Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 (Principal) 11001-03-28-000-2026-00002-00 (Acumulado) Demandantes: Humberto Rafael Méndez Rojas, Juan Esteban Galeano Sánchez y Martín Emilio Cardona Mendoza Demandado: Consejo Nacional Electoral1 Tema: Consulta popular para escogencia de candidatos – periodicidad SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sección Quinta del Consejo de Estado dicta sentencia de única instancia en el medio de control de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1.1. Pretensiones 1. El 24 de noviembre del 20252 y el 12 de enero de 20263, los ciudadanos Humberto Rafael Méndez Rojas, Juan Esteban Galeano Sánchez y Martín Emilio Cardona Mendoza4 demandaron en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, la nulidad de la Resolución 01542 del 1º de abril de 2025, mediante la cual el Consejo Nacional Electoral (CNE) fijó la fecha para la realización de las consultas populares, internas o interpartidistas para la escogencia de candidatos a la Presidencia de la República para el año 2026. 1.2.
Hechos 2. Se sintetizan las circunstancias fácticas así: 3. En la Resolución 00701 del 19 de febrero de 2025, el CNE estableció que el 26 de octubre de ese año se realizarían las consultas populares, internas o interpartidistas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica o grupos significativos de ciudadanos, para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos para el año 2025. 1 En adelante CNE 2 Índice 3, sistema SAMAI. 3 Índice 3, sistema SAMAI. 4 Actuando en nombre propio.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co 4. En la consulta para escoger candidatos al Congreso y Presidencia de la República del 26 de octubre de 2025, solamente participó el Pacto Histórico5, quien seleccionó a sus aspirantes a esos cargos. 5.
Por Resolución 01542 del 1º de abril del 2025, el CNE fijó el 8 de marzo de 2026 como fecha para efectuar una nueva consulta para seleccionar los aspirantes a la Presidencia de la República de las distintas colectividades. 6. El CNE negó la posibilidad de participación de algunos ciudadanos interesados6 en una nueva consulta (8 de marzo), debido a que ya habían intervenido en el proceso del 26 de octubre de 2025.
Justificó su decisión en normas constitucionales y legales que proscriben esa conducta en mecanismos de selección de candidatos dentro de un mismo proceso electoral. 1.3. Concepto de la violación 7. En criterio de la parte actora, la resolución acusada incurre en las causales de nulidad por infracción de la norma en que debió fundarse, para lo cual alegó la vulneración de los artículos 13, 40 y 107 de la Constitución y falsa motivación contenidas en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. 8.
Para explicar su reproche, señaló que el artículo 6 de la Ley 1475 de 2011 indica que las consultas para selección de candidatos a un mismo cargo o corporación pública de elección popular se deben adelantar «únicamente» en un mismo día para todas las colectividades que pretendan hacer uso de ese mecanismo. En esa medida, con la Resolución 00701 de 2025 las agrupaciones que quisieran participar del mecanismo democrático tuvieron como oportunidad para hacerlo, el 26 de octubre de 2025, en donde debían escoger a quienes los representarían en los certámenes democráticos del año siguiente, esto es, Congreso y Presidencia de la República. 9.
En el proceso con radicación 2026-00002-00 se indicó que, se debe restringir la consulta a un solo evento porque con ello se delimita la competencia de la autoridad electoral y se excluye la posibilidad de que se realicen convocatorias sucesivas para un idéntico objeto. En ese orden, cualquier actuación para iniciar un nuevo mecanismo de participación en ese sentido desbordaría las competencias del CNE. 10.
La parte actora7, puso de presente que la consulta del 26 de octubre de 2025 tuvo «resultados ciertos, verificables y oficiales», el registro de 2.753.738 votos en 19.833 mesas de votación, con una distribución equitativa y porcentual entre las distintas precandidaturas a Congreso y Presidencia de la República. Esto demuestra que el mecanismo de escogencia no solo fue convocado, sino plenamente ejecutado y produjo efectos jurídicos vinculantes, en los términos del artículo 107 de la Constitución Política. 11.
No obstante, el CNE contrarió la disposición mencionada, al efectuar un nuevo llamado a los distintos partidos, movimientos y grupos significativos, para que el 8 de marzo de 2026, seleccionaran sus candidatos presidenciales. 5 Para la presidencia de la República la Parte actora afirma que postuló candidatos el Polo Democrático Alternativo, la Unión Patriótica y el Partido Comunista 6 Se refirió concretamente a la aspiración de Daniel Quintero, para lo cual puso de presente la Resolución 13881 de 2025, expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, por la cual se rechazó su postulación. 7 2026-00002-00 Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 12.
Agregó que la autoridad electoral dentro de la motivación del acto demandado omitió mencionar la parte final del inciso tercero del artículo 6 de la Ley 1475 de 20118, en donde se indica la obligación de realizar las consultas para un mismo cargo en una fecha única, lo que hace que la resolución controvertida se encuentre falsamente motivada. 13.
A su juicio, realizar nuevamente el mecanismo de participación genera al Estado un detrimento patrimonial calculado en aproximadamente $193.000.000.000, lo que se traduce en un abierto desconocimiento de la moralidad, eficiencia y economía en el gasto público. 14. Además, la realización de consultas sucesivas cada año para un mismo cargo distorsiona la voluntad electoral y compromete la naturaleza decisoria de ese mecanismo, por sus efectos jurídicos vinculantes; impacta directamente el sistema de financiación política y el principio de proporcionalidad del gasto público porque cada una genera el derecho a la reposición estatal de votos lo que implica una erogación a cargo del erario. 15.
Señaló que el hecho de que en la pasada convocatoria interpartidista solo hubiera participado el Pacto Histórico, específicamente, los Partidos Polo Democrático Alternativo, Unión Patriótica y Comunista Colombiano, no desnaturaliza la condición popular del mecanismo, pues esa circunstancia obedeció a una decisión autónoma de las organizaciones políticas y no a una limitación impuesta por la autoridad electoral. 16.
Para complementar el anterior argumento, afirmó que, mediante la Resolución 13881 de 2025, la Registraduría Nacional del Estado Civil (RNEC) rechazó el registro del comité que postuló la inscripción de la candidatura de Daniel Quintero Calle a la Presidencia de la República. El fundamento de la decisión fue que el interesado participó en la consulta del 26 de octubre de 2025, lo que constituyó una restricción legal para volver a hacer parte de otro mecanismo de consulta dentro del mismo proceso electoral. 17.
Consideró que, si bien el proceso para la elección de Congreso y Presidencia de la República tienen calendarios diferentes, esto no implica que, en razón a que no se celebran en una misma oportunidad, los mecanismos de selección de candidatos a través de la consulta popular puedan realizarse más de una vez. 18. Finalmente, también se alegaron como desconocidos los artículos 13, 40 y 107 de la Constitución Política, porque, si bien el CNE le otorgó la denominación formal de consulta interna o interpartidista a la realizada el 26 de octubre de 2025, es preciso tener en cuenta el objetivo de la convocatoria, pues lo que se sometió a consulta fue la escogencia de precandidatos para la Presidencia de la República.
Esto implica que tiene el mismo objeto de la que se realizó el 8 de marzo de 2026. 19. Por las razones expuestas, los demandantes solicitaron la suspensión provisional del acto demandado. 1.4. Trámite relevante 1.4.1. Admisión y decisión de la medida cautelar 8 «En todo caso las consultas populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo o corporación se realizarán en la misma fecha».
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co 20. Los procesos 2025-00211-00 y 2026-00002-00 fueron admitidos el 2 de diciembre de 2025 y 19 de enero de 2026 respectivamente.
Las medidas cautelares fueron decididas por autos del 22 de enero de 2026 y del 12 de febrero siguiente. 21. Dentro del término de traslado se presentaron las intervenciones que proceden a relacionarse. 1.4.2. Contestaciones 1.4.2.1. Radicado 2025-00211-00 22. El Consejo Nacional Electoral9, a través de su apoderado, solicitó la negativa de las pretensiones. 23.
Planteó una cuestión previa, en la que hizo alusión a que los cargos formulados en la demanda no son claros y que estaban construidos a partir de una indebida interpretación, en donde se encuadraron de manera forzosa los supuestos fácticos en la presunta infracción del artículo 6 de la Ley 1475 de 2011. 24. En lo atinente al fondo del asunto, explicó que la disposición acusada permite cada año realizar una consulta, en ese sentido, si en el 2025 se realizó el 26 de octubre, atendiendo el mandato legal, en el 2026 podía efectuarse un nuevo mecanismo de participación. 25.
Adicionalmente, manifestó que el acto demandado no adolece de falsa motivación por cuanto se sustentó en las normas que rigen la materia. 26. Agregó que el acto demandado no prevé aspectos presupuestales, simplemente se limita a fijar una fecha para la realización de la consulta. En este aspecto explicó que a la RNEC le correspondía suministrar las tarjetas electorales, instalación de puestos de votación y la realización del escrutinio, actividades que pueden generar una erogación económica, pero que no están a cargo del CNE. 27.
En el radicado 2026-00002-0010, agregó a su defensa que la Resolución 01542 de 2025 fue expedida en ejercicio legítimo de sus competencias constitucionales y legales, sin que se configure vulneración alguna del artículo 107 de la Constitución Política ni de las disposiciones contenidas en la Ley 1475 de 2011. 28. Explicó que las consultas son mecanismos de democracia interna de los partidos y movimientos políticos, cuyo uso es facultativo y depende de la decisión autónoma de dichas organizaciones.
En ese sentido, rechaza la tesis de la demanda según la cual la realización de una consulta en octubre de 2025 habría agotado jurídicamente este mecanismo para el año siguiente. Al respecto, precisó que cada proceso electoral constituye una unidad jurídica autónoma, con su propio calendario, etapas y actos administrativos, por lo que no existe norma que establezca una prohibición de realizar nuevas consultas en procesos electorales distintos ni una regla de agotamiento del mecanismo. 29.
Señaló que el artículo 107 de la Constitución consagra las consultas como una prerrogativa flexible, que puede o no coincidir con elecciones ordinarias, lo que demuestra 9 Expediente digital SAMAI. Índice 031. 10 Expediente digital SAMAI. Índice 029 Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co que no se trata de un mecanismo rígido ni limitado temporalmente en la forma planteada por el demandante.
Esta interpretación se refuerza con las disposiciones de la Ley 1475 de 2011, la cual dispone que los partidos pueden acudir a consultas para la escogencia de candidatos y atribuye al Consejo Nacional Electoral la competencia de fijar la fecha de su realización cuando estas deban celebrarse en día distinto al de elecciones ordinarias, sin imponer restricciones como las alegadas en la demanda. 30.
Por lo anterior, el acto acusado, Resolución 01542 de 2025, es de naturaleza organizativa, mediante el cual se fija una fecha dentro del calendario electoral para la eventual realización de consultas, sin que ello implique obligar a los partidos a hacer uso de este mecanismo ni definir candidaturas. Por tanto, se trata de una actuación enmarcada en las funciones de regulación, organización y garantía del proceso electoral atribuidas al Consejo Nacional Electoral según lo dispuesto en el artículo 265 de la Constitución Política. 31.
La RNEC mediante apoderado judicial11 actuando como tercero con interés, solicitó que se nieguen las pretensiones y, principalmente, que se declare probada la falta de legitimación en la causa por pasiva. La entidad sostiene que el acto administrativo demandado fue expedido exclusivamente por el Consejo Nacional Electoral, por lo que cualquier cuestionamiento sobre su legalidad no puede serle atribuido. 32.
Indicó que no participó en la expedición del acto demandado ni tiene facultades para modificarlo, interpretarlo o abstenerse de cumplirlo, por lo que no puede atribuírsele responsabilidad alguna frente a los presuntos vicios alegados por la parte demandante. Incluso en el evento que se llegue a considerar que la Resolución 01542 de 2025 vulnera el artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, esa eventual irregularidad solo sería imputable al Consejo Nacional Electoral. 33.
Adicionalmente, la entidad pone de presente que, en cumplimiento del calendario electoral fijado, ya ha adelantado diversas actuaciones preclusivas y compromisos contractuales para la organización de la jornada de consultas del 8 de marzo de 2026, lo que evidencia que ha actuado conforme al marco normativo vigente y a las decisiones de la autoridad competente.
Asimismo, que los demandantes no controvirtieron oportunamente el acto administrativo, pues dejaron transcurrir varios meses desde su expedición antes de cuestionarlo judicialmente. 1.4.3. Auto que dispone el trámite de sentencia anticipada12 34. El 30 de abril del 2026, el despacho conductor del proceso se pronunció sobre la excepción propuesta por la RNEC, fijó el litigio, negó e incorporó pruebas y dispuso dar aplicación a la figura de la sentencia anticipada, y otorgó a las partes el término para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera su concepto. 35.
En lo atinente al medio exceptivo propuesto por la RNEC, se precisa que en el trámite del proceso 2025-00211-00 no se dispuso la vinculación de la entidad territorial y en el asunto 2026-0002-00, se dispuso tener como tercero13, la conductora del proceso consideró que no había lugar a efectuar algún pronunciamiento sobre el tópico, toda vez que la autoridad 11 Abogado Luis Albeiro Rativa Atará, identificado con cédula 80.762.189 y portador de la tarjeta profesional 269.214 del Consejo Superior de la Judicatura, a quien se le reconoció personería en el auto del 12 de febrero de 2026 que resolvió la medida cautelar. 12 Expediente digital SAMAI – índice 0059 13 Ver auto del 19 de enero de 2026 en el expediente 2026-00002-00.
Índice 00005 del SAMAI. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co electoral no hacia parte de los extremos de la litis para predicar alguna legitimación en la causa. 1.5.
Alegatos de conclusión 36. Los demandantes Juan Esteban Galeano Sánchez y Martín Emilio Cardona Mendoza14 reiteraron su solicitud de anular el acto demandado. Adicionalmente, relataron que en contravención a la norma estatutaria que deprecan infringida se practicó la consulta convocada para el 8 de marzo de 2026, sin embargo, que dicha circunstancia no ocasiona un saneamiento de la infracción normativa que se alega. 37.
Explicaron que si bien la Resolución 00701 de 2025, no mencionó de manera textual el cargo de presidente, de su planteamiento general era posible comprender que dicho cargo podía seleccionarse a través de ese mecanismo de participación. Por tal motivo, reitera que la autoridad electoral no podría contemplar una nueva oportunidad para seleccionar candidatos presidenciales, toda vez que dicha oportunidad se había agotado con el mecanismo que tuvo lugar el 26 de octubre de 2025. 38.
Agregaron que el artículo desconocido, contempla dos reglas claras, en la primera que El CNE debe cada año señalar una fecha para la realización de las consultas cuando estas no coincidan con elecciones ordinarias, y la segunda que cuando el citado mecanismo se utilice para seleccionar candidatos a un mismo cargo o corporación debe realizarse en la misma fecha.
Al respecto, indicaron que una cosa es que la autoridad electoral cuente con una competencia periódica de programación y otra que dicha posibilidad, se convierta en una habilitación a partir de la cual, para un mismo cargo se realicen consultas sucesivas dentro del mismo proceso electoral. 39. Por lo anterior, consideran que cuando la norma se refiere a «en la misma fecha», no implica una habilitación de establecer anualmente el mecanismo de participación, por cuanto estiman que la norma no contempla un criterio de anualidad, sino la posibilidad de emplear una consulta frente a un cargo para certamen electoral.
En términos más sencillos, la autoridad no puede fragmentar el mecanismo en anualidades distintas, cuando se trata de un mismo proceso democrático y el instrumento recae sobre un cargo, esto es el del presidente de la República, debe adelantarse en una misma oportunidad temporal. 40. Explicaron que entender lo contrario rompería el derecho a la igualdad, por cuanto: «unas compiten sin resultados previos, otras con información política ya consolidada; unas asumen inmediatamente los costos jurídicos y electorales de la consulta, otras pueden ajustar su estrategia a partir de la experiencia anterior; y, lo más grave, sectores del mismo censo electoral que ya participaron en una consulta para el mismo cargo pueden incidir nuevamente en una segunda jornada, alterando la percepción y el resultado político de la selección adelantada por otras organizaciones.
Esa doble intervención del electorado frente al mismo objeto electoral desnaturaliza la consulta popular y vulnera la neutralidad de la competencia. Por ello, la exigencia de una misma fecha no es accidental: es la garantía mínima para que la consulta opere como instrumento de igualdad y no como mecanismo de distorsión de la voluntad popular». 41.
Expresan que el mecanismo realizado el 26 de octubre de 2025 no se puede reducir como lo establece la defensa que se trató de una consulta interna o interpartidista, cuando la invitación fue generalizada. Agregaron que los efectos de esta no fueron irrelevantes, 14 Expediten digital SAMAI – índice 0050. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 7 www.consejodeestado.gov.co simbólicos o partidistas, por cuanto sirvieron de fundamento para no permitir la participación de la consulta del 8 de marzo de 2026.
Esto encuentra sustento en el artículo 7 de la Ley 1475 de 2011, a partir del cual se predica la obligatoriedad del mecanismo. 42. El CNE15 reiteró los argumentos de la contestación de la demanda, la disposición que se acusa como infringida no establece una prohibición expresa de realizar consultas sucesivas en anualidades distintas, por el contrario, refiere que la autoridad electoral, cada año tiene la potestad de señalar la fecha para la realización de consultas populares, internas o interpartidistas, por lo que la misma norma incorpora la anualidad como criterio temporal para el ejercicio de la esta competencia. 43.
La autoridad, expresó que el aparte normativo en donde la norma señala que la realización de la consulta para un mismo cargo, deberían realizarse en una sola fecha, no deber ser entendida de forma aislada, toda vez que dicha disposición, contempla que la simultaneidad opera respecto de todos los partidos que decidan acudir al mecanismo.
Al respecto explica la autoridad que la finalidad de la norma, se encuentra dirigida a garantizar las condiciones de igualdad entre las organizaciones que concurren a una determinada jornada consultiva, con el propósito de evitar ventajas de una posible realización escalonada del mecanismo para una misma convocatoria electoral, pero no a prohibir que se realicen consultas distintas cada año. 44.
En ese orden de ideas, las convocatorias del 26 de octubre de 2025 y 8 de marzo de 2026 atendieron el criterio de simultaneidad, en cuanto a que el llamado estuvo dirigido a todas las colectividades que decidieran participar en el mecanismo. 45. Por lo expuesto, la Resolución 01542 del 1° de abril de 2025, no infringe el artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, como tampoco se encuentra falsamente motivada, por cuanto en consonancia con el artículo 107 Superior, se colige que los partidos pueden acudir al mecanismo para la escogencia de candidatos, coincidiendo o no con las elecciones ordinarias. 46.
A su vez estimó que el CNE actuó bajo un ejercicio legítimo de acuerdo con sus competencias según lo normado en el artículo 265 constitucional. 47. El demandante Humberto Rafael Méndez Rojas16, insistió en que el inciso 3 del artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, contiene una regla de «simultaneidad y unicidad», cuando contempla el vocablo «en todo caso», lo que a su juicio significa que la norma no habilita la realización de consultas sucesivas o anuales con un mismo propósito. 48.
Además, explicó que lo sucedido tiene una explicación y es que no se permitiera en la consulta del 8 de marzo de 2026 a quienes había participado del mecanismo el 26 de octubre de 2025, como fueron los casos de Daniel Quintero e Iván Cepeda. 49. Igualmente, insistió en la falsa motivación del acto demandado, por cuanto no contempló de manera completa el precepto normativo que se aduce como desconocido. 15 Expediente digital SAMAI – Índice 0052. 16 Expediente digital SAMAI – Índice 0055.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 8 www.consejodeestado.gov.co 50. La RNEC17, insistió en que la irregularidad que se reprocha compete al CNE, por cuanto no tiene a cargo la expedición de fechas de realización de las consultas, y que en cuanto a su realización solamente cumple una función logística y organizativa. 1.6.
Concepto del Ministerio Público18 51. La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó se nieguen las pretensiones de la demanda, en ese sentido explicó que el artículo 6 de la Ley 1475 de 2011 habilita al CNE en cada año a contemplar la fecha de la realización de una consulta, es por ello que las fijadas para los años 2025 y 2026 no implican que se desconozca la norma alegada.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 52. De conformidad con lo establecido en el numeral 1º del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 24 de la Ley 2080 del 202119 y en el artículo 1320 del Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, esta Sección es competente para tramitar y decidir en única instancia el proceso de la referencia. 2.2.
Problema jurídico 53. En atención a la fijación del litigio efectuada en providencia del 17 de abril del 2026, corresponde a la Sala resolver lo siguiente: «¿Es nula la Resolución 01542 del 1º de abril de 2025, proferida por el Consejo Nacional Electoral, mediante la cual se fijó la fecha para la realización de consultas populares, internas o interpartidistas para la escogencia de candidatos a la Presidencia de la República para el año 2026, por presuntamente incurrir en las causales de nulidad de infracción de las normas en que debía fundarse, en particular el artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, y falsa motivación, al convocar una nueva consulta para un mismo cargo pese a la realización previa de dicho mecanismo dentro del mismo proceso electoral? Para dilucidar el cuestionamiento se deberán precisar los siguientes aspectos: • El alcance del artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, con el propósito precisar si las consultas para un mismo cargo deben realizarse una sola vez o si por el contrario, es posible que el mecanismo emplearse cada año. • Una vez analizado lo anterior, la Sala procederá a evaluar las razones que se adoptaron con el propósito de determinar si se configuró o no el vicio de falsa motivación». 54.
Para resolver el fondo del asunto, (i) se hará una breve referencia al marco de las consultas, y luego abordar (ii) el caso concreto. 17 Expediente digital SAMAI – Índice 0056. 18 Expediente digital SAMAI – Índice 0054. 19 ARTÍCULO 149. COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN ÚNICA INSTANCIA: El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: 1.
De la nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, o por las personas o entidades de derecho privado que cumplan funciones administrativas en el mismo orden, salvo que se trate de actos de certificación o registro, respecto de los cuales la competencia está radicada en los tribunales administrativos.
(…). 20 Modificado por el artículo 1° del Acuerdo 434 de 2024 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 9 www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Marco constitucional de las consultas que realizan las organizaciones políticas21 55. Para comprender la ubicación y trascendencia de las llamadas consultas internas o interpartidistas dentro del orden jurídico colombiano, es necesario presentar primero el marco constitucional en el que estas fueron instituidas. Dentro de ese marco, en primer lugar, el conjunto de los llamados derechos políticos22, que se edifica en principios fundantes de la sociedad y el Estado: la libertad y la autonomía. 56.
En particular respecto del derecho a conformar organizaciones políticas, la Constitución de 1991 se fundamentó en la libertad de los ciudadanos para fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, bajo el entendido de que a través de estas organizaciones se han de canalizar las distintas visiones y concepciones de sociedad, que a su vez se identifican con diferentes corrientes ideológicas y de pensamiento que tienen la más variada ubicación dentro del espectro político, al tiempo que se han de establecer los parámetros que, respecto del acceso al poder público, definen las relaciones el Estado y los ciudadanos23. 57.
Dijo al respecto en otra ocasión la misma Sala Electoral, que a través de la Carta de 1991 «el Estado colombiano propendió por el fortalecimiento de las colectividades políticas dentro del sistema democrático, razón por la cual la Constitución de 1991 consagró normas para vigorizar el régimen de dichas agrupaciones de manera que: i) las asociaciones políticas robustecieran el ejercicio de los derechos políticos, especialmente el del voto y ii) se garantizara la pluralidad de ideas y opiniones en la vida política nacional»24. 58.
En consonancia con esta concepción de los derechos políticos, en particular según lo establecido en el numeral 3º del artículo 40 constitucional25, el artículo 107 de la misma Carta originalmente consagró lo siguiente: «ARTÍCULO 107. Se garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y a participar en eventos políticos». 59. Así las cosas, la Constitución Política de 1991 introdujo el derecho de que las personas pudieran organizarse políticamente y difundir sus ideas a través de partidos y movimientos políticos, pero ese texto original no estableció ninguna previsión relativa al empleo de mecanismos democráticos al interior de los mismos. 21 Reiteración: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 19 de enero de 2017, M. P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 25001-23-41-000-2015-02758 01.
Ver también sobre el tema: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016, M. P. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-23-31-000-2015-02551- 01; y la sentencia del 6 de abril de 2017 M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, Rad. 25001-23-41-000-2016-00140-02. 22 Entendiendo como tal tanto el derecho a elegir y ser elegido, como el de conformar organizaciones políticas para dichos fines. 23 En sentencia del 7 de septiembre de 2015 proferida en el radicado 11001-03-28-000-2014-00066-00 CP (E ) Alberto Yepes Barreiro respecto a los partidos y movimientos políticos la Sección determinó: “Los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos son, entonces, unidades sociales actuantes que la democracia necesita para que los electores se unan en grupos capaces de actuar políticamente y así ejercer una influencia real en el acontecer estatal, promoviendo la formación de la voluntad popular, con base no solo en el principio mayoritario sino también en la garantía de las minorías, como dos caras de la misma moneda.
La democracia no es pues, ni siquiera pensable, sin la presencia de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos a través de los cuales se expresan las demandas ciudadanas, tanto de la mayoría como de las minorías.” 24 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2015, CP (E) Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-28-000-2014-00066-00 25 El artículo 40, numeral 3º, reconoce a los ciudadanos el derecho de “constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas”.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 10 www.consejodeestado.gov.co 60. Esta situación cambió con la expedición del Acto Legislativo Nº 01 de 2003, que modificó el artículo 107 de la Constitución y elevó a rango constitucional el principio democrático26, de forma que se entendiera que las actividades de las organizaciones políticas deberían estar guiadas también por dicho principio. 61.
Mediante esa reforma constitucional se transformó sustancialmente el régimen de los partidos políticos con el propósito de fortalecerlos y, en efecto, incentivar el uso de mecanismos democráticos al interior de las organizaciones políticas, combatir el caudillismo y personalismo que caracterizaron –en particular- las últimas elecciones de corporaciones públicas de la década de los noventa, en la llamada «operación avispa»27, y «elevar el grado de representatividad de los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, atacándose con ello la proliferación de las mencionadas microempresas personalistas»28. 62.
Lo explicó la Corte Constitucional en sentencia C-490 de 2011 al enumerar así los objetivos de la reforma: «(i) el fortalecimiento del sistema democrático, mediante la exigencia a partidos y movimientos de organizarse de modo armónico con dicho principio, en especial para la escogencia de sus candidatos a cargos uninominales y corporaciones públicas;
(ii) el establecimiento de condiciones más exigentes para la creación de partidos y movimientos políticos, al igual que el otorgamiento de rango constitucional a la prohibición de la doble militancia; (iii) la previsión de listas únicas avaladas por el partido o movimiento político; (iv) la modificación del sistema electoral a través de la cifra repartidora como método para la asignación de curules, y exigencia de umbrales mínimos de participación para el otorgamiento de personería jurídica; y (v) la racionalización de la actividad del Congreso de la República mediante el establecimiento de un régimen severo de bancadas.»29 63.
Con estos objetivos el artículo 107 constitucional fue reformado en los siguientes términos: «ARTÍCULO 107. Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse. En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica.
Los partidos y movimientos políticos se organizarán democráticamente. Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos podrán celebrar consultas populares o internas que coincidan o no con las elecciones a corporaciones públicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos. En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre 26 Dijo al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-089 de 1994: “El principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo.
Se dice que es universal en la medida en que compromete variados escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que vitalmente pueda interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder social.
El principio democrático es expansivo pues su dinámica lejos de ignorar el conflicto social, lo encauza a partir del respeto y constante reivindicación de un mínimo de democracia política y social que, de conformidad con su ideario, ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su efectiva construcción. La interpretación constitucional encuentra en el principio democrático una pauta inapreciable para resolver dudas o colmar lagunas que puedan surgir al examinar o aplicar un precepto.
En efecto, a la luz de la Constitución la interpretación que ha de primar será siempre la que realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito.” 27 En el mismo sentido la Sección explicó los alcances de la reforma constitucional del año 2003 en la sentencia del 6 de octubre de 2011 proferida dentro del radicado 11001-03-28-000-2010-00120-00 CP.
Alberto Yepes Barreiro en la que sostuvo que: “con la reforma constitucional de 2003 se adoptaron varias medidas que permitieron fortalecer la democracia colombiana y su régimen de partidos. Así, se imponen requisitos más estrictos para obtener personería, se obliga a los partidos a actuar y votar mediante bancadas en las diferentes corporaciones de elección popular, entre otras medidas, con el único propósito de contrarrestar, en las palabras del constituyente derivado, “la política de los personalismos, y la multiplicidad de partidos y movimientos que solo representan a sus miembros”. 28 Sentencia C-490 de 2011 MP Luis Ernesto Vargas Silva. 29 En el mismo sentido consultar Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 2015, radicación 11001-03-28-000-2014-00066- 00 CP (E) Alberto Yepes Barreiro.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 11 www.consejodeestado.gov.co financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias.
Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. También se garantiza a las organizaciones sociales el derecho a manifestarse y participar en eventos políticos.» (Subrayas fuera de texto) 64. De esta forma, el constituyente derivado de 2003: i) elevó a rango constitucional el uso de mecanismos democráticos al interior de las organizaciones políticas tanto para la toma de decisiones, como para la escogencia de sus candidatos, y ii) llevó a cabo este cambio a través de la constitucionalización de figuras como las consultas populares o las consultas internas30. 65.
Entonces, desde el año 2003 la Constitución impuso a los partidos y movimientos políticos la obligación de organizarse democráticamente y para ello les dio la posibilidad de celebrar consultas. Lo anterior no significa que las organizaciones políticas tuvieren a partir de allí la obligación de utilizar mecanismos participativos, pero sí se buscaba que, debido a su naturaleza, fueran ellas las primeras en maximizar el principio democrático, de forma tal que sus decisiones no siguieran siendo el resultado de una imposición o de la decisión insular de uno solo de los miembros, sino la consecuencia de un debate plural de los integrantes de la organización para lo cual podían acudir a tales consultas. 66.
La misma reforma del 2003 previó que cuando las organizaciones políticas decidieran hacer uso de esos mecanismos democráticos -consultas- se derivarían las siguientes consecuencias: i) si se trataba de consulta popular, la organización política debía ceñirse a las normas que sobre financiación y campañas regían para las elecciones ordinarias, y ii) quien participara en una consulta (popular o interna), quedaba cobijado por la prohibición de inscribirse por otra organización para ese mismo proceso electoral. 67.
Con todo y este inocultable avance que significó la reforma del 2003, el artículo 107 constitucional fue nuevamente modificado a través del acto legislativo 01 de 200931, en los siguientes términos: «ARTÍCULO 107. Se garantiza a todos los ciudadanos el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse.
En ningún caso se permitirá a los ciudadanos pertenecer simultáneamente a más de un partido o movimiento político con personería jurídica. Los Partidos y Movimientos Políticos se organizarán democráticamente y tendrán como principios rectores la transparencia, objetividad, moralidad, la equidad de género, y el deber de presentar y divulgar sus programas políticos.
Para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos propios o por coalición, podrán celebrar consultas populares o internas o interpartidistas que coincidan o no con las elecciones a Corporaciones Públicas, de acuerdo con lo previsto en sus Estatutos y en la ley. 30 Las consultas internas tenían regulación legal en el artículo 10 de la Ley 130 de 1994. 31 Según la sentencia C-490 de 2011, el objetivo de la nueva reforma fue ”fortalecer la democracia participativa, a través de la imposición de condiciones más estrictas para la conformación de partidos y movimientos, establecer sanciones severas a los actos de indisciplina y, en un lugar central, prodigar herramientas para impedir que la voluntad democrática del electorado resulte interferida por la actuación de los grupos ilegales mencionados.
Los objetivos específicos de la enmienda eran: (i) impedir el ingreso de candidatos que tuvieren vínculos o hubieran recibido apoyo electoral de grupos armados ilegales; y (ii) disponer de un régimen preventivo y sancionatorio, tanto a nivel personal como de los partidos políticos, que redujera el fenómeno de influencia de los grupos mencionados en la representación ejercida por el Congreso.” Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 12 www.consejodeestado.gov.co En el caso de las consultas populares se aplicarán las normas sobre financiación y publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado, que rigen para las elecciones ordinarias.
Quien participe en las consultas de un partido o movimiento político o en consultas interpartidistas, no podrá inscribirse por otro en el mismo proceso electoral. El resultado de las consultas será obligatorio. (…)». (Subrayas y negrillas fuera del texto). 68. Se refuerza de manera contundente la aplicación del principio democrático dentro de las organizaciones políticas, agregando en lo particular: i) que independiente de la consulta utilizada - popular o interna- el resultado de las mismas es obligatorio y ii) que las consultas podrían ser populares, internas o interpartidistas. 69.
Según lo expresamente señalado en el fallo antecedente que se tiene como base del presente pronunciamiento, se extraen las siguientes conclusiones respecto a la figura de la consulta contemplada en el artículo 107 de la Carta Política32: • «La consulta es un mecanismo de democratización a través del cual se busca que las organizaciones políticas adopten sus decisiones y elijan sus candidatos de forma participativa y plural. • Existen tres clases de consultas que pueden adelantar los partidos y movimientos políticos, estas son, la de carácter popular, la interpartidistas y la interna.
Aquellas podrán coincidir o no con las elecciones para corporaciones públicas. • Independiente de la clase de consulta que se adelante, quien participe en alguna de ellas no podrá inscribirse como candidato por otra organización política en el mismo proceso electoral. • Independiente de la clase de consulta que se adelante el resultado de la misma es obligatorio tanto para los partidos y movimientos políticos, como para quienes resultaren elegidos a través de dicho mecanismo. • Cuando se trate de consulta popular regirán las normas que sobre financiación, publicidad de campañas y acceso a los medios de comunicación del Estado aplican para las elecciones ordinarias.
De lo anterior, se puede colegir que existe una disposición constitucional con lineamientos claros acerca del uso de las consultas como mecanismos de democracia al interior de las organizaciones políticas, los cuales al estar contendidos en la norma de normas son de obligatorio cumplimiento tanto para el Estado, los partidos y movimientos políticos y para quienes participan en ella. 2.4.
Caso concreto. Sobre el alcance del artículo 6 de la Ley 1475 de 2011 70. Para los demandantes, las consultas para selección de candidatos a un mismo cargo o corporación pública de elección popular se deben adelantar «únicamente» en un mismo día para todas las colectividades que pretendan hacer uso de ese mecanismo, en ese orden de ideas las agrupaciones que hubieran querido participar lo debieron hacer el 26 de octubre de 2025 (Resolución 00701 del 19 de febrero de 2025). 71.
Por ello, cuando el CNE adelantó el mecanismo de participación para que las colectividades escogieran sus aspirantes a la Presidencia de la República en el año 2025, no tenía la potestad de convocar una consulta en el 2026, con idéntico propósito. 32 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 4 de agosto de 2016, CP. Alberto Yepes Barreiro, Rad. 05001-23-31-000-2015- 02551-01.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 13 www.consejodeestado.gov.co 72. En ese sentido, estimaron que el CNE contravino el artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, debido a que convocó nuevamente a todos los partidos, movimientos y grupos significativos de ciudadanos, para el 8 de marzo de 2026 (Resolución 01542 del 1° de abril de 2025) a seleccionar sus candidatos presidenciales cuando ya se había practicado una consulta con ese propósito. 73.
Para absolver el cuestionamiento, es pertinente hacer alusión al tenor literal del artículo 6 de la Ley 1475 de 2011: «ARTÍCULO 6o. NORMAS APLICABLES A LAS CONSULTAS. En las consultas populares se aplicarán las normas que rigen para las elecciones ordinarias y en las internas las disposiciones estatutarias propias de los partidos y movimientos que las convoquen.
La organización electoral colaborará para la realización de las consultas de los partidos y movimientos políticos, la cual incluirá el suministro de tarjetas electorales o instrumentos de votación electrónica, la instalación de puestos de votación y la realización del escrutinio. En el caso de las consultas populares interpartidistas, el límite de gastos, el número de vallas, avisos en prensa y cuñas, se fijarán para cada partido, movimiento o grupo significativo de ciudadanos en condiciones de igualdad, los cuales harán la distribución entre sus precandidatos.
La realización de las consultas podrá coincidir con las elecciones a corporaciones públicas. Cada año el Consejo Nacional Electoral señalará una fecha para la realización de las consultas, cuando deban realizarse en día distinto al señalado para las elecciones ordinarias. En todo caso las consultas populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo o corporación se realizarán en la misma fecha por todos los partidos y movimientos que decidan acudir a este mecanismo.
El Consejo Nacional Electoral reglamentará la convocatoria y realización de las consultas garantizando la igualdad entre los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos que participen en ellas.». 74. Con la demanda se aportó la Resolución 01542 del 1º de abril de 2025 «Por la cual se fija la fecha para la realización de consultas populares, internas o interpartidistas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y/o de los grupos significativos de ciudadanos, para la adopción de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos a la Presidencia de la República para el año 2026», y en su artículo 1 indica que el mecanismo tendría lugar el 8 de marzo de 2026. 75.
Asimismo, se allegó la Resolución 00701 del 19 de febrero de 2025 «Por la cual se fija la fecha para la realización de consultas populares, internas o interpartidistas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y/o grupos significativos de ciudadanos, para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos para el año 2025», la que se efectuó el 26 de octubre de 2025. 76.
Para resolver este caso, es menester realizar un recuento histórico, a partir del cual se puede indicar que desde la presentación del proyecto de Ley Estatutaria (092 de 2010) en la Cámara de Representantes, el aparte de la norma que se aduce desconocido conserva su redacción inicial, con la salvedad de que en esa fase primigenia el artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, correspondía al 733, así: «Artículo 7.
Normas aplicables: (…) La realización de las consultas podrá coincidir con las elecciones a corporaciones públicas. Cada año el Consejo Nacional Electoral señalará una fecha para la realización de las consultas, cuando deban realizarse en día distinto 33 Gaceta del congreso No. 636 del 13 de septiembre de 2010, página 3. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 14 www.consejodeestado.gov.co al señalado para las elecciones ordinarias.
En todo caso las consultas populares para seleccionar candidatos a un mismo cargo o corporación se realizarán en la misma fecha por todos los partidos y movimientos que decidan acudir a este mecanismo. (…)» 77. En lo que atañe al asunto objeto de controversia se tiene que en ese mismo documento34, al plasmar la exposición de motivos cuando se desarrolla el contenido del proyecto, respecto de la fecha de la realización de la consulta se indica lo siguiente: «(…) En cuanto a la fecha para la celebración de las consultas, se incorpora un elemento novedoso que pretende, no sólo racionalizar los costos que para el Estado tiene la celebración de las consultas, sino también, y quizá más importante, evitar las influencias externas de unos partidos o ciudadanos en las consultas de los otros, con el único propósito de alterar la real voluntad de ese partido.
Así las cosas, cuando los partidos decidan escoger a sus candidatos a los cargos uninominales mediante el procedimiento de las consultas, estos serán escogidos el mismo día y por el mismo procedimiento (…)» 78. Ahora bien, en el texto definitivo aprobado en la Cámara de Representantes35, se observa que el artículo 6 original fue eliminado por lo que desde ese entonces dicho consecutivo lo adoptó la disposición referida a las normas aplicables a las consultas, que se puede corroborar a partir del texto conciliado36 del proyecto de ley. 79.
Sobre este aspecto la Corte Constitucional en la sentencia C-490 del 201137, al emprender el estudio de constitucionalidad, indicó que la disposición en general no se oponía a la Carta Política, por cuanto propugnan por la «posibilidad de realizar las consultas en fechas que coincidan con otros eventos electorales, al igual que las competencias del CNE frente a dichos instrumentos.
Debe resaltarse que la fórmula adoptada por el legislador estatutario se funda en el tratamiento paritario de los distintos grupos políticos, lo cual refuerza el deber estatal, en general, y de la organización electoral, en particular, de adoptar una posición de neutralidad frente a los mecanismos de participación democrática adoptados por tales colectividades». 80.
A partir de lo señalado, y una vez analizado que desde la presentación del proyecto normativo, como hasta el momento en que se volvió ley de la república, el aparte referido no sufrió ninguna variación. 81. En ese sentido, observa esta Sala que de la literalidad del inciso 3 del artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, respecto de la fecha en que se llevan a cabo las consultas, se extraen los siguientes derroteros: 1) habilita su realización para cada año; 2) puede hacerse el mismo día de las elecciones cuando ello sea el caso o se fija una fecha para su celebración cuando no se adelanten certámenes democráticos ordinarios; y 3) para la selección de candidatos a un mismo cargo o corporación, el mecanismo se realiza en una misma fecha para todos los partidos y movimientos. 82.
Sobre el particular, la Sala, en aras de resolver el cuestionamiento de los demandantes, el cual gira en torno al tercer evento mencionado en el párrafo anterior, sobre el cual consideran que no es posible practicar consultas para un mismo cargo en años consecutivos, enfoca su estudio a partir de una lectura articulada de la Ley 1475 de 34 Gaceta del congreso No. 636 del 13 de septiembre de 2010, página 17.
Gaceta del congreso No. 691 del 27 de septiembre de 2010, página 2. 35 Gaceta del congreso No. 882 del 10 de noviembre de 2010, página 3. 36 Gaceta del congreso No. 1095 del 14 de diciembre de 2010, página 4. 37 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 15 www.consejodeestado.gov.co 2011, respecto de la fecha para celebrar las consultas -para un mismo cargo-, de la siguiente forma: 83.
Se debe considerar que el artículo 5 de la Ley 1475 de 2011 establece que los partidos y grupos significativos con personería jurídica «pueden» realizar consultas para adoptar sus decisiones o escoger candidatos, propios o por coalición, a cargos o corporaciones públicas. De allí surge que el legislador estatutario quiso, con el propósito de hacer efectivo el principio democrático, que las agrupaciones implementaran estos mecanismos; sin embargo, lo contempló como una posibilidad y no una obligación. 84.
En ese sentido, cuando se acude a esa opción, esto es, la de hacer uso del mecanismo de participación, la organización electoral, según el artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, tiene previstas unas fechas para que las colectividades que así lo deseen, agoten dicho instrumento consultivo en los días en que se adelanten las elecciones ordinarias o en la fecha en que el CNE lo determine, en los años que no se adelanten certámenes democráticos. 85.
Es por eso que la disposición que se analiza otorga la competencia al CNE para que cada año fije una fecha para la realización de las consultas, esto es, el día de las elecciones, o cuando corresponda a días diferentes a los certámenes ordinarios, último evento en el que se propende porque la colectividad que no activó el mecanismo para la toma de sus decisiones o escogencia de candidatos lo haga en otra oportunidad. 86.
Cuando el legislador estatutario estipuló que la consulta para un mismo cargo o corporación se realice en una misma fecha, significa que quienes acuden al mecanismo con idéntico propósito, en una misma vigencia, lo hagan en la fecha fijada para tal fin; no obstante, ello no quiere decir que solamente las colectividades cuenten con una oportunidad durante el cuatrenio en donde se escoge, según el caso, los candidatos a la Presidencia de la República, congresistas y autoridades locales, pues ello cercenaría la posibilidad de tomar sus decisiones y escoger candidatos de forma democrática, cuando, según sus cálculos políticos, pueden optar por mejores niveles de participación democrática. 87.
Quiere decir lo anterior, que la lectura que más se aviene con el texto literal de la norma, es aquella en la que cada año el CNE fija la fecha de la celebración de la consulta, que puede coincidir con las elecciones ordinarias de corporaciones públicas, o en fecha distinta, con la precisión de que si las colectividades deciden optar por el mecanismo para escoger un candidato para el mismo cargo o corporación, tiene que hacerse en la misma fecha. 88.
En el caso que ocupa la atención de la Sección, a través de Resolución 00701 del 19 de febrero de 2025, el CNE fijó el 26 de octubre de la misma anualidad, para la realización de las consultas «populares, internas o interpartidistas de los partidos, para la toma de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos para el año 2025», por no tratarse de un año en el que debieran adelantarse elecciones ordinarias y quienes decidieran optar por ese mecanismo, tenían como fecha límite para manifestar la intención, hasta el 26 de julio de 2025 y, en este caso, varias colectividades acudieron a ese llamado para la escogencia de los candidatos a la Presidencia y Congreso de la República como se demostró en el curso del proceso.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 16 www.consejodeestado.gov.co 89. Lo anterior lleva a inferir de la lectura del inciso 3 del artículo 6 de a Ley 1475 de 2011 que, si para el 26 de julio de 2025 otra colectividad hubiera manifestado la intención de participar en la consulta para la escogencia del candidato presidencial, su electorado debía hacerlo el 26 de octubre siguiente.
Ello es así, dado que como se dijo del tenor de la disposición cuando una agrupación escoge la realización del mecanismo democrático, para la escogencia de un aspirante a un mismo cargo, debe efectuarse en una misma fecha. 90. Posteriormente, por medio de la Resolución 01542 del 1° de abril de 2025, el CNE fijó el día «para la realización de consultas populares, internas o interpartidistas de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y/o de los grupos significativos de ciudadanos, para la adopción de sus decisiones o la escogencia de sus candidatos a la presidencia de la República para el año 2026» el 8 de marzo de 2026, «fecha que coincide con la designada para la elección del congreso de la República para el periodo constitucional 2026-2030». 91.
Destaca la Sala que mediante la Resolución 00701 del 19 de febrero de 2025, la autoridad electoral, con un espectro más amplio convocó a las colectividades a que escogieran los candidatos al congreso de la República y la presidencia, como también para la toma de sus decisiones en el año 2025, por su parte, la Resolución 01542 del 1° de abril de 2025, coincidió en dos aspectos de los determinados en el acto antes referenciado, esto es la implementación para designar el aspirante al primer cargo del ejecutivo y adoptar las determinaciones de las agrupaciones políticas en el 2026. 92.
Entonces, resulta evidente que los dos actos proferidos por el CNE coinciden en la escogencia de los candidatos a la Presidencia de la República, estas tuvieron lugar en una sola fecha en anualidades distintas, esto es una para el 2025 y otra para el 2026, lo que desvirtúa el argumento a partir del cual los demandantes afirman que el mecanismo se realizó de forma sucesiva. 93.
Es por eso que la Resolución 01542 del 1° de abril de 2025, no resulta contraponerse al inciso 3 del artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, en la medida en que la autoridad electoral cumplió con la habilitación legal de la disposición que se aduce desconocida. En efecto, la realización de la consulta del año 2025, no implicó que se agotara el mecanismo para la selección de aspirantes a la presidencia, pues se reitera que la disposición acusada contempla que el CNE cada año puede adelantar una convocatoria con dicho propósito. 94.
En ese orden, si bien a partir de la lectura de la disposición acusada, es posible advertir su entendimiento, la Sala también lo refuerza, con lo dispuesto en la Ley 996 del 24 de noviembre de 2005, «por medio de la cual se reglamente la elección del presidente de la República (…)», en particular el artículo 8, dispone que la inscripción de candidatos a la Presidencia de la República y la respectiva formula, iniciaría «con cuatro (4) meses de anterioridad a la fecha de votación de la primera vuelta de la elección presidencial y se podrá adelantar durante los treinta (30) días siguientes». 95.
Dicha disposición fue objeto de análisis por la Corte Constitucional mediante sentencia C-1153 del 11 de noviembre de 200538. En el trámite de la decisión, el Partido Liberal Colombiano39 intervino en el sentido de indicar que la norma trasgrede el artículo 107 Superior, porque este permite a las organizaciones políticas realizar consultas que 38 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 39 Quien intervino en etapa de las participaciones ciudadanas que contempla el trámite de la revisión de constitucionalidad.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 17 www.consejodeestado.gov.co podría coincidir o no con las elecciones de corporaciones públicas. En ese sentido, la fijación de un periodo de inscripción de la candidatura a la presidencia, que termine antes del certamen del Congreso, volvería imposible que una organización política «escoja libremente entre las dos opciones relacionadas con la oportunidad de celebración de la consulta que establece la Constitución, viéndose obligada, en cambio, a acogerse a una fecha distinta de la elección de corporaciones públicas, fijada por el Consejo Nacional Electoral». 96.
Al respecto, el tribunal constitucional indicó que resultaba ser cierto que la disposición impedía que los partidos y movimientos políticos pudieran celebrar consultas que coincidan con las elecciones a corporaciones públicas, por lo que consideró que tal circunstancia pugna con lo normado en el artículo 107 constitucional, que permite a los partidos realizar consultas para la escogencia de sus candidatos o tomar decisiones. 97.
En ese orden, estimó la Corte Constitucional que la exequibilidad del artículo 8 de la Ley 996 de 2005 se encontraba condicionada, a que cuando las colectividades decidan escoger candidatos a la Presidencia de República a través de consulta y ese certamen coincida con las elecciones de Congreso, el periodo de inscripción será hasta las 6 de la tarde del primer lunes del mes de abril, tal y como lo dispone el artículo 88 del Decreto 2241 de 198640. 98.
Lo dicho por el máximo tribunal constitucional, coadyuva el entendimiento del artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, por cuanto decanta la posibilidad de las colectividades de acudir a mecanismos democráticos para la escogencia de candidatos, y aun contemplando fechas para la inscripción ha flexibilizado dichos términos para que se puedan realizar consultas. 99.
Por ello la Sala estima que la habilitación de la autoridad electoral (CNE) para anualmente contemplar una fecha para practicar consultas deviene de la misma norma que se aduce desconocida, y además, se acompasa con el principio democrático que debe regir las decisiones de las colectividades políticas, sobre todo en el tema de selección de candidatos. 2.5.
Sobre la presunta falsa motivación 100. La parte demandante afirma que se incurrió en falsa motivación, por cuanto el acto demandado no hizo referencia al inciso tercero del artículo 6º de la Ley 1475 de 2011. Además, advirtió, que la realización del mecanismo ocasionaría un detrimento patrimonial. 101. Para atender el cuestionamiento, se tiene que la Resolución No. 01542 del 1 de abril de 2025, por la cual se convocó para la consulta de selección de candidatos a la presidencia de la República para el año 2026, tuvo como punto de partida la realización de la consulta fijada para el año 2025 a través de la Resolución 0701 del 19 de febrero de 2025. 102.
En ese orden de ideas, como en el acápite anterior se decantó, que del tenor literal del artículo 6 de la Ley 1475 de 2011, se desprende la posibilidad de realizar 40 ARTICULO 88. <Ver Notas del Editor> <Artículo modificado por el artículo 4 de la Ley 62 de 1988. El nuevo texto es el siguiente:> El término para la inscripción de candidatos a la distintas corporaciones de elección popular vence a las seis (6) de la tarde del primer lunes del correspondiente mes de abril.
Radicación: 11001-03-28-000-2025-00211-00 Demandante: Humberto Rafael Méndez Rojas Demandado: Consejo Nacional Electoral Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 18 www.consejodeestado.gov.co consultas cada año con el propósito de que los partidos y movimientos políticos utilicen el mecanismo para la toma de decisión y escogencia de candidatos, razón por la que no se observa que el acto demandado haya incurrido en una motivación falsa, lo que impone la negativa del cargo. 103.
Finalmente, en cuanto al supuesto detrimento patrimonial alegado por el demandante, advierte la Sala que el análisis de legalidad del acto administrativo demandado su surtió por el supuesto desconocimiento de la norma en que debía fundarse, lo que lleva a que las cuestiones de índole presupuestal, no constituyan un aspecto susceptible de ser analizado a través del contencioso electoral que nos ocupa. 104.
En atención a lo expuesto, la Sección Quinta del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia III. FALLA PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra la presente providencia no procede recurso alguno.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”