1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., veintitrés (23) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03603-01 Accionante: JADIER ENRIQUE HERNÁNDEZ CARO Accionados: ALCALDÍA MUNICIPAL DE MALAMBO Y OTROS Tema: Reconocimiento y pago de incapacidades médicas – dictamen de pérdida de capacidad laboral – confirma la declaratoria de improcedencia. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por el accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 4 de junio de 2026 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Lo anterior, de conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 13 de mayo de 20262, la referida autoridad judicial admitió la acción constitucional y, mediante providencia del 26 de junio del año en curso concedió la impugnación. I.
ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El señor Jadier Enrique Hernández Caro, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela contra la Alcaldía Municipal de Malambo, Salud Total E.P.S. y Colfondos S.A. Con la solicitud de amparo pretende la protección de sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social, a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas, al debido proceso administrativo y a la «estabilidad ocupacional reforzada». 2.
Las anteriores garantías las estimó vulneradas con ocasión de la falta de 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 5 Samai. Al respecto, resulta oportuno precisar que el juez de primera instancia notificó en calidad de accionadas a la Alcaldía Municipal de Malambo, a Salud Total E.P.S. y a Colfondos S.A. Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un concepto definitivo sobre su pérdida de capacidad laboral y la omisión de la Alcaldía Municipal de Malambo en realizar una «activación ocupacional efectiva». 3.
En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones:
PRIMERO: Amparar mis derechos fundamentales invocados.
SEGUNDO: Ordenar a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE MALAMBO realizar valoración ocupacional integral inmediata mediante medicina laboral especializada.
TERCERO: Ordenar a las entidades accionadas actuar de manera coordinada e integral respecto de mi situación médica, ocupacional y prestacional.
CUARTO: Ordenar la adopción inmediata de medidas transitorias de protección económica mientras se resuelve integralmente mi situación funcional y prestacional.
QUINTO: Ordenar a la ALCALDÍA MUNICIPAL DE MALAMBO emitir decisión administrativa clara y definitiva respecto de mi situación ocupacional y funcional.
SEXTO: Ordenar a COLFONDOS adelantar prioritariamente las actuaciones correspondientes relacionadas con la definición integral de capacidad laboral y situación prestacional.3 1.2. Hechos 4. El señor Jadier Enrique Hernández Caro indicó que se encuentra actualmente vinculado a la Alcaldía Municipal de Malambo y sostuvo que durante el vínculo laboral presentó afectaciones en su salud relacionadas con una disminución en su capacidad visual, junto con un «compromiso neuro oftalmológico», por lo que permanece bajo tratamiento y seguimiento clínico permanente.
A su vez, señaló que, por el deterioro de su salud, ha presentado múltiples incapacidades médicas4. 5. Puso de presente que se ha sometido a valoraciones médicas especializadas, cuyos conceptos han determinado que puede continuar desarrollando actividades laborales bajo restricciones específicas relacionadas con «disminución de carga laboral, manejo del estrés y adecuaciones funcionales». 6.
Pese a lo anterior, refirió que la Alcaldía de Malambo «condicionó cualquier forma de reincorporación funcional, reubicación ocupacional o activación laboral efectiva a la existencia de una definición sobre su pérdida de capacidad laboral o alta médica absoluta». Por tal razón, afirmó que actualmente no devenga un ingreso. 7. Por último, manifestó que Colfondos S.A. no ha determinado la pérdida de su capacidad laboral. 3 Transcripción literal que puede contener errores. 4 De conformidad con las pruebas allegadas al expediente, se advierte que superan los 180 días.
Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3. Sustento de la vulneración 8. El accionante consideró vulnerados sus derechos fundamentales a la dignidad humana, al mínimo vital, a la salud, a la seguridad social, a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas, al debido proceso administrativo y a la «estabilidad ocupacional reforzada», como consecuencia de una «desarticulación institucional por la falta de definición de su situación médica y laboral». 9.
Puso de presente que no se ha emitido el dictamen de su pérdida de capacidad laboral, no ha sido reubicado en sus funciones y no posee un salario efectivo, lo cual ha afectado su mínimo vital y el de su núcleo familiar. 10. Expuso que previamente presentó una acción de tutela relacionada con los mismos hechos, la cual fue declarada improcedente por no superar el requisito de subsidiariedad, sin un pronunciamiento de fondo respecto de la vulneración continuada de sus derechos fundamentales. 11.
Finalmente, expuso que la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que la estabilidad laboral reforzada no depende exclusivamente de una calificación formal de invalidez o discapacidad, sino de la constatación material de condiciones de salud que generen en el trabajador una condición de debilidad manifiesta y afecten sustancialmente su estabilidad funcional, económica y ocupacional. 1.4.
Intervenciones 12. Salud Total E.P.S. informó que el accionante se encuentra afiliado como cotizante del régimen contributivo, sin novedad de retiro. A su vez, puso de presente que el 13 de febrero de 2026, el área de medicina laboral emitió concepto de rehabilitación integral con pronóstico favorable dirigido a Colfondos S.A. 13.
Respecto a las recomendaciones, reubicación y reintegros laborales, indicó que le corresponde al empleador, con sus propios recursos y bajo el programa de seguridad y salud en el trabajo, establecer cuáles son las recomendaciones laborales que requiere el trabajador. 14. Colfondos S.A. señaló que, al validar el sistema de información y la base de datos de la entidad, advirtió que el 13 de febrero de 2026 Salud Total E.P.S. emitió concepto favorable de rehabilitación a favor del accionante.
A su vez, indicó que dicho documento fue expedido por fuera del término que establece el artículo 142 del Decreto 019 de 2012, por lo que debe darse aplicación a la sanción que contemplada el inciso 6 de dicha disposición, consistente en que la E.P.S. deba asumir el pago de las incapacidades con cargo a sus propios recursos. Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
Por otro lado, sostuvo que de las incapacidades que aportó la E.P.S., se advierte que existe una interrupción en la prescripción de éstas, superior a 30 días, lo que implica el reinicio del conteo a cargo de la EPS (día 1 al 180), conforme a lo establecido en el artículo 13 de la Resolución 2266 de 1998, el artículo 2.2.3.2.3 del Decreto 1333 de 2018 y el parágrafo 13 del artículo 2.2.3.3.2 del Decreto 1427 de 2022.
En consecuencia, afirmó que no le corresponde el pago de las incapacidades del accionante. 16. Por último, señaló que cuando el accionante haya alcanzado «un grado de rehabilitación», le corresponde al empleador, en cumplimiento de los artículos 12 y 13 de la Resolución 1843 de 2025 del Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, efectuar la evaluación médica de retorno laboral y la evaluación médica posincapacidad, a efectos de determinar la posibilidad o no de su reintegro laboral. 17.
Por su parte, la Alcaldía Municipal de Malambo indicó que el accionante se encuentra vinculado a la entidad e informó que ha superado los 180 días de incapacidad médica, lo implica que el municipio no tenga la obligación legal de continuar efectuando el pago de salarios y demás prestaciones sociales, pues únicamente es responsable del pago de las cotizaciones al sistema de seguridad social. 18.
Además, consideró que le corresponde al fondo de pensiones adelantar el procedimiento de valoración y pérdida de capacidad laboral, así como asumir las prestaciones económicas correspondientes, mientras se define de manera integral la situación médica y prestacional del afiliado. 19. En ese orden, sostuvo que el reconocimiento y pago de las incapacidades médicas le corresponde al Sistema de Seguridad Social Integral, a través de la entidad promotora de salud o de la administradora de riesgos laborales. 20.
Finalmente, manifestó que el accionante previamente interpuso una acción de tutela con los mismos supuestos fácticos, la cual fue resuelta por el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Barranquilla bajo el radicado 08001-40-53-004-2026- 00268-00. 1.5. Sentencia de primera instancia 21. Mediante proveído del 4 de junio de 2025, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela.
Al respecto, señaló que el accionante interpuso una acción de tutela identificada con el radicado 08001-40-53-004-2026-00268-00, en la que estimó que la Alcaldía Municipal de Malambo y Salud Total E.P.S. vulneraron sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la vida digna, al trabajo, a la salud, a la seguridad social y al debido proceso.
Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22. Lo anterior, con fundamento en que ha presentado incapacidades médicas por más de 227 días y, pese a que se encuentra vinculado laboralmente en el mencionado ente territorial, no se ha efectuado su reintegro por no contar con un «concepto de rehabilitación favorable definitivo». 23.
En ese orden, indicó que el proceso fue conocido por el Juzgado Cuarto Civil Oral del Municipio de Barranquilla que, mediante sentencia del 29 de abril de 2026, declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no superar el requisito de subsidiariedad, puesto que el señor Hernández Caro no acreditó haberle solicitado a Colfondos S.A. la determinación de su capacidad laboral.
La decisión no fue impugnada por el accionante y el expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 22 de mayo de 2026. 24. Sin embargo, sostuvo que, pese a que existe identidad de partes, hechos y pretensiones, no es posible declarar la cosa juzgada debido a que la acción de tutela con radicado 2026-00268-00, puesto que no se encuentra ejecutoriada.
Sin embargo, consideró que dicha circunstancia impide un nuevo pronunciamiento al respecto. 25. Finalmente, descartó una actuación temeraria del accionante, debido a que estimaba que existían nuevos hechos que lo habilitaban para interponer una nueva acción constitucional, «circunstancia que se traduce en ignorancia y desvirtúa la temeridad». 1.6.
Impugnación 26. La parte actora consideró que la sentencia de primera instancia incurrió en una contradicción argumentativa, ya que por una parte reconoce que no se configuró la cosa juzgada constitucional ni que existió una actuación temeraria, y por otro lado le otorgó a la providencia los efectos prácticos de la cosa juzgada. 27.
A su vez, puso de presente que la vulneración de sus derechos fundamentales persiste, ya que no ha sido reincorporado laboralmente ni se ha definido su pérdida de capacidad laboral, lo cual genera que se produzca una vulneración continuada de sus derechos fundamentales al mínimo vital, seguridad social, dignidad humana y trabajo en condiciones dignas.
II. CONSIDERACIONES 28. La Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida el 4 de junio de 2026 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el accionante. En ese sentido, esta Sección explicará las razones por las cuales en el asunto objeto de estudio no se supera el requisito general de subsidiariedad.
Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. Cuestión previa: inexistencia de cosa juzgada y temeridad 29. La Sala advierte que la acción de tutela identificada con el radicado 08001- 40-53-004-2026-00268-00 y conocida por el Juzgado Cuarto Civil Oral del Municipio de Barranquilla, no guarda identidad de objeto y partes con la presente acción constitucional, pese a que comparten los mismos supuestos fácticos. 30.
Lo anterior, por cuanto en ambos asuntos el accionante puso de presente la acumulación de incapacidades continuas que superan los 180 días. Sin embargo, en aquella oportunidad sus pretensiones se dirigían exclusivamente contra la Alcaldía de Malambo y Salud Total E.P.S., las cuales estaban orientadas a obtener su reintegro laboral y el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir por parte de su empleador. 31.
Por otro lado, en el presente trámite, la controversia se dirigió, además, contra Colfondos S.A. y está orientada a cuestionar la ausencia de un ingreso efectivo derivado de la falta de pago de sus incapacidades médicas y la presunta omisión de Colfondos en determinar la pérdida de capacidad laboral. 32. Por lo anterior, aunque los hechos que fundamentaron las dos solicitudes de amparo son similares, lo cierto es que ambos procesos persiguen pretensiones diferentes, lo que excluye la identidad de objeto.
En consecuencia, no es posible predicar la existencia de cosa juzgada constitucional ni de temeridad en el ejercicio de la presente acción de tutela, por no haberse acreditado la triple identidad. 2.2. Generalidades de la acción de tutela 33. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales, siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. 34.
Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.2.1.
La solicitud no cumple con el requisito de general de subsidiariedad 35. El inciso 3 del artículo 86 de la Constitución consagra el requisito de subsidiariedad como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial”, precepto reglamentado por el numeral 1 del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991.
Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36. Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela.
Lo anterior, en razón a que la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo constitucional impone al ciudadano la carga de acudir previamente, a través de los respectivos medios de control a la jurisdicción de lo contencioso administrativo 37. Como se expuso previamente, el accionante sostuvo que se encuentra vinculado a la Alcaldía de Malambo y que, durante el vínculo laboral, ha presentado múltiples incapacidades que, de conformidad con las pruebas allegas al expediente, superan los 180 días, por lo que actualmente no percibe un «ingreso efectivo», lo cual ha afectado su mínimo vital. 38.
A su vez, expuso que su empleador no ha procedido a su reubicación laboral pese a existir un concepto favorable de rehabilitación por parte de Salud Total E.P.S., pues «condicionó cualquier forma de reincorporación funcional, reubicación ocupacional o activación laboral efectiva a la existencia de una definición sobre su pérdida de capacidad laboral o alta médica absoluta». 39.
Por último, manifestó que Colfondos S.A. no ha determinado la pérdida de su capacidad laboral. 40. Precisado lo anterior, la Sala advierte que la solicitud de amparo se circunscribe a dos reproches concretos. Por un lado, la falta de pago de las incapacidades médicas del accionante, habida cuenta de que el accionante considera que superan los 180 días sin que el municipio de Malambo, Salud Total E.P.S. y Colfondos S.A. hubiesen asumido el pago de dicha obligación. Por otro lado, la omisión del fondo de pensiones en emitir el dictamen de pérdida de capacidad laboral y del empleador en proceder a su reubicación laboral. 41.
En ese sentido, esta Sección advierte que la solicitud de amparo no supera el requisito general de subsidiariedad, por las razones que pasan a explicarse. 42. En primer lugar, respecto a la falta de un ingreso económico efectivo a favor del accionante, derivado de la falta de pago de las incapacidades médicas que ha presentado, la Sala advierte que existe una controversia sobre la entidad responsable en asumir el pago.
De conformidad con los informes rendidos por las entidades accionadas, la Alcaldía Municipal de Malambo sostiene que no tiene la obligación de efectuar el pago de las incapacidades, puesto que el demandante tiene más de 180 días de incapacidad. Por su parte, Colfondos S.A. sostuvo que existió una interrupción en la prescripción de éstas, superior a 30 días, lo que implica el reinicio del conteo a cargo de la EPS.
No obstante, en el proceso no se encuentra probado el periodo de incapacidad del accionante, si hubo o no interrupción en dicho lapso, y si se ha efectuado o no su pago. Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.
Sobre este punto, la Sala considera pertinente poner de presente las reglas que han sido decantadas por el ordenamiento jurídico y la Corte Constitucional, en particular, en la sentencia T-246 de 2018, respecto al pago de incapacidades o subsidios por incapacidad por enfermedades de origen común, que se ilustra a continuación: Periodo Entidad obligada Fuente normativa Día 1 y 2 Empleador Artículo 1º del Decreto 2943 de 2013 Día 3 a 180 E.P.S. Artículo 1º del Decreto 2943 de 2013 en concordancia con e artículo 142 del Decreto 019 de 2012 Día 181 hasta el 540 Fondo de Pensiones Artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012 Día 541 en adelante E.P.S. Artículo 67 de la Ley 1753 de 2015 44.
A su vez, se advierte que, en cuanto a las incapacidades de origen común que persisten y superan el día 181, si bien en principio eran objeto de debate, en tanto se asumía que el pago estaba condicionado a la existencia de un concepto favorable de recuperación, la Corte Constitucional ha establecido que el pago de este subsidio corre por cuenta de la Administradora de Fondos de Pensiones a la que se encuentre afiliado el trabajador, ya sea que exista concepto favorable o desfavorable de rehabilitación5. 45.
Ahora, en el evento que la EPS no cumpla con la emisión del concepto de rehabilitación (sea favorable o desfavorable) antes del día 120 de incapacidad temporal y la remisión del mismo al fondo de pensiones correspondiente, antes del día 150, de que trata el artículo 142 del Decreto Ley 019 de 2012, le compete a la EPS pagar con sus propios recursos el subsidio equivalente a la respectiva incapacidad temporal, esto, en caso de que la incapacidad se prolongue más allá de los 180 días.
En tal sentido, asumirá desde el día 181 y hasta el día en que emita el concepto en mención. 46. Ese orden, y habida cuenta de que no se cuenta con el material probatorio necesario para determinar la entidad encargada de pagar las incapacidades del demandante, esta Sección considera que dicha controversia puede ser propuesta ante la Superintendencia Nacional de Salud, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, que consagra lo siguiente: ARTÍCULO 6o.
Modifíquese el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual quedará así: Artículo 41. Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de 5 Sentencia T-246 de 2018, Corte Constitucional. Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: (…) b) Reconocimiento económico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos: (…) 3.
En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios. (…) La función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional · de Salud se desarrollará mediante un procedimiento sumario, con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, garantizando debidamente los derechos al debido proceso, defensa y contradicción. (…) La Superintendencia Nacional de Salud emitirá sentencia dentro de los siguientes términos: Dentro de los 20 días siguientes a la radicación de la demanda en los asuntos de competencia contenidos en los literales a), c), d) y e) del presente artículo. 47.
Al respecto, la Corte Constitucional en la sentencia T-246 de 2018 sostuvo que, con el fin de garantizar el derecho a la salud de manera efectiva de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, «la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con carácter definitivo y con las facultades propias de un juez en determinados asuntos, siendo uno de ellos el conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del empleador». 48.
A su vez, expuso que dicho procedimiento es preferente y sumario, el cual debe ser tramitado de conformidad con los principios de publicidad, prevalencia del derecho sustancial, economía, celeridad y eficacia, el cual se caracteriza por: i) iniciar con una solicitud por parte del interesado, la cual debe fundamentarse en circunstancias de tiempo, modo y lugar; ii) la posibilidad de ser interpuesta sin necesidad de apoderado; iii) la opción de solicitar el decreto de medidas provisionales; y v) la emisión de la sentencia dentro de los 20 días siguientes a la radicación de la solicitud6. 49.
Por tal razón, la Corte Constitucional ha sostenido que dicho procedimiento constituye un mecanismo idóneo y efectivo para cuestionar la falta de reconocimiento y pago de incapacidades laborales. 6 Postura reiterada en la sentencia T-009 de 2025, dictada por la Corte Constitucional. Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
En segundo lugar, respecto al reproche del accionante relacionado con la omisión de Colfondos S.A. en emitir la pérdida de capacidad laboral, esta Sección advierte que no obra en el expediente prueba alguna que permita advertir una conducta omisiva atribuible a dicha entidad. 51. En efecto, de la revisión de las pruebas allegadas al expediente, no se evidenció que se le hubiese informado a Colfondos S.A. que el accionante superó los 180 días de incapacidad médica, circunstancia que resulta relevante en aras de que se inice el trámite de pérdida de capacidad laboral.
Si bien al proceso se allegó un extracto del concepto de rehabilitación favorable emitido por Salud Total E.P.S. y remitido al fondo de pensiones, lo cierto es que de dicho documento no se infiere que la administradora tenga conocimiento de la situación médica del accionante y, en consecuencia, que advierta la necesidad de determinar su pérdida de capacidad laboral7. 52.
Por lo anterior, y debido a la ausencia de elementos de prueba que acrediten que Colfondos S.A. conocía o debía conocer la situación del accionante, no es posible atribuirle una omisión en el ejercicio de sus funciones. 53. En ese orden, la Sala concluye que el accionante cuenta con un procedimiento administrativo sumario a su favor, consistente en elevar una solicitud ante la Superintendencia Nacional de Salud en la que ponga de presente la falta de reconocimiento y pago de las incapacidades médicas, en el que, además, puede solicitar el decreto de medidas cautelares, de conformidad con el parágrafo 3 del artículo 6 de la Ley 1949 de 20198. 54.
Frente a la presunta omisión de Colfondos S.A. en emitir el dictamen de pérdida de capacidad laboral, se reitera que el accionante no acreditó haber iniciado la solicitud, razón por la cual no es posible predicar la existencia de una vulneración atribuible a dicha entidad. 55. En cuanto al reproche dirigido a la Alcaldía Municipal de Malambo por no haber procedido a la reubicación laboral del demandante, la Sala también advierte que la acción de tutela no satisface el requisito de subsidiariedad.
Lo 7 De conformidad con el inciso 6 del artículo 142 del Decreto 019 de 2012, las entidades promotoras de servicio de salud deberán emitir concepto favorable o desfavorable de rehabilitación antes de cumplirse con 120 días de incapacidad laboral y enviarlo al fondo pensional antes del día 150. 8 «ARTÍCULO 6. Modifíquese el artículo 41 de la ley 1122 de 2007, el cual quedará así:
ARTÍCULO
41. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Con el fin de garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del artículo 116 de la Constitución Política, la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: (…)
PARÁGRAFO 3. La Superintendencia Nacional de Salud en el ejercicio de la función jurisdiccional podrá adoptar las siguientes medidas cautelares: 1. Ordenar dentro del proceso judicial las medidas provisionales para la protección del usuario del Sistema. (…)». Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co anterior, por cuanto del expediente no es posible concluir que la entidad territorial hubiese incumplido un deber de reubicar al actor.
Por el contrario, según lo expuesto por el propio accionante, el empleador condicionó su reincorporación a la definición de su situación médico-laboral, circunstancia que precisamente hace parte de la controversia sujeta al dictamen de su pérdida de capacidad laboral, proceso en el cual se definirá el grado de afectación de su capacidad laboral, las limitaciones funcionales que presenta y, de ser el caso, la capacidad laboral residual con la que cuenta para desempeñar funciones compatibles con su estado de salud. 56.
En consecuencia, no es posible afirmar, en esta sede constitucional y con el material probatorio obrante en el expediente, que existiera una obligación a cargo de la entidad territorial de proceder a su reubicación laboral, máxime cuando ello supone resolver aspectos de naturaleza técnica y probatoria que deberán ser definidos por Colfondos S.A. 57.
Finalmente, el señor Hernández Caro no acreditó la configuración de un perjuicio grave e irremediable que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela como mecanismo transitorio. Si bien el accionante afirmó que no percibe un ingreso económico efectivo y aportó un recibo con el que pretende acreditar su situación de vulnerabilidad9, lo cierto es que ello no constituye, por sí solo, un perjuicio de tal entidad que habilite la procedencia excepcional de la acción de tutela.
Admitir lo contrario implicaría convertir la acción de tutela en el mecanismo principal solicitar el pago de incapacidades laborales, en desconocimiento de su naturaleza subsidiaria. 58. En consecuencia, la Sala concluye que la presente solicitud de amparo no satisface el requisito general de subsidiariedad, pues el accionante dispone de mecanismos idóneos y eficaces para la protección de los derechos que invoca, los cuales, además, no acreditó que hubiesen sido agotados.
Adicionalmente, no probó la configuración de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez constitucional, pues las circunstancias expuestas no evidencian una afectación inminente, grave y urgente a sus garantías fundamentales. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de junio de 2026 dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo presentada por el accionante, pero por las razones aquí expuestas. 9Al respecto, se observa que el recibo va dirigido a una persona diferente al accionante.
Accionante: Jadier Enrique Hernández Caro Accionados: Alcaldía Municipal de Malambo y otros Radicado: 11001-03-15-000-2026-03603-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Con aclaración de voto OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Con salvamento de voto Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx