1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante HENRY CASTRILLÓN ARCE Demandada SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA Temas Cobro coactivo.
Falta de ejecutoria del título ejecutivo. Indebida notificación. Citación para la notificación personal. Notificación por aviso. Dirección de notificación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sección decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de febrero de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que decidió1:
PRIMERO: NEGAR Las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR a la parte demandante, señor Henry Castrillón Arce, al pago de las costas de esta instancia. Fijar como agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente.
ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La Dirección Territorial del Meta del Ministerio del Trabajo profirió la resolución 0177 del 20 de abril de 2017, mediante la cual impuso sanción a cargo del Consorcio Centro Integral, conformado por los señores Humberto Botero Echeverry, Jairo Cerón Martínez y Henry Castrillón Arce, y a favor del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
Lo anterior se sustentó en la vulneración de normas de derecho laboral y de seguridad social, en el marco de un proyecto de construcción realizado en la ciudad de Villavicencio. La Dirección Regional Valle del SENA avocó conocimiento del proceso de cobro coactivo de la sanción impuesta por el Ministerio del Trabajo y expidió la resolución 76-01458 del 11 de marzo de 2022, la cual contiene el mandamiento de pago de la sanción y de los intereses, en proporción a cada uno de los integrantes del consorcio, correspondiendo el 33% al demandante.
Henry Castrillón Arce propuso la excepción de falta de ejecutoria del título, alegando una indebida notificación de la resolución 0177 de 2017. Empero, el SENA declaró no probada la excepción, mediante la resolución 76-04863 del 2 de junio de 2022. El deudor interpuso el recurso de reposición contra la anterior resolución, el cual fue resuelto mediante la resolución 76-06699 del 5 de agosto de 2022 en el sentido de confirmar la resolución recurrida. 1 Samai de Tribunal, índice 40, PDF de la sentencia, página 20.
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones2: 1.
Se declare la nulidad de las Resoluciones No. 76-01458 del 11 de Marzo, mediante la cual se libró mandamiento de pago, la Resolución No. 76-04863 del 02 de Junio de 2022, la cual negó la excepción al mandamiento de pago y la Resolución No. 76- 06699 de 05 de Agosto de 2022, notificada el 30 de Agosto de 2022, la cual no Repuso el acto administrativo, expedidas por el Director del SENA REGIONAL VALLE, FERNANDO JOSÉ MURIEL, en contra del CONSORCIO CENTRO INTEGRAL dos de sus integrantes y mi poderdante HENRY CASTRILLÓN ARCE. 2.
Se ordene al SENA REGIONAL VALLE a ANULAR el acto administrativo ya que el titulo valor [sic] no se encuentra ejecutoriado, por no haber sido notificado en debida formar tal como lo manifiesta la legislación actual. 3. Que como consecuencia de lo anterior HENRY CASTRILLÓN ARCE, no adeuda la suma de SETESCIENTOS [sic] TREINTA Y SIETE MILLONES SETECIENTOS DIECISIETE MIL PESOS MCTE ($737.717.000). 4.
Que como consecuencia del grave perjuicio ocasionado a mi poderdante el cual vulnero [sic] el Derecho al buen nombre, al debido proceso, al Trabajo, sean pagados a título de indemnización la suma mensual de veinte millones de pesos mcte ($20.000.000) a partir del 7 de Abril de 2022, suma correspondiente a los ingresos mensuales que pudo haber generado por concepto de contratos de obra los cuales en muchas ocasiones eran financiados por el Sistema bancario el cual cerro [sic] las puertas inmediatamente a mi poderdante a partir de esa fecha, adicional al grave perjuicio por ser injustamente deudor del Estado y las consecuencias jurídicas y penales que esto genera. 5.
Los intereses de mora desde el 07 de Abril de 2022 hasta la fecha en que se efectuare el pago por parte del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE SENA-REGIONAL VALLE DEL CAUCA. 6. Se ordene dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 y siguientes del CPACA. Se precisa que el tribunal rechazó la demanda con relación a la pretensión de nulidad del mandamiento de pago, pues no es un acto susceptible de control judicial, mediante auto del 20 de marzo de 20233.
Para sustentar las pretensiones admitidas, el demandante invocó como normas violadas los artículos 2, 6, 15, 25 y 29 de la Constitución Política; 72, 87, 98 y 99 de la Ley 1437 de 2011; 830 y 831 (numeral 3) del Estatuto Tributario; y la resolución 1235 de 2014 (reglamento interno de recaudo de cartera en el SENA). El concepto de la violación de esas disposiciones se resume, a continuación. En el acápite de hechos, explicó que la resolución sanción fechada de abril de 2017 fue notificada por el Ministerio del Trabajo en la calle 10 nro. 4-40, oficina 401, de Cali; sin embargo, a partir de enero de 2016, modificó su dirección de notificaciones judiciales del registro único de proponentes (RUP) de la Cámara de Comercio de Cali a la carrera 101 nro. 14-144.
Además, indicó que su correo electrónico siempre fue el mismo, esto es, castrillonmanjarres@hotmail.com, y que está probado que renovó el RUP cada año, como consta en el registro único empresarial y social (RUES). 2 Samai de tribunal, índice 3, archivo tipo Zip, PDF de la demanda páginas 27 y 28. 3 Samai de tribunal, índice 5. Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Puso de presente que los oficios de notificación enviados por el Ministerio del Trabajo fueron devueltos por la empresa de correspondencia y que esa entidad tomó la dirección registrada en el acuerdo consorcial del 25 de junio de 2014, que era la calle 10 nro. 4-40 en el que consta su cédula, pero no su firma.
Afirmó que ello es demostrado con las denuncias penales por falsedad en documento privado, a la cual anexó un dictamen grafológico y demás pruebas que acreditan el desvío de los dineros originados en el contrato ejecutado. Manifestó que en el expediente consta que el Ministerio del Trabajo consultó el RUES, pese a lo cual indicaron que en él no registraba información, pero esto se debió a una consulta errónea, porque, de haberse verificado la página web de la Cámara de Comercio de Cali, habrían encontrado su dirección de notificación. Señaló que, por lo anterior, esa entidad optó por realizar una notificación por aviso, según solicitud de un funcionario del Ministerio efectuada en correo electrónico del 20 de septiembre de 20174, lo que considera que violó su derecho de defensa y de audiencia. Con base en lo anterior, manifestó que la entidad consideró falsamente que el acto sancionatorio estaba ejecutoriado para octubre de 2017.
Destacó que la Dirección Regional del Meta del SENA devolvió el expediente en dos ocasiones, en enero y en marzo de 2019, porque no había claridad en las notificaciones surtidas por el Ministerio del Trabajo. Ante esta situación se surtió de nuevo una notificación, pero en la dirección de la calle 10 nro. 4-40, sin consultar el RUP, por lo que fue devuelto con la anotación de devolución por no residir el destinatario.
Indicó que el SENA también incurrió en errores en la dirección de notificación, pues adelantó la etapa de cobro persuasivo enviando oficios a la calle 10 nro. 4-40, por lo que declaró que el demandante no los recibió. Por lo expuesto, sostuvo que solo se enteró de la sanción y del cobro el 6 de abril de 2022, por el embargo del dinero a su cuenta bancaria.
Así, al acudir al SENA con base en la información suministrada por la entidad financiera, fue notificado personalmente del mandamiento de pago el 7 de abril de 2022 y pudo conocer el contenido de la resolución sanción con la entrega de los documentos del expediente el día 18 del mismo mes y año. Adujo que, por lo expuesto, pasaron más de 5 años sin que se hubiera enterado del procedimiento ni que se le hubiera escuchado por la entidad.
En consecuencia, optó por presentar el recurso de reposición contra la resolución sancionatoria 0177 el 2 de mayo de 2022, el cual no se había resuelto a la fecha de presentación de la demanda en este proceso. Indicó que esto le fue puesto en conocimiento al SENA en cuando sustentó la excepción de pago y la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo pero que la entidad indicó que había sido correctamente notificado.
Aseguró que los actos administrativos demandados vulneraron los derechos al debido proceso, de defensa, al trabajo y al buen nombre, y que el SENA no realizó una revisión adecuada de la ejecutoria del título ejecutivo, y que no actuó de conformidad con la resolución 1235 del 2014, que reglamenta el recaudo de cartera de la demandada. Hizo alusión a la nulidad de actos administrativos con ocasión de desviación de poder, citó jurisprudencia relativa al debido proceso, y se refirió a las normas previstas en la Ley 1437 de 2011 frente a la notificación de actos 4 Samai del tribunal, índice 3, PDF de la demanda, página 8.
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativos. En relación con el principio de publicidad y el derecho de defensa, enfatizó que la notificación no puede entenderse surtida con la mera introducción en el correo de los documentos pertinentes, sino con el conocimiento efectivo por parte del interesado.
Señaló que, de conformidad con los artículos 98 y 99 de la Ley 1437 de 2011, para que un acto administrativo preste merito ejecutivo, se requiere que se encuentre en firme. En tal sentido, afirmó que, atendiendo al artículo 72 de la Ley 1437 de 2011, la falta de notificación o la notificación sin el cumplimiento de los requisitos conlleva a que los actos administrativos no produzcan efectos, y, por tanto, no se entienden ejecutoriados o en firme.
Oposición de la demanda La demandada controvirtió las pretensiones de la demanda5, para lo cual, en el acápite de hechos, sostuvo que no le consta que el demandante fue indebidamente notificado, pero que debió estar enterado de las notificaciones surtidas al consorcio por ser parte de él y que tenía la obligación de actualizar su dirección de notificaciones.
En cuanto a los argumentos de defensa, precisó que «no es la Entidad llamada a evitar el no pago de la multa impuesta al demandante»6, puesto que sus actuaciones se reducen a la ejecución del cobro coactivo. Aclaró que el mandamiento de pago no es susceptible de ser demandado en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, tal como se deriva del artículo 101 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 835 del Estatuto Tributario y la jurisprudencia del Consejo de Estado.
Sostuvo que la parte accionante debió demandar al Ministerio del Trabajo dentro del término previsto en el artículo 164 de la Ley 1437 de 2011; no obstante, al no haberlo hecho, los actos administrativos se encuentran ejecutoriados. Formuló las excepciones de: improcedencia de la acción instaurada, pues el mandamiento de pago no es susceptible de control judicial y las pretensiones no están llamadas a prosperar; de falta de legitimación en la causa por pasiva, puesto que el Ministerio del Trabajo es la entidad que decide lo concerniente a la imposición de la multa, por lo que solicitó su vinculación como litisconsorte necesario (esta solicitud fue negada por el a quo, en auto del 28 de julio de 20237); y ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, dado que conservan su presunción de legalidad.
Sentencia apelada El Tribunal negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte demandante8, de conformidad con las siguientes consideraciones: Explicó de manera general la facultad sancionatoria del Ministerio del Trabajo y el procedimiento de cobro coactivo, y relacionó las pruebas que obran en el expediente. 5 Samai de tribunal, índice 11, archivo PDF de la contestación de demanda. 6 Ibidem, página 5. 7 Samai del tribunal, índice 23.
“dicha situación no implica que el proceso no pueda ser resuelto de fondo sin la comparecencia del Ministerio de Trabajo Regional Meta, precisamente porque en este asunto se está demandando concretamente la nulidad de varios actos administrativos proferidos todos únicamente por el Servicio Nacional de Aprendizaje – Sena, respecto del proceso coactivo y en esa medida el Tribunal se limitará a revisar si los cargos imputados contra dichos actos deben prosperar o no”. 8 Samai de tribunal, índice 40, PDF de la sentencia, pág. 20.
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al analizar el caso concreto, señaló que, para iniciar un proceso coactivo, es requisito indispensable que la obligación exigida conste en un título debidamente ejecutoriado, lo cual implica necesariamente que el acto se haya notificado en debida forma9.
Destacó que el deudor podrá cuestionar la falta de notificación del título dentro del trámite de cobro coactivo, al proponer la excepción de falta de ejecutoria del título. Expuso que «la parte demandante no arribó al plenario copia completa de la totalidad del trámite administrativo adelantado por el Ministerio del Trabajo, del cual acreditara el estricto cumplimiento de lo establecido en los artículos 67 y 68 de la Ley 1437 de 2011»10 y señaló que, por un lado, de la resolución 0177 de 2017 se puede determinar que las investigaciones iniciaron en 2015, y, por el otro, que del acto que decidió sobre las excepciones se desprende que esa entidad informó al SENA que los actos del inicio de la investigación fueron remitidas a la dirección reportada en el acta consorcial, obtenida con la práctica de las inspecciones de 2015 y de 2016.
Destacó que los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011 facultaban a la entidad para usar esa dirección o para acudir al registro mercantil, a su elección. En ese entendido, afirmó que el Ministerio actuó conforme a la ley, puesto que efectuó la notificación personal y remitió el aviso a la dirección que obraba en el expediente, la cual fue obtenida a partir de la documentación recolectada durante una visita realizada en el marco de la investigación sancionatoria.
Agregó que «en el evento en que la parte demandante junto con lo arribado al plenario hubiere comprobado que, durante el trámite administrativo, la entidad demandada conoció de una dirección adicional en la que pudiera realizar la notificación del acto sancionatorio, sería procedente declarar probada la mentada excepción de falta de ejecutoria del título»11.
Empero, concluyó que en el expediente no obra prueba que permita dilucidar una indebida notificación frente a la resolución 0177 del 20 de abril de 2017, por lo que la parte demandante incumplió su carga de la prueba de los hechos de la demanda, conforme el artículo 167 del Código General del Proceso. Así mismo, adujo que el SENA adelantó el cobro coactivo conforme la ley, pues no se probó la excepción propuesta.
Impuso condena en costas procesales a cargo del demandante, pues las consideró debidamente causadas, para lo cual reconoció agencias en derecho por la suma de un salario mínimo mensual legal vigente, en aplicación del acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 2016, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura. Recurso de apelación El demandante señaló que la sentencia impugnada indicó que el Ministerio del Trabajo notificó al demandante la resolución 0177 de 2017 «en la dirección que aparecía en el expediente administrativo de esa entidad, esto es, la del Consorcio, lo cual, en entender del a quo, lo permiten los artículos 68 y 69 del CPACA»12.
Empero, a su juicio, esto es erróneo, porque, por un lado, la notificación del acto sancionatorio fue realizada en una dirección diferente a la del consorcio; y, por el otro, no existe prueba de que esa fuera la dirección registrada por el demandante, dado que él «no firmó el acuerdo consorcial y, aunque hubiese suscrito ese acuerdo, el representante legal del consorcio no tenía facultades para representarlo en el proceso administrativo sancionatorio»13. 9 Citó la sentencia del 12 de diciembre de 2018, exp. 23288, C.P. Stella Jeannete Carvajal Basto. 10 Samai del tribunal, índice 40, página 17. 11 Ibidem, página 19. 12 Samai de tribunal, índice 43, archivo PDF del recurso de apelación, página 2. 13 Ibidem, página 3.
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al primer punto, este es, que el Ministerio del Trabajo no realizó la notificación del título ejecutivo en la dirección que aparecía en el expediente con relación al Consorcio Centro Integral, señaló que el a quo se fundamentó en los actos acusados para llegar a esa conclusión. Luego, explicó que en la prueba 8 de la demanda consta que la citación para la notificación personal se remitió a la calle 10 nro. 4-40, oficina 411; pero la prueba 11, que es el acuerdo consorcial, permite verificar que esa no es la dirección del Consorcio, sino la transversal 37 nro. 24 A- 25, de Villavicencio.
Con lo anterior, insistió en que «no es cierto que el oficio en el que se citó al señor Castrillón fuese el que supuestamente aparecía registrado en el expediente administrativo»14. Destacó que está demostrado que el Ministerio del Trabajo notificó indebidamente al demandante con la comunicación del SENA, en el que requirió los documentos que lo comprobaran.
Así, en la respuesta de la entidad que impuso la sanción, identificada como prueba 19 de la demanda, se informó que la resolución 0177 fue notificado por aviso publicado en la página web el 20 de septiembre de 2017 y desfijado el 3 de octubre del mismo año, por lo que no hay información adicional para suministrar a la entidad que adelanta el cobro coactivo.
Puso de presente que el Ministerio del Trabajo no hizo seguimiento a la citación para notificación personal, pues no se percató de que la empresa de correos la devolvió porque el demandante no residía en ese lugar, tal como se evidencia en la prueba 20 de la demanda. Además, señaló que su respuesta al SENA fue confusa y no indica en ningún momento la forma en que se remitió la citación para la notificación personal, sino que solo «insinúa que se envió a la dirección del Consorcio Centro Integral que era la dirección que supuestamente aparecía en el expediente como dirección del señor Castrillón, cuestión que, como ya se indicó, no es cierta, pues la entidad envió la comunicación a una dirección distinta de la del Consorcio»15.
Aclaró que, en la fecha en que se envió la citación para la notificación personal, la dirección registrada por el demandante en la Cámara de Comercio de Cali era la carrera 101 nro. 14-144 de Cali y el correo electrónico castrillonmanjarres@hotmail.com; como se observa en la prueba 6 de la demanda. Precisó que ambas direcciones fueron informadas a la Cámara de Comercio desde el 16 de marzo de 2016, tal como se constata en la prueba 14 de la demanda.
Manifestó que la prueba de que el Ministerio pudo consultar el certificado de Cámara de Comercio y notificar en debida forma el acto sancionatorio, es que los actos proferidos en el cobro coactivo «s[í] le fueron enviados a la dirección que aparecía en el certificado de Cámara y el señor Castrillón se notificó personalmente de esos actos»16.
Respecto al segundo punto de la apelación, según el cual no hay prueba de que el demandante haya firmado el acuerdo consorcial o que el representante legal de la figura asociativa estuviera facultado para representarlo, insistió en que la comunicación fue remitida a otra dirección, diferente a la del consorcio. Sostuvo que, contrario a lo señalado por el tribunal, y dado que la manifestación de que el aviso no fue enviada a la dirección registrada en Cámara de Comercio es una negación indefinida, correspondía a la parte demandada probar que acudió a la dirección que obraba en el expediente administrativo, más aún cuando eso fue lo que ella afirmó en su contestación. 14 Ibidem, página 4. 15 Ibidem, página 6. 16 Ibidem.
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sumado a lo anterior, indico que, en virtud del artículo 167 del Código General del Proceso, el tribunal pudo ordenar de oficio que la demandada adjuntara los documentos que demuestren la dirección a la que remitieron el aviso de notificación de la resolución sanción. Agregó que, «aunque el MINISTERIO DEL TRABAJO REGIONAL META hubiese remitido la Resolución a la dirección del Consorcio y que el señor Henry Castrillón hubiese suscrito el acuerdo consorcial»17, debe tenerse en consideración que el accionante no firmó el acuerdo consorcial, como lo confirma el dictamen pericial aportado con la demanda (prueba 15), y que, aun de haberlo firmado, era necesario que se le hubiese notificado personalmente, dado que dicho acuerdo no facultaba al representante legal para representar al señor Henry Castrillón Arce en trámites administrativos sancionatorios, sino solo aquellos relacionados con el contrato a ejecutar.
Reiteró que el acto administrativo sancionatorio no se encuentra ejecutoriado, ya que no se notificó en debida forma, conforme los artículos 67 a 69 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 19 del Reglamento Interno de Recaudo de Cartera del SENA, situación que le impidió ejercer su derecho de defensa a lo largo del proceso sancionatorio e informa que presentó denuncias penales por estafa y falsedad en documento privado en contra del representante legal del Consorcio Centro Integral.
Intervención del ministerio público El ministerio público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestiones previas En primer lugar, el apelante aseguró que el tribunal negó las pretensiones de la demanda al haber considerado que el Ministerio del Trabajo efectuó una adecuada notificación al demandante del título ejecutivo en la dirección del Consorcio Centro Integral.
Sin embargo, sostuvo que esta conclusión fue errónea, ya que la notificación se surtió en una dirección diferente a la de dicha figura asociativa, tomada de un acuerdo consorcial que no firmó y que, aún de hacerlo, no autoriza al representante legal de dicho consorcio para representarlo en el trámite administrativo. Al respecto, la Sección evidencia que la mayor parte de los argumentos del recurso parte de un error, pues el a quo no negó las pretensiones por considerar que procedía la notificación a la dirección del consorcio (Transversal 37 No. 24 A- 25, barrio San Benito de Villavicencio), sino porque se utilizó la dirección de Henry Castrillón Arce que se registraba en el expediente (calle 10 nro. 4-40 oficina 411, Cali), la cual, dicho sea de paso, coincide con lo expresado por la demandante en el hecho 5 de la demanda: «Tal y como manifiesta la Resolución, HENRY CASTRILLON ARCE, fue notificado en la Calle 10 No. 4-40 Oficina 411, dirección en la que estuvo mi poderdante hasta Diciembre de 2015 (…)».
Por lo anterior, la argumentación propuesta por el recurrente frente a este punto no constituye un verdadero reparo contra la sentencia de primera instancia, por lo que, en aplicación del principio de congruencia de los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso, es improcedente su análisis. 17 Ibidem, página 8. Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En segundo lugar, la Sección evidencia que, en la demanda, el actor informó que presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra la resolución sancionatoria 0177 el 2 de mayo de 2022 ante el Ministerio de Trabajo, luego de que iniciara el procedimiento de cobro coactivo y que este no había sido resuelto a la fecha de presentación de la demanda.
Al respecto, se encuentra que, por un lado, en el expediente no obra prueba de la decisión que adoptó el Ministerio del Trabajo, y por el otro, en este proceso no se resuelve sobre la legalidad de esa resolución sancionatoria, sino sobre si se configura o no la fata de título ejecutivo por falta de notificación de esta. Por ente, esta sentencia será proferida con los elementos de juicio que obran en el expediente, atendiendo el principio de congruencia, conforme lo regula el artículo 281 del Código General del Proceso.
De igual modo, en el expediente obra prueba de que el procedimiento de cobro coactivo en el que fueron proferidas las resoluciones acusadas fue suspendido por el SENA, mediante el auto 0328 del 28 de septiembre de 2022, habida cuenta que fue admitida la solicitud de trámite de insolvencia económica presentada por el demandante18 y de que el SENA presentó objeción de la acreencia a su favor por haber sido reconocida por el señor Henry Castrillón Arce, como deuda presunta19.
Empero, esto no impide decidir de fondo sobre la legalidad de los actos que decidieron excepciones en contra del mandamiento de pago, pues aún conservan su presunción de legalidad y surten efectos jurídicos, dado que la suspensión no supone la terminación definitiva del trámite de cobro. Problema jurídico La Sección evidencia que en el recurso de apelación sí hubo argumentos que controvierten la motivación de la sentencia impugnada.
Estos argumentos son los siguientes: i) para la fecha en que fue enviada la citación para surtir la notificación personal del acto sancionatorio, en 2017, el demandante había registrado en la Cámara de Comercio de Cali una dirección de notificación física diferente, desde 2016; ii) el sancionado no modificó en ningún momento su dirección de correo electrónico que fue registrada en el RUP; iii) el hecho de que el SENA requiriera al Ministerio del Trabajo para que aclarara cómo fue surtida la notificación del acto sancionatorio es prueba de lo defectuoso de dicha diligencia; iv) la manifestación de que no se utilizó la dirección registrada en la Cámara de Comercio es una negación indefinida, por lo que la demandada era la encargada de demostrar lo contrario, de modo que no le era exigible el cumplimiento de una carga de la prueba; v) el apelante cuestionó la labor de recaudo probatorio efectuada por el tribunal.
Así las cosas, encontrándose que el recurso cumple con el principio de congruencia ya reseñado, corresponde a la Sección analizar la legalidad de las resoluciones 76- 04863 del 2 de junio de 2022 y 76-06699 del 5 de agosto del mismo año, actos proferidos por el SENA, en los que declaró no probada la excepción de falta de ejecutoria del título, propuesta por el señor Henry Castrillón Arce contra el 18 Samai de Tribunal, índice 12.
PDF de antecedentes administrativos, pág. 1. 19 Ibidem, pág. 118. Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandamiento de pago que pretende cobrar la sanción impuesta por el Ministerio del Trabajo mediante la resolución 0177 del 20 de abril de 2017.
Análisis del caso concreto En términos generales, el recurso de apelación se sustenta en la indebida notificación de la resolución 0177 de 2017 del Ministerio del Trabajo, dado que no utilizó la dirección correcta para surtir la citación para notificación personal, por lo que considera probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo.
Ese acto administrativo impuso sanción pecuniaria al demandante, derivada de la investigación administrativa adelantada en contra del Consorcio Centro Integral, en la que se constató la vulneración de normas de derecho laboral y de seguridad social, conforme el procedimiento regulado por la Ley 1610 de 2013. Sin embargo, dicha norma no regula la notificación de las decisiones adoptadas, por lo que son aplicables los artículos 66 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Esta sala ha considerado20 que, cuando se propone la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo, el deudor puede cuestionar la indebida notificación del acto administrativo que contiene la obligación, por cuanto, para que el acto tenga vocación de ejecutoria debe producir efectos jurídicos, lo cual solo ocurre cuando se notifica al interesado conforme a la ley.
Además, se ha precisado que «para que se pueda predicar la ejecutoria de un acto administrativo, necesariamente se parte del entendido de que dicho acto se notificó en debida forma al interesado y, por ende, se dio la oportunidad para que ejerciera el derecho de defensa y de contradicción interponiendo los recursos procedentes o los medios de control ante esta jurisdicción, para debatir la legalidad de dichos actos administrativos»21.
Bajo dicho marco, se observa que el artículo 67 de la Ley 1437 de 2011 prevé que las decisiones que pongan fin a la actuación serán notificadas personalmente y que el primer inciso del artículo 68 ibidem señala que deberá enviarse citación previa al interesado: «Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, se le enviará una citación a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, para que comparezca a la diligencia de notificación personal.
El envío de la citación se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto, y de dicha diligencia se dejará constancia en el expediente». A su turno, el artículo 69 establece que, si el interesado no comparece en el plazo de 5 días para surtir la notificación personal, «esta se hará por medio de aviso que se remitirá a la dirección, al número de fax o al correo electrónico que figuren en el expediente o puedan obtenerse del registro mercantil, acompañado de copia íntegra del acto administrativo».
Además, la norma precisa que, cuando se «desconozca» la información sobre el interesado, el aviso y la copia del acto «se publicará en la página electrónica y en todo caso en un lugar de acceso al público de la respectiva entidad por el término de cinco (5) días, con la advertencia de que la notificación se considerará surtida al finalizar el día siguiente al retiro del aviso».
Como se evidencia de las normas expuestas, la notificación por aviso es un mecanismo subsidiario y excepcional de notificación, aplicable cuando es imposible acudir a la principal (notificación personal)22. Además, se resalta que la norma autoriza a la administración el utilizar el método más eficaz a su alcance, cualquiera que sea, y que figuren en el expediente, de modo que las referencias a las direcciones física 20 En este sentido ver las sentencias del 4 de julio de 2024, exp. 28568, C.P. Myriam Stella Gutiérrez, del 7 de abril de 2022, exp. 25785, C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez, y del 12 de diciembre de 2018, exp. 23288, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. 21 Sentencia del 30 de agosto de 2016, exp. 20541, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 22 Al respecto, ver la sentencia del 23 de septiembre de 2021, exp 24223, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto.
Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y electrónica y al número de fax son meramente enunciativas de algunas, no todas, de las posibilidades con que cuenta la entidad. Sobre el particular, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, mediante concepto del 4 de abril de 201723, señaló que «la ley otorga un amplio margen a la Administración a efectos de determinar el medio más eficaz para citar al interesado con el propósito de llevar a cabo la notificación personal sin limitarlo a un medio o formalidad específica; por tanto, corresponde evaluar y establecer en cada caso particular y frente a cada actuación administrativa cuál es el mecanismo más eficaz para hacer la citación distinto a la remisión de la citación a alguno de los destinos señalados en la norma».
En todo caso, destacó que «De otro lado la ley no establece ningún requisito para la prueba de entrega de la citación por esos otros medios, de manera que no basta con afirmar que se empleó un medio más eficaz, sino que debe existir una constancia en el expediente, que otorgue certeza de dicha diligencia, de la recepción por el interesado y del término en el cual se llevó a cabo».
Por lo expuesto, la Corporación ha entendido24 que, solamente en caso de desconocer la información del destinatario, el aviso podrá publicarse en la página web de la autoridad y en un lugar de acceso al público. De manera que, la publicación constituye la última ratio, dado que la administración está en la obligación de agotar los medios que tenga a su alcance para vincular formalmente al proceso al implicado, para que este ejerza de manera efectiva su derecho de defensa.
Así pues, con el fin de analizar si se incurrió en una indebida notificación de la resolución 0177 de 2017, se evidencia que dentro del expediente está probado lo siguiente: • La resolución 0177 de 2017 dispuso, en su parte resolutiva, notificar a los investigados conforme a lo establecido en el artículo 67 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Además, señaló como dirección de notificación del señor Henry Castrillón Arce era la Calle 10 Nro. 4-40, oficina 411 en Cali25. • Mediante oficio 000-2418 del 11 de julio de 2017, el Ministerio citó al accionante a fin de ser notificado personalmente de la resolución sanción. En el documento se identifica como dirección de notificación la calle 10 nro. 4-40, oficina 411 en Cali26. • A través del oficio 000-2708 del 26 de julio de 2017, se notificó por aviso la resolución sancionatoria al señor Henry Castrillón Arce.
En el escrito se reitera la dirección de notificación descrita en el oficio de citación27. • Acorde con la guía de envío RN797165914CO, el documento con la notificación por aviso fue enviado el mismo día de su expedición a la calle 10 nro. 4-40, oficina 411 en Cali; sin embargo, no fue entregado, sino que se devolvió al Ministerio de Trabajo en Villavicencio28.
Además, en la constancia de la guía del expediente, se evidencia que fue devuelto porque el destinatario no reside29. • Si bien en el expediente no consta la publicación en página web de la notificación por aviso, sí obra un correo electrónico del 20 de septiembre de 2017, mediante el cual el Grupo de Comunicaciones del Ministerio del Trabajo informó a la coordinadora IVCRCC de la misma entidad que esa actuación se surtió el día anterior, esto es, el 19 de septiembre de 201730, razón por la cual se tendrá en cuenta 23 Exp.2316, M.P. Álvaro Namén Vargas. 24 Auto del 30 de enero de 2025, Rad. 52001-23-33-000-2023-00190-01, C.P. Oswaldo Giraldo López. 25 Samai de Tribunal, índice 12.
Antecedentes administrativos. Archivo PDF denominado “12_ANTECEDENTESADMINISTRATIVOS_EXPEDIENTECOACTIVO”, pág. 142. 26 Ibidem, pág. 243 27 Samai de Tribunal, índice 12. PDF de antecedentes administrativos, pág. 244. 28 Ibidem, pág. 532. 29 Ibidem, pág. 533 30 Samai de Tribunal, índice 3, archivo tipo Zip, carpeta con pruebas de la demanda.
Archivo PDF Prueba 18. Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • El 11 de octubre de 2017, se profirió auto de ejecutoria y archivo de la resolución 0177 de 2017, sin exponer los hechos sobre cómo se surtió la notificación31. • Mediante oficio del 28 de febrero de 2019, el Ministerio de Trabajo informó al SENA que de «La constancia de entrega de citación no se hace trazabilidad por ser un acto de mera comunicación»32.
Además, en oficio del 17 de enero de 2019, señaló que el inicio de la investigación en contra del consorcio y sus integrantes se notificó mediante publicación en la página web de la notificación por aviso. Con base en lo anterior, la entidad que impuso la sanción destacó que «no hay lugar a anexar documento “ADICIONAL” alguno con el cual se pueda iniciar el cobro ejecutivo, pues la totalidad de la documentación fue remitida OPORTUNAMENTE al SENA» • Desde el año 2016, el señor Henry Castrillón Arce registró en el RUP la dirección de notificación carrera 101 nro. 14-144, en la ciudad de Cali33.
Además, en ese mismo registro consta que su dirección de correo electrónico es castrillonmanjarres@hotmail.com. • En el auto 50-562 del 13 de mayo de 2019, en el que la Regional Meta del SENA remitió a la Regional Valle el expediente por competencia territorial, se observa que la entidad validó el domicilio de cada uno de los consorciados a través del RUES.
Ahora, en el expediente administrativo no obra dicha consulta, sino solo la prueba documental aportada por el demandante, en el que consta que se trató de una consulta practicada desde un correo electrónico del SENA y en el que figura que la última renovación realizada fue en 2018, por lo que no se trató de una consulta del Ministerio para notificar la resolución sanción34. • El SENA, mediante la resolución 76-04863 del 2 de junio de 2022, declaró no probada la excepción propuesta por el demandante, para lo cual puso de presente que se surtió la notificación por aviso de la resolución sanción a través de la página web del Ministerio del Trabajo.
Así mismo, se indicó que todas las comunicaciones se remitieron a la dirección reportada en el acta de conformación consorcial (calle 10 nro. 4-40), la cual fue obtenida en las inspecciones realizadas durante la investigación administrativa35. • La resolución 76-06699 del 5 de agosto de 2022 confirmó la anterior decisión, para lo cual enfatizó en que las comunicaciones se dirigieron a la dirección que figuraba en el expediente36.
Al analizar las pruebas en su conjunto, se constata que el Ministerio de Trabajo envió la citación para la notificación personal y la notificación por aviso de la resolución sanción a la dirección registrada en el acta de conformación del consorcio para el señor Henry Castrillón Arce, esto es, la calle 10 nro. 4-40 de Cali. Sin embargo, debido a que todas las comunicaciones fueron devueltas por la empresa de mensajería, en aplicación de los artículos 68 y 69 de la Ley 1437 de 2011, dicha entidad tenía la obligación de verificar si existía otro medio eficaz para efectuar dichas diligencias, entre ellos, la existencia de registros públicos.
Sumado a lo anterior, en el expediente no obra constancia del envío de la citación para surtir la notificación personal de la resolución 0117 de 2017 del Ministerio de Trabajo, pese a que el artículo 68 de la Ley 1437 así lo prevé. Aunque esta exigencia pudo haber sido cumplida en el expediente sancionatorio, el cual no fue aportado al expediente, se encuentra evidencia de lo contrario cuando el Ministerio informó a la demandada que no se hace trazabilidad de la citación por ser un acto de mera comunicación, y al señalar que no existen documentos pendientes de entregar para adelantar el cobro coactivo.
A la luz del expediente, es claro que la administración no revisó otras alternativas razonables de dirección para obtener un medio eficaz de notificación, como fue la 31 Samai de Tribunal, índice 12. PDF de antecedentes administrativos, pág. 146. 32 Samai de Tribunal, índice 3, archivo tipo Zip, carpeta con pruebas de la demanda, archivo PDF, prueba Nro. 19. 33 Al respecto, obra en el expediente los soportes de actualización del RUP y los certificados expedidos por la Cámara de Comercio de Cali.
Samai de Tribunal, índice 3, archivo tipo Zip, carpeta con pruebas de la demanda. Archivos PDF correspondientes a las pruebas 6,7 y 14. 34 Samai de Tribunal, índice 3, archivo tipo Zip, carpeta con pruebas de la demanda. Archivo PDF Prueba Nro. 17. 35 Samai de Tribunal, índice 3, archivo tipo Zip, carpeta con pruebas de la demanda. Archivo PDF Prueba Nro. 2. 36 Samai de Tribunal, índice 3, archivo tipo Zip, carpeta con pruebas de la demanda.
Archivo PDF Prueba Nro. 3. Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consulta del RUP, actualizado para el año anterior a la expedición del acto notificado. Esto toma mayor relevancia si se tiene en cuenta que, por un lado, se trata de un registro público37, que fue unificado al RUES por mandato del artículo 11 de la Ley 590 de 2000 y, por el otro, que el artículo 166 del Decreto Ley 019 de 2012, indicó que el objetivo del registro único empresarial y social, es «brindar al Estado, a la sociedad en general, a los empresarios, a los contratistas, a las entidades de economía solidaria y a las entidades sin ánimo de lucro una herramienta confiable de información unificada tanto en el orden nacional como en el internacional».
Así las cosas, se encuentra que, teniendo conocimiento de que el sancionado se encontraba registrado y participaba en licitaciones públicas mediante el consorcio38, el Ministerio de Trabajo debió verificar la existencia del registro para obtener un medio eficaz de notificación, y no limitarse a insistir en el envío de las notificaciones a una dirección en la que no fue entregada ninguna de las comunicaciones porque el destinatario no residía allí y, que de hecho, fueron devueltas en su totalidad.
Se precisa que el demandante sostuvo que el Ministerio de Trabajo consultó el RUES de forma errónea, pues indicó que no existía registro de su dirección de notificación. Empero, como fue expuesto, en el expediente no hay constancia de ninguna consulta a un registro público por parte de esa entidad, pues la única prueba de alguna consulta corresponde a la realizada por el SENA y de forma posterior a la notificación del acto sancionatorio.
Todas estas situaciones, evidencian que no se garantizó el principio de publicidad respecto de la resolución 0177 del 20 de abril de 2017, lo que llevó a que el interesado conociera de la decisión hasta después de proferido el mandamiento de pago. Se aclara que, pese a que el demandante no allegó copia de los antecedentes administrativos de la sanción, cumplió su carga de la prueba, pues los documentos que obran en el expediente acreditan suficientemente una irregularidad en el trámite de notificación de la resolución que dio fin a dicho trámite.
En ese sentido, como lo ha manifestado la Sección39, la indebida notificación del título al momento de expedir el mandamiento de pago da lugar a tener por probada la excepción de falta de ejecutoria del título, lo cual resulta suficiente para revocar la sentencia impugnada y declarar la nulidad de los actos acusados, sin necesidad de estudiar los demás argumentos de la apelación. En cuanto al restablecimiento del derecho, se evidencia que el demandante solicitó que se declare que no adeuda la suma indicada en el acto sancionatorio y que se condene al SENA a reconocer perjuicios por valor de $20.000.000 mensuales y de intereses moratorios, a partir de la notificación del mandamiento de pago.
Respecto del primer punto, es improcedente acceder a lo solicitado, pues en esta providencia no se analizó la legalidad de la resolución 0117 de 2017 ni de la procedencia de la sanción, sino únicamente su adecuada notificación, de tal modo que no es procedente ninguna declaración sobre la existencia de la deuda. 37 En palabras de la Sentencia C-1016 de 2012, «Se trata de un registro de carácter público llevado por las Cámaras de Comercio, creado mediante la ley 80 de 1993, al cual están obligatoriamente sujetas todas las personas que aspiren a celebrar contratos con entidades estatales». 38 Como se deriva del acta de conformación del consorcio, suscrita para participar en la licitación pública para la construcción del Centro Integral para el Sistema de Responsabilidad Penal en la vereda La Unión en Villavicencio. 39 Sentencia del 20 de junio de 2024, exp.28361, M.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a los perjuicios invocados, la sala40 ha explicado «que la indemnización por perjuicios a título de daño emergente y de lucro cesante deben ser ciertos y encontrarse demostrados».
Así mismo, ha sostenido que la sola declaratoria de nulidad de las actuaciones de las autoridades administrativas no es suficiente para el reconocimiento de perjuicios, pues las mismas «obedecen al cumplimiento de los mandatos legales y constitucionales, y cuyas decisiones gozan de presunción de legalidad, hasta tanto no sean objeto de control por la jurisdicción, sino que es determinante y necesario demostrar la existencia del daño y que este es atribuible a la Administración»41.
De esta manera, debido a que la demandante se limitó a afirmar la existencia de perjuicios, tampoco se accederá a la solicitud. Precisado lo anterior, la Sección advierte que el restablecimiento del derecho procedente en este caso consiste en declarar probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo y, en consecuencia, ordenar la terminación del procedimiento de cobro coactivo y el levantamiento de las medidas cautelares ordenadas en ese trámite.
Se precisa que esta decisión no afecta, de modo alguno, las decisiones que haya tomado la autoridad competente en el proceso de insolvencia iniciado por petición del deudor. Costas Si bien en este caso el tribunal condenó en costas a la parte demandante, como en esta instancia las pretensiones prosperaron, la Sección revocará esa decisión y condenará en costas a la parte demandada en ambas instancias.
Lo anterior, atendiendo al criterio mayoritario de la Sección contenido en la sentencia del 23 de septiembre de 202542. De conformidad con el citado pronunciamiento, las costas procesales comprenden dos conceptos: (i) las expensas y gastos del proceso, las cuales se liquidarán, de acuerdo con su causación, comprobación y razonabilidad en los términos del ordinal 3° del artículo 366 del Código General del Proceso; y (ii) las agencias en derecho a condición de que exista una parte vencida en el juicio, sin que haga falta prueba alguna.
Así las cosas, toda vez que en el presente caso no se verifica en el expediente la causación de expensas y gastos procesales, procede únicamente la condena por concepto de agencias en derecho, tasadas en (1) SMMLV por cada una de las instancias. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Revocar la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 29 de febrero de 2024. En su lugar se dispone: Primero: declarar la nulidad de las resoluciones 76-04863 del 2 de junio de 2022 y 76-06699 40 Sentencias del 14 de septiembre de 2023, exp.26001, y del 15 de marzo de 2024, exp.27890, ambas con ponencia de la magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 41 Sentencia del 28 de octubre de 2021, exp.23654 C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello.
Reiterado en la sentencia del 11 de octubre de 2024, exp. 28703, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 42 Exp. 28292, M.P. Wilson Ramos Girón. Radicado: 76001-23-33-000-2023-00075-01 (29725) Demandante: Henry Castrillón Arce 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 5 de agosto del mismo año, proferidas por el SENA.
Segundo: A título de restablecimiento del derecho, declarar probada la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo y ordenar la terminación del proceso de cobro coactivo que inicio el SENA para obtener el pago de la sanción impuesta por el Ministerio del Trabajo en la resolución 0177 del 20 de abril de 2017, con relación a Herny Castrillón Arce y levantar las medidas cautelares decretadas en dicho trámite. 2.
Condenar en costas a la demandada en ambas instancias. En consecuencia, ordenar al tribunal que dé trámite al respectivo incidente, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador