó, precisamente, para solicitar el ajuste al proyecto de inversión zona ZOMAC, denominado “EL MEJORAMIENTO DE TRÁNSITO PEATONAL, MEDIANTE LA CONSTRUCCIÓN DE PUENTE SOBRE EL RUMIYACO, VEREDA EL EMPALME, CORREGIMIENTO COFANÍA JARDINES DE SUCUMBÍOS, MUNICIPIO DE IPIALES, DEPARTAMENTO DE NARIÑO”.

En el caso particular, en la revisión técnica del proyecto, Ecopetrol, presentó documento de modificación de ajuste del proyecto frente al presupuesto por un valor de $4.322.190.239, consistente en ajustar los valores de la interventoría, gerencia, fiducia, de acuerdo 29 Información extraída de la Resolución núm. 20223040077695 de 23 de diciembre de 2022, “Por la cual se decide la solicitud de revocatoria directa interpuesta por ECOPETROL S.A., contra la Resolución No. 20223040037815 del 30 de junio de 2022 por la cual se declara el incumplimiento definitivo a ECOPETROL S.A., y contra la Resolución No. 20223040067435 del 10 de noviembre de 2022, por la cual se resolvió el recurso de reposición contra la Resolución 20223040037815 del 30 de junio de 2022, en el marco del proyecto vinculado mediante el mecanismo de obras por impuestos identificado con BPIN 20181719000326 – “Mejoramiento del tránsito peatonal mediante la construcción de puente sobre el río Rumiyaco, vereda el empalme, corregimiento Cofanía, Jardines de Sucumbíos, Municipio de Ipiales, Departamento de Nariño”; la cual será tenida en cuenta conforme lo dispuesto en el incido quinto del artículo 177 del CGP. 63 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co al análisis de actividades y tiempos de ejecución, imprevistos, obras complementarias y riesgos asociados al proyecto, por cuanto el proyecto BPIN 20181719000326, Factibilidad – Fase III, para la construcción del puente sobre el río Rumiyaco fue viabilizado, inicialmente por las autoridades competentes, por valor de $2.976.884625,90.

En el estudio que para sustentar el ajuste realizó ECOPETROL S.A no se evidencia ninguna de las situaciones de imposibilidad de cumplimiento que se ha venido planteando. Por el contrario, menciona expresamente, en la ficha de propuesta de ajuste, que el proyecto fue “(…) revisado y analizado con el equipo de trabajo de la Vicepresidencia de Ingeniería y Proyectos, los resultados de los análisis se encuentran en los anexos 1, 2 y 3.

(…)”. […] Que insistiendo en la posición que hemos venido planteado en los diferentes actos administrativos emitidos por esta Dirección, se advierte que en ninguna parte del documento denominado “Ficha de Propuesta de Ajuste” se mencionó que existían “deficiencias” que imposibilitaban la ejecución del proyecto. Al contrario, ECOPETROL S.A menciona que, si bien se deben ajustar algunos aspectos, aquellos deberán ser evaluados antes de la etapa de construcción, proyectando un estimado de costos, ajustando el cronograma e incluso asignando en la matriz de riesgos que “las posibles inconsistencias de ingeniería” tienen un riesgo medio que puede mitigar, al igual que los “incrementos del costo de los proyectos”, considerando que, aun cuando el impacto es “muy alto” y su probabilidad de ocurrencia es alta, la manejabilidad del riesgo es media y es posible mitigarla. […] Que, con relación a los argumentos desarrollados por ECOPETROL S.A., denominados 2.- Principio Nadie está obligado a lo imposible (…), 2.1.- Imposibilidad de Ejecutar la Obra aprobada por el Mecanismos de obras por impuestos (…), 2.1.1.

Obligación adquirida (…), 2.1.2. Imposibilidad de ejecutar el proyecto (…), 2.1.3 Nadie está obligado a lo imposible (…), es pertinente precisar que aunado a lo planteado frente al objetivo del mecanismo de obras por impuestos, como se mencionó previamente, particularmente, es extinguir las obligaciones tributarias del impuesto sobre la renta y complementario, a través de la inversión directa por parte del contribuyente en la ejecución de proyectos de trascendencia social en las Zonas más Afectadas por el Conflicto Armado -ZOMAC-, no es procedente alegar, por parte de ECOPETROL S.A., el principio general del derecho denominado “nadie está obligado a lo imposible”, pues es claro para todos los contribuyentes que se vinculan al mecanismo de obras por impuestos que el objetivo es la construcción de la obra de infraestructura.

En el caso que nos ocupa y al no estar construida es inevitable no generar el incumplimiento total, por lo que se debe proceder conforme lo establece el artículo 1.6.5.4.7. del Decreto 64 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1915 de 2017 y al artículo 1.6.5.4.6. del Decreto 1915 de 2017, declarar el incumplimiento en relación con la causal 4, que reza: “(…)4.

Las demás que constituyan el incumplimiento de la obligación de ejecución y construcción de la obra.”, la cual fue la descrita en el artículo 1 de la Resolución N° 20223040037815 del 30 de junio de 2022 y notificada el 1 de julio de 2022 (15:22 GMT -05:00), vía correo electrónico autorizado por ECOPETROL S.A, mediante identificador E79508525-R. […] Que en particular, el artículo 1.6.5.4.5. del Decreto 1915 de 2017, establece que “(…) la entidad nacional competente deberá informar y certificar el número de días de incumplimiento y el valor correspondiente al porcentaje de avance de la obra al momento del incumplimiento.

(…)”-. En ese sentido, conforme al radicado No. 20223031095242 del 6 de junio de 2022, suscrito por el INVIAS, a través de la Directora Territorial de Nariño, se certificó que el número de días de incumplimiento por parte del contribuyente ECOPETROL S.A., es de 11 meses, que corresponden a 330 días, conforme al cronograma del proyecto debidamente aprobado por la entidad nacional competente según lo dispuesto en el artículo 1.6.5.3.4.5 del Decreto 1625 de 2016.

Este soporte le permitió a esta Dirección indicar que los meses y/o días mencionados corresponden al avance de obra física del proyecto vinculado al mecanismo de obras por impuestos denominado “MEJORAMIENTO DE TRÁNSITO PEATONAL, MEDIANTE LA CONSTRUCCIÓN DE PUENTE SOBRE EL RUMIYACO, VEREDA EL EMPALME, CORREGIMIENTO COFANÍA JARDINES DE SUCUMBÍOS, MUNICIPIO DE IPIALES, DEPARTAMENTO DE NARIÑO”, que es del (0%) cero por ciento, lo que constituye el incumplimiento total de la obligación de ejecución y construcción de la obra.Que contrario de lo que manifiesta el apoderado de ECOPETROL S.A., el sustento para la motivación de los actos administrativos que reprocha, es la certificación e informe final aportado por la firma interventora CB Ingenieros S.A.S., con número consecutivo de la interventoría ECO-155-21 del 29 de noviembre de 2021, en el radicado No. 20213032354652 del 6 de diciembre de 2021 del Ministerio de Transporte, e informe final de la firma interventora CB Ingenieros S.A.S del 28 de mayo de 2021, certificaciones que sustentaron la causal de incumplimiento ya enunciada, es decir, que esta Entidad no desconoce ni omitió, de alguna manera, lo descrito por esta firma interventora, más aún cuando el artículo 1.6.5.4.10 del Decreto 1915 de 2017, determina que: “(…) Si se llegare a presentar alguna circunstancia que implique el incumplimiento definitivo de la obligación de entrega de la obra totalmente construida y en disposición para su uso y/o funcionamiento en la modalidad de pago 1, el contribuyente deberá cancelar el monto del impuesto pendiente de ejecutar. mediante las modalidades ordinarias de pago previstas en el Estatuto 65 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tributario, junto con los intereses de mora tributarios causados desde el momento en que se produzca el incumplimiento y sin perjuicio de la facultad de cobro coactivo que la ley asigna a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN.

Todo lo anterior, sin perjuicio de la imposición de la sanción por incumplimiento de la forma de pago, equivalente al cien por ciento (100%) del valor ejecutado, conforme con el procedimiento previsto en el Estatuto Tributario.” Que lo anterior confirma, por parte de este Ministerio de Transporte, que la tasación del impuesto solo se extingue hasta tanto el desarrollo del proyecto quede certificado ante la DIAN como cumplido, y para el caso que nos ocupa, el proyecto reporta un (0%) cero por ciento de ejecución e incumplimiento definitivo del cronograma para el desarrollo del proyecto.

Que de esta manera, reiteramos que no nos encontramos frente a un típico caso de incumplimiento contractual, sino por el contrario, estamos en el marco de la ejecución de un proyecto vinculado mediante el mecanismo de obras por impuestos, es decir, es el resultado de la consecución de un proyecto, a fin de garantizar el pago del impuesto de renta, obligación tributaria adquirida por las personas naturales o jurídicas que deben reportar a la DIAN, en lo concerniente al pago de sus impuestos, obligación que puede ser subrogada mediante la vinculación a un proyecto de obras por impuestos.

Que, por tanto, esta autoridad administrativa motivó como corresponde y basado en el informe de la interventoría, corroborado por el INVIAS en calidad de supervisor del contrato de interventoría, la procedencia del incumplimiento por parte de ECOPETROL S.A., tasación que se está obligado a realizar para sustentar el incumplimiento y por ello se comunica a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales –DIAN-, conforme al artículo 1.6.5.4.5. del Decreto 1915 de 2017 el contenido de la Resolución 20223040037815 del 30 de junio de 2022, en cumplimiento al Artículo 1.6.5.4.7.

Declaratoria de incumplimiento definitivo del Decreto 1625 de 2016, para que adelante los tramites de su competencia y proceda a aplicar las sanciones previstas en la ley. Que, con base en la norma, el informe de la interventoría y la obligatoriedad de tasar los días de incumplimiento, se puede determinar que no se encuentra sustentada la causal de agravio injustificado por parte de ECOPETROL S.A., para cuando se está frente a un proyecto que reporta un (0%) cero por ciento de ejecución e incumplimiento definitivo del cronograma para el desarrollo del proyecto.

Que sobre el particular debe tenerse en cuenta que el mecanismo de 66 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obras por impuestos está completamente reglado y permite al contribuyente vincularse para hacer efectivo un pago de impuesto y el no hacerlo deriva en el incumplimiento, que, para el caso, como ya es sabido, se acudió y motivó el acto administrativo de incumplimiento, en la causal N°4 […]” (Resaltado de la Sala).

Con fundamento en todo lo expuesto, la Sala advierte que el colapso del puente peatonal se presentó por una evidente situación de riesgo generada por la falta de mantenimiento de la estructura y por las crecientes del río Rumiyaco, lo cual no fue debida y oportunamente atendido por el ente territorial, que si bien efectuó una serie de reuniones y adquirió compromisos con la comunidad antes de que ocurriera la creciente del río que dañó la estructura, lo cierto es que no adelantó ninguna acción efectiva de mitigación y, en la actualidad, persiste el riesgo y la necesidad de la comunidad de contar con la infraestructura peatonal idónea para su movilidad, circunstancia que no solo afecta los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de bienes de uso público y al acceso a la infraestructura pública amparados por el Tribunal, sino también el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres técnicamente previsibles, razón por la que es del caso modificar el numeral segundo del fallo apelado para efecto de incluir dicho derecho como conculcado.

Del responsable de la vulneración de los derechos colectivos 67 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la Sala advierte que, por expresa disposición constitucional y legal, el MUNICIPIO es el garante de los derechos colectivos vulnerados y, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, también lo es el DEPARTAMENTO.

En efecto30, la Constitución Política se refiere a los bienes de uso público, así: “ARTÍCULO 63. Los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y los demás bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables”.

“[…]

ARTÍCULO 82. Es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular […]” (resaltado de la Sala). En concordancia con lo anterior, el Decreto 1504 de agosto 4 de 199831, sobre el espacio público señala en su artículo 1º que “es deber del Estado velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual prevalece sobre el interés particular.

En el cumplimiento de la función pública del urbanismo, los municipios y distritos deberán dar prelación a 30 Ver sentencia de 23 de junio de 2023 (Expediente núm. 88001233300020190004301, Consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón). 31 “Por el cual se reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial”. 68 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la planeación, construcción, mantenimiento y protección del espacio público sobre los demás usos del suelo”32.

Asimismo, el artículo 311 de la Constitución Política prevé que al municipio, como como entidad fundamental de la división político - administrativa del Estado, le corresponde entre otras construir las obras que demande el progreso local y ordenar el desarrollo de su territorio33. En desarrollo de la norma idem, la Ley 388 de 18 de julio de 199734 previó como fines del ordenamiento territorial a cargo del municipio, los de posibilitar a los habitantes el acceso a las vías públicas e infraestructuras de transporte y mejorar la seguridad de los asentamientos humanos ante los riesgos naturales35.

Igualmente, en su artículo 8º, dispuso que el ordenamiento territorial se ejerce a través de la acción urbanística de las entidades municipales, dentro de las que enlistó las obligaciones de “dirigir y realizar la ejecución de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos públicos, directamente por la 32 Resaltado de la Sala. 33 Asimismo, el numeral 3 del artículo 315 de la Constitución Política ordena que el alcalde debe dirigir la acción administrativa del municipio y asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestación de los servicios a su cargo. 34 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 35 Ley 388, Artículo 3º. 69 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co entidad pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las leyes”36 y “localizar las áreas críticas de recuperación y control para la prevención de desastres, así como las áreas con fines de conservación y recuperación paisajística” 37.

Aunado a lo expuesto, la Sala pone de manifiesto que en sentencia de 21 de enero de 202138 se refirió al derecho colectivo a la infraestructura pública vial o de transporte terrestre en condiciones de seguridad, así: “[…] La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto de 25 de abril de 201939, se pronunció sobre la medida cautelar decretada por el Tribunal Administrativo de Casanare consistente en la ejecución de trabajos de rehabilitación temporal de los tramos más críticos de la carretera Paz de Ariporo – La Hermosa.

En esa oportunidad, la Sala precisó que una infraestructura vial en condiciones adecuadas redunda directamente en la garantía de los derechos colectivos a la libre circulación y tránsito por el territorio nacional40, al uso y goce de los bienes de uso público, a la seguridad alimentaria41, al desarrollo económico y el progreso social42, de acceso al servicio de transporte público43, entre otros.

Dicha relación encuentra fundamento en el deber constitucional del Estado de “velar por la protección de la integridad del espacio público y por su destinación al uso común”44 […]”. 36 Ley 388, artículo 8º, numeral 8. 37 Ley 388, artículo 8º, numeral 10. 38 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.

Sentencia de 21 de enero de 2021. M.P: Nubia Margoth Peña Garzón. Número de radicación: 85001-23-33-000-2018-00145-01. 39 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 25 de abril de 2019. Rad. N.º 85001-23-33-000-2018- 00117-01. C.P: Roberto Augusto Serrato Valdés. 40 Constitución Política de Colombia. “ARTICULO 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia”. 41 Ibid., Artículo 65. 42 Ibid., Artículos 300, numerales 2 y 3; 305, numeral 4; 311; 318, numeral 1.º.; y 361, parágrafos 1.º y 8.º transitorios.

Disposiciones desarrolladas en la Ley 1682 de 2013. 43 Ley 105 de 1993, artículo 3.º, numeral 1.º. 44 Constitución Política de Colombia, artículo 82. 70 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el artículo 298 de la Constitución Política le asignó a los departamentos la obligación de ejercer “funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad de la acción municipal, de intermediación entre la Nación y los Municipios y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes”45.

Finalmente, se advierte que en materia de gestión del riesgo, la Ley 1523 de 24 de abril de 201246 definió, en su artículo 1º, la gestión del riesgo de desastres como “[…] un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”.

Asimismo, dispuso que era una política de desarrollo indispensable para garantizar, entre otros, la seguridad territorial y los derechos e intereses colectivos de las poblaciones y las comunidades en riesgo, 45 El artículo 305 de la Constitución también estableció como función de los gobernadores la de “2. Dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio, de conformidad con la Constitución y las leyes”. 46 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 71 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razón por la que debe estar intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población47.

La anterior definición es complementada por los numerales 1, 6 y 11 del artículo 4° de la misma disposición, en el sentido de que en el caso de los eventos hidrometeorológicos la adaptación al cambio climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad, gestión que también implica la promoción de una mayor conciencia del riesgo, que busca impedir o evitar que se genere, reducirlo o controlarlo cuando ya existe; de igual forma, prepararse y manejar las situaciones de desastre, así como para la posterior recuperación entendida como rehabilitación y reconstrucción. 47 Ley 1523 de 2012.

Artículo 1°. 72 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como responsables de la gestión del riesgo en los ámbitos territoriales, la Sala encuentra que la Ley otorgó funciones específicas a los gobernadores y alcaldes, a saber: A los Departamentos, en cabeza de su Gobernador, le ordenó: i) implementar procesos de conocimiento y de reducción del riesgo, así como acciones tendientes al manejo de desastres en su territorio, garantizando la puesta en marcha y mantenimiento de los procesos que propendan por la gestión del riesgo en su territorio; e ii) integrar en la planificación del desarrollo departamental, gestiones estratégicas y prioritarias en cuanto a la gestión del riesgo se refiere, por medio del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos a su disposición, para de esa manera darle cuerpo y aplicación a las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva frente a los Municipios del respectivo Departamento.

Lo dicho significa que, en aplicación de los mencionados principios, el Departamento en asocio con los Municipios de su territorio, deben aunar esfuerzos para evitar o hacer cesar la afectación que se esté causando a un valor, interés o bien jurídico protegido como es la mitigación del riesgo de desastres. 73 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, a los alcaldes les corresponde, entre otras: i) como conductor del desarrollo local, “[…] es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o Municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción […]”48; ii) “[…] Integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública [ ]”49; iii) incorporar en sus respectivos planes de desarrollo y de ordenamiento territorial las consideraciones sobre desarrollo seguro y sostenible derivadas de la gestión del riesgo y, por consiguiente, los programas y proyectos prioritarios para estos fines, en particular, “[…] incluirán las previsiones de la Ley 9ª de 1989 y de la Ley 388 de 1997, o normas que las sustituyan, tales como los mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, señalamiento, delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenaza derivada de fenómenos naturales, socio naturales o antropogénicas no intencionales […]”50. 48 Ley 1523.

Artículo 14. 49 Ley 1523. Artículo 14, parágrafo. 50 Ley 1523, artículo 40 74 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Adicional a lo anterior, ambos funcionarios, esto es, gobernadores y alcaldes, deberán: -.

“[…] Formular e implementar planes de gestión del riesgo para priorizar, programar y ejecutar acciones por parte de las entidades del sistema nacional, en el marco de los procesos de conocimiento del riesgo, reducción del riesgo y de manejo de desastres, como parte del ordenamiento territorial y del desarrollo, así como para realizar su seguimiento y evaluación [ ]”51. - “[…] Formular y concertar con sus respectivos consejos de gestión del riesgo, un plan de gestión del riesgo de desastres y una estrategia para la respuesta a emergencias de su respectiva jurisdicción, en armonía con el plan de gestión del riesgo y la estrategia de respuestas nacionales.

El plan y la estrategia, y sus actualizaciones, serán adoptados mediante decreto expedido por el gobernador o alcalde, según el caso en un plazo no mayor a noventa (90) días, posteriores a la fecha en que se sancione la presente ley […]”52. La Sala también destaca que las funciones encomendadas a cada uno de los integrantes del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo están 51 Ley 1523.

Artículo 32 52 Ley 1523. Artículo 37 75 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co regidas por los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva, los cuales fueron definidos por la misma Ley 1523; tales principios están reconocidos en el artículo 288 de la Constitución Política como rectores en el ejercicio de las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales, y fueron desarrollados por la Ley 136 de 2 de junio de 199453.

Cabe destacar que el artículo 14 de la Ley 1523 identifica al alcalde, en su calidad de conductor del desarrollo local, como el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. La disposición en mención se acompasa con lo dispuesto por los artículos 311 de la Constitución Política y 1° de la Ley 136 de 2 de junio de 199428, que definen al Municipio como la entidad territorial fundamental en la división político administrativa del Estado, cuya finalidad es prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes, buscar el bienestar 53 “Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”. 76 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población de su territorio.

De conformidad con lo expuesto, resulta claro para la Sala que, en el presente asunto, el principal responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados es el MUNICIPIO, a quien le compete, no solo propugnar por la construcción del puente, sino también adelantar las acciones que sean necesarias para la gestión del riesgo en la zona, pues como se advirtió en precedencia, el colapso del puente ocurrió por una creciente del río. A juicio de la Sala, no basta con el hecho de que inicialmente el MUNICIPIO hubiese elaborado los estudios para el proyecto de construcción del puente, sino que era necesario que, en virtud del deber de gestionar el riesgo y de propender por el desarrollo local, garantizara la satisfacción de la necesidad de la comunidad, a través de una intervención constante, efectiva y eficiente de parte en la problemática, la cual no se ha dado en los términos técnicos y ambientales que las características del lugar exige.

De igual manera y de conformidad con la normativa expuesta, el DEPARTAMENTO también resulta responsable en el asunto sub examine, en virtud de los principios coordinación, concurrencia y 77 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co subsidiariedad positiva que le asiste en materia de gestión del riesgo frente a los municipios de su territorio, pues las acciones emprendidas para solucionar la problemática, tales como la participación en las diversas reuniones con la comunidad en las que se ha comprometido en la consecución de recursos, no son suficientes para la garantía de los derechos conculcados, cuya transgresión persiste, razón por la que la Sala revocará el numeral primero de la sentencia apelada, en el que se declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva.

Ahora bien, el hecho de que ECOPETROL se hubiese comprometido a la construcción del puente en virtud de la figura de obras por impuestos, no exonera de responsabilidad a los entes territoriales en la garantía de los derechos colectivos de sus administrados, dado que, de acuerdo con la Ley 1819, los incentivos creados para el pago del impuesto sobre la renta tienen como finalidad fomentar, temporalmente, el desarrollo socio económico, el empleo y las formas organizadas de los campesinos, comunidades indígenas, afrodescendientes, raizales, palenqueras y productores rurales en las ZOMAC54 y, además, su escogencia depende exclusivamente de la 54 Artículo 235 de la Ley 1819. 78 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co voluntariedad del contribuyente, razón por la que la efectividad de los derechos no puede ni debe depender del arbitrio del particular.

Específicamente, frente a la figura de “obras por impuestos”, el Decreto 1915 de 2017 la concibió como un modo de extinguir la obligación tributaria derivada del impuesto sobre la renta y complementarios55, a la cual pueden acceder las personas jurídicas contribuyentes de dicho impuesto que en el año gravable obtuvieran ingresos brutos iguales o superiores a 33.610 UVT, lo que, a juicio de la Sala, no indica que aquellas desplacen a las autoridades estatales que, por expresa disposición constitucional y legal, tengan a su cargo la garantía de los derechos que resulten afectados por la ausencia de la obra con la cual el particular pretende extinguir la obligación tributaria.

En consecuencia, ECOPETROL no es el llamado a asumir la responsabilidad de la construcción del puente sobre el río Rumiyaco, máxime si, en la actualidad, dicha obra ya no está vinculada al programa de obras por impuestos en virtud de la declaratoria de incumplimiento definitivo efectuada por el Ministerio de Transporte mediante Resolución núm. 20223040037815 de 30 de junio de 2022, 55 Artículo 1.6.5.1.1. del Decreto 1915 de22 de noviembre de 2017. 79 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razón por la que no hay normativa alguna que faculte al juez imponerle a dicha empresa cargas que legalmente le corresponden a las entidades territoriales.

Como consecuencia de lo expuesto, la Sala no concuerda con el Tribunal cuando indicó que ECOPETROL debía efectuar la construcción de la obra en virtud del principio de responsabilidad social, máxime si el MUNICIPIO no podía asumir el costo de la misma con su propio presupuesto, por las siguientes razones: i.- Porque la jurisprudencia de esta Sección ha sido enfática y reiterativa en señalar que la falta de recursos financieros no es excusa para el cumplimiento de órdenes judiciales56, las cuales, por demás, propenden por la materialización de los fines constitucionales a los cuales deben servir las entidades estatales, amén de que el ordenamiento jurídico ha previsto mecanismos de colaboración que permiten la participación de entidades del orden departamental y nacional para la adecuada garantía de los derechos conculcados y; 56 Ver providencias de 4 de febrero de 2010 (CP.

Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, número único de radicación: 760012331000200400212-01) y de 31 de agosto de 2023 (CP. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación:170012333000202200272-01), entre otras. De igual forma, la Sala también ha sostenido que en tales eventos lo procedente es ordenar la entidad responsable que adelante las gestiones técnicas, administrativas y presupuestales que sean necesarias para llevar a cabo los proyectos que permitan materializar el derecho vulnerado.

Dicha postura ha sido reiterada en las siguientes sentencias: de 28 de febrero de 2019 (Expediente núm. 15001313300420130000101. Consejero ponente Hernando Sánchez Sánchez (E); de 11 de julio de 2019 (Expediente núm. 66001- 23-33-000-2016-00526-01. Consejero Ponente Roberto Augusto Serrato Valdés); y de 18 de octubre de 2019 (Expediente núm. 15001-23-33-000-2017-00990- 01.

Consejero Ponente Oswaldo Giraldo López), entre otras. 80 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii.- Porque el principio de responsabilidad social tiene su génesis en la voluntariedad empresarial57, por lo que mal haría el juez, en el presente caso, imponer una carga de esta naturaleza a ECOPETROL sin que exista ninguna obligación legal o contractual expresa que así lo disponga, ni compromisos adquiridos actualmente.

En efecto, el parágrafo del artículo 34 del Decreto 1760 de 2003 prevé que dicha empresa “como parte de su responsabilidad social, podrá adelantar programas sociales para la comunidad” lo que indica que tal facultad es netamente voluntaria y, aunado a ello, el proceso adelantado en el marco del mecanismo de obras por impuestos ya culminó con la declaratoria de incumplimiento efectuada por el Ministerio de 57 Respecto del principio de responsabilidad social empresarial, la Corte Constitucional en sentencia T- 781 de 2014 adujo que: “[…] Con base en lo anterior, la Corte arriba a cuatro conclusiones de la mayor relevancia en dicha providencia, a saber: “i. La responsabilidad social empresarial, no obstante fruto de iniciativas voluntarias por parte de las empresas, contiene elementos que resultan definitorios en el comportamiento que deben tener los actores en el Estado social de derecho. ii.

La responsabilidad social empresarial implica prácticas que tienen íntima conexión con el principio de solidaridad –axial al Estado social- y, en esa medida, son concreción de deberes constitucionales propios de los actores con posibilidad de influir en el desarrollo en concreto de derechos fundamentales. iii. El hecho de que una actividad sea fruto de la ejecución de un programa de responsabilidad social empresarial no obsta para que la misma involucre la concreción de derechos fundamentales y, en esa medida, deba respectar los límites de índole constitucional existentes respecto de estos aspectos en un Estado social de derecho. iv.

La responsabilidad social empresarial tiene como actores principales a las empresas, pero el compromiso social no debe entenderse agotado en este tipo de programas, que pueden –y deben- ser complementados con la participación de otros actores –stakeholders, en terminología de las Naciones Unidas – como la sociedad civilmente organizada, el Estado, los sindicatos, organizaciones con interés social, ONGs y organizaciones comunitarias, entre otros.”[…] En consecuencia, se observa que la responsabilidad social empresarial (RSE) tiene una base sólida, suficiente y autónoma en el artículo 333 constitucional, norma que, por demás, ha sido desarrollada por la Corte Constitucional con el objetivo de precisar que la libertad de empresa tiene también una dimensión de función social, lo cual implica una serie de restricciones y responsabilidades que contribuyen a que sea no solo deseable sino necesaria la adopción e implementación de medidas de responsabilidad social empresarial, así como el cumplimiento de los compromisos que voluntariamente se han adquirido en el marco de tales iniciativas […]” (Resaltado de la Sala). 81 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Transporte; y comoquiera que la vinculación a dicha figura depende de la voluntad del contribuyente, no hay lugar a imponerle esta obligación. Lo expuesto conduce a modificar los numerales tercero y sexto de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia, para efecto de excluir a ECOPETROL del cumplimiento de las órdenes de amparo y de la conformación del Comité de Verificación, y revocar el numeral cuarto, en el que se le ordenó a dicha empresa que presentara el proyecto nuevamente en el programa de obras por impuestos.

En consecuencia, las órdenes de amparo contenidas en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia quedarán en los siguientes términos: “[…]

TERCERO: Ordenar al MUNICIPIO DE IPIALES el cumplimiento de las siguientes medidas para la protección del derecho amparado: -. Si no lo ha hecho, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la presente providencia, realice las reparaciones de la tarabita eléctrica que previamente se instaló en el año 2019 en el río Rumiyaco, del corregimiento Jardines de Sucumbíos, o la instalación de una nueva tarabita en el evento de que la reparación no sea posible; también deberá garantizar el suministro de combustible y cualquier insumo que se requiera para el funcionamiento de dicho artefacto, así como el operador de dicho mecanismo, sin que la carga de los honorarios sea atribuible a la comunidad de Jardines de Sucumbíos y deberá asegurarse del mantenimiento continuo de la tarabita y adoptar medidas para evitar que terceros ocasionen daños al mecanismo.

Esta medida estará vigente hasta que finalice la construcción del puente peatonal. 82 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -. ORDENAR al MUNICIPIO DE IPIALES que, en coordinación con el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, y en el término de tres (3) meses siguientes a la notificación de la presente sentencia, adelanten los estudios técnicos y diseños necesarios para que se mitigue el riesgo del río Rumuyaco y se adelante la construcción del puente peatonal sobre en el mismo en el sector de la vereda El Empalme Corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos, para lo cual, deberá tener en cuenta los hallazgos advertidos por ECOPETROL en el documento de fecha 9 de octubre de 2020, en el que se efectuó el análisis de la ingeniería con la que se viabilizó el proyecto de construcción del puente sobre el río Rumiyaco y de la ingeniería aportada por el contratista de la entidad.

En caso de que ya se hayan adelantado los mencionados estudios, el MUNICIPIO DE IPIALES, en coordinación con el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, deberán adelantar todas las acciones necesarias para que se lleve a cabo el proceso de contratación que permitirá la construcción del puente peatonal sobre el río Rumiyaco, para lo cual, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la ejecución de la presente providencia. La obra deberá ejecutarse en el término de un año, contado a partir de la suscripción del contrato que tenga dicho fin.

En el evento de que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, en atención a lo ordenado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

Lo anterior, incluye todas las órdenes de esta sentencia. EXHORTAR al MUNICIPIO DE IPIALES para que, en adelante, atienda de manera diligente los requerimientos que realice la comunidad de la vereda El Empalme corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos, para morigerar las consecuencias del colapso del puente sobre el rio Rumiyaco. […]

SEXTO: CONFORMAR un comité de vigilancia para que verifique el cumplimiento de la presente providencia, el cual estará integrado por el Magistrado Ponente, quien lo presidirá, un funcionario o delegado del MUNICIPIO DE IPIALES, el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, el actor y la Defensoría del Pueblo como representante del Ministerio Público. Finalmente, en atención a que ECOPETROL no es la garante de los derechos colectivos de la comunidad y comoquiera que el proyecto 83 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ya no hace parte del mecanismo de obras por impuestos, cuya iniciativa, como se vio, es potestativa del contribuyente, resulta forzoso concluir que la ART, el DNP, la DIAN y el INVIAS no pueden ser responsables de la vulneración de los derechos colectivos y, por tanto, no les asiste obligación alguna respecto del cumplimiento de las órdenes de amparo, razón por la que se revocará el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, en el que el Tribunal les ordenó que, en el marco de sus competencias, incluyeran el nuevo proyecto para la construcción del puente en el programa de obras por impuestos.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, F A L L O:

PRIMERO: REVOCAR los numerales primero, cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia de 25 de abril de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, por las razones expuestas en parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: MODIFICAR los numerales segundo, tercero y sexto de la parte resolutiva de la sentencia apelada, los cuales quedarán así: 84 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…]

SEGUNDO: AMPARAR los derechos colectivos al goce del espacio público, la utilización y defensa de los bienes de uso público, el acceso a la infraestructura pública y el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente de la comunidad residente en la vereda El Empalme Corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos, vulnerados por el MUNICIPIO DE IPIALES y el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, con ocasión de la falta de gestión del riesgo del río Rumiyaco y la demora en la construcción del puente peatonal sobre el mismo.

TERCERO: Ordenar al MUNICIPIO DE IPIALES el cumplimiento de las siguientes medidas para la protección del derecho amparado: -. Si no lo ha hecho, dentro de los 15 días siguientes a la notificación de la presente providencia, realice las reparaciones de la tarabita eléctrica que previamente se instaló en el año 2019 en el río Rumiyaco, del corregimiento Jardines de Sucumbíos, o la instalación de una nueva tarabita en el evento de que la reparación no sea posible; también deberá garantizar el suministro de combustible y cualquier insumo que se requiera para el funcionamiento de dicho artefacto, así como el operador de dicho mecanismo, sin que la carga de los honorarios sea atribuible a la comunidad de Jardines de Sucumbíos y deberá asegurarse del mantenimiento continuo de la tarabita y adoptar medidas para evitar que terceros ocasionen daños al mecanismo.

Esta medida estará vigente hasta que finalice la construcción del puente peatonal. -. ORDENAR al MUNICIPIO DE IPIALES que, en coordinación con el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, y en el término de tres (3) meses siguientes a la notificación de la presente sentencia, adelanten los estudios técnicos y diseños necesarios para que se mitigue el riesgo del río Rumuyaco y se adelante la construcción del puente peatonal sobre en el mismo en el sector de la vereda El Empalme Corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos, para lo cual, deberá tener en cuenta los hallazgos advertidos por ECOPETROL en el documento de fecha 9 de octubre de 2020, en el que se efectuó el análisis de la ingeniería con la que se viabilizó el proyecto de construcción del puente sobre el río Rumiyaco y de la ingeniería aportada por el contratista de la entidad.

En caso de que ya se hayan adelantado los mencionados estudios, el MUNICIPIO DE IPIALES, en coordinación con el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, deberán adelantar todas las acciones necesarias para que se lleve a cabo el proceso de contratación que permitirá la construcción del puente peatonal 85 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre el río Rumiyaco, para lo cual, tendrán un plazo máximo de seis (6) meses contados a partir de la ejecución de la presente providencia. La obra deberá ejecutarse en el término de un año, contado a partir de la suscripción del contrato que tenga dicho fin.

En el evento de que durante la ejecución de la sentencia se observe que razonablemente es necesario otorgar un plazo adicional, el Tribunal, en el marco del Comité de Verificación, podrá adoptar las decisiones que considere necesarias para garantizar su cumplimiento, en atención a lo ordenado en el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

Lo anterior, incluye todas las órdenes de esta sentencia. EXHORTAR al MUNICIPIO DE IPIALES para que, en adelante, atienda de manera diligente los requerimientos que realice la comunidad de la vereda El Empalme corregimiento Cofania Jardines de Sucumbíos, para morigerar las consecuencias del colapso del puente sobre el rio Rumiyaco. […]

SEXTO: CONFORMAR un comité de vigilancia para que verifique el cumplimiento de la presente providencia, el cual estará integrado por el Magistrado Ponente, quien lo presidirá, un funcionario o delegado del MUNICIPIO DE IPIALES, el DEPARTAMENTO DE NARIÑO, el actor y la Defensoría del Pueblo como representante del Ministerio Público […]”.

TERCERO: CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de 1o. febrero de 2024. 86 Número único de radicación: 52001-23-33-000-2019-00337-01 Actor: NELSON GEOVANY LASSO ARIAS Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.