Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente (E): Martín Bermúdez Muñoz Bogotá D.C, 14 de abril de 2023 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06783-00 Demandante: Universidad de la Amazonía Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela.
Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Desconocimiento del precedente/ Defecto fáctico/ Violación directa de la constitución. Síntesis del caso: El demandante enjuició la sentencia que resolvió en segunda instancia un proceso de acción de cumplimiento y declaró la improcedencia de la demanda por considerar que el asunto requería ser estudiado en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la Universidad de la Amazonía en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 11 de enero de 2023, la Universidad de la Amazonía, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso (defensa), acceso a la administración de justicia e igualdad, así como también de los principios de confianza legítima y buena fe, con ocasión de la Sentencia de 20 de octubre de 2022, proferida dentro del proceso de acción de cumplimiento No. 18001-23-33-000-2022-00116-01. 2.
A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “1. Se declare que con la sentencia de fecha 20 de octubre de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo No. 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06783-00 Demandante: Universidad de la Amazonía Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela.
Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 9 dentro del proceso radicado bajo el número 18001-23-33-000-2022-00116-01, se desconoció el precedente judicial de Corte Constitucional, contenido en las sentencias C-220 de 1997 y C-346 de 2021,y se vulneraron los derechos constitucionales al debido proceso y su inherente derecho fundamental de defensa; el derecho fundamental constitucional a la igualdad, el derecho de acceso material y efectivo a la justicia, y el respeto del precedente judicial; el principio constitucional de la confianza legítima y de la buena fe. 2.
Revocar la sentencia de fecha 20 de octubre de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Quinta, dentro del proceso radicado bajo el número 18001-23-33-000-2022-00116-01,y confirmar la sentencia de primera instancia de fecha 20 de septiembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo del Caquetá, o, en su defecto, ordenar que se dicte nueva sentencia en la cual serán tenidos en cuenta los precedentes judiciales y los demás parámetros que se impartan.”. 3.
Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, se destacan los siguientes: 4. 1) La autoridad accionante relató que un grupo de trabajadores de la Universidad de la Amazonía demandó en nulidad y restablecimiento del derecho a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que sus pensiones fueran reliquidadas con base en nuevos factores que no estaban previamente definidos como base de cotización en el ordenamiento jurídico, pretensiones que, según alega, fueron acogidas por las autoridades judiciales competentes y suscitaron unas condenas en su contra2. 5. 2) Con ocasión de las decisiones mencionadas, la UGPP dispuso reliquidar las pensiones y ordenar el pago impuesto judicialmente, pero advirtió que dicho pago le produjo un desequilibrio financiero que debía ser cubierto por la Universidad de la Amazonia, de modo que, mediante Oficio de 27 de junio de 2018 dispuso que se realizaran los trámites necesarios para el respectivo cobro de las sumas pagadas con ocasión de las condenas judiciales que ordenaron la reliquidación pensional de los trabajadores. 6. 3) El 23 de octubre de 2020 y el 18 de abril de 2022, la Universidad de la Amazonia solicitó a la UGPP suprimir el trámite de cobro con base en el artículo 40 del Decreto 2106 de 20193 y a la Sentencia C-346 de 2021.
No obstante, la UGPP se rehusó a acatar dicha solicitud con base en que la 2 Vale la pena aclarar que los pormenores de las controversias judiciales mencionadas no fueron incluidos en el escrito de tutela, ni tampoco fue aportado anexo del cual estos puedan ser establecidos. 3 Se trascribe: “ARTÍCULO 40. Supresión de Obligaciones de las entidades públicas que formen parte del Presupuesto General de la Nación y la UGPP o COLPENSIONES.
Se adiciona un parágrafo al artículo 17 de la Ley 100 de 1993, así: “PARÁGRAFO. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP y la Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, suprimirán los trámites y procedimientos de cobro de las deudas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, obligadas a pagar aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, originadas en reliquidaciones y ajustes pensionales derivados de fallos ejecutoriados, que hayan ordenado la inclusión de factores salariales no contemplados en el ingreso base de cotización previsto en la normatividad vigente al momento del reconocimiento de la pensión.” Radicación: 11001-03-15-000-2023-06783-00 Demandante: Universidad de la Amazonía Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela.
Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 9 Universidad de la Amazonía no estaba contemplada en el presupuesto general de la Nación. 7. 4) Frente a la renuencia al cumplimiento por parte de la UGPP, la Universidad de la Amazonía interpuso en su contra una acción de cumplimiento a través de la cual solicitó que se ordenara dar aplicación al contenido del parágrafo del artículo 40 del Decreto 2106 de 2019, es decir, “que se suprimieran los trámites y procedimientos de cobro de las deudas por concepto de aportes patronales al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, originadas en reliquidaciones y ajustes pensionales derivados de fallos ejecutoriados que hayan ordenado la inclusión de factores salariales no contemplados en el ingreso base de cotización previsto en la normatividad vigente al momento del reconocimiento de la pensión de los antiguos trabajadores”, demanda a la cual fue asignado el expediente No. 18001-23-33-000-2022-00116-00. 8. 5) El 20 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Caquetá profirió Sentencia de primera instancia en el proceso mencionado, a través de la cual resolvió acoger las pretensiones de la acción y ordenar a la UGPP que procediera a suprimir los trámites y procedimientos de cobro.
La sentencia fue apelada por la UGPP. 9. 6) La Sección Quinta del Consejo de Estado, como juez de segunda instancia, concluyó que el fondo del asunto estaba relacionado con la existencia de una controversia sobre los presupuestos de aplicación de la norma cuyo cumplimiento fue solicitado, razón por la cual estimó que la acción de incumplimiento resultaba improcedente, pues la cuestión debía ser dirimida por el juez competente en un proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. 10.
Como fundamento de la vulneración, el accionante alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en (1) desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional, en particular de las Sentencias C- 220 de 19974 y C-346 de 20215 en lo relacionado con la inclusión del presupuesto de las universidades públicas en el presupuesto general de la 4 La Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 4 del Decreto No. 111 de 1996, a través de la cual se compilaron distintas leyes que constituyen el Estatuto Orgánico del presupuesto, según el cual (se trascribe): “Para efectos presupuestales, todas las personas jurídicas públicas del orden nacional, cuyo patrimonio esté constituido por fondos públicos y no sean Empresas Industriales y Comerciales del Estado o Sociedades de Economía Mixta o asimiladas a éstas por la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen los establecimientos públicos del orden nacional (Ley 179 de 1994, art. 63).” y concluyó que este no era contrario a la norma superior, toda vez que la disposición no incluyó a las universidades del Estado dentro del grupo de las instituciones que ordenó asimilar a los establecimientos públicos. 5 La Corte Constitucional estudió la constitucionalidad del artículo 2 de la Ley 2063 de 2000, Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2021, particularmente, la sección 2201 relativa a la partida asignada al ministerio de educación, por supuestamente asignarle recursos que deben ser transferidos directamente a las universidades.
Al respecto concluyó que el artículo era inconstitucional, toda vez que las universidades oficiales son entes autónomos que no pertenecen a ninguna de las ramas del poder público y no pueden ser tratadas, ni presupuestal ni administrativamente, como entidades dependientes de otros órganos del Estado. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06783-00 Demandante: Universidad de la Amazonía Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela.
Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 9 Nación, (2) defecto fáctico por la supuesta ausencia de sustento probatorio en relación con la existencia de un conflicto que debe ser resuelto en un proceso ordinario, y (3) violación directa de la Constitución por apartarse del precedente constitucional vinculante. 1.2.
Posición de la parte demandada y terceros6 11. La Sección Quinta del Consejo de Estado allegó el informe respectivo y solicitó, de manera principal, que se declarara la improcedencia del amparo por falta de relevancia constitucional. En ese sentido, mencionó que la acción de tutela carecía de la carga argumentativa mínima, pues la entidad accionante se limitó a expresar su inconformidad frente a la decisión, pero no desarrolló ningún tipo de argumentación encaminada a demostrar la violación de los derechos fundamentales aludidos.
Asimismo, señaló que no se aportó ningún argumento tendiente a desvirtuar la razón de la decisión, que empleó la acción constitucional como una instancia judicial adicional. 12. De otro lado, solicitó de manera subsidiaria que se niegue el amparo por falta de prosperidad en los cargos presentados. Como fundamento, mencionó que, en relación con el supuesto desconocimiento del precedente establecido por la Corte Constitucional, las providencias aludidas por la parte accionante desarrollan asuntos que habrían sido fundamentales para el estudio de fondo del asunto que se adelantó en acción de cumplimiento, pero que nada tienen que ver con la razón de declaración de su improcedencia. De otro lado, indicó que no se cumplió con los presupuestos de configuración del defecto fáctico, pues no mencionó las pruebas omitidas, ni su incidencia en la decisión. Finalmente, sobre la supuesta violación directa de la Constitución, señaló que el accionante sustentó su configuración con base en los 2 defectos ya mencionados y que, al no haber razones para considerar su configuración, por sustracción de materia tampoco las habría para dar por configurado este tercero. 13.
La UGPP realizó un recuento de los antecedentes, desarrolló los elementos y la naturaleza de la acción de tutela y, con base en estos, concluyó que no había ninguna razón que justificara la intervención del juez de tutela, pues frente a la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, esta no puede ser empleada como un instrumento para desconocer que la decisión enjuiciada se encuentra ejecutoriada y ya hizo tránsito a cosa juzgada.
Adicionalmente, trajo a 6 Mediante Auto de 16 de enero de 2023, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandado a la Sección Quinta del Consejo de Estado, y (3) vincular al Tribunal Administrativo de Caquetá y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP), como terceros interesados en el proceso.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06783-00 Demandante: Universidad de la Amazonía Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela. Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 9 colación el principio de sostenibilidad financiera y mencionó que una eventual decisión favorable a las pretensiones de la entidad accionante podría tener como consecuencia una afectación en financiamiento de futuras pensiones.
Con base en las razones aludidas, la UGPP solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela. 14. El Tribunal Administrativo de Caquetá guardó silencio.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestión Previa. 2.2 Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Verificación de defectos y/o vulneración alegada. 2.5. Conclusión. 2.1. Cuestión previa 15. Se observa que las razones expuestas por la parte actora en relación con la supuesta configuración de un defecto por violación directa de la Constitución fueron, en realidad, una reiteración de los argumentos presentados como desarrollo del también alegado desconocimiento del precedente.
En ese orden de ideas, la Sala considera que el objeto de los argumentos esgrimidos por la accionante a título de estos 2 defectos será agotado en el estudio del desconocimiento del precedente y, por esa razón, omitirá cualquier consideración en relación con la supuesta violación directa de la Constitución. 2.2. Fijación de la controversia 16.
Determinar, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, si la Sección Quinta del Consejo de Estado (1) desconoció el precedente establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-220 de 1997 y C-346 de 2021 sobre la naturaleza del presupuesto de las universidades públicas y/o (2) incurrió en un defecto fáctico por haber proferido la decisión enjuiciada sin ningún tipo de sustento probatorio. 2.3.
Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial7 17. La Sala advierte que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, porque no existe recurso idóneo y eficaz que permitiera a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa de los derechos presuntamente vulnerados.
Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia 7 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-66 de 2019. Radicación: 11001-03-15-000-2023-06783-00 Demandante: Universidad de la Amazonía Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela.
Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 9 enjuiciada (26/10/22)8 y la de interposición de la presente acción de tutela (11/1/23). No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia está relacionada con una sentencia de segunda instancia dictada en el marco de una acción de cumplimiento.
Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. Por último, se advierte que la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de derechos fundamentales del demandante en el marco de una acción constitucional de cumplimiento y con ocasión de una providencia respecto de la cual se alegó el desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional y un defecto fáctico.
Aunado a ello, no se observa que se trate de la reiteración de argumentos esgrimidos en el proceso de cumplimiento o que se haya pretendido llevar a una instancia adicional el pleito. 2.4. Verificación de defectos y/o vulneración alegada 18. La Sala negará la solicitud de amparo presentada por la Universidad de la Amazonía, por las razones que pasan a explicarse: 19. 1) En relación con el supuesto desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido por la Corte Constitucional en las Sentencias C- 220 de 1997 y C-346 de 2021, se comparte los argumentos esgrimidos por la Sección Quinta de esta corporación en el informe allegado, pues considera que la decisión enjuiciada estuvo sustentada en elementos formales que nada tienen que ver con lo establecido en las sentencias aludidas. 20.
En efecto, se observa que la autoridad judicial accionada declaró la improcedencia de la acción de cumplimiento tras considerar que el asunto suscitó una controversia sobre la existencia de los supuestos contemplados en la norma cuyo cumplimiento fue pretendido, la cual debía ser adelantada a través del ejercicio de un mecanismo judicial ordinario ante el juez natural del asunto, como lo es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto mencionó (se trascribe): “52. Así, evidencia la Sala que surge una controversia jurídica, toda vez que la parte actora considera que la UGPP debe atender las previsiones del artículo 40 del Decreto 2106 de 2019 y suprimir los trámites y procedimientos de cobro que adelanta en su contra, frente a lo cual la entidad demandada ha manifestado en varias oportunidades que no es posible acceder a la solicitud de supresión de obligaciones patronales, postura que fue reiterada el 28 de mayo de 2021, al comunicarle a la Universidad de la Amazonía que no es procedente la aplicación del artículo 40 del Decreto Ley 2106 de 2019, por cuanto no se encuentra dentro de las entidades del presupuesto nacional, las cuales están inmersas en la supresión de aportes. 8 Al consultar SAMAI, se constató que el mensaje de datos se envió el 24 de octubre de 2022.
Ver índice No. 7 del expediente de la acción de cumplimiento No. 18001-23-33-000-2022-00116-01 Radicación: 11001-03-15-000-2023-06783-00 Demandante: Universidad de la Amazonía Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela. Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 7 de 9 53.
Entonces, se observa que la parte actora tenía a su alcance otro medio de defensa judicial, esto es el mecanismo de nulidad y restablecimiento del derecho, para controvertir las decisiones proferidas por la entidad accionada que negaron la supresión de las obligaciones patronales, y de esta forma resolver la controversia jurídica surgida sobre el tema. 54.
En consonancia con lo anterior, recuerda la Sala que el fin último de la acción de cumplimiento es procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, en aquellos casos en que las autoridades públicas no dan estricto cumplimiento al deber jurídico o administrativo que les es exigible y que, la controversia propuesta en el caso de la referencia va más allá de exigir el acatamiento de la disposición invocada como incumplida y en tal medida, requiere que el juez natural realice un análisis de fondo de los argumentos expuestos por la universidad y la UGPP.”. 21.
En ese orden de ideas, basta comprobar que la decisión enjuiciada no entró a estudiar el fondo del asunto y, por lo tanto, tampoco a determinar si la Universidad de la Amazonía, efectivamente, hace parte del presupuesto general de la Nación, para concluir que la Sección Quinta del Consejo de Estado no pudo desconocer lo establecido en las providencias invocadas en relación con la materia, pues no llegó siquiera a estudiar el fondo del asunto. 22.
Adicionalmente, lo cierto es que la acción de cumplimiento ostenta una naturaleza subsidiaria, de modo que su procedencia está sujeta a la inexistencia de mecanismos ordinarios que resulten efectivos. Así, tal como lo señaló la Sección Quinta de esta corporación en la providencia enjuiciada, la pretensión esgrimida en la acción de cumplimiento habría podido ser encausada como nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los actos administrativos a través de los cuales la UGPP se negó a acatar las solicitudes presentadas por la entidad accionante. 23. 2) En lo que tiene que ver con la configuración del supuesto defecto fáctico por ausencia de sustento probatorio, la entidad accionante adujo que la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en el defecto en cuestión al considerar, sin sustento probatorio, que se suscitó un conflicto que debía ser resuelto por el juez natural del asunto. 24.
En primer lugar, cabe aclarar que el defecto fáctico por ausencia de sustento probatorio se presenta cuando el juez del asunto da por sentado un hecho sin que en el expediente obre evidencia del mismo. En ese orden de ideas, la Sala advirtió que el hecho en cuestión hace referencia a la existencia de un conflicto jurídico sobre la presencia de los supuestos de hecho contemplados en la norma jurídica cuyo cumplimiento se persiguió9, concretamente, sobre si la Universidad de la Amazonía está contemplada o no en el presupuesto general de la Nación. 9 Ver nota al pie No.3.
Radicación: 11001-03-15-000-2023-06783-00 Demandante: Universidad de la Amazonía Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela. Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 9 25. Al respecto, se observa que la autoridad judicial accionada tomó la determinación de declarar la improcedencia de la acción constitucional con base en hechos que incluso fueron reconocidos por el accionante.
Así las cosas, basta poner de presente que la autoridad accionada tuvo en cuenta los oficios proferido por la UGPP el 3 de febrero y 28 de mayo de 2021, a través de los cuales la entidad en cuestión negó la pertenencia de la Universidad de la Amazonía al presupuesto nacional, para concluir que, contrario a lo afirmado en el escrito de tutela, la decisión no careció de sustento probatorio, pues había elementos de juicio para dar por hecha la existencia del conflicto. 26.
Adicionalmente, en gracia de discusión, lo cierto es que la acción constitucional de cumplimiento no tiene el objeto resolver controversias jurídicas, sino el de exigir que se acaten las normas que previamente reconocieron algún derecho. En ese orden de ideas, la acción de cumplimiento no puede sustituir a la autoridad judicial ordinaria idónea para determinar la existencia del reconocimiento de un determinado derecho, como lo es, en este caso, la supresión del procedimiento de cobro. 2.5.
Conclusión 27. Así las cosas, tras evidenciar que la Sección Quinta del Consejo de Estado no desconoció el precedente aludido, ni incurrió en defecto fáctico, la Sala negará el amparo solicitado. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado mediante la acción de tutela presentada por la Universidad de la Amazonía, a través de apoderado judicial, en contra de la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier Radicación: 11001-03-15-000-2023-06783-00 Demandante: Universidad de la Amazonía Demandado: Consejo de Estado, Sección Quinta Referencia: Acción de tutela.
Decisión: Niega ______________________________________________________________________________________________________________ 9 de 9 recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin10.
TERCERO: De no ser impugnada esta providencia REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.
NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ 10 secgeneral@consejodeestado.gov.co