Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., ocho (08) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-02122-01 Accionantes: Zona Franca de Rionegro S.A. y otro Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad – relevancia constitucional. Decisión: Se confirma el fallo de primera instancia. La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora en contra del fallo de tutela proferido el 8 de junio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado. I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 27 de abril de 2023 las sociedades Zona Franca de Rionegro S.A. y Colorlink S.A.S., a través de apoderado judicial, presentaron acción de tutela en procura de la protección de su derecho al debido proceso, que consideran vulnerado con la sentencia proferida el 31 de octubre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual se confirmó la dictada el 3 de diciembre de 2019 por el Juzgado 16 Administrativo de Medellín, que negó las pretensiones elevadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 05001333301620170024600/01. 1.2.- Hechos 1.2.1.- Zona Franca de Rionegro S.A. fue calificada por la DIAN como usuario operador de la zona franca de Rionegro, mientras que Colorlink S.A.S. se constituyó específicamente para realizar, principalmente en una zona franca, labores de producción, manufactura, elaboración, entre otras, de productos farmacéuticos, químicos cosméticos y perfumería. En 2011 Zona Franca de Rionegro S.A. expidió el Acto de Calificación No. 271, mediante el cual determinó que Colorlink S.A.S. era usuario industrial de bienes de la zona franca y lo habilitó para ejecutar su actividad económica en esta. 1.2.2.- El usuario operador envió el Acto de Calificación No. 271 a la DIAN, con el fin de que realizara el control de dicho acto sin que esta hubiese hecho observaciones al respecto.
El 6 de noviembre de 2015 la DIAN propuso sancionar a Zona Franca de Rionegro S.A. por permitir que Colorlink S.A.S. realizara labores diferentes a las calificadas, y a Colorlink S.A.S. por ejecutar labores diferentes a las que le estaban permitidas. 1.2.3.- Mediante Resoluciones Nos. 1902012410665023642 y 1902012410665023641 del 28 de septiembre de 2016, la DIAN sancionó, respectivamente, a Zona Franca de Rionegro S.A. con COP$30.800.000 y a Colorlink S.A.S. con COP$12.320.000, por las razones antes mencionadas.
Al desatarse los recursos de reconsideración formulados en contra de estas, se expidieron las Resoluciones Nos. 190201236408095 y 190201236408091 del 26 de enero de 2017, que las confirmaron. 1.2.4.- Por esos hechos, las sociedades accionantes, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitaron la nulidad de los actos sancionatorios y de aquellos confirmatorios.
El trámite le correspondió al Juzgado 16 Administrativo de Medellín bajo el radicado No. 05001333301620170024600. 1.2.5.- Por sentencia del 3 de diciembre de 2019 el a quo ordinario negó las súplicas de la demanda por estimar que la prestación de los servicios desarrollados en 2014 por Colorlink S.A.S. en favor de un tercero no había sido autorizada en el Acto de Calificación. 1.2.6.- Las demandantes presentaron recurso de apelación en el cual alegaron que se interpretó erradamente la conducta infractora y el artículo 38-3 de la Resolución 4240 del 2000, lo que implicó que se estimara erradamente que los únicos que pueden transformar, producir o ensamblar bienes de terceros son los usuarios industriales de servicios y no los de bienes; también que las sanciones impuestas vulneraron los principios de lesividad, proporcionalidad, legalidad, y tipicidad. 1.2.6.1.- Indicaron que, en una visita efectuada previamente a la imposición de las sanciones, se evidenció que Colorlink S.A.S. ejecutaba las labores que estaban permitidas. 1.2.6.2.- Precisaron que, si en el acto de calificación no se prohibió expresamente la ejecución de las actividades con bienes de terceros, no podía la DIAN sancionarlo por ese motivo, además, acotaron que la DIAN tuvo la posibilidad de hacerle observaciones a la calificación y no lo hizo, por lo que no podía limitar después la actividad que ese acto comprendía. 1.2.6.3.- Afirmaron que el criterio para definir la actividad autorizada no puede basarse en la propiedad de los bienes que se usan para ese ejercicio, sino en lo realmente ejecutado.
Alegaron que se omitió verificar y cuantificar el daño, establecer la gravedad de la conducta y si esta fue reiterativa. 1.2.7.- Por sentencia del 31 de octubre de 2022 el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la recurrida, al considerar que, según lo estipulado en el artículo 38-3 de la Resolución 4240 del 2000, es posible concluir que los usuarios industriales de bienes, como Colorlink S.A.S., solo pueden almacenar en sus instalaciones materias primas, insumos, partes y productos para el proceso de producción, transformación o ensamble de bienes propios y no de terceros. 1.2.7.1.- En tal medida, acotó que Colorlink S.A.S. se dedicaba a realizar un servicio intermedio de producción, puesto que los bienes que usaba eran de propiedad de un tercero. 1.2.7.2.- También adujo que las sanciones impuestas se encontraban debidamente tipificadas y fueron correctamente aplicadas; señaló que no es cierto que el hecho de que en el Acto de Calificación no se prohibiera expresamente el desarrollo de actividades con bienes de terceros implica que esto estaba permitido, pues la regulación es clara al respecto. 1.2.7.3.- Agregó que la valoración de la gravedad de la conducta infractora le corresponde a la autoridad tributaria, aunado a que las demandantes no expusieron las razones por las cuales la sanción debió ser inferior.
Concluyó que en el caso no se estudia una diferencia de criterios, pues se demostró que Colorlink S.A.S. realizaba actividades que no le estaban permitidas. 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela Las accionantes consideran que la providencia cuestionada vulneró su derecho al debido proceso, al incurrir en: 1.3.1.- Un defecto sustantivo, por desconocer los principios de lesividad, proporcionalidad y gradualidad de la Ley 1607 de 2012, y la Circular 175 de 2001 respecto del daño y la aplicación de sanciones en materia tributaria; así como las sentencias C-160 de 1998, C-459 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, en las que se impone el deber, en cada caso, de aplicar un test de lesividad, proporcionalidad y progresividad, lo que fue omitido por la DIAN, y que tampoco fue verificado por el Tribunal. 1.3.2.- Un yerro fáctico por la indebida apreciación de las pruebas decretadas, ya que la discusión se circunscribió a una discrepancia entre el criterio de la DIAN y el de las demandantes.
Explicaron las razones por las cuales, en su concepto, las actividades se podían desarrollar con bienes o insumos de un tercero, lo que refuerza la tesis de una colisión de interpretaciones. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela La parte actora solicitó que (i) se tutele su derecho al debido proceso; (ii) se revoque la sentencia del Tribunal Administrativo de Antioquia y (iii) se declare la nulidad de los actos administrativos que fueron demandados en el proceso ordinario. 2.- Trámite de la acción de tutela 2.1.- Mediante auto del 5 de mayo del año en curso la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado admitió la acción de tutela y dispuso notificar a la autoridad accionada, a la DIAN y al Juzgado 16 Administrativo de Medellín. 2.2.- La DIAN pidió que se declare improcedente la acción constitucional, toda vez que no cumple con la condición de relevancia constitucional, ni se configuraron los defectos denunciados, ni se vulneró el derecho al debido proceso de las accionantes. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Sección Primera de esta corporación, mediante el fallo del 8 de junio de 2023, declaró improcedente el amparo, al considerar que las tutelantes pretendían usarlo como si fuese una tercera instancia, por lo que no cumplía con el requisito de relevancia constitucional. 4.- Razones de la impugnación En contra de la decisión antes aludida, las sociedades tutelantes presentaron escrito de impugnación, en el cual afirmaron que sí se vulneró su derecho al debido proceso e insistieron en que el Tribunal incurrió en una interpretación arbitraria y en un error probatorio.
Para sustentar lo anterior, reiteraron los argumentos planteados en la tutela. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 8 de junio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si la providencia censurada vulneró el derecho fundamental al debido proceso de las accionantes. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad y de procedencia con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por su parte, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-215 de 2022, frente al requisito de relevancia constitucional, indicó que era necesario verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, la parte actora alega que (i) se omitieron las normas y los parámetros jurisprudenciales que imponen el deber de efectuar un análisis de los principios de lesividad, proporcionalidad y gradualidad frente a la imposición de sanciones por infracciones tributarias; y (ii) se inobservaron los medios probatorios que corroboraban que la discusión se centró en una simple disparidad de los criterios de la autoridad tributaria y de las demandantes. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos elevados en el escrito introductorio no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el Tribunal convocado dentro del medio de control No. 05001333301620170024600/01, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 4.4.- Al verificar los argumentos de la autoridad accionada, se observan las siguientes conclusiones: “Para resolver sobre este punto, debe indicarse que el artículo 489 del Decreto 2685 de 1999, establece las infracciones de los usuarios industriales de bienes, calificando como grave la relativa a desarrollar operaciones diferentes a aquellas para las que fue calificado, y en el presente caso, se reitera, Colorlink S.A.S., solo fue calificado por la Zona Franca de Rionegro S.A., como usuario industrial de bienes, y en razón de ello, no se encontraba facultado para elaborar y manufacturar productos de otra empresa, como lo es Avon Colombia Ltda., con insumos y materias primas proporcionadas por esta última, como quiera que ello constituye es una actividad de producción. Por consiguiente, la sanción que le fue impuesta por la autoridad aduanera se encuentra debidamente tipificada en la norma, y correctamente aplicada en el presente asunto.
Lo mismo ocurre con la sanción impuesta a la Zona Franca de Rionegro S.A., en calidad de usuario operador de zona franca, al permitir que dicho usuario desarrollara actividades que no corresponden a aquellas para las cuales fue calificado. (…) Si bien la norma que contempla la sanción para el usuario operador de zona franca establece que, ‘Dependiendo de la gravedad del perjuicio causado a los intereses del Estado, se podrá imponer, en sustitución de la sanción de multa, sanción de cancelación de la autorización como Usuario Operador’, se observa que ello es facultativo de la autoridad aduanera, además, la parte demandante tampoco realizó un análisis conclusivo sobre las razones por las cuales procedía una sanción menor o no procedía la misma, como quiera que no se acreditó que la entidad hubiera vulnerado el principio de proporcionalidad y gradualidad de la sanción. Por lo anterior se observa que la multa impuesta a los demandantes se encuentra acorde con la sanción contemplada en la ley para las infracciones cometidas y por las cuales se les adelantó el procedimiento administrativo sancionatorio, por lo que no se advierte vulneración del principio de proporcionalidad, razonabilidad o debido proceso; adicionalmente, no se encuentra acreditado que con dichas conductas no se haya afectado el recaudo nacional.
Finalmente, argumenta que en el presente caso se presentó una diferencia de criterios entre la DIAN y los demandantes en la interpretación del derecho aplicable, lo cual afirma excluye la sanción ya que no se afectó el recaudo tributario ni la libre competencia; sin embargo, considera la Sala que la posición de la DIAN se encuentra acorde con la normativa aplicable, pues tratándose de infracciones aduaneras, la interpretación de la ley es restrictiva y atiende a los precisos términos previstos por el legislador, sin que se puedan extender sus efectos a aspectos no contemplados expresamente dentro de las normas que los consagran.
(…) En el caso concreto no se evidencia una diferencia de criterio, por el contrario, está probado que Colorlink S.A.S., realizó actividades para las cuales no se encontraba calificado por el usuario operador de la Zona Franca de Rionegro S.A., al igual que [e]ste último permitió que el usuario industrial de bienes realizara actividades para las cuales no estaba calificado sin efectuar un control sobre las mismas, razón por la cual, las sanciones impuestas en los actos administrativos demandados se encuentran ajustadas a derecho y se deben mantener, teniendo en cuenta lo resuelto en esta sentencia”. 4.5.- En atención a lo anterior, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que la imposición de las sanciones por realizar actividades que no estaban comprendidas en el Acto de Calificación están debidamente tipificadas en la normatividad y fueron aplicadas de conformidad con las conductas cometidas, además, indicó que la las sanciones dependen de la gravedad de la conducta, cuya determinación le corresponde a la autoridad tributaria y, por ende, con su imposición no se vulneraron ni principios legales ni los derechos de las empresas.
Adicionalmente, descartó el cargo según el cual la discusión se basó en una discrepancia entre criterios, bajo el argumento de que lo realmente ocurrido y acreditado en el caso fue que una de las sociedades desarrolló actividades para las que no estaba calificada y la otra permitió tal ejecución. 4.6.- Resulta claro, entonces, que las accionantes, además de no haber justificado debidamente los cargos alegados, pretenden utilizar la tutela como si se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, las críticas relativas a la aplicación indebida de normas y líneas jurisprudenciales, así como las atinentes al análisis de las pruebas, buscan reabrir un debate resuelto en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que prevalezca la interpretación de las tutelantes sobre la prohijada por el Tribunal Administrativo de Antioquia.
En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto de las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho, que se resolvieron en el curso del proceso ordinario. 5.- Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala confirmará el fallo impugnado.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela proferido el 8 de junio de 2023 por la Sección Primera del Consejo de Estado, de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito.
TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Consejero de Estado (E)