1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 68001-23-33-000-2021-00452-01 (70.689) Demandante: Félix Capacho Durán y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) Temas: Factor de competencia por conexidad en procesos ejecutivos derivados de sentencias // Excepciones procedentes contra el mandamiento ejecutivo cuando el título lo constituye una providencia judicial // Auto que ordena seguir adelante con la ejecución, se profiere cuando se proponen excepciones de mérito improcedentes // Auto que rechaza de plano las excepciones de mérito es apelable. 1.
El despacho resuelve el recurso de apelación formulado contra el auto del 11 de octubre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio del cual rechazó las excepciones propuestas por la Fiscalía General de la Nación contra el mandamiento de pago y ordenó seguir adelante con la ejecución.
ANTECEDENTES La demanda 2. El 16 de junio de 20211, el señor Félix Capacho Durán y otros formularon, a través de apoderado judicial, demanda ejecutiva en contra de la Fiscalía General de la Nación, para que se libre mandamiento de pago con base en la sentencia proferida el 2 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Santander, modificada mediante providencia del 24 de febrero de 2016 emitida por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, dentro del proceso de reparación directa identificado con radicado n.° 68001-23-31-000-2001-02543-00.
La contestación de la demanda 3. El 9 de agosto de 20222, la Fiscalía General de la Nación contestó la demanda y formuló las excepciones que denominó: (i) falta de legitimación en la causa por activa; (ii) vulneración al debido proceso administrativo de pago de sentencias y conciliaciones; e (iii) inobservancia al derecho de turno de los beneficiarios de sentencias y conciliaciones judiciales. 1 Acta de reparto, expediente digital, índice 00003 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander. 2 Índice 00022 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander.
Radicación: 68001-23-33-000-2021-00452-01 (70.689) Demandante: Félix Capacho Durán y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 2 Providencia impugnada 4. Corresponde al auto del 11 de octubre de 2023, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Santander ordenó seguir adelante con la ejecución3, al considerar que las excepciones formuladas por la entidad ejecutada no corresponden a aquellas que proceden cuando el título ejecutivo es una sentencia, previstas expresamente en el artículo 442 del Código General del Proceso (CGP).
Recurso de apelación 5. Contra dicha decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación4. Al respecto, adujo que el tribunal de primera instancia debió declarar probada la excepción de pago, toda vez que la obligación fue reconocida y, posteriormente, cancelada, mediante abono en cuenta realizado el 27 de septiembre de 2022.
En sustento de su afirmación, aportó copia de la Resolución n.° 3097 del 1 de julio de 2022, la Resolución n.° 1822 del 15 de julio de 2022 y la Orden de Pago n.° 304487322. 6. El recurso de apelación fue concedido por el a quo mediante providencia del 2 de noviembre de 20235. Trámite en segunda instancia 7. El proceso fue repartido en esta Corporación a la Subsección B de la Sección Tercera, despacho del consejero Fredy Ibarra Martínez.
Este último, mediante auto del 14 de febrero de 20246 admitió el recurso de apelación, bajo el entendido de que la providencia impugnada era una sentencia. 8. Por auto del 10 de junio de 20257, el citado magistrado declaró la falta de competencia para conocer del asunto, por el factor de conexidad. Sobre el particular, estimó que las pretensiones de ejecución se refieren a una condena contenida en una sentencia dictada dentro de un proceso ordinario, que fue conocido en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Tercera, con sustanciación a cargo de la consejera Marta Nubia Velásquez Rico.
Con fundamento en lo anterior, ordenó remitir el expediente a esta dependencia judicial, por corresponder a aquella que en su momento estuvo bajo la titularidad de la referida magistrada. 9. El expediente ingresó al despacho para proveer el 27 de junio de 20258. 3 Índice 00026 ibidem. 4 Índice 00031 ibidem. 5 Índice 00033 ibidem. 6 Índice 00003 del aplicativo Samai del Consejo de Estado. 7 Índice 00010 ibidem. 8 Índices 00014 y 00016 del aplicativo Samai del Consejo de Estado.
Radicación: 68001-23-33-000-2021-00452-01 (70.689) Demandante: Félix Capacho Durán y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 3 CONSIDERACIONES Régimen aplicable 10. Al proceso le resultan aplicables el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y el Código General del Proceso (CGP) (éste por remisión de los artículos 298 y 306 del primer código mencionado), por ser las normas vigentes al momento de la formulación de la demanda, esto es, el 16 de junio de 2021.
Jurisdicción y competencia 11. Se cuenta con jurisdicción para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6° del artículo 104 del CPACA (en vigencia del cual fue presentada la demanda9), toda vez que se trata de un proceso ejecutivo derivado de condenas impuestas por esta Corporación. 12. Ahora bien, en atención a lo dispuesto en el 298 del CPACA10, la ejecución de las obligaciones contenidas en una providencia corresponde al juez que la profirió. De este modo, como la condena que se busca ejecutar está incluida en una sentencia proferida en segunda instancia por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, con sustanciación de este despacho, hoy a cargo del suscrito magistrado11, se avocará conocimiento del asunto. 13.
Por otro lado, las decisiones a adoptar en esta providencia corresponden al ponente, de conformidad con el numeral 3° del artículo 125 del CPACA, comoquiera que no se trata de una de las providencias que debe proferir la Sala, las cuales se encuentran previstas en el numeral 2° de la misma norma12. Procedencia del recurso de apelación 14.
Como se indicó, la providencia objeto de recurso es el auto del 11 de octubre de 2023, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Santander ordenó seguir adelante con la ejecución, porque las excepciones formuladas por la entidad 9 La demanda se interpuso el 16 de junio de 2021. 10 “ARTÍCULO 298. PROCEDIMIENTO. Una vez transcurridos los términos previstos en el artículo 192 de este código, sin que se haya cumplido la condena impuesta por esta jurisdicción, el juez o magistrado competente, según el factor de conexidad, librará mandamiento ejecutivo según las reglas previstas en el Código General del Proceso para la ejecución de providencias, previa solicitud del acreedor”. 11 El proceso ejecutivo fue iniciado con base en la sentencia proferida el 2 de octubre de 2008 por el Tribunal Administrativo de Santander, modificada mediante providencia del 24 de febrero de 2016, con sustanciación a cargo de la magistrada Marta Nubia Velásquez Rico, de la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación, dentro del proceso de reparación directa identificado con radicado n.° 68001-23-31-000-2001-02543-00 12 En efecto, no se trata de una decisión que deba adoptar la Sala, toda vez que: no se avocará el asunto para unificar jurisprudencia, no se resolverá un impedimento o una recusación, no se decidirá un recurso de súplica, no se decretarán pruebas de oficio y no se determinará la procedencia de la extensión de jurisprudencia. Además, no se trata de la apelación del auto que rechazó la demanda o el mandamiento de ejecutivo, o que puso fin al proceso, o que improbó una conciliación judicial o extrajudicial o que negó la intervención de terceros.
Radicación: 68001-23-33-000-2021-00452-01 (70.689) Demandante: Félix Capacho Durán y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 4 ejecutada contra el mandamiento de pago no corresponden a aquellas que proceden cuando el título es una sentencia judicial. 15. Resulta importante precisar que si bien el tribunal de origen concedió el recurso de apelación como si se tratara de una sentencia, en realidad corresponde a un auto, por los siguientes motivos: (i) mediante la providencia cuestionada se resolvió continuar con la ejecución al no haberse formulado excepciones de mérito procedentes, decisión que conforme a lo establecido en el artículo 440 del CGP, debe adoptarse por auto; y (ii) en el proceso ejecutivo se dicta fallo cuando se formulan excepciones de mérito (de acuerdo con lo señalado en el artículo 443 ibidem); en el presente asunto el a quo estimó que estas no eran procedentes, motivo por el cual la decisión de seguir adelante con la ejecución fue adoptada por la magistrada ponente y no por la sala de decisión a través de un fallo. 16.
Ahora, el hecho de que el tribunal de origen hubiera concedido el recurso con fundamento en las reglas aplicables a la apelación de sentencias no vicia la actuación, pues la providencia corresponde a un auto que, como se pasa a examinar, es susceptible de alzada. De esta manera, se cumplió con la finalidad procesal del recurso al garantizar el control en segunda instancia de la decisión adoptada. 17.
En cuanto a si contra la providencia del 11 de octubre de 2023 procede apelación, debe tenerse en cuenta que esta decisión implicó, materialmente, un rechazo de plano de las excepciones propuestas, toda vez que el a quo se abstuvo de efectuar un estudio de fondo respecto de las mismas. En efecto, al verificar que no se trataba de ninguno de los medios exceptivos procedentes cuando se solicita librar mandamiento de pago con fundamento en una providencia judicial, el tribunal de origen no evaluó si aquellos se encontraban configurados o no, sino que los despachó sin pronunciamiento de fondo al respecto y ordenó seguir adelante con la ejecución. 18.
En esa medida, teniendo en cuenta el alcance de la providencia objetada13, esta resulta apelable, en los términos del artículo 321.4 del CGP (aplicable por remisión del numeral 8° y del parágrafo 2° del artículo 243 del CPACA) según el cual, el recurso de alzada puede interponerse contra el auto que “rechace de plano las 13 Esta Corporación ha considerado lo siguiente en relación con la procedencia del recurso de apelación contra el auto que rechaza de plano las excepciones en el proceso ejecutivo: “De tal manera que la Sala encuentra configurados los defectos alegados en la solicitud de amparo, dado que el a quo, al haber rechazado de plano las excepciones de mérito propuestas por la sociedad actora, no podía ordenar la continuación de la ejecución mediante auto no susceptible de recursos con fundamento en el artículo 440 del C.G.P.; sino que debió haber adoptado dicha decisión mediante un auto apelable, en atención a lo dispuesto en el numeral 4o del artículo 321 del C.G.P. (…).
Por lo anterior, se concluye que la Subsección “B” de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección “C” de la Sección Tercera del Consejo de Estado, incurrieron en los defectos alegados en el escrito de tutela al considerar que el auto de 3 de noviembre de 2016, que rechazó de plano las excepciones de mérito propuestas por Atesa y decidió continuar con la ejecución, no era apelable de conformidad con lo dispuesto en el segundo inciso del artículo 440 del C.G.P., norma que no resultaba aplicable al presente caso (…)” (se destaca).
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, expediente n.° 11001031500020170160401, consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 68001-23-33-000-2021-00452-01 (70.689) Demandante: Félix Capacho Durán y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 5 excepciones de mérito en el proceso ejecutivo” 14.
Problema jurídico 19. El despacho deberá determinar si es procedente revocar el auto que rechazó de plano las excepciones propuestas por la Fiscalía General de la Nación, dentro de un proceso ejecutivo fundado en sentencia judicial, cuando en el recurso de apelación se alegan hechos (pago de la obligación) que no fueron formulados como excepciones.
Excepciones de mérito en procesos ejecutivos iniciados con base en una sentencia judicial 20. De conformidad con el numeral 1° del artículo 442 del CGP, aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación del auto que libre mandamiento ejecutivo, el demandado podrá proponer excepciones de mérito, para lo cual deberá exponer los hechos en que se fundan y aportar las pruebas respectivas. 21.
Según el numeral 2° de la norma referida, cuando se trate del cobro de obligaciones contenidas en una providencia judicial, solo podrán alegarse las excepciones de: pago, compensación, confusión, novación, remisión, prescripción o transacción (siempre que se base en hechos posteriores a la expedición del título), nulidad por indebida representación o falta de notificación o emplazamiento y la pérdida de la cosa debida. 22.
Al respecto, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que, cuando se pretende la ejecución de una sentencia, “las excepciones están limitadas a la lista taxativa que fue referida en el párrafo precedente, con el propósito de evitar dilaciones injustificadas en la materialización del derecho sustancial reconocido”15. 23.
Ahora bien, la decisión subsiguiente al mandamiento de pago en el proceso ejecutivo dependerá de la actuación que despliegue la parte demandada, así: (i) si guarda silencio o no propone oportunamente excepciones16, el juez ordenará el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen (si fuere el caso), o seguirá adelante con la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado, por medio de auto que no admite recurso alguno, según el artículo 440 del CGP;
(ii) si propone 14 El Tribunal de origen, por medio de auto del 2 de noviembre de 2023 (índice 00033 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander), concedió el recurso de apelación en aplicación de las reglas previstas para la apelación de sentencias. No obstante, la providencia impugnada es un auto, por medio del cual la magistrada ponente rechazó de plano unas excepciones de mérito y ordenó seguir adelante con la ejecución. 15 Sentencia del 18 de enero de 2018, M.P.: Octavio Augusto Tejeiro Duque, exp: 2017-00806-01. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de mayo de 2024, C.P.: Juan Enrique Bedoya Escobar, exp: 2016-02688-01 (0230- 2022).
Radicación: 68001-23-33-000-2021-00452-01 (70.689) Demandante: Félix Capacho Durán y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 6 alguna excepción que no corresponda a alguna de las previstas en el artículo 442.2 ibidem, el juez las rechazará de plano, por medio de auto apelable, de conformidad con el numeral 4 del artículo 321 ibidem17; y ordenará seguir adelante con la ejecución; o (iii) si formula alguna de las excepciones allí señaladas, el juez las resolverá en la sentencia, en el que podrá declarar su prosperidad u ordenar seguir adelante con la ejecución18. 24.
Para efectos de determinar si las excepciones propuestas son de las que pueden formularse cuando el título ejecutivo es una sentencia, esta Corporación19 ha señalado que el funcionario judicial, en cumplimiento de los deberes de saneamiento previstos en el artículo 207 de la Ley 1437 de 2011, debe verificar el memorial contentivo de las mismas para realizar un control de su denominación y alcance, con el fin de determinar si resultan procedentes.
En caso de no ser así, deberá rechazarlas de plano, a través de auto que, se insiste, es pasible de apelación. Caso concreto 25. En el sub examine, mediante auto del 11 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander ordenó seguir adelante con la ejecución, comoquiera que las excepciones formuladas por la entidad ejecutada, el 9 de agosto de 202220, en la contestación a la demanda, no corresponden a aquellas que proceden cuando el título es una sentencia judicial. 26.
La Fiscalía General de la Nación formuló recurso de apelación contra la referida providencia, en el que argumentó que la obligación fue pagada por el Departamento de Tesorería de la Subdirección Financiera de dicha entidad el 27 de septiembre de 2022, para lo cual allegó copia de la Orden de Pago n.° 304487322. 27. Al respecto, hay que tener en cuenta que lo aducido por la ejecutada en la impugnación no fue una situación que hubiere sido formulada como excepción contra el mandamiento de pago dentro del término previsto para el efecto y, en consecuencia, no debía ser un aspecto objeto de decisión en el auto apelado.
Por lo mismo, las alegaciones contenidas en la apelación no constituyen un reparo frente a la decisión impugnada. 17 A cuyo tenor: “Artículo 321. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: (…) 4. El que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y el que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo (…)” (se destaca).
La norma transcrita resulta aplicable en virtud del numeral 8° del artículo 243 del CPACA. 18 Sobre el trámite a impartir cuando se propone alguna de las excepciones previstas en el artículo 442 del CGP, así como las denominadas de mérito, se pueden consultar las siguientes providencias: (i) Sección Segunda, Subsección B, auto del 23 de febrero de 2024, C.P.: Juan Enrique Bedoya escobar, exp: -2014-00367-02 (4250-2023), y (ii) Sección Cuarta, sentencia del 23 de abril de 2020, C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, exp: 2019-05062-01 (AC). 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 30 de mayo de 2024, C.P.: Juan Enrique Bedoya Escobar, exp: 2016-02688-01 (0230- 2022). 20 Índice 00022 del aplicativo Samai del Tribunal Administrativo de Santander.
Radicación: 68001-23-33-000-2021-00452-01 (70.689) Demandante: Félix Capacho Durán y otros Demandado: Fiscalía General de la Nación Referencia: Ejecutivo (Ley 1437 de 2011) 7 28. En efecto, como ya se expuso, la Fiscalía General de la Nación propuso los siguientes medios exceptivos: (i) falta de legitimación en la causa por activa;
(ii) vulneración al debido proceso administrativo de pago de sentencias y conciliaciones; e (iii) inobservancia al derecho de turno de los beneficiarios de sentencias y conciliaciones judiciales. Sin embargo, ninguno de ellos se refirió al pago de la obligación perseguida. 29. En esa medida, toda vez que no fue un aspecto alegado, el tribunal de primera instancia, en la etapa de resolución de las excepciones propuestas, no debía estudiar ni pronunciarse sobre el pago de la obligación perseguida, por lo que no existe realmente un reparo concreto contra la decisión adoptada.
De ahí que este despacho no pueda revocarla por los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 30. Lo anterior, sin perjuicio de que el pago pueda ser objeto de pronunciamiento en una etapa posterior, por ejemplo, al estudiar una eventual solicitud de terminación del proceso en los términos del artículo 461 del CGP. 31. Por las razones indicadas, se confirmará el auto del 11 de octubre de 2023, por el que el Tribunal Administrativo de Santander rechazó de plano las excepciones propuestas por la Fiscalía General de la Nación y ordenó seguir adelante con la ejecución. 32.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
PRIMERO: AVOCAR conocimiento del asunto de la referencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR el auto del 11 de octubre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.