www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. treinta (30) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00175-01 Accionante: Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y otro Tema: Tutela contra providencia judicial.

Decisión: Se modifica la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, para en su lugar, declarar improcedente la acción por no cumplir con el requisito de subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1. La Subsección A, de la Sección Segunda, del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la señora Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros1, contra la providencia del 20 de febrero de 2025 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

II.

ANTECEDENTES 2. La señora Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros, actuando a nombre propio, instauraron acción de tutela contra el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, con ocasión de las providencias del 27 de septiembre y 22 de noviembre de 2024, respectivamente, dentro de la acción de cumplimiento identificada con el radicado núm. 11001-33-36-034-2024-00239-00/01, por estimar que se les vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad. 2.1.

Hechos 3. El 21 de septiembre de 2017, en desarrollo del proceso verbal abreviado 013- 17, la Inspección Municipal de Ubaté amparó la tenencia de un predio rural2, 1 Marco Pérez Chávez, Zulma Nieto Pérez, Andrés, Elkin y Leonardo del Río Pérez. 2 Denominado: “Las Azucenas” ubicado en la vereda del Llano del municipio de Ubaté. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00175-01 Accionante: Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 decisión fue confirmada3 por la Alcaldía Municipal de la Villa de San Diego- Ubaté- Cundinamarca. 4.

La parte actora manifestó que la inspección referida no ejecutó la medida correctiva por perturbación a la mera tenencia y sostuvo que el perturbador ocasionó la destrucción del bien inmueble al solicitar licencias para la construcción en el predio. 5. Por lo anterior, el 5 de agosto de 2024, presentó una acción de cumplimiento4, reprochando incumplidos los artículos 23 y 190 de la Ley 1801 de 20165 y pretendiendo lo siguiente: «En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 87 de la constitución política solicitamos al juez impartir la orden a la Inspección Municipal de Policial de Ubaté Cundinamarca, de ejecutar la medida de restitución y protección del bien inmueble rural sobre el que se resolvió amparar la mera tenencia mediante el proceso verbal abreviado No 013 – 17.».

(SIC) Negrillas de la Sala. 6. Del expediente6 se evidenció que la parte actora al momento de presentar la acción de cumplimiento indicó que el bien inmueble rural sin restituir hace parte de la masa herencial, en un proceso de sucesión en curso. 7. Mediante providencia del 27 de septiembre de 20247, el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá negó las pretensiones de la demanda al considerarla improcedente, teniendo en cuenta que la acción instaurada no persiguió: “el cumplimiento de una ley o acto administrativo que contenga o contemple el deber imperativo omitido”, sino el cumplimiento de una decisión proferida por una autoridad policial en un proceso verbal sumario.

Lo anterior, aunado al hecho de que la parte actora no agotó la posibilidad de ejercer otros mecanismos legales como una acción reivindicatoria. 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, a través de sentencia del 22 de noviembre de 2024 modificó la decisión del a quo, la cual quedó así: «PRIMERO: DECLARAR la improcedencia de la acción de cumplimiento frente al artículo 23 de la Ley 1801 de 2016, por las razones expuestas en la presente providencia.

SEGUNDO: NEGAR la acción de cumplimiento frente al artículo 190 de la Ley 1801 de 2016, por las razones expuestas en la presente providencia.” 8 3 Mediante la Resolución núm. 763 del 15 de diciembre de 2017. 4 Ante el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá. 5 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana 6 Índice 2 del aplicativo SAMAI, exp. 11001-33-36-034-2024-00239-00, certificado 3C94FF8C1CFC4DB2 C34E06114CD5292B 8FF2496027374C2E B6C62607D111F339 7 Índice 2 del aplicativo SAMAI, 4_EXPEDIENTEDIGI_ANEXOS_15_1_20254_40_3_20250117103002028 (1) 8 El Tribunal concluyó que la acción de cumplimiento no era procedente para la ejecución de una decisión policiva, pues su naturaleza jurisdiccional escapa del objeto de la acción. Efectuó su análisis bajo el marco normativo dispuesto por el artículo 87 constitucional y la Ley 393 de 1997.

Además, indicó que no era posible exigir el cumplimiento de una medida de protección teniendo en cuenta que esta tenía un carácter provisional. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00175-01 Accionante: Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 2.2.

Fundamento jurídico 9. La parte accionante adujo, de manera general y sin argumentar como se generaron en las providencias objeto de tutela, la existencia de los defectos procedimental por exceso ritual manifiesto y procedimental absoluto. 10. De acuerdo con su exposición, se colige que los entiende configurados en las decisiones de las autoridades judiciales por no considerar a la acción de cumplimiento viable para ordenar la ejecución de la medida correctiva de policía para la restitución del bien inmueble por el cual se resolvió amparar la tenencia dentro del proceso verbal abreviado núm. 013 de 2017. 11.

Adicionalmente, y nuevamente sin profundizar en ello, afirmó que las autoridades accionadas presuntamente omitieron aplicar el artículo 2º de la Ley 393, que indicó, desarrolla el artículo 87 constitucional. 12. Adujo como sustento de sus argumentos que: “Hay ocasiones en que de continuar las circunstancias de hecho en que se encuentra una persona, es inminente e inevitable la destrucción de un bien jurídicamente protegido, de manera que urge la protección inmediata e impostergable por parte del estado”, citando la sentencia T-956 de 2013, que trata de un asunto referente al derecho fundamental al debido proceso de los migrantes y a los derechos del niño a tener una familia y a no ser separado de ella. 2.2.

Pretensiones 13. La parte accionante solicitó: «Proteger los derechos fundamentales del debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad ante la ley. De la orden a impartir: Ordenar a los accionados, imponer a la Inspección Municipal de Policía de Ubaté el cumplimiento de la cláusula tercera que se lee en el acto administrativo No 013 – 17 por el cual se resolvió amparar la tenencia. En otras palabras, ordenar la ejecución de la medida correctiva de la restitución del bien inmueble.».

(SIC en toda la cita). 2.3. Intervenciones 14. La acción de tutela fue admitida por la Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto del 20 de enero de 20259, a través del cual ordenó notificar a la Juez Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá y a los magistrados de la Sección Cuarta -Subsección “B”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como accionados y como terceros interesados en el resultado del proceso vinculó y notificó al Municipio de Ubaté - Inspección de Policía de la Villa de San Diego, quien actuó como parte demandada en el proceso ordinario, y remitió copia de la solicitud de tutela al alcalde del Municipio de Ubaté y al Inspector de Policía de la Villa de San Diego del municipio referido. 9 Índice 4 del aplicativo SAMAI Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00175-01 Accionante: Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 2.3.1.

La Alcaldía Municipal de Ubaté- Cundinamarca10 a través de su dignatario, indicó que no cuenta con competencia para pronunciarse sobre el asunto, toda vez que no hizo parte del proceso. No obstante, indicó que las decisiones judiciales reprochadas por la parte actora, fueron proferidas en derecho. 2.3.2. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, a través de la magistrada ponente de la decisión, solicitó negar las pretensiones de la acción pues indicó que no existió vulneración ius fundamental alguna de su parte. 15.

Afirmó que el defecto procedimental absoluto es inexistente, teniendo en cuenta que esa autoridad judicial actuó bajo el procedimiento legal establecido en el ordenamiento jurídico evaluando si la acción de cumplimiento era procedente para exigir a la Inspección Primera Municipal de Ubaté- Cundinamarca la ejecución de la orden efectuada en el proceso verbal abreviado del 21 de septiembre de 2017, en acatamiento de lo dispuesto en los artículos 23 y 190 de la Ley 1801 de 2016. 16.

Sostuvo que efectuó su análisis bajo el marco normativo dispuesto por el artículo 87 constitucional y la Ley 393 de 1997 concluyendo que la acción de cumplimiento no procede para pretender la ejecución de una decisión policiva, pues su naturaleza jurisdiccional escapa del objeto de la acción. 2.3.3. El Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá, solicitó negar las pretensiones del amparo afirmando que no vulneró ninguno de los derechos fundamentales invocados por el accionante pues su actuación atendió en todo momento el debido proceso y le garantizó el acceso a la administración de justicia. 17.

Sostuvo que la acción de tutela no se podía convertir en una tercera instancia pues vulneraría la independencia del juez quien actuó dentro del principio de legalidad. 2.3.4. No se rindieron más informes. 2.4. Sentencia Impugnada 18. La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia del 20 de febrero11 de 2025, declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.

Consideró que los actores intentaban reabrir un debate ya resuelto en sede contencioso-administrativa. 19. Además, determinó que la acción de tutela no puede utilizarse como una instancia adicional para controvertir decisiones judiciales ordinarias. Sostuvo que la orden de amparo de tenencia ya había cobrado ejecutoria, por lo que no era 10 Índice 8 del aplicativo SAMAI, ibidem. 11 Índice 14 del aplicativo SAMAI.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00175-01 Accionante: Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 posible exigir su cumplimiento nuevamente. Concluyó además que los juicios civiles de policía tienen naturaleza jurisdiccional y no pueden ser ejecutados mediante acción de cumplimiento, pues resuelven conflictos entre particulares.

Impugnación12 20. La parte actora alegó que la decisión impugnada rechazó la acción sin evaluar correctamente la relevancia constitucional y le exigió demostrar a los accionantes la afectación de derechos fundamentales, cuando era su función como juez constitucional. Asimismo, criticó la falta de análisis sobre la relación entre la acción de cumplimiento y el artículo 87 de la Constitución y adujo que se ignoró el perjuicio inminente alegado en el escrito de tutela. 21.

Finalmente, sostuvo que era incorrecto considerar cumplida la restitución del inmueble solo por estar ordenada en un proceso policivo sin haberse materializado, pues contradice la finalidad de la acción de cumplimiento. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 22. La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2.

Cuestión previa 23. Es de advertir que, si bien la parte actora cuestionó las providencias del 27 de septiembre de 2024 proferida por el Juzgado Treinta y Cuatro Administrativo del Circuito de Bogotá y del 22 de noviembre de 2024 dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, lo cierto es que la sentencia de segunda instancia fue la que puso fin al proceso, por lo que el análisis en esta sede solo será respecto a la sentencia del 22 de noviembre de 2024.

Problema jurídico 24. De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, con ocasión de la providencia del 22 de noviembre de 2024 dentro de la acción de cumplimiento identificada con el radicado núm. 11001-33-36-034- 2024-00239-00/01, incurrió en los defectos procedimental absoluto y procedimental por exceso ritual manifiesto y con ellos en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad de la señora Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros. 12 Índice 2 del aplicativo SAMAI, expediente11001-03-15-000-2024-00263-01.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00175-01 Accionante: Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 25. No obstante, en primer lugar, debe verificarse si la acción presentada cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción, en particular el de subsidiariedad. 3.3.

Procedencia de la acción de tutela 26. La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015 fue creada para proteger los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando estos sean vulnerados o amenazados por parte de las autoridades o por particulares en los casos expresamente señalados en el primer decreto anotado, siempre y cuando no se disponga de otro medio de defensa judicial para hacer valer tales derechos; por ello se puede afirmar que aquella tiene el carácter de residual o subsidiaria, es decir, entra a operar cuando no exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 27.

De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. 28.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de estos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. 3.4.

Del requisito de subsidiariedad 29. El inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagró el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determinó que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991. 30.

Así las cosas, cuando existen otros mecanismos de defensa judicial que resultan idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. 31. Al respecto, la Corte Constitucional ha determinado que cuando una persona recurre a la administración de justicia con el fin de que le sean protegidos sus derechos, no puede desconocer las acciones judiciales contempladas en el ordenamiento jurídico, ni pretender que el juez de tutela adopte decisiones Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00175-01 Accionante: Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 paralelas a las del funcionario que conoce de un determinado asunto radicado bajo su competencia19. 32.

No obstante, es claro que en determinadas oportunidades el enfoque bajo el cual se resuelven no es suficiente para precaver la vulneración de derechos fundamentales, puesto que los recursos pueden ser ineficientes o inadecuados, momento en el cual la tutela se torna procedente para precaver la eventual conculcación de estas garantías de orden superior. 3.4.1.

Análisis del caso concreto 33. La presente acción de tutela es improcedente por no agotar el requisito de subsidiariedad, teniendo en cuenta que el actor contaba con otros mecanismos judiciales que no se evidencia que haya utilizado antes de acudir a la presente acción constitucional. 34. La primera de ellas era presentar una acción posesoria, la cual está contemplada en los títulos XIII y XIV del Código Civil.

En este caso, si el perturbador estaba ocupando el bien antes de 2017, el accionante pudo haber interpuesto la acción referida antes de que expirara el plazo de un año desde la perturbación. 35. Según el Artículo 976 del Código Civil Colombiano, la acción posesoria prescribe al año desde el momento en que se produce la perturbación, pero la parte actora no presentó prueba alguna de haberla ejercido.

Tampoco allegó prueba alguna de su intervención al respecto en el proceso de sucesión en curso para proteger sus derechos sobre la masa herencial. 36. Sumado a lo expuesto, de acuerdo con el artículo 80 del Código Nacional de Policía, las medidas policiales de protección a la tenencia de bienes inmuebles tienen un término de cuatro (4) meses desde la existencia de la perturbación o la ocupación ilegal, “pues tienen un carácter precario y provisional, de efecto inmediato, cuya única finalidad, es mantener el statu quo mientras el juez ordinario competente decide definitivamente sobre la titularidad de los derechos en controversia “(…)”.Negrillas de la Sala. 37.

Aunado a lo anterior, las decisiones adoptadas por las autoridades judiciales accionadas, en particular la del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B estuvieron ajustadas a derecho y no se advierte que con estas se hayan trasgredido los derechos fundamentales de la parte actora, pues como lo advirtió la autoridad judicial accionada no era posible exigir nuevamente el cumplimiento de la medida de protección teniendo en cuenta que esta tenía un carácter provisional.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00175-01 Accionante: Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 38. Así las cosas, la tutela no puede suplir la omisión del actor o su falta de diligencia para utilizar los mecanismos judiciales adecuados y su alegación en la vía ordinaria correspondiente, pues la acción constitucional no fue establecida para tal fin, teniendo en cuenta que pasaron más de seis años desde que se emitió la medida policial y la fecha de presentación de su demanda. 39.

El principio de subsidiariedad exige que la tutela solo proceda cuando no exista otro mecanismo judicial idóneo para la defensa de los derechos invocados. En este caso, el demandante disponía de otros recursos procesales ordinarios que no ejerció. 40. En ese entendido, se recuerda a la parte accionante que la jurisprudencia constitucional13 ha sido clara en reiterar que las personas deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial ha dispuesto para conjurar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de tal manera que se impida el uso indebido de la acción de tutela como vía preferente o instancia judicial adicional de protección. 41.

Así las cosas, dado que, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos, ese reconocimiento obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos. 42.

Además, la tutela contra providencias judiciales es excepcional y requiere demostrar una afectación grave y manifiesta a derechos fundamentales, lo cual no se advierte en este caso, pues las autoridades judiciales accionadas atendieron el debido proceso y todos los derechos inherentes a este, por lo que la simple inconformidad de la parte actora con la decisión de las autoridades judiciales no basta para demostrar la existencia de una vulneración ius fundamental. 43.

Por las razones expuestas, la Sala modificara la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción por no agotar en el requisito de relevancia constitucional, para en su lugar, declararla improcedente por no agotar el requisito de subsidiariedad, pues, se reitera, dentro de las facultades del juez constitucional no se encuentra la de sustituir las herramientas judiciales idóneas para obtener la protección iusfundamental quebrantada, porque de lo contrario, la acción de tutela se convertiría irremediablemente en un medio de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde 13 Corte Constitucional Sentencia T-375 de 2018.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-00175-01 Accionante: Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la Constitución a los jueces constitucionales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Modificar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la señora Magnolia Elvira Pérez Avendaño y otros por no agotar el requisito de relevancia constitucional, para en su lugar, Segundo: Declarar la improcedencia del amparo solicitado por no agotar el requisito de subsidiariedad.

Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Ausente con permiso JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA