Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., 22 de julio de 2025 Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita1 Demandados: Presidente de la República y otros Auto que da apertura a incidente de desacato El Despacho se pronuncia sobre la apertura del incidente de desacato contra Sergio Andrés Agón Martínez y Adith Rafael Romero Polanco, quienes fungen como director técnico de reparaciones y director general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, en su orden, por el presunto incumplimiento de las órdenes de tutela fijadas en las sentencias del 1º de marzo y 16 de mayo de 2024, proferidas por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, en su orden.
I.
ANTECEDENTES 1. Fallos presuntamente incumplidos Mediante sentencia del 1º de marzo de 2024 el Consejo de Estado, Sección Cuarta, amparó los derechos fundamentales a la salud y al debido proceso de Margarita y le ordenó a la Unidad Administrativa Especial Para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas lo siguiente: 1. Amparar el derecho a la salud y al debido proceso de Margarita, por las razones expuestas en esta providencia. En consecuencia, […] 3.
Ordenar a la directora de la Unidad Administrativa Especial Para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, o quien haga sus veces, que, dentro de las próximas 48 horas, contadas a partir de la notificación de esta decisión, resuelva nuevamente la solicitud de la actora, en la que le informe los plazos aproximados y el orden en que accederá a la medida de indemnización. La anterior decisión fue impugnada y con fallo del 16 de mayo de 2024 el Consejo de Estado, Sección Quinta, la modificó frente a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas en los siguientes términos:
CUARTO: MODIFICAR el numeral 3 de la sentencia de 21 de marzo de 2024, de la siguiente manera: ORDENAR a la UARIV que, dentro de un término de 2 días, explique a la actora y su grupo familiar las formas y medios en que pueden actualizar sus datos y ampliar la información sobre sus padecimientos ante esa entidad, informando de manera detallada las opciones con la que se puede priorizar el pago de su indemnización administrativa y los canales a través de los cuales deben radicar los documentos respectivos.
Adicionalmente, se ORDENA a la UARIV que cuando aborde el caso del grupo familiar de Margarita en el instrumento técnico de priorización, lo haga desde un enfoque diferencial atendiendo a las particularidades del caso, como son la violencia sexual presuntamente padecida por su hermana, la edad de sus padres, las enfermedades tanto físicas como psicológicas que padecen, la condición de menores de edad, y el hecho de que Margarita se encuentra cercana de cumplir la mayoría de edad y entrar al mercado laboral sin que haya podido terminar sus estudios, entre otras que sean evidenciadas. 1 Este es el nombre ficticio que escogió la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en el fallo del 21 de marzo de 2024, para proteger el derecho fundamental a la intimidad de la demandante, quien es una adolescente.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Incidente de desacato Margarita presentó incidente de desacato en razón a que, a su juicio, no se le había dado cumplimiento a la sentencia del 16 de mayo de 2024, emitida por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
Luego de surtir varios incidentes de desacato y declarar el cumplimiento parcial de algunas órdenes, con auto del 13 de marzo de 2025 esta Sección declaró en desacato a la señora Lilia Clemencia Solano Ramírez, entonces directora general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, y la sancionó con multa de un salario mínimo legal mensual vigentes (smlmv), toda vez que no se le realizó a Margarita el análisis de la priorización desde un enfoque diferencial que tuviera en cuenta la violencia que ella ha padecido, pese a que así se había ordenado de manera expresa por los jueces de tutela en las dos instancias.
A través de auto del 5 de junio de 2025 la Sección Quinta del Consejo de Estado desató el grado jurisdiccional de consulta en el sentido de levantar la sanción impuesta a Lilia Clemencia Solano Ramírez, toda vez que para ese momento ya no se desempeñaba como directora general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas.
No obstante, estableció que el a quo determinara la posibilidad de surtir el trámite incidental contra Zoraida Hernández Pedraza y Gloria Cuartas Montoya, quienes fungían como directora técnica de reparaciones encargada y directora general encargada de la aludida Unidad. En atención al proveído del 5 de junio de 2025, el 20 de junio del mismo mes y año el Despacho sustanciador requirió a Zoraida Hernández Pedraza y Adith Rafael Romero Polanco2, en sus condiciones de directora técnica de reparaciones encargada y director general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, respectivamente, para que informaran en los dos días siguientes las gestiones que surtidas con el fin de cumplir la sentencia de tutela del 16 de mayo de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
Las comunicaciones del auto del 20 de junio de 2025 fueron enviadas el 25 siguiente a las direcciones virtuales zoraida.hernandez@unidadvictimas.gov.co y adith.romero@unidadvictimas.gov.co, que corresponden a las de Zoraida Hernández Pedraza y Adith Rafael Romero Polanco, en su orden. Con auto del 8 de julio de 2025, el despacho sustanciador requirió a Sergio Andrés Agón Martínez, en su condición de nuevo director técnico de reparaciones de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Victimas, para que, en el término de dos días, informara las gestiones que había realizado con el fin de cumplir la sentencia de tutela del 16 de mayo de 2024, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
La anterior decisión fue notificada mediante correo electrónico enviado el 11 de julio de 2025 a la cuenta virtual sergio.agon@unidadvictimas.gov.co. 3. Informes de cumplimiento 3.1 Informe del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social El Departamento Administrativo para la Prosperidad Social allegó memorial en el que su coordinador del grupo interno de trabajo de acciones constitucionales indicó que «no existen razones para la vinculación que hoy se nos hace en este trámite incidental», pues en las sentencias del 1º de marzo y del 16 de mayo de 2024 no se emitió orden alguna en su 2 Gloria Cuartas Montoya fue reemplaza por Adith Rafael Romero Polanco como director general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, quien se posesionó el 10 de junio del año en curso.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra y tampoco tenía incidencia en las pretensiones de la accionante, de ahí que careciera de legitimación en la causa por pasiva. 3.2 Informe de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas Por conducto de su jefe de la oficina asesora jurídica, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas allegó los oficios 2025-0989795 del 26 de junio de 2025 y 2025-1074868-1 del 15 de julio del año en curso, en los que indicó que le informó a la demandante «la no procedencia de una inclusión dentro de la ruta priorizada basado desde un enfoque diferencial, ya que dicha valoración se encuentra determinada bajo el procedimiento establecido dentro de la Resolución 1049 de 2019».
Que la entidad contaba con diferentes canales de comunicación, a los cuales se debían remitir las peticiones de priorización de pago de la indemnización administrativa y que ello solo era procedencia cuando se padeciera alguna enfermedad huérfana, de alto costo, ruinosa o catastrófica, la cual era necesario acreditar con un certificado médico que colmara las exigencias previstas en las Resoluciones 3974 de 2009 y 023 de 2023, o mediante las correspondientes historias clínicas.
También explicó que en el método técnico de priorización observaba un enfoque diferencial por situaciones de salud, orientación sexual, etc., empero el aplicado a la demandante no permitió constatar circunstancias de urgencia manifiesta. Señaló que con Oficios 2024-1920113-1 del 16 de diciembre de 2024 y 2025-0092462- 01 del 22 de febrero de 2025 le comunicó a la tutelante que su situación sería valorada nuevamente en la siguiente vigencia, por lo que en el 2025 se le aplicaría el método técnico de priorización en aras de determinar la posibilidad de pagarle de manera preferente la indemnización administrativa que se le concedió en el 2020, aunque le advirtió que ello estaba sujeto a la respectiva disponibilidad presupuestal.
II. CONSIDERACIONES 1. Cuestión preliminar A este trámite incidental el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social allegó memorial en el que pidió su desvinculación, toda vez que en las sentencias del 1º de marzo y del 16 de mayo de 2024, las Secciones Cuarta y la Sección Quinta del Consejo de Estado no emitieron órdenes en su contra.
Sobre el particular, se advierte que en los auto del 20 de junio y 8 de julio de 2025 el Despacho sustanciador requirió a Adith Rafael Romero Polanco y Sergio Andrés Agón Martínez, quienes fungen como director general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Victimas y director técnico de reparaciones de ese organismo, en su orden, para que presentaran los respectivos informes de cumplimiento de los mencionados fallos, y en esos proveídos no se hizo mención alguna al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, de manera que no es dable ordenar su desvinculación porque no ha sido convocado a este trámite constitucional.
Se aclara que, si bien el 25 de junio de 2025 la Secretaría General de esta Corporación remitió la comunicación del proveído del 20 de junio del año en curso al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, ello obedeció a un error que no derivó en la vinculación de ese organismo a este trámite constitucional. 2. Del cumplimiento del fallo de tutela y el incidente de desacato El trámite de la acción de tutela puede terminar con una sentencia que adopte medidas tendientes a proteger el derecho vulnerado o amenazado.
Esas medidas pueden ser de acciones o de abstenciones. En ambos casos, las órdenes deben estar claramente Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co definidas en la sentencia de tutela, de manera que la autoridad o particular demandado sepa con certeza la orden que debe cumplir.
Las órdenes que profiere el juez de tutela son de estricto e inmediato cumplimiento por parte de los funcionarios públicos o por los particulares, según el caso. Para que los mandatos sean cumplidos cabal y oportunamente, la ley contempla mecanismos que tienen por objeto asegurar el cumplimiento de la sentencia y, subsidiariamente, la sanción de los responsables del desacato.
Esos mecanismos son la orden de cumplimiento del fallo3 y el desacato4. El juez que conoce del incidente de desacato o de las solicitudes de cumplimiento deberá determinar si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa. Y, si existe incumplimiento, deberá determinar si el funcionario actuó de manera culposa o dolosa5.
El desacato, por tener un fin sancionatorio, busca establecer la responsabilidad subjetiva del funcionario o funcionarios que, en principio, han debido cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. Ahí sí juegan un papel importante todos los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia: los grados y modalidad de culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, etcétera. 3.
Caso concreto Con la finalidad de decidir sobre una nueva apertura del incidente de desacato por el presunto cumplimiento de las órdenes de tutela fijadas en los fallos del 21 de marzo y 16 de mayo de 2024, emitidas por las Secciones Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, en su orden, es necesario señalar que en la última de las mencionadas providencias se ordenó a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas «que dentro de un término de 2 días, explique a la actora y su grupo familiar las formas y medios en que pueden actualizar sus datos y ampliar la información sobre sus padecimientos ante esa entidad, informando de manera detallada las opciones con la que se puede priorizar el pago de su indemnización administrativa y los canales a través de los cuales deben radicar los documentos respectivos».
Asimismo, en dicho pronunciamiento judicial también se dispuso que la mencionada autoridad «cuando aborde el caso del grupo familiar de Margarita en el instrumento técnico de priorización, lo haga desde un enfoque diferencial atendiendo a las particularidades del caso, como son la violencia sexual presuntamente padecida por su hermana, la edad de sus padres, las enfermedades tanto físicas como psicológicas que padecen, la condición de menores de edad, y el hecho de que Margarita se encuentra cercana de cumplir la mayoría de edad y entrar al mercado laboral sin que haya podido terminar sus estudios, entre otras que sean evidenciadas».
En atención a los autos del 20 de junio y del 8 de julio de 2025, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas allegó los Oficios 2024- 1920113-1 del 16 de diciembre de 2024 y 2025-0092462-01 del 22 de febrero de 2025, en los que le comunicó a la incidentante que no acreditó alguna de las situaciones de 3 Artículo 27 de Decreto 2591 de 1991: «Cumplimiento del fallo.
Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza». 4 Artículo 52 del Decreto 2592 de 1991: «Desacato.
La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción». 5 Sentencia C - 367 de 2014 «[…] para imponer la sanción se debe probar la culpabilidad (dolo o culpa) de la persona que debe cumplir la sentencia».
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00642-00 Demandante: Margarita Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulnerabilidad previstas en el artículo 4º de la Resolución 1049 de 2019 y que se le aplicó el Método Técnico de Priorización, pero no alcanzó el puntaje requerido, por lo que se volvería a surtir en la siguiente vigencia. En ese orden de ideas, se evidencia que Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas no ha dado cumplimiento integral a los precitados mandatos judiciales, pues no acreditó que analizará la situación de Margarita con un enfoque diferencial ya que no estudió la violencia sexual de su hermana, la edad de sus padres, las enfermedades que padece, la condición de menor de edad y la cercanía a cumplir 18 años, sino que se limitó a indicar que no había alcanzado el puntaje requerido.
En consecuencia, se impone abrir incidente de desacato contra Sergio Andrés Agón Martínez y Adith Rafael Romero Polanco, por fungir como director técnico de reparaciones y director general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas, en su orden. Por las razones expuestas, el Despacho III.
RESUELVE
1. Abrir incidente de desacato contra Sergio Andrés Agón Martínez y Adith Rafael Romero Polanco, quienes fungen como director técnico de reparaciones y director general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en su orden. 2. Notificar personalmente de esta decisión a las precitadas personas, para lo cual se debe remitir las respectivas comunicaciones a los correos electrónicos sergio.agon@unidadvictimas.gov.co y adith.romero@unidadvictimas.gov.co. 3.
Comunicar esta decisión al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en aras de aclararle que no ha sido convocado a este trámite incidental. 4. Correr traslado, por el término de 3 días, para que las precitadas autoridades se pronuncien respecto del cumplimiento de las sentencias de tutela del 21 de marzo y 16 de mayo de 2024, emitidas por la Sección Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, en su orden, en el expediente de la referencia. 5.
Las comunicaciones, oficios, memoriales, escritos, pruebas documentales y demás que se presenten en este trámite judicial, se recibirán en la siguiente cuenta de correo electrónico del Consejo de Estado: secgeneral@consejodeestado.gov.co. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN La validez e integridad de este documento pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador