CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-03792-02 Demandante: Rafael Andrés Dorado Daza Demandado: Tribunal Administrativo del Cauca y otro Temas: Incidente de desacato de la sentencia T-440 de 2024 proferida por la Corte Constitucional, Sala Primera de revisión. AUTO INTERLOCUTORIO Corresponde determinar en esta oportunidad, a partir de las averiguaciones efectuadas, si existe mérito para dar apertura al incidente de desacato solicitado por el accionante. 1.

Antecedentes 1.1. Sobre la orden objeto de incidente El 17 de octubre de 2024, a través de la sentencia T-440 de 2024, la Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, en el expediente T-10.072.565, estudió la acción de tutela del señor Rafael Andrés Dorado Daza, en la que ordenó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ugpp, en el término de cinco días, reactivar el pago de la sustitución pensional del accionante, disponiendo el pago del retroactivo pensional causado, debidamente indexado, y que no fue pagado, a partir del momento en que la entidad suspendió el pago de las mesadas pensionales, teniendo en cuenta que sobre estas no operó el fenómeno de la prescripción. 1.2.

Sobre la solicitud de incidente El 31 de octubre de 2024, el señor Rafael Andrés Dorado Daza promovió incidente de desacato en contra de la ugpp, por incumplimiento de la sentencia T-440 de 2024, emitida por la Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión. Señaló que pese a que en la misma fecha de notificación de la sentencia solicitó a la ugpp su cumplimiento, esto es, reactivar el pago de la sustitución pensional a su favor, con pago retroactivo desde el 1° de julio de 2015, debidamente indexado, la entidad aún no ha emitido un pronunciamiento al respecto. 1.3.

Actuación procesal 1.3.1. El 5 de noviembre de 2024, se requirió al representante legal de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ugpp para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, i) señalara los nombres, apellidos, identificaciones, cuentas de correo electrónico y cargos de los funcionarios responsables del cumplimiento de la orden de tutela, prevista en la sentencia T-440 del 17 de octubre de 2024, proferida por la Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, a efectos de realizar su efectiva individualización; e ii) informara de manera detallada las actuaciones adelantadas por la entidad para dar cumplimiento a la sentencia T-440 del 17 de octubre de 2024, proferida por la Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, acompañando, para el efecto, las pruebas que pretendiera hacer valer. 1.3.2.

El 25 de noviembre de 2024, se resolvió no dar trámite al incidente de desacato presentado por el señor Rafael Andrés Dorado Daza en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ugpp. 1.4. Insistencia de apertura de trámite incidental El 27 de noviembre, 4 y 12 de diciembre de 2024, el accionante manifestó inconformidad en torno a lo resuelto en la providencia del 25 de noviembre de 2024, proferida por la Subsección, e insistió en dar apertura al incidente de desacato propuesto en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal ugpp, por incumplimiento de la sentencia T-440 de 2024 de la Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, dados los siguientes argumentos: i) Mediante Oficio 20240142006500931 del 15 de noviembre de 2024, la ugpp ordenó su inclusión en nómina de pensionados; pero omitió la indexación de cada una de las mesadas pensionales adeudadas desde el 1° de julio de 2015 y hasta la fecha de inclusión en nómina, limitándose a liquidar el retroactivo pensional conforme al salario establecido para cada anualidad, así: 2015: $644.350; 2016: $689.455; 2017: $737.717; 2018: 781.242; 2019: 828.116; 2020: $877.803; 2021: 908.526; 2022: 1.000.000; 2023: $1.160.000 y 2024: $1.300.00. ii) El valor de $111.075.476, señalado en la resolución, corresponde a la sumatoria de la mesada pensional que corresponde a cada anualidad desde el 1° de julio de 2015 hasta noviembre de 2024, por valor de salario tasado para cada anualidad, a razón de 14 mesadas por año, sin indexación de tales valores, tal cual lo ordena el fallo de tutela objeto de desacato.

Lo anterior es corroborable no solamente al hacer la operación y/o liquidación que arroja el valor de $111.075.476, sino, además, al visualizar la liquidación que allegó la UGPP. iii) Es del caso hacer una valoración minuciosa y detallada de la queja presentada con relación a la liquidación del retroactivo pensional efectuado por la UGPP, para dar cuenta de la razón de no indexación de valores adeudados. 1.5.

Otras actuaciones El 14 de enero de 2025, dando alcance a los memoriales radicados por el accionante, se requirió al subdirector de Defensa Judicial Pensional de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal ugpp, señor Hans Roger Gutiérrez Rodríguez, o quien haga sus veces, para que, dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, allegara al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado memorial en el que, procediera a rendir informe en torno a los planteamientos presentados por el señor Rafael Andrés Dorado Daza, con fundamento en los cuales insistió en dar apertura al incidente de desacato. 1.6.

Contestación El 24 de enero de 2024, a través del radicado 1140, la ugpp, por intermedio del subdirector de Defensa Judicial Pensional, en encargo, señor Hans Roger Gutiérrez Rodríguez, solicitó el archivo del trámite incidental, en atención a lo siguiente: i) En cumplimiento al fallo de tutela de revisión, la entidad tramitó la solicitud de obligación pensional sop202401018788, y expidió la Resolución rdp 016841 del 1° de noviembre de 2024, en la que se reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes con un porcentaje de 100.00%, a favor del señor Rafael Andrés Dorado Plaza, a partir de 12 de marzo de 1994, día siguiente al fallecimiento de la causante, señora María Carmen Dorado Daza, pero con efectos fiscales a partir del 1° de julio de 2015, la cual le fue debidamente enviada y notificada a su correo electrónico con oficio de salida n°. 20240180006132621 del 6 de noviembre de 2024. ii) Ahora bien, revisado el caso en torno a la orden de indexación, se pudo evidenciar que la Resolución rdp 016841 del 1° de noviembre de 2024, fue modificada por la Resolución rdp 018349 del 17 de diciembre de 2024, en el sentido de señalar que la pensión se sustituía en la misma cuantía devengada por el causante, la cual le fue notificada a su correo electrónico con oficio a n. not_pd 1137588, a n°. 20240180006132621 del 6 de noviembre de 2024. iii) En atención a la modificación efectuada, se realizó una nueva liquidación de la prestación reconocida, para lo cual se liquidación las mesadas de julio de 2015 a diciembre de 2024, y su respectiva indexación, arrojando un total de $140.739.277, por lo que no existe orden por cumplir por parte de la entidad.

En el caso, se realizó el pago del respectivo retroactivo y la indexación ordenada en el fallo proferido por la Corte Constitucional. iv) Es de aclarar que la ugpp no es la entidad pagadora y que, por tanto, se debe acoger a los cronogramas establecidos por el fopep, por lo que, una vez que la ugpp realiza la liquidación procede, durante los primeros cinco días hábiles del mes correspondiente, a reportar las novedades en nómina, como en efecto se hizo.

El término señalado se presenta en virtud del cronograma publicado en la página web del fopep, de manera que el pago será materializado en la nómina del mes de diciembre de 2024, por el Consorcio fopep, esto es, el 24 de diciembre de 2024. Así las cosas, se observa que la ugpp cumplió con su obligación y función (liquidación y posterior remisión al fopep) dentro de sus competencias legales. 2.

Consideraciones 2.1. Competencia Conforme a lo dispuesto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, una vez proferido el fallo que concede la tutela, corresponde a la autoridad responsable del agravio cumplirlo sin demora, so pena de incurrir en desacato sancionable. A su vez, el artículo 52 de la misma norma establece que la sanción por incumplir la orden de un juez será impuesta por este mismo, mediante trámite incidental, por lo que esta Sala es competente para conocer del presente trámite incidental de desacato, al ser el juez que conoció del asunto en primera instancia. 2.2.

Problema jurídico Consiste en dilucidar si en el caso procede abrir incidente de desacato en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ugpp, por presunto incumplimiento de la sentencia T-440 de 2024 de la Corte Constitucional. 2.3. Aspectos generales sobre el incidente de desacato Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 prevén que ante el incumplimiento de una orden emitida dentro de un fallo de tutela, el accionante tiene como alternativa, en forma simultánea o sucesiva, adelantar el trámite de cumplimiento del fallo o promover el incidente de desacato.

Este último, además de buscar el acatamiento de la decisión, estudia la posibilidad de sancionar a la persona o funcionario responsable de cumplirla. La jurisprudencia constitucional ha indicado que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica prima facie en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son estos los encargados de velar por el acatamiento de las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión de la Corte Constitucional, y gozan de amplias facultades para utilizar uno u otro mecanismo tendiente al cumplimiento de sus decisiones, pues, hasta que ello no ocurra, mantienen la competencia en el asunto.

El incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, de oficio o por intervención del Ministerio Público, y tiene como propósito que el juez constitucional, en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien no atienda la orden de tutela. La autoridad judicial, al momento de resolver un incidente de desacato, debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de la sentencia. En caso de que el operador judicial evidencie el incumplimiento o responsabilidad objetiva debe establecer si este fue total o parcial, las razones por las cuales se produjo y las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho.

Así, entre los factores objetivos que se advierten en el trámite incidental deben revisarse entre otros aspectos: i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, iv) la complejidad de las órdenes, v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.

El incidente de desacato, además, está cobijado por los principios del derecho sancionador y, específicamente, por las garantías que este otorga al disciplinado como el debido proceso y el derecho de defensa; por ello, siempre será necesario demostrar la responsabilidad subjetiva en el incumplimiento del fallo de tutela para que proceda. Sobre el particular la Corte Constitucional ha señalado: 30.- Así mismo, el juez de tutela al tramitar el respectivo incidente tiene el deber constitucional de indagar por la presencia de elementos que van dirigidos a demostrar la responsabilidad subjetiva de quien incurre en desacato, por tanto dentro del proceso debe aparecer probada la negligencia de la persona que desconoció el referido fallo, lo cual conlleva a que no pueda presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento.

De acuerdo con ello, el juzgador tiene la obligación de determinar a partir de la verificación de la existencia de responsabilidad subjetiva del accionado cuál debe ser la sanción adecuada —proporcionada y razonable— a los hechos. 31.- De acuerdo con las anteriores consideraciones se tiene que, al ser el desacato un mecanismo de coerción que surge en virtud de las facultades disciplinaria de los jueces a partir de las cuales pueden imponer sanciones consistentes en multas o arresto, éstas tienen que seguir los principios del derecho sancionador.

En este orden de ideas, siempre será necesario demostrar que el incumplimiento de la orden fue producto de la existencia de responsabilidad subjetiva por parte del accionado, es decir, debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, quedando eliminada la presunción de la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. 32.- En este punto cabe recordar que, la mera adecuación de la conducta del accionado con base en la simple y elemental relación de causalidad material conlleva a la utilización del concepto de responsabilidad objetiva, la cual está prohibida por la Constitución y la Ley en materia sancionatoria.

Esto quiere decir que entre el comportamiento del demandado y el resultado siempre debe mediar un nexo causal sustentado en la culpa o el dolo. Siendo esto así, el sólo incumplimiento del fallo no da lugar a la imposición de la sanción, comoquiera que se hace necesario probar la negligencia o el dolo de la persona o funcionario sobre quien recaiga la responsabilidad de cumplir la sentencia de tutela.

Así, para imponer una sanción de desacato, el juez de conocimiento debe individualizar al presunto responsable del incumplimiento, de manera que se verifiquen sus nombres y apellidos, y, posteriormente, comprobar si el desacato fue total o parcial y su causa, con el fin de encontrar el medio adecuado para asegurar que se cumpla lo decidido ya que, se insiste, el mero incumplimiento (responsabilidad objetiva) no es razón suficiente para imponer una sanción. 2.4.

Análisis del caso concreto En el presente asunto, el señor Rafael Andrés Dorado Daza solicitó la apertura de incidente de desacato en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ugpp, por presunto incumplimiento de la sentencia T-440 de 2024 de la Corte Constitucional, en la que se ordenó lo siguiente: Primero. revocar la sentencia del 13 de diciembre de 2023, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que confirmó el fallo dictado el 14 de septiembre de 2023 por la Subsección A de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la misma corporación, que declaró la improcedencia de la acción de tutela.

En su lugar, amparar los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad, al mínimo vital y a la vida en condiciones dignas de Rafael Andrés Dorado Daza. Segundo. dejar sin efectos la sentencia proferida el 15 de junio de 2023, por la Sala de Decisión Número 1 del Tribunal Administrativo del Cauca, que revocó el fallo emitido el 18 de mayo de 2022 por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Popayán, dentro del proceso contencioso administrativo promovido por Rafael Andrés Dorado Daza acudió en contra de la Resolución rdp 004486 del 13 de febrero de 2019, confirmada por la Resolución rdp 013123 del 25 de abril de 2019, y del acto administrativo adp 000529 de 4 de febrero de 2020 de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal.

Tercero. Por lo anterior, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscal que, de acuerdo con sus funciones legales y reglamentarias, en el término de cinco días (5) hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, proceda a reactivar el pago de la sustitución pensional reclamada por Rafael Andrés Dorado Daza, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia. La entidad deberá disponer el pago del retroactivo pensional causado, debidamente indexado, y que no fue pagado a partir del momento en que la entidad decidió suspender el pago de las mesadas pensionales.

Además, la entidad deberá tener en consideración que, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva de la presente decisión, no operó la prescripción de las mesadas pensionales reclamadas por el señor Rafael Andrés Dorado Daza. Cuarto. Por Secretaría General de la Corte Constitucional, oficiar a la Relatoría y a la Oficina de Sistemas de la Corte Constitucional para que, respecto del expediente T-10.072.565, reviertan el proceso de anonimización efectuado en la base de datos.

En particular, deberán ajustar la base de datos para que sean visibles los nombres reales del accionante y aquel pueda realizar búsquedas de su proceso con esos datos. Según se observa, la orden de amparo se dirigió a que la ugpp reactivara el pago de la sustitución pensional del accionante, junto con el retroactivo pensional causado, debidamente indexado, y que no fue pagado, a partir del momento en que la entidad decidió suspender el pago de las mesadas pensionales, teniendo en cuenta que en el caso no operó la prescripción de mesadas.

Mediante Resolución rdp 016841 del 1° de noviembre de 2024, la ugpp ordenó lo siguiente: artículo primero: Dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por la sala primera de revisión de la corte constitucional del 17 de octubre de 2024 y, en consecuencia, reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de la causante dorado daza maría carmen, a partir del 12 de marzo de 1994 día siguiente al fallecimiento de la causante, pero con efectos fiscales a partir del 1° de julio de 2015 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento, conforme la siguiente distribución: dorado daza rafael Andrés, ya identificado, en calidad de hijo invalido con un porcentaje de 100.00%.

La pensión reconocida es de carácter temporal, y será pagada mientras persista el estado de invalidez. Según sea el caso, y en el evento de llegar al límite de la pensión, la cuota correspondiente acrecerá en forma proporcional a favor de quienes continúen disfrutando el derecho. artículo segundo: El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional pagará a los beneficiarios la suma a que se refiere el artículo anterior de manera indexada, con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por la ley, con observancia del turno respectivo. artículo tercero: La entidad salvaguarda cualquier responsabilidad de índole penal, fiscal, laboral o administrativa y disciplinaria que le pueda generar el presente acto administrativo; toda vez que con él se está dando estricto cumplimiento al fallo de tutela proferido por la sala primera de revisión de la corte constitucional, en sentencia de revisión del 17 de octubre de 2024. artículo cuarto: Notifíquese a rafael Andrés dorado daza, haciéndole (s) saber que contra la presente providencia no procede recurso alguno. La ugpp reconoció y ordenó el pago de una pensión de sobrevivientes a favor del señor Rafael Andrés Dorado Daza, a partir del 12 de marzo de 1994 —día siguiente al fallecimiento de la causante—, pero con efectos fiscales a partir del 1° de julio de 2015, con un porcentaje del 100%, con carácter temporal, esto es, mientras persista el estado de invalidez; y que en el evento de llegar al límite de la pensión, la cuota correspondiente acrecería en forma proporcional a favor de quienes continúen disfrutando del derecho.

Suma a ser pagada por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional fopep, de manera indexada, con los reajustes correspondientes, previas las deducciones ordenadas por ley, con observancia del turno respectivo. Posteriormente, a través del radicado sop202401019893af del 14 de noviembre de 2024, la Subdirección de nómina realizó la siguiente solicitud: «se solicita estudiar la rdp 016841 del 1° de noviembre de 2024, teniendo en cuenta las siguientes observaciones: 1. indicar el valor pensión con el que se debe incluir dado que no se evidencia en la parte resolutiva de la misma. 2. validar fecha de ejecutoria, para efectos de la orden del pago de la indexación ordenado, dado que no se menciona taxativamente en la RDP».

Así las cosas, a través de la Resolución rdp 018349 del 17 de diciembre de 2024, la ugpp modificó la decisión, en el siguiente sentido: artículo primero: Modificar la parte motiva pertinente y el artículo primero de la resolución n°. rdp 16841 del 01 de noviembre de 2024, el cual quedará de la siguiente manera: artículo primero: Dar cumplimiento al fallo de tutela proferido por la sala primera de revisión de la corte constitucional del 17 de octubre de 2024 y en consecuencia reconocer y ordenar el pago de una pensión de sobrevivientes con ocasión del fallecimiento de la causante dorado daza maría carmen, a partir de 12 de marzo de 1994, día siguiente al fallecimiento, en la misma cuantía devengada por la causante, pero con efectos fiscales a partir del 1 de julio de 2015 de conformidad con el fallo objeto de cumplimiento, conforme la siguiente distribución: dorado daza rafael Andrés, ya identificado, en calidad de Hijo Invalido con un porcentaje de 100.00%.

La pensión reconocida es de carácter temporal, y será pagada mientras persista el estado de Invalidez. Según sea el caso, y en el evento de llegar al límite de la pensión, la cuota correspondiente acrecerá en forma proporcional a favor de quienes continúen disfrutando el derecho. artículo segundo: Los demás apartes y artículos de la resolución No. rdp 16841 del 01 de noviembre de 2024, no sufren aclaración ni modificación alguna y deberá darse estricto cumplimiento a lo establecido en ellos. artículo tercero: Anéxese copia de la presente resolución a la resolución n°. rdp 16841 del 1° de noviembre de 2024.

(Se resalta) Es decir, que la upgg modificó el artículo primero de la resolución con el fin de establecer que la pensión se sustituía en la misma cuantía devengada por la causante; y confirmó la resolución en lo demás. Ahora bien, en la solicitud de insistencia de apertura del trámite incidental, el accionante alega que, en las referidas resoluciones se omitió realizar la indexación de cada una de las mesadas pensionales adeudadas entre el 1° de julio de 2015 y la fecha efectiva de inclusión en nómina; evento por el cual se requirió información de la ugpp para que explicara el hecho.

Así, en el escrito de contestación, la ugpp informó que, en atención de la modificación de la Resolución rdp 016841 del 1° de noviembre de 2024, efectuada a través de la Resolución rdp 018349 del 17 de diciembre de 2024, se realizó una nueva liquidación de la prestación reconocida, liquidándose las mesadas de julio de 2015 al 31 de diciembre de 2024, y su respectiva indexación, anexando al plenario la correspondiente liquidación, de la cual se extrae lo siguiente: De la liquidación efectuada por la ugpp se puede apreciar que liquidó el valor de las mesadas adeudadas entre el 1° de julio de 2015 y el 31 de diciembre de 2024, incluyendo las mesadas adicionales, por valor de $119.170.476, y su respectiva indexación por valor de $35.798.801, y descontó los aportes en salud, en la suma de $14.230.000, para un total a pagar de $140.739.277.

Asimismo, se evidencia que, en la contestación aportada por la ugpp, la entidad explicó que el pago sería materializado por el Consorcio fopep, en la nómina del mes de diciembre de 2024, que según el calendario y/o cronograma de pago, estaba dispuesto para el 24 de diciembre de igual anualidad. Es decir, que, a partir de la modificación de la resolución de reconocimiento pensional, la entidad procedió a realizar una nueva liquidación en la que incluyó la efectiva indexación de las mesadas reconocidas, y a reportar la liquidación al Consorcio fopep, como ente pagador.

De aquí que en el caso no existe mérito para determinar que, a la fecha, la ugpp haya desacatado la orden impartida. Así, teniendo en cuenta que la finalidad del desacato, más que imponer una sanción, es lograr la protección efectiva de los derechos garantizados en el fallo de tutela y que, de la confrontación de las órdenes de tutela con las actuaciones adelantadas se concluye su cumplimiento, la Sala se abstendrá de abrir incidente de desacato.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve No dar trámite al incidente de desacato presentado por el señor Rafael Andrés Dorado Daza en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ugpp, de acuerdo con las consideraciones expuestas en la parte motiva que antecede.

Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca. yasm