Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá, D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: EMPRESA SOCIAL DEL ESTADO HOSPITAL UNIVERSITARIO ERASMO MEOZ Demandado: DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER Temas: Estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz.
Destinación de recursos. Administración del tributo. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 18 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó las pretensiones de la demanda y no condenó en costas.
ANTECEDENTES Mediante Ordenanza 049 de 18 de diciembre de 2001, la Asamblea Departamental de Norte de Santander adoptó la estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz. La Ordenanza 049 fue objeto de varias modificaciones y compilaciones mediante Ordenanzas 53 de 24 de diciembre de 2003, 031 de 15 de diciembre de 20041, 029 de 10 de diciembre de 20072, 014 de 19 de diciembre de 20083 y 020 de 30 de diciembre de 20174. 1 “Por la cual se modifica la Ordenanza No. 049 de 2001, modificada por la Ordenanza No. 053 de 2003, relacionada con la emisión de la estampilla pro Hospital Erasmo Meoz y se conceden unas autorizaciones” 2 “Por la cual se compilan y modifican las Ordenanzas 049 de 2001, 053 de 2003, 031 de 2004 y 041 de 2002 (Estatuto de Rentas del Departamento) con respecto de la emisión de la estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz”. 3 “Por medio del cual se reforman, actualizan y regulan aspectos del régimen sustancial, procedimental y sancionatorio de los tributos departamentales y de los monopolios rentísticos en el departamento de Norte de Santander y se implementa el manual de cobro coactivo, cuotas partes pensionales y demás tributos” 4 “Por medio de la cual se modifica unos artículos de la Ordenanza 014 del 19 de diciembre de 2008, Estatuto de Rentas del Departamento de Norte de Santander”: Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DEMANDA La Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz (en adelante ESE HU Erasmo Meoz), promovió demanda en la que acumuló pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho5, de la siguiente manera6: “1.
Se declare la nulidad de la Ordenanza N° 020 del 30 de diciembre de 2017; 2. Se declare la nulidad de las Ordenanzas 014 del 19 de diciembre de 2008; 0029 del 10 de diciembre de 2007 y 031 del 15 de diciembre de 2004, en todo el articulado referente a la ESTAMPILLA PRO-HOSPITAL UNIVERSITARIO ERASMO MEOZ […] 3. Se restablezca en favor de la E.S.E HOSPITAL UNIVERSTARIO ERASMO MEOZ (HUEM) los ingresos dejados de percibir durante el tiempo de vigencia de la Ordenanza N° 020 del 30 de diciembre de 2017 que han sido desviados para ser computados como aportes del Departamento y los que se sigan causando hasta cuando se realice su pago efectivo más los intereses que se acusen sobre dichas sumas. 4.
Que se le rembolsen los valores dejados de percibir por la ESE-HUEM por la aplicación de las Ordenanzas 014 del 19 de diciembre de 2008, 0029 del 10 de diciembre de 2007 y 031 del 15 de diciembre de 2004, de las que se solicita la nulidad, en razón a que son bienes imprescriptibles de conformidad con el artículo 63 de la Constitución Política de Colombia y cuyos conceptos relaciono a continuación: […] 5.
Se condene en costas a la parte demandada.” La demandante invocó como normas violadas las siguientes: • Artículos 1, 13, 63, 150 [12], 209, 287, 298, 300 [4], 317 y 338 de la Constitución Política. • Artículos 2 y 7 de la Ley 645 de 2001. • Artículos 49 y 53 de la Ley 715 de 2001. Sobre el concepto de la violación, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: En el departamento de Norte de Santander, la estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz se adoptó mediante Ordenanza 049 de 18 de diciembre de 2001 y en los artículos 3 y 4 incluyó la destinación prioritaria del recaudo definida en el artículo 2 de la Ley 645 de 20017, es decir, para inversión y mantenimiento de la planta física; dotación, compra y mantenimiento de equipos requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con sus funciones propias; compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, 5 Mediante auto de 16 de octubre de 2018, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda promovida con pretensiones de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, al considerar que se cumplen los requisitos del artículo 165 del CPACA.
En concreto, tuvo como actos administrativos demandados en ejercicio del medio de control de nulidad (art. 137 CPACA) las Ordenanzas 014 del 19 de diciembre de 2008, 029 de 10 de diciembre de 2007 y 031 de 15 de diciembre de 2004, expedidas por la asamblea departamental de Norte de Santander. Y tuvo como acto administrativo demandado en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 138 CPACA) la Ordenanza 020 del 30 de diciembre de 2017, expedida por la asamblea departamental de Norte de Santander.
Índice 2, “EXPEDIENTE DIGITAL” “ED_AUTOADMIT_012AUTOADMISORIO”. 6 Índice 2, “EXPEDIENTE DIGITAL”, “ED_MEMORIALS_006SUBSANACIONDE(.PDF)”, SAMAI. La demanda fue objeto de reforma, admitida por auto de 7 de junio de 2019 del Tribunal Administrativo de Norte Santander. 7 “Por medio de la cual se autoriza la emisión de una estampilla Pro-Hospitales Universitarios.” Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tecnológicas y otros que requiera para su cabal funcionamiento y para inversión en personal especializado.
Por Ordenanza 031 de 15 de diciembre de 2004 se modificó el artículo 4 de la Ordenanza 049 de 2001. Tal modificación desconoció el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, pues cambió la destinación prioritaria del tributo prevista por el legislador, al disponer que “En todo caso, el valor recaudado será computado como aporte del Departamento como recursos de oferta el cual deberá ser facturado por la ESE en prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, de acuerdo con su portafolio de servicios.” El texto transcrito de la ordenanza convierte los recursos de la estampilla en cruce de cuentas, aportes, pagos, transacciones y compensaciones de las obligaciones económicas que, por ley, el departamento tiene que cubrir con su presupuesto e ingresos propios para la prestación de los servicios de salud a la población más vulnerable, el sostenimiento de la ESE, además de otras obligaciones que el ente territorial debe cubrir con los dineros girados por la Nación del Sistema General de Participaciones y no con los recursos provenientes de la estampilla.
A partir de la Ordenanza 031 de 2004 disminuyeron los recursos por estampilla, que son de propiedad de la ESE HU Erasmo Meoz, porque el departamento tomó parte de los dineros para cubrir las obligaciones que tiene con el sector de la salud, lo que contraría las Leyes 715 de 2001 y 1122 de 2007 y las Resoluciones 4204 de 2008, 991 y 1453 de 2009, 1805, 2421 y 3459 de 2010, 353 de 2011, 1127 y 3111 de 2013 y 518 de 2015, expedidas por el Ministerio de Salud y de la Protección Social, que establecen que los departamentos deben financiar con recursos propios y, si lo estiman pertinente, con los recursos asignados por participaciones, la prestación de servicios de salud a la población pobre en lo no cubierto por subsidios.
De manera que los recursos por la estampilla no pueden utilizarse para otros fines y deben ser manejados de forma individual y no pueden integrar un fondo común. La disminución de los recursos por la estampilla que recibía la ESE HU Erasmo Meoz ha causado un retraso de 13 años en las metas relacionadas con la certificación de calidad, formación de talento humano idóneo para el sector de la salud, atención en salud de los habitantes de Norte de Santander, inversión y mantenimiento de la planta física y en equipos médicos y pago de proveedores, nómina y honorarios, inversión en investigación y elementos tecnológicos, entre otras.
Posteriormente, con la expedición de las Ordenanzas 029 de 10 de diciembre de 2007 y 014 del 19 de diciembre de 2008 continúa la apropiación indebida de los recursos recaudados por la estampilla. En el capítulo VI, artículo 232 de la Ordenanza 014 se repite el texto del artículo 4 de la Ordenanza 031 de 2004, “en todo caso, el valor recaudado será computado como aporte del Departamento como recursos de oferta el cual deberá ser facturado por la ESE en prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, de acuerdo con su portafolio de servicios.” Aunado a la falta de publicidad de la Ordenanza 014 de 2008 en la página web de la asamblea departamental y del departamento de Norte de Santander.
A pesar de lo indicado, la Asamblea profirió la Ordenanza 020 de 30 de diciembre de 2017, con la cual avanzó el “despojo patrimonial total de la estampilla al HUEM” al Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co disponer que los recursos generados por el tributo ingresen directamente al presupuesto del departamento.
Así, el ente territorial tomó control absoluto de la emisión, utilización, anulación y supervisión de la estampilla pro hospital para pagar las obligaciones que le corresponde cubrir con recursos propios, como son atención en salud y servicios prestados por la ESE a la población más vulnerable no cubierta con subsidio y a los ciudadanos venezolanos, aunado al pago de procedimientos NO POS y aquellas obligaciones dentro del Sistema General de Participación. El departamento también se apropió de los excedentes, una vez cubierta la destinación especial, es decir, tomó para sí todo lo recaudado con fundamento en el aparte “en todo caso, el valor recaudado será computado como aporte del Departamento como recurso de oferta” (art. primero que modificó el artículo 232 de la Ordenanza 014 de 2008).
Esa expresión significa que los dineros recaudados integran el presupuesto del departamento sin tener en cuenta que los ingresos por servicios asistenciales prestados por un hospital tienen una destinación diferente a los recaudados por la estampilla. Entonces, se fusionaron dos fuentes de ingresos para beneficiar al departamento de Norte de Santander y perjudicar a la ESE HU Erasmo Meoz y a los pacientes.
Igual conclusión se aplica de la redacción del parágrafo primero del artículo 1 de la Ordenanza 020 de 2017, que modificó el artículo 232 de la Ordenanza 014 de 2008, pues los recursos generados con la estampilla integran el presupuesto del departamento y dejan de ser de propiedad del hospital y para acceder a estos tiene que presentar proyectos de inversión que deben ser aprobados por el departamento.
Con la expedición de la Ordenanza 020 de 2017 surge un problema administrativo, jurídico, tributario y económico de grandes dimensiones, puesto que el Gobierno Nacional asumió la atención de los extranjeros en Colombia y en dicha ordenanza se dispuso lo mismo. En ese escenario existe una doble destinación de recursos para igual fin. Entonces, con fundamento en ese acto se usan recursos de destinación específica (para la ESE HU Erasmo Meoz) para cubrir obligaciones legales asumidas ya por la Nación. Además, la Ordenanza 020 de 2017 no es clara en definir qué pasa con los recursos generados por la estampilla pro hospital universitario si la secretaría de salud no aprueba los proyectos de inversión presentados por la ESE o si éste no presenta proyectos.
También es ilegal el artículo 2 de la Ordenanza 020 de 2017, que modificó el artículo 233 de la Ordenanza 014 de 2008, en la medida en que los recursos obtenidos por la estampilla no pueden supeditarse a un control diferente al dispuesto en el artículo 7 de la Ley 645 de 2001, esto es, al de las contralorías departamentales. Además de la contraloría departamental, la norma modificada impone el control a un equipo de auditoría del departamento que vigile el efectivo recaudo.
La conformación de ese equipo genera un detrimento patrimonial, pues no puede sufragarse con recursos provenientes de la estampilla. Igualmente, son ilegales los artículos 4 y 5 de la Ordenanza 020 de 2017, que modifican los artículos 236 y 237 de la Ordenanza 014 de 2008, puesto que trasladan al departamento la administración y ejecución de los recursos de la ESE HU.
Tales disposiciones contrarían el artículo 7 de la Ley 645 de 2001, que facultó únicamente a la secretaría de hacienda departamental para el recaudo de los recursos provenientes de la estampilla, no para su administración, como ilegalmente lo determinó la citada Ordenanza 020. Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Las modificaciones contenidas en las ordenanzas demandadas no se dieron a conocer al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como lo ordena el artículo 4 de la Ley 645 de 2001.
Lo anterior implica que la asamblea departamental de Norte de Santander excedió sus atribuciones constitucionales y legales al modificar la destinación de estos recursos para incluirlos en el presupuesto del departamento, en lugar de destinarlos al hospital universitario para beneficio de la población. Así que, desde diciembre de 2004, el departamento demandado no ha cumplido su obligación de transferir a la ESE HU los recursos por prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidio, que debía asumir el ente territorial con recursos propios o del Sistema General de Participaciones.
Tampoco ha transferido los recursos de participaciones que por ley le corresponden a la ESE demandante. A partir de esa fecha, el departamento de Norte de Santander ha obligado a la ESE HU a que compute los dineros recaudados por estampilla como aportes de dicho ente territorial, concretamente como recursos de oferta, según lo ordenado en las Ordenanzas 031 de 2004 (art. 2) y 020 de 2017 (art. 1), a pesar de que deben ser facturados como prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta, de acuerdo con su portafolio de servicios.
Tal circunstancia ha impedido que la ESE HU realice las adecuadas inversiones que ordena el artículo 2 de la Ley 645 de 2001. El monto recaudado por la estampilla, cuya destinación cambió, asciende a $192.849.213.393, liquidados desde el 15 de diciembre de 2004 hasta junio de 2018, fecha de presentación de la demanda. Tal desviación ha generado un impacto negativo en el flujo de caja de la ESE, lo que pone en riesgo su estabilidad para la debida prestación de los servicios de salud de mediana y alta complejidad, así como el proceso de certificación como hospital universitario.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El departamento de Norte de Santander se opuso a las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: La destinación de los recursos de la estampilla pro hospitales universitarios (artículo 2 de la Ley 645 de 2001) no debe entenderse que es exclusiva para las actividades allí mencionadas sino, en forma global, para garantizar la calidad en la prestación del servicio de salud.
Lo anterior, en concordancia con la sentencia C-227 de 2002 de la Corte Constitucional, que declaró inexequible la expresión “exclusivamente” del artículo 6 de la citada ley al advertir que la mención del artículo 2 ib es meramente indicativa y que considerarlo de otra forma desconoce la autonomía de las entidades territoriales que tienen la facultad de adoptar el gravamen y señalar las características, tarifas y demás asuntos referentes a la estampilla.
La autonomía territorial que tiene la asamblea del departamento de Norte de Santander le permite determinar los requisitos para distribuir el tributo y el destino que le deben dar las entidades hospitalarias beneficiarias. La destinación de los recursos a actividades distintas a las descritas en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001 no desnaturaliza el núcleo mínimo determinado en esa ley, siempre que Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tales actividades busquen garantizar la calidad en la prestación del servicio de salud y el buen funcionamiento de los hospitales universitarios públicos.
Tal garantía se predica de la prestación de servicios asistenciales a la población no cubierta con subsidios a la demanda, aspecto que no fue modificado por la Ordenanza 031 de 2004. La redacción del artículo segundo de la referida Ordenanza 031 no determinó el gasto, sino cómo sería computado, pues la destinación de los recursos facturados por la atención a la población pobre no cubierta ya estaba determinada en la misma ordenanza.
Además, la junta directiva de la ESE HU es la que indica en qué se gastan los recursos. En el artículo segundo se incluyó una ficción jurídica de imputación de los recursos a un concepto determinado, pero no se varió la destinación del gasto, dado que dichos recursos estaban orientados a la inversión y mantenimiento de la planta física de la ESE HU, como quedó incluido en su presupuesto.
Sin embargo, ante las necesidades del hospital, muchas veces los recursos se “contracreditaron” para pagar funcionamiento y garantizar la prestación de servicios de salud. La demandante sustentó la disminución de recursos por la expedición de la Ordenanza 031, sin tener en cuenta que año a año los recursos que antes llegaban por el Sistema General de Participaciones disminuían y pasaban a ser recursos que cubrían subsidios.
Así que queda desvirtuada la presunta disminución de recursos porque los mismos reingresan bajo facturación de servicios al régimen subsidiado de salud. No es cierto que sea irregular la utilización y destinación de los recursos recaudados por la estampilla. La expedición de la Ordenanza 031 de 15 de diciembre de 2004 estuvo respaldada en fundamentos de derecho y de hecho sólidos que habilitaban la modificación. Los dineros por concepto de estampilla no le pertenecen a la ESE HU Erasmo Meoz sino al departamento y están destinados a la efectiva prestación de los servicios de salud por parte de la ESE.
No existe el daño que predicó la demandante, dado que los recursos siempre se han destinado al hospital y al cumplimiento de la finalidad directa del artículo 2 de la Ley 645 de 2001, en armonía con las competencias otorgadas a las entidades territoriales en la Ley 715 de 2001. Así que no existe nexo de causalidad entre el daño y el presunto hecho atribuible al departamento derivado de las modificaciones realizadas en la Ordenanza 031 de 2004 y las posteriores.
La desproporcionada indemnización pretendida por la demandante no es procedente a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues ya operó la caducidad frente al presunto hecho dañoso generado desde el 20048. Iguales consideraciones se aplican frente a las Ordenanzas 029 de 2007 y 014 de 2008 porque son compilaciones y modificaciones del Estatuto de Rentas que no afectan el contenido de la ordenanza que estableció el tributo. 8 En la audiencia inicial celebrada el 12 de noviembre de 2019, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Norte de Santander declaró no probada la excepción de caducidad del medio de control, formulada por el departamento demandado porque respecto de la Ordenanza 020 de 2017, el término de caducidad no había operado a la fecha de interposición de la demanda.
Índice 2 de SAMAI, archivo “ed_actaaudie_032actaaudiencia”. Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto a la expedición de la Ordenanza 020 de 30 de diciembre de 2017, ese acto pretendió controlar el trámite de los excedentes del recaudo, a través de proyectos productivos que determinen cómo será invertido.
Además, con la citada Ordenanza 020 se corrigió un error de la primera ordenanza, que establecía que los recursos se incorporaban al presupuesto de la ESE HU. Sobre este punto, el artículo 7 de la Ley 645 de 2001 dispuso que “Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales y las Tesorerías Municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten …”.
La incorporación de los recursos de la estampilla pro hospital al presupuesto del departamento no varía la destinación de estos. Y a partir de la vigencia de la ordenanza deben presentarse proyectos por la ESE HU en los que la utilización de los recursos se dirija a cumplir los fines del artículo 2 de la Ley 645 de 2001. No es cierto que los recursos de la estampilla financian la atención de los extranjeros, puesto que dicha atención, con cargo a esos recursos, quedó sujeta a autorización legal.
A la fecha no se ha expedido ninguna ley que traslade a los recursos departamentales la responsabilidad en la atención de la población migrante y los servicios de salud a estas personas se han cubierto con recursos nacionales diferentes a los recaudados por estampilla pro hospital. El artículo 2 de la Ley 645 de 2001 señaló de manera enunciativa las actividades a las cuales se destinan los recursos de la estampilla pro hospital universitario.
En parte alguna dice que dichos recursos son de los hospitales públicos, por lo que los departamentos tienen autonomía en la determinación del gasto de los mismos. La estampilla busca apoyar el funcionamiento y acreditación de la ESE HU Erasmo Meoz, con base en lo decidido por la asamblea departamental, por ser la facultada para definir el destino de los recursos, conforme con el artículo 2 de la Ley 645 de 2001.
El recaudo de los recursos por el departamento no implica que la destinación de estos cambie ni se esté generando detrimento patrimonial alguno. SENTENCIA APELADA El Tribunal negó las pretensiones de la demanda, por las siguientes razones: Las actividades para las que debe destinarse lo recaudado por la estampilla, indicadas en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, tienen carácter meramente indicativo.
De manera que la asamblea departamental puede incluir otras actividades para que se beneficien de los recursos de la estampilla, dada la capacidad de decisión que le reconoce el artículo 338 de la Constitución Política. En consecuencia, al ordenar la emisión de la estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz no se realizó una destinación de recursos diferente a la ley.
En efecto, la Ordenanza 049 de 2001 dispuso que lo recaudado por estampilla se destinaría principalmente a la inversión y mantenimiento de la planta física, dotación, compra y mantenimiento de equipos requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente las funciones de la ESE HU, entre otras actividades, tal como lo determinó la Ley 645 de 2001.
Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La anterior destinación se reiteró en las Ordenanzas 029 de 2007 y 014 de 2018 y, si bien, en estas se agregó como destinación el “pago de proveedores, de nómina y de honorarios de personal médico no autorizado”, ello es válido si se tiene en cuenta que la sentencia C-227 de 2002 declaró inexequible la expresión “exclusivamente” del artículo 6 de la Ley 645 de 2001.
No son ilegales los artículos 1 y 4 de la Ordenanza 020 de 2017, que disponen que los ingresos por concepto de estampilla se incorporan al presupuesto del departamento de Norte de Santander y que su administración está a cargo de la secretaría de hacienda departamental. Lo anterior, porque el artículo 7 de la Ley 645 de 2001 estableció que los recaudos por la venta de la estampilla están a cargo de las secretarías de hacienda departamentales y las tesorerías municipales, de acuerdo con las ordenanzas que los reglamente.
Además, aunque los destinatarios del tributo son los hospitales universitarios, en la sentencia C-227 de 2002, la Corte Constitucional precisó que el sujeto activo de este son los departamentos como entidades territoriales, no los hospitales. Así que es válido que lo recaudado por estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz ingrese al presupuesto del ente territorial y éste lo administre, máxime si, en el caso en estudio, no se cuestionó que el departamento está girando los recursos conforme con lo facturado por la ESE demandante.
Frente al cargo del cambio de destinación de los recursos de la ESE en beneficio del departamento, al permitir que con estos se cubran obligaciones que deben ser pagadas con dineros del Sistema General de Participaciones, el Tribunal advirtió que tanto la Ordenanza 031 de 2004 (art. 2), como las Ordenanzas 029 de 2007 (art. 4) y 014 de 2008 (art. 232) dispusieron que “[…] el valor recaudado será computado como aporte del Departamento como recursos de oferta el cual deberá ser facturado por la ESE, en prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, de acuerdo con su portafolio de servicios”.
La Ordenanza 020 de 2017, artículo 1 modificó el artículo 232 de la Ordenanza 014 de 2008, mantuvo esa disposición y adicionó que debía justificarse el proyecto de inversión para cubrir las necesidades de la ESE objeto de la estampilla con la atención de nacionales y extranjeros que esté autorizada por la ley. Si bien, esa atención no está prevista en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, el Tribunal reiteró que la destinación a las actividades que menciona esa norma no es rígida, por lo que no se excluye la posibilidad de que las entidades territoriales puedan darle otra destinación a los recursos.
Si bien el artículo 57 de la Ley 715 de 2001 establece que los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso, la Ordenanza 020 de 2017 prevé la prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda. El artículo 2 de la Ordenanza 020 de 2017, que dispuso la conformación de un equipo de auditoría de la gobernación de Norte de Santander que vigile el efectivo recaudo de la estampilla, no genera un detrimento patrimonial, como lo sostuvo la demandante.
Dicha norma no señaló que el equipo de auditoría se conforma con personal no vinculado a la gobernación y que esa labor debe pagarse con dineros producto de la estampilla. Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al cargo relacionado con que las modificaciones contenidas en las ordenanzas demandadas no se dieron a conocer al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como lo ordena el artículo 4 de la Ley 645 de 2001, la sentencia apelada sostuvo que ese hecho no tiene la virtualidad de provocar la nulidad alegada ni incide en la determinación, características, tarifa y demás elementos del tributo.
Igual consideración merece el cargo de falta de publicidad de la Ordenanza 014 de 2008 al no estar disponible en la página web de la asamblea departamental ni del departamento de Norte de Santander, dado que omitir tal publicación solo afecta su eficacia, pero no su validez o existencia. Por último, el Tribunal no condenó en costas. RECURSO DE APELACIÓN La demandante apeló la sentencia por las siguientes razones: El Tribunal sostuvo que la asamblea departamental de Norte de Santander está facultada para destinar los recursos recaudados de la estampilla pro hospital a asuntos diferentes a los señalados en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, porque esa norma es enunciativa y no taxativa, de conformidad con la sentencia C-227 de 2002.
No obstante, el Tribunal no tuvo en cuenta los antecedentes legislativos de la citada Ley 645, de los que se observa que surgió como respuesta a la falta de financiamiento de los hospitales para el mantenimiento de sus plantas físicas y de los equipos necesarios para la atención en salud. Fue precisamente la expedición de la Ley 645 de 2001 la que justificó la transformación del Hospital Erasmo Meoz a hospital universitario, pues con ello se cumplía el requisito para crear la estampilla en el departamento de Norte de Santander.
Si bien es cierto que por mandato legal la estampilla no tiene una destinación exclusiva, la destinación a otros ítems debe estar justificada en los principios de necesidad y planeación, que repercutan en la calidad del servicio de salud, esto es, que sean congruentes con la finalidad principal. Y tal destinación procede cuando estén cubiertas las necesidades que señala el referido artículo.
En caso de variarse la destinación principal del artículo 2 de la Ley 645 de 2001, la nueva destinación no puede ser caprichosa, sino que debe mantener el espíritu de creación del tributo, que destina los recursos recaudados por este concepto a la inversión en los hospitales universitarios en aras de garantizar la calidad de los servicios de salud, en el entendido que esta calidad se logra con una planta física apropiada, camillas, UCIs, equipo médico, personal especializado, etc.
En el caso del departamento de Norte de Santander existen varios hospitales públicos, pero únicamente el Hospital Erasmo Meoz ha logrado la acreditación como universitario. Tal acreditación se supedita al cumplimiento de los requisitos de calidad como ente hospitalario y como ente educativo, de tal forma que si los recursos que dispuso la Ley 645 de 2001 para garantizar la calidad del servicio como ente hospitalario y educativo, se destinan a prestación de servicios de salud (que tienen otro financiamiento con recursos propios o del SGP) trae como consecuencia la desfinanciación de los aspectos de calidad y operatividad hospitalaria y educativa.
En este caso sí existe un cambio de destinación de los recursos obtenidos con la estampilla. Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cuando las ordenanzas demandadas señalan que los recursos se destinarán a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001 y al mismo tiempo que se facturen como servicios prestados a la población pobre vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda, impide que los recursos se usen posteriormente para lo señalado en el citado artículo 2 de la Ley 645 de 2001.
Ello, por cuanto al facturarse como servicios de salud prestados a la población pobre vulnerable se convierten en recursos ordinarios y su destino será el pago de los insumos usados en la prestación del servicio, pues, por su naturaleza jurídica, las ESE deben competir en igualdad de condiciones con los prestadores privados, lo que significa que esos pagos se convierten en recursos ordinarios, los cuales tienen una destinación diferente a la indicada en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001.
La sentencia C-227 de 2002 no facultó a las asambleas departamentales para destinar el producido de la estampilla pro hospital al pago de facturas, pues aun cuando éstas sean por servicios de salud a la población vulnerable no vinculada a subsidios, el tributo no fue destinado para ese fin, sino para garantizar calidad y operatividad hospitalaria y educativa, y es en marco de esta calidad que las asambleas departamentales ejercen sus facultades e incluso, distribuyen los porcentajes entre los hospitales universitarios acreditados en el ente territorial.
No existe una necesidad apremiante que justifique el cambio de destinación de los recursos que se recaudaron a través de esta estampilla. Tampoco quedaron cubiertas las necesidades principales porque no existía una fuente de financiación específica para ello. Los recursos de la estampilla pro hospital tienen la calidad de parafiscales de la salud.
En consecuencia, no pueden ser gravados y al incluirlos en el presupuesto del departamento, el 20% de los recursos de la estampilla se destinarán al FONPET y este fondo es de carácter pensional, no de salud. Adicionalmente, las modificaciones realizadas a las ordenanzas en cuestión no fueron puestas en conocimiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como lo ordena el artículo 4 de la Ley 645 de 2001.
Las pruebas que figuran en el expediente demuestran claramente que hubo por parte del departamento de Norte de Santander una progresiva disminución en la asignación de recursos a la ESE HU Erasmo Meoz para la atención en servicios de salud y un desvío de los dineros recaudados por concepto de estampilla porque está financiando servicios que ya están cubiertos, pues al departamento le son transferidos recursos para la prestación de esos servicios.
TRÁMITE PROCESAL EN SEGUNDA INSTANCIA La demandada y el Ministerio Público no intervinieron en las oportunidades previstas en el artículo 247 numerales 4 y 6 del CPACA, respectivamente, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandante, la Sala decide si los actos demandados desconocen el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, que fija la destinación principal de la estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz, al prever que: (i) el valor recaudado por estampilla sea computado como aporte del departamento de Norte de Santander como recursos de oferta y facturado por la ESE en prestación del servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda (Ord. 031/04, art. 2;
Ord. 029/07, art. 4; Ord. 014/08, 232 y Ord. 020/17, art. 1); (ii) el estimativo de ingresos por estampilla se incorpore al proyecto de presupuesto del departamento (Ord. 020/17, art. 1) y (iii) la ESE deba presentar proyecto de inversión orientado a cubrir sus necesidades, lo que debe justificar con facturación por la atención de nacionales y extranjeros (Ord. 020/17, art. 1).
Y si no enviar los actos acusados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público constituye causal de nulidad de estos actos. La Sala confirma la providencia apelada, por las siguientes razones: Estampilla pro hospitales universitarios. El artículo 1 de la Ley 645 de 2001 autorizó a las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios públicos, la emisión de la estampilla pro hospitales universitarios.
Los artículos 3 y ss de la citada ley establecieron los parámetros legales que debían cumplir los departamentos para imponer el tributo en sus respectivas jurisdicciones. En cuanto a la destinación de lo recaudado con la estampilla, los artículos 2, 6 y 7 de la citada ley disponen, en su orden, lo siguiente: “ARTÍCULO 2o. El producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará principalmente para: a) Inversión y mantenimiento de planta física; b) Dotación, compra y mantenimiento de equipo requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con las funciones propias de las Instituciones; c) Compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requieran para su cabal funcionamiento; d) Inversión en personal especializado.
(…) ARTÍCULO 6o. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El recaudo de esta estampilla se destinará exclusivamente para lo establecido en el artículo 2o. de la presente ley y la tarifa con que se graven los distintos actos, no podrán exceder del dos por ciento (2%) del valor de los hechos a gravar. (Artículo declarado EXEQUIBLE, salvo el aparte tachado declarado INEXEQUIBLE, por la Corte Constitucional mediante sentencia C-227 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño) ARTÍCULO 7o.
Los recaudos por la venta de las estampillas estarán a cargo de las Secretarías de Hacienda Departamentales y las Tesorerías Municipales de acuerdo a las ordenanzas que los reglamenten y su control estará a cargo de las respectivas, Contralorías Departamentales. (…)” La Ley 645 de 2001 fue objeto de estudio de inconstitucionalidad en sentencia C-227 de 20029, en la que la Corte Constitucional declaró exequible la citada ley, excepto la expresión “exclusivamente” del artículo 6. 9 Sentencia de 2 de abril de 2002, Exp.
D-3699, M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En la citada sentencia C-227, en relación con la autonomía territorial, la Corte Constitucional reiteró que la Constitución Política no le otorga al Congreso de la República la facultad exclusiva y excluyente para determinar los elementos de todo tributo del orden departamental, distrital o municipal.
Así que las asambleas departamentales y los concejos distritales y municipales tienen competencia para decretar, conforme con la ley, los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de sus funciones; fijar los elementos del tributo no señalados expresamente en la ley de autorización y para establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio (arts. 1, 287 (3), 294, 295, 300 (4) y 313 (4) CP).
En cuanto al principio de legalidad, la Corte Constitucional concluyó que la ley objeto de estudio contiene elementos suficientes para garantizar ese principio, al señalar los elementos propios del tributo como son el hecho gravable, el sujeto activo, la tarifa y la base gravable y advirtió que “A partir de los límites fijados por el legislador, corresponderá a las asambleas departamentales decretar, de conformidad con la ley, el tributo necesario para el cumplimiento de las funciones departamentales en el sector de la salud (C.P., art. 300-4).” En efecto, la referida sentencia, al analizar el contenido de la Ley 645 de 2001, encontró que señala: (i) como destinatarios de la autorización a las asambleas departamentales en cuyo territorio funcionen hospitales universitarios (art. 1º);
(ii) el objeto de la autorización es la emisión de la estampilla pro hospitales universitarios públicos (art. 1º); (iii) las actividades a las que se destinará el recaudo por la venta de las estampillas (arts. 2 y 6); (iv) los límites materiales a la autorización concedida a las asambleas departamentales, como son las características, tarifas y los asuntos referentes al uso obligatorio de la estampilla (art. 3);
(v) el objeto del gravamen, es decir las actividades y operaciones que se deban realizar en los departamentos y municipios (art. 3); (vi) una modalidad de seguimiento de las decisiones adoptadas por las asambleas departamentales por parte del Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; (vii) los encargados de adherir y anular las estampillas, que en concreto son los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos (art. 5);
(viiii) un límite máximo a la tarifa, que es del 2% del valor de los hechos a gravar (art. 6); (ix) las dependencias que tendrán a su cargo el recaudo por la venta de las estampillas, estas son las secretarías de hacienda departamentales y las tesorerías municipales (art. 7) y (x) el control de los recaudos estará a cargo de las contralorías departamentales; entre otros aspectos importantes del tributo.
Finalmente, la Corte sostuvo que el artículo 6 ib, que contiene la expresión “exclusivamente” es contrario a la finalidad del artículo 2 de la citada ley y afecta la capacidad de decisión que la Constitución Política le reconoce a las autoridades del nivel territorial, por lo que la declaró inexequible. Lo anterior, porque limita la destinación de la estampilla solo a las actividades del artículo 2 de la misma ley, que son las principales, no las únicas.
Estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz. En uso de las atribuciones concedidas en el artículo 300 [4] de la Constitución Política, que dispone que las asambleas departamentales, por medio de ordenanzas decretan los tributos y contribuciones necesarios para el cumplimiento de las funciones departamentales, y en la Ley 645 de 2001, mediante Ordenanza 049 de 18 de diciembre de 2001, la Asamblea Departamental de Norte de Santander ordenó la emisión de la estampilla pro Empresa Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Social del Estado Hospital Erasmo Meoz para todo el territorio del departamento.
En el artículo 3 de la citada ordenanza dispuso lo siguiente: “El producido de la Estampilla citada en el artículo primero de la presente Ordenanza, se destinará principalmente para inversión y mantenimiento de la planta física; dotación, compra y mantenimiento de equipos requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con sus funciones propias; compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requiera para su cabal funcionamiento; inversión en personal especializado.” En virtud del artículo 4 de la misma ordenanza: “El estimativo de ingresos por concepto de Estampilla se incorporará al proyecto de presupuesto de la Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz de cada vigencia fiscal, para su aprobación por la junta directiva del Hospital.
La referida Ordenanza 049 ha sido objeto de modificaciones por varias ordenanzas, entre las que se encuentran las demandadas en este asunto. Empero, el artículo 3 de la citada ordenanza, norma que regula la destinación principal de los recursos obtenidos por estampilla, en esencia, no ha sido modificado por la Asamblea Departamental de Norte de Santander, como se observa a continuación: La Ordenanza 031 de 200410, artículo primero, modificó el artículo 3 de la Ordenanza 049 de 2001, en el sentido de adicionar el “pago de proveedores, de nómina, y de honorarios de personal médico no especializado” así: “ARTÍCULO PRIMERO: Modifíquese el artículo tercero de la Ordenanza No. 049 de 2001, el cual quedará así:
ARTÍCULO TERCERO: El producido de la Estampilla citada en el artículo primero de la presente Ordenanza, se destinará principalmente para inversión y mantenimiento de la planta física; dotación, compra y mantenimiento de equipos requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con sus funciones propias; compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requiera para su cabal funcionamiento; inversión en personal especializado, pago de proveedores, de nómina, y de honorarios de personal médico no especializado.” (Resaltado fuera de texto) En la Ordenanza 029 de 200711, artículo 3º, quedó compilado el artículo 3 de la Ordenanza 049 de 2001, modificado por el artículo primero de la Ordenanza 031 de 2004.
Posteriormente, en la Ordenanza 014 de 200812, en el artículo 231, en relación con la destinación de los recursos producto de la estampilla, se conservó el mismo texto compilado. 10 Por la cual se modifica la Ordenanza No. 049 de 2001, modificada por la Ordenanza No. 053 de 2003, relacionadas con la emisión de la estampilla pro hospital Erasmo Meoz y se conceden unas autorizaciones”: 11 “Por medio de la cual se compilan y modifican las ordenanzas 049 de 2001, 053 de 2003, 031 de 2004 y 041 de 2002 (Estatuto de Rentas del Departamento) con respecto de la emisión de la Estampilla Pro-Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz”: 12 Por medio de la cual se reforman, actualizan y regulan aspectos del régimen sustancial, procedimental y sancionatorio de los tributos departamentales y de los monopolios rentísticos en el Departamento de Norte de Santander y se implementa el manual de cobro coactivo, cuotas partes pensionales y demás tributos”, en el capítulo VI reguló la estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igual sucedió en el nuevo Estatuto Tributario de Norte de Santander (Ordenanza 010 de 201813), en el que a partir del capítulo V se reguló la estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz y en el artículo 282 se mantuvo la destinación del artículo 3 de la Ordenanza 049 de 2001, modificado por el artículo primero de la Ordenanza 031 de 2004.
Aunque mediante Ordenanza 0002 de 202314 se modificó y actualizó el nuevo Estatuto Tributario del departamento, la norma de destinación de los recursos de la estampilla no fue objeto de modificación, por lo que es la vigente en la actualidad. Actos demandados. La ESE HU Erasmo Meoz demandó la nulidad de los artículos 2 de la Ordenanza 031 de 2004, 4 de la Ordenanza 029 de 2007, 232 de la Ordenanza 014 de 2008 y 1, 2, 4 y 5 de Ordenanza 020 de 2017, todas expedidas por la Asamblea Departamental de Norte de Santander, cuyos textos disponen lo siguiente: ORDENANZA 031 de 200415 […] Artículo segundo: Modifíquese el artículo cuarto de la Ordenanza 049 de 2001, el cual quedará así:
ARTÍCULO CUARTO: El estimativo de ingresos por concepto de la estampilla se incorporará al proyecto de presupuesto de la Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz de cada vigencia fiscal, por parte de la Junta Directiva de la E.S.E. En todo caso, el valor recaudado será computado como aporte del Departamento como recursos de oferta el cual deberá ser facturado por la E.S.E. en prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, de acuerdo con su portafolio de servicios.
ORDENA NZA 029 de 200716 […] Artículo 4. El estimativo de ingresos por concepto de estampilla se incorporará al proyecto de presupuesto de la Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz de cada vigencia fiscal, por parte de la Junta Directiva de la E.S.E.; en todo caso, el valor recaudado será computado como aporte del Departamento como recursos de oferta el cual deberá ser facturado por la E.S.E. en prestación de servicios de Salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, de acuerdo con su portafolio de servicios (art. 2 de la Ordenanza No. 031 de 2004) ORDENANZA 014 de 200817 […] “ARTÍCULO 232.
INGRESOS. El estimativo de ingresos por concepto de la estampilla, se incorporará al proyecto de presupuesto de la Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz de cada vigencia fiscal, por parte de la Junta Directiva de la E.S.E.; en todo caso, el valor recaudado será computado como aporte del Departamento como recursos de oferta 13 Por medio de la cual se expide el nuevo Estatuto Tributario del departamento de Norte de Santander. 14 Por medio de la cual se actualiza y modifica la ordenanza No. 010 de 2018, por medio de la cual se expide el nuevo Estatuto Tributario del Departamento Norte de Santander y se otorgan unas autorizaciones. 15 Por la cual se modifica la Ordenanza No. 049 de 2001, modificada por la Ordenanza No. 053 de 2003, relacionadas con la emisión de la estampilla pro hospital Erasmo Meoz y se conceden unas autorizaciones”: 16 “Por medio de la cual se compilan y modifican las ordenanzas 049 de 2001, 053 de 2003, 031 de 2004 y 041 de 2002 (Estatuto de Rentas del Departamento) con respecto de la emisión de la Estampilla Pro-Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz”: 17 Por medio de la cual se reforman, actualizan y regulan aspectos del régimen sustancial, procedimental y sancionatorio de los tributos departamentales y de los monopolios rentísticos en el Departamento de Norte de Santander y se implementa el manual de cobro coactivo, cuotas partes pensionales y demás tributos”, en el capítulo VI reguló la estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el cual deberá ser facturado por la E.S.E., en prestación de servicios de Salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, de acuerdo con su portafolio de servicios.” ORDENANZA 020 de 201718 […]
ARTÍCULO 1. Modifíquese el artículo 232 de la Ordenanza 014 del 19 de diciembre de 2008, el cual quedará de la siguiente manera: “ARTÍCULO 232. INGRESOS. El estimativo de ingresos por concepto de la estampilla, se incorporará al proyecto de presupuesto del Departamento Norte de Santander de cada vigencia fiscal, el valor recaudado será computado como aporte del Departamento a la Empresa Social del Estado Hospital Universitario Erasmo Meoz, como recursos de oferta el cual deberá ser facturado por la E.S.E., en prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, de acuerdo con su portafolio de servicios”.
PARÁGRAFO PRIMERO: Cuando con cargo a los recursos a que hace referencia el presente artículo se haya cubierto la atención de la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, la ESE Hospital Universitario deberá presentar un proyecto de inversión al Instituto Departamental de Salud para su aprobación, orientado a cubrir las necesidades de la E.S.E. priorizadas en los términos del artículo 231 de la Ordenanza 014 del 19 de diciembre de 2008, inversiones que deberá justificar con facturación por la atención de nacionales y extranjeros cuya atención esté autorizada por la ley.
PARÁGRAFO SEGUNDO TRANSITORIO: Se autoriza a la E.S.E. Hospital Universitario Erasmo Meoz, la ejecución de los recursos recaudados a 31 de diciembre de 2017, en los términos de la presente ordenanza.
ARTÍCULO 2. Modifíquese el artículo 233 de la Ordenanza 014 del 19 de diciembre de 2008, el cual quedará de la siguiente manera: “ARTÍCULO 233. CONTROL. El control de la Ordenanza 049 del 18 de diciembre de 2001 y sus modificaciones, estará a cargo de la Contraloría General del Departamento, y para efecto del control en el recaudo de la estampilla y su efectiva aplicación por parte de los organismos obligados a recaudarla, se conformará por parte de la Gobernación del departamento un equipo de auditoría que vigile su efectivo recaudo” […]
ARTÍCULO 4. Modifíquese el Artículo 236 de la Ordenanza 014 del 19 de diciembre de 2008, el cual quedará de la siguiente manera: “ARTÍCULO 236. ADMINISTRACIÓN. El administrador general de los recaudos de la Estampilla Pro- Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz, estará a cargo de la Secretaría de Hacienda del Departamento a través de la Tesorería General del Departamento Norte de Santander.”
ARTÍCULO 5. Modifíquese el Artículo 237 de la Ordenanza 014 del 19 de diciembre de 2008, el cual quedará de la siguiente manera: 18 “Por medio de la cual se modifica unos artículos de la Ordenanza 014 del 19 de diciembre de 2008, Estatuto de Rentas del Departamento de Norte de Santander”: Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “ARTÍCULO 237.
OBLIGACIONES. Las obligaciones de adherir y anular la estampilla quedan a cargo de los funcionarios departamentales y municipales que intervengan en los actos.
PARÁGRAFO. Los recursos recaudados por la aplicación de la presente Ordenanza deben ser girados a la Tesorería General del Departamento Norte de Santander, por el responsable dentro de los cinco (05) primeros días siguientes al mes recaudado para la administración de dichos recursos. La Secretaría de Hacienda queda facultada para que mediante acto administrativo declare agentes retenedores por este concepto”.
Cargos de apelación. La ESE HU Erasmo Meoz insiste en que al disponerse en los artículos 2 de la Ordenanza 031 de 2004, 4 de la Ordenanza 029 de 2007 y 232 de la Ordenanza 014 de 2008 que el valor recaudado por concepto de estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta debe computarse como aporte del departamento de Norte de Santander como recursos de oferta, que deben facturarse como prestación de servicios de salud a la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, se cambia la destinación del referido tributo consagrada en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001.
Sostiene, además, que el artículo 1º de la Ordenanza 020 de 2017, que modificó y adicionó el artículo 232 de la Ordenanza 014 de 2008, dispone que los ingresos por la estampilla se incluyen en el presupuesto del departamento y no en el de la ESE y amplían la facturación por la atención de nacionales y extranjeros. Además, exigen a la ESE la presentación de proyectos de inversión. Y que las normas demandadas desconocen que el recaudo de la estampilla debe destinarse principalmente para inversión y mantenimiento de la planta física; dotación, compra y mantenimiento de equipos requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con sus funciones propias; compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otros que requiera para su cabal funcionamiento y para inversión en personal especializado.
Lo anterior, porque en virtud de lo dispuesto en los actos acusados, lo recaudado por estampilla está cubriendo servicios de salud para la población pobre vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda, que debe ser pagado por el departamento con recursos propios o con los del Sistema General de Participaciones. Y que ese cambio de destinación ha impedido que la ESE pueda invertir los recursos de la estampilla en las actividades descritas en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, lo que perjudica la calidad en la prestación del servicio de salud.
Pues bien, el artículo tercero de la Ordenanza 049 de 2001, por la cual la asamblea departamental de Norte de Santander ordenó la emisión de la estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta, incluyó las actividades para las que deben destinarse principalmente los recursos del tributo, relacionadas en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001.
Posteriormente, esa norma fue modificada por la Ordenanza 031 de 2004 que, en el artículo primero, adicionó el pago de proveedores, de nómina y de honorarios de personal médico no especializado. La anterior norma quedó compilada en el artículo 3º de la Ordenanza 029 de 2007. Y su texto se ha mantenido en las Ordenanzas 014 de 2008 (art. 231) y 010 de 2018 (art. 282), esta última contiene el nuevo Estatuto Tributario del Departamento de Norte de Santander.
Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, el departamento de Norte de Santander ha conservado la destinación principal que debe dársele a los recursos de la estampilla, en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001.
En ese entendido, como lo consideró el Tribunal, la asamblea departamental no excedió su competencia, pues como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-227 de 2002, las actividades relacionadas en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001 se mencionan de manera indicativa. Bajo esa consideración, la Corte advirtió que esa norma respeta la autonomía de las entidades territoriales en materia tributaria, de conformidad con la Constitución y la ley, lo que le permite fijar los elementos de la estampilla pro hospital no señalados expresamente en la ley de autorización y establecer las condiciones específicas en que operará el respectivo tributo en cada departamento, distrito o municipio (arts. 1, 287 [3], 294, 295, 300 [4] y 313 [4] CP).
En ese orden, las ordenanzas parcialmente demandadas no contrarían lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, pues en virtud de la autonomía en materia tributaria es facultad de las asambleas departamentales definir las condiciones específicas en que debe operar el respectivo tributo en cada departamento. Además, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-227 de 2002, los sujetos activos del tributo son los departamentos, como entidades territoriales, no los hospitales universitarios, por lo que el artículo 7 de la Ley 645 de 2001 señala que los recaudos por la venta de las estampillas están a cargo de las secretarías de hacienda departamentales.
Al establecerse en las normas atacadas que lo recaudado por estampilla pro Empresa Social del Estado Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta se computa como aporte del departamento, ello no transgrede la Ley 645 de 2001, que autorizó la emisión del tributo, puesto que es el ente territorial el sujeto activo del mismo, aunque el hospital universitario es el beneficiario de los recursos provenientes de la estampilla.
Tampoco es ilegal que además de la destinación principal dispuesta en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, incluida de manera íntegra en el artículo 3 de la Ordenanza 049 de 2001 (modificado por el artículo primero de la Ordenanza 031 de 2004 y compilada en el artículo 3 de la Ordenanza 029 de 2007 y que se mantuvo en el artículo 231 de la Ordenanza 014 de 2008), lo recaudado por la estampilla pro hospital pueda también dirigirse a la atención de la población pobre no cubierta con subsidio a la demanda, pues ello guarda coherencia con la finalidad de la estampilla de garantizar la calidad y operatividad hospitalaria y educativa, alegada por la demandante y es precisamente la inversión en esas áreas lo que permite que la ESE pueda brindar atención en salud a aquella población vulnerable que lo requiera.
Igual consideración obedece frente a la inconformidad respecto del artículo 1º de la Ordenanza 020 de 2017, que modificó y adicionó el artículo 232 de la Ordenanza 014 de 2008, al disponer que los ingresos por la estampilla se incluyen en el presupuesto del departamento y no en el de la ESE y amplían la facturación por la atención de nacionales y extranjeros.
Además, exigen a la ESE la presentación de proyectos de inversión. Esa norma, en el parágrafo primero, de manera expresa, ordenó que las necesidades de la ESE a cubrir deben estar priorizadas en los términos del artículo 231 de la Ordenanza 014 de 2008, esto es “a la inversión y mantenimiento de la planta física; dotación, compra Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y mantenimiento de equipos requeridos y necesarios para desarrollar y cumplir adecuadamente con sus funciones propias; compra y mantenimiento de equipos para poner en funcionamiento áreas de laboratorio, científicas, tecnológicas y otras que requiera para su cabal funcionamiento; inversión en personal especializado, pago de proveedores, de nómina, y de honorarios de personal médico no especializado”.
Significa lo anterior que la Asamblea de Norte de Santander en el artículo primero de la Ordenanza 020 de 2017, que modificó el artículo 232 de la Ordenanza 014 de 2008, también resaltó que los recursos de la estampilla de manera principal deben destinarse a las actividades descritas en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001, que en la normativa departamental están relacionados en el artículo 231 de la mencionada ordenanza 014.
Valga acudir nuevamente a la sentencia C-227 de 2002, en la que sobre la unidad económica y coordinación, la Corte Constitucional observó que “si bien las entidades no gozan de soberanía fiscal, pues su actividad está sujeta a la regulación legal, en todo caso son autónomas “tanto para la decisión sobre el establecimiento o supresión de un impuesto de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley, como para la libre administración de todos los tributos que hagan parte de sus propios recursos (art. 287-3 y 313-4 C.N.)”19.
Además, en la misma sentencia C-227 de 2002, la Corte Constitucional advirtió que la Constitución Política contempla varias fuentes de recursos dirigidos a la prestación del servicio de salud, no únicamente los del Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad para ejercer las competencias asignadas a los diferentes niveles territoriales, con lo que pueden afectarse recursos de otras entidades en la prestación del servicio de salud a cargo del departamento (arts. 228 y 336 CP).
La apelante sostiene que al señalar las ordenanzas demandadas que los recursos se destinarán a lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 645 de 2001 y al mismo tiempo que se facturen como servicios prestados a la población pobre vulnerable no cubierta con subsidios a la demanda, en la práctica significa que dejan de ser ingresos por el tributo y se convierten en ingresos ordinarios que tienen otra destinación, como el pago de los insumos del servicio prestado.
Al respecto, la Sala considera que al mantenerse la destinación principal lo que está haciendo el departamento es ejercer la administración de los recursos que le pertenecen como sujeto activo de la estampilla, para lo cual tiene autonomía. Además, según se observa de los presupuestos de ingresos y gastos y de los planes anuales de adquisición y venta de bienes de la ESE, allegados al expediente, en estos figuran como ingresos los recursos obtenidos por concepto de estampillas y como gastos se incluyen aquellos de operación, como mantenimiento hospitalario, adquisición de bienes y compra de equipos, entre otros, con lo que se infiere que parte de los ingresos por estampillas se destinan a las actividades principales del artículo 2 de la Ley 645 de 2001.
En lo atinente a que las ordenanzas atacadas no fueron puestas en conocimiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 4 de la Ley 645 de 2001, este hecho no fue desvirtuado por el departamento demandado. No obstante, tal omisión no constituye una irregularidad de tal magnitud que haga 19 Corte Constitucional, Sentencia C-506 de 1995 MP.
Carlos Gaviria Díaz. Radicado: 54001-23-33-000-2018-00199-01 (27833) Demandante: ESE Hospital Universitario Erasmo Meoz FALLO 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedente la nulidad de los actos, como lo sostuvo el fallo apelado y no controvirtió la actora. Por último, es nuevo el argumento de que al apropiarse los recursos recaudados por estampilla pro hospital como ingresos propios por la entidad territorial en su presupuesto, se afecta el 20% del total de los mismos para destinarlos al FONPET, fondo que es de carácter pensional y no de salud.
Este cargo no se formuló con la demanda, sino en el recurso de apelación, por lo que al ser un argumento novedoso no se hará pronunciamiento alguno, en aras de salvaguardar los derechos de contradicción y defensa de la parte contraria que no tuvo la oportunidad de pronunciarse. Aunado a que no fue un punto en discusión en primera instancia. En los anteriores términos, no prosperan los cargos del recurso de apelación. Condena en costas.
No se condena en costas en esta instancia por ventilarse un asunto de interés público, en virtud de lo ordenado en el artículo 188 del CPACA20. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1.
Confirmar la sentencia apelada. 2. No condenar en costas en esta instancia. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador. 20 CPACA. Art. 188. Condena en costas. “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.