CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: PABLO ERASMO CHAVES CORAL Demandados: AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES Y CONCESIONARIA VIAL UNIÓN DEL SUR S.A.S. Vinculados: MUNICIPIO DE ILES Y OTROS Coadyuvante: DEFENSORÍA DEL PUEBLO Sentencia de segunda instancia La Sala decide los recursos de apelación presentados por la parte demandante y por la Defensoría del Pueblo contra la sentencia de 23 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor Pablo Erasmo Chaves Coral, en ejercicio de la acción popular, presentó demanda contra la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA), la sociedad Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. y la Corporación Autónoma Regional de Nariño (Corponariño), con el propósito de obtener la protección de los derechos colectivos previstos en los literales a), b), c), e), g), j) y l) del artículo 4.º1 de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982. 2.

El demandante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Solicito se amparen, protejan los derechos e intereses colectivos para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, agravio de la 1 “Artículo 4o.- Derechos e Intereses Colectivos. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano […]; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente; […] e) La defensa del patrimonio público; […] g) La seguridad y salubridad públicas; […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; […]”. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 2 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral población del municipio de Iles […] y la protección de los acueductos de la Cuenca Guatara (sic) ya que ellos se benefician del recurso hídrico de la quebrada el guingal que nace en el páramo de paja blanca. 2.

Solicito se protejan del agravio amenaza vulneración por parte de la concesionaria unión del sur, Corponariño, y Autoridad nacional de licencias ambientales, que desconocen los derechos de los páramos, la protección de la fauna, flora, áreas extrategicas (sic), áreas naturales privadas. 4- (sic) Solicito Señor Magistrado omitir el requisito de procedibilidad en el derecho colectivo vulnerado de la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente ya que es un predio que no está cercado con alambre de púas y que se ve que hay presencia de ganado lo cual daña el bosque que presta bienes y servicios ambientales y lo cual se deben tomar medidas adecuadas y rápidas. 5.

Solicito Señor Magistrado que ordene la compra del predio loma redonda ubicada en el municipio de Iles Vereda el Carmen con matrícula inmobiliaria No 244-92022 de la oficina de registros de instrumentos públicos de Ipiales con escritura pública No 862 del 22 de marzo de 2017 de la notaría primera del circuito de Ipiales, ubicada en la vereda el Carmen perteneciente al Municipio de Iles, de propiedad de los señores coral y Estupiñán compra que debe hacer la Concesionaria Unión del Sur de acuerdo con las obligaciones de la inversión del 1% en los proyectos de conservación, preservación del medio ambiente. 6- Solicito Señor Magistrado que la concesionaria unión del sur titule el bien a nombre de Corponariño para que sea administrado y manejado. 7- Solicito Señor Magistrado que Corponariño y Autoridad Nacional de Licencias Ambientales de (sic) las autorizaciones de manera pronta y diligente para que se adquiera el predio loma redonda ubicado en la vereda el Carmen municipio de Iles, con matrícula inmobiliaria No 244-92022 de la oficina de registros de instrumentos públicos de Ipiales con escritura pública No 862 del 22 de marzo del 2017 de la notaría primera. 8- Solicito Señor Magistrado se convoque a una reunión las partes accionante y accionados con su presencia para llegar a puntos de acuerdo. […]”3. 3.

El demandante señaló que la ANI celebró con la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. el contrato de concesión núm. 015 de 2015, con el propósito de elaborar los diseños y construir la doble calzada que comunica Rumichaca y Pasto. El titular del proyecto debía realizar una inversión forzosa de no menos del 1% de su valor, para la recuperación, conservación, preservación y vigilancia del Rio Guáitara, conforme al Plan de Ordenación y Manejo de esa cuenca hidrográfica (Pomca Guáitara). 4.

Indicó que la ANLA otorgó licencia ambiental a la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., mediante Resolución núm. 2022 de 13 de noviembre de 2018, para el desarrollo de aquel proyecto. El artículo 18 de ese acto estableció unas líneas de inversión del 1% para la protección de la cuenca Guáitara. Dentro de esas líneas se contempló como “[…] acciones complementarias […]” la compra de predios en la parte alta del municipio de Iles. 3 Cfr. índice 7 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “7. 7_RECIBEMEMORIALES_SUBSANACIIN1_MERGED(.pdf) NroActua 7”. 3 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 5.

Destacó que los señores Miguel Antonio Coral Ortiz, Rosario Coral Ortiz, Carmen Eliza Coral Ortiz, Ricardo Antonio Estupiñán Coral, Nelson Estupiñán Coral y María Mercedes Estupiñán Coral son los propietarios del predio denominado Loma Redonda, ubicado en la vereda El Carmen del municipio de Iles. Dicho inmueble, identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 244-92022 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Ipiales, se encuentra dentro del Parque Regional Páramo de Paja Blanca. 6.

Afirmó que el citado predio cuenta “[…] con más de 14 nacimientos de agua, chorreras y corrientes hídricas […]”. De estos afluentes “[…] nace la quebrada el Guingal que es la única fuente de agua que entrega de manera directa e inmediata a la bocatoma y planta de tratamiento de agua potable del casco urbano del municipio de Iles beneficiando a más de 3000 personas y además entrega a bocatomas de las veredas, a distritos de riego y finalmente se depositan en la subcuenca Sapuyes donde entrega a la cuenca Guatara (sic) […]”. 7.

Agregó que los propietarios ofrecieron en venta el inmueble a la Corporación Autónoma Regional de Nariño y la alcaldía de Iles. Sin embargo, esas autoridades no lo compraron ni iniciaron proyectos ambientales por falta de recursos, a pesar de su alto valor ambiental. 8. Adujo que Corponariño, en concepto de 14 de octubre de 2019, cambió “[…] las líneas de inversión, teniendo en cuenta que no se ajustan a la realidad del departamento de Nariño por las características mini y microfundistas de la tenencia de la tierra, sumado a la tradición agropecuaria que dificulta la consecución de un número considerable de hectáreas de terreno para llevar a cabo proceso de restauración activa […]”. 9.

Manifestó que la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., en el marco de la inversión forzosa de no menos del 1%, inició los trámites para la adquisición del predio Loma Redonda y, mediante oficio de 16 de octubre de 2020, solicitó a Corponariño que asumiera la titularidad, custodia y manejo del inmueble. 10. Pese a ello, indicó que, por comunicación de 2 de febrero de 2021, Corponariño informó que la adquisición del predio no era viable por temas presupuestales, pues “[…] la administración y manejo de un área protegida implica una inversión […]”. 11.

Mencionó que la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. solicitó al municipio de Iles que asumiera la titularidad del predio en cuestión. Pese a ello, la administración municipal no se comprometió en esa compra y, por el contrario, acordó con Corponariño la construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales. 12. Indicó que el 29 de marzo de 2021, la sociedad solicitó ajustar el plan de inversión forzosa del 1% del proyecto vial, con el propósito de construir baterías sanitarias, implementar sistemas sépticos en centros educativos rurales, y pagar servicios ambientales para estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos, en lugar de comprar el inmueble ofrecido por el demandante. 4 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 13.

Adujo que la ANLA, por Resolución núm. 1829 de 14 de octubre de 2021, evaluó la viabilidad técnica de los referidos proyectos y los acogió como parte del plan de inversión forzosa del proyecto de infraestructura vial. 14. Sostuvo que los propietarios del bien inmueble en cuestión han protegido durante 70 años la riqueza ambiental que allí existe.

Aun así, admitió que “[…] existe deterioro en sus bosques, que la vegetación no es la propicia para su conservación en un grado de 100%, que existe daño del bosque por el paso de ganado ya que es una propiedad que no se encuentra cercada […], la presencia de campesinos que entran al bosque y cortan el material vegetal para leña por la falta de institucionalidad en la gestión y administración […]”. 15.

Explicó que la variación de las líneas de inversión del 1% del proyecto vial desconoció: (i) el Pomca Guáitara, (ii) el documento técnico de declaratoria de parque natural regional páramo de Paja Blanca y (iii) los intereses colectivos relativos a la protección del agua, las áreas naturales regionales y los páramos. 16. Finalmente, resaltó que la adquisición del inmueble tiene prioridad sobre los proyectos aprobados, dado que es un área de importancia estratégica y, de esa forma, se permite el abastecimiento del recurso hídrico a las comunidades.

I.2. Actuación procesal en primera instancia 17. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante auto de 9 de noviembre de 20224, admitió la demanda contra la ANLA y la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S.; ordenó la notificación y el traslado correspondiente; vinculó a Corponariño5, al municipio de Iles y a los propietarios del inmueble Loma Redonda6; notificó al agente del Ministerio Público y a la Defensoría del Pueblo; y dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 18.

Por auto de 30 de mayo de 20237, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998, por ausencia de ánimo conciliatorio. 19. Mediante memorial de 25 de agosto de 20238, la Defensoría del Pueblo solicitó “[…] coadyuvar la acción popular de la referencia […]”. 4 Cfr. Índice 11 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “14_AUTOADMITEDEMANDA(.pdf) NroActua 11”. 5 Ibidem, folio 5, Consideró que “[…] al no haberse dado cumplimiento al requisito de procedibilidad en mención, así como omitirse la justificación pertinente para exonerarse de tal carga; procede el rechazo de la demanda en relación con Corponariño. A pesar de lo dicho en el punto anterior, advierte el despacho que dicha entidad, cuenta con participación relevante en los hechos señalados en la demanda, como contrarios a los intereses colectivos que busca amparar.

En tal sentido, y en aplicación de lo dispuesto en el artículo 5º de la Ley 472 de 1998, se dispondrá, oficiosamente, vincular a la Corporación Autónoma Regional de Nariño, con el fin de que haga parte de este trámite en calidad de demandada […]”. 6 Señores Carmen Elisa Coral Ortiz, Miguel Antonio Coral Ortiz, Rosario Coral Ortiz, Ricardo Antonio Estupiñán Coral, Rodrigo Nelson Estupiñán Coral y María Mercedes Estupiñán Coral 7 Cfr. Índice 66 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “80_ACTAAUDIENCIA_22282ACTAPACTOOK(.pdf) NroActua 66”. 8 Cfr. Índice 83 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “102_RECIBEMEMORIALES_COADYUVANCIA(.pdf) NroActua 83”. 5 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral I.3.

Contestaciones de la demanda I.3.1. Autoridad Nacional de Licencias Ambientales 20. La ANLA, mediante escrito de 25 de noviembre de 20229, se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que la actuación administrativa cuestionada se desarrolló conforme a derecho. Informó que, mediante Resolución núm. 2022 de 13 de noviembre de 2018, otorgó licencia ambiental a la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., para el “[…] proyecto vial Rumichaca Pasto, tramo San Juan – Pedregal […]”, ubicado en jurisdicción de los municipios de Ipiales, El Contadero, Iles e Imués. 21.

Indicó que la inversión forzosa consiste en adelantar “[…] acciones de protección, conservación y preservación a través de restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, dentro de las cuales se puede incluir el desarrollo de proyectos de uso sostenible […]”. Para lograr lo anterior, no necesariamente se deben adquirir terrenos, pues la normativa indica que la obligación también se puede materializar mediante obras civiles, adquisición y alquiler de maquinaria y equipo utilizado en obras civiles, o constitución de servidumbres para la recuperación, preservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica respectiva. 22.

Mencionó que el titular de la licencia debe elegir y proponer las líneas de inversión conforme a lo dispuesto en el Pomca de la fuente hídrica de la que se toma el agua. Adicionalmente, la inversión tendrá en cuenta parámetros como presupuesto, capacidad técnica, el instrumento de planeación del municipio, requerimientos sociales y ambientales de la zona, entre otros. 23.

Destacó que el ordenamiento jurídico permite que el dueño del proyecto varíe la inversión en cuanto al “[…] ámbito geográfico, las líneas de destinación de recursos, mecanismos de implementación, entre otros aspectos […]”, siempre y cuando la decisión cuente con el sustento técnico respectivo. 24. Reconoció que la ANLA evalúa la viabilidad técnica del plan aportado.

Sin embargo, la comunidad puede sugerir otras propuestas al titular de la licencia, siempre que se encuentren relacionadas con las líneas de inversión aceptadas. Esto significa que la actividad de compra de predios para el cumplimiento de la inversión del 1% del proyecto, es potestad del titular de la licencia ambiental. Aun así, se pueden realizar los propósitos de la inversión “[…] mediante el programa por pago de servicios ambientales e iniciativas de conservación (estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos) […]”. 25.

Explicó que el predio Loma Redonda se encuentra en la vereda El Carmen, y forma parte de la subzona hidrográfica correspondiente al proyecto. No obstante, es potestad exclusiva del licenciatario elegir: (i) las áreas donde se llevarán a cabo las actividades en cumplimiento de la obligación, siempre que estén dentro del 9 Cfr. índice 29 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “33_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONANLAPD(.pdf) NroActua 29”. 6 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral ámbito geográfico aprobado; y (ii) la forma de ejecutar los recursos de inversión forzosa, previa consideración de las condiciones técnicas, ecológicas, económicas y sociales. 26.

Manifestó que la autoridad ambiental carece de fundamentos para suspender el cumplimiento de la obligación de inversión forzosa, pues no ha evidenciado un incumplimiento de la normatividad aplicable, ni La amenaza para los recursos naturales, el medio ambiente, el paisaje o la salud humana. 27. Puso de relieve que las pretensiones de la demanda tienen una finalidad puramente económica, ya que exigen la compra de un predio cuyo recurso hídrico no se encuentra amenazado.

En consecuencia, consideró que los intereses de la parte demandante escapan al propósito de la acción popular. I.3.2. Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. 28. La sociedad, mediante escrito de 12 de diciembre de 202210, solicitó negar las pretensiones debido a que no transgredió los derechos colectivos invocados. En observancia del Decreto 2099 de 22 de diciembre de 201611, identificó 5 proyectos para el cumplimiento de la inversión forzosa de no menos del 1% del valor del proyecto de infraestructura. 29.

Señaló que las propuestas corresponden a 3 subprogramas y 2 programas del Pomca Guáitara, que atienden a las necesidades de la zona, manifestadas por el municipio de Iles y Corponariño. Con base en lo anterior, formuló y solicitó a la ANLA la aprobación de los proyectos de pago por servicios ambientales e iniciativas de conservación, como las estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos, los cuales se encuentran en ejecución desde agosto de 2021. 30.

Explicó que la primera etapa del proyecto consiste en la entrega de las estufas, los huertos dendroenergéticos y los aislamientos para las áreas de conservación de coberturas naturales, en favor de 342 usuarios de los municipios de Imués, Iles, Contadero y el corregimiento de San Juan del municipio de Ipiales. 31. Agregó que la segunda etapa corresponde a la verificación de requisitos y documentos de 214 usuarios de las mismas poblaciones, respecto de quienes ya se efectuó el censo, visitas en campo, y conocen las condiciones y beneficios de la línea de inversión. 32.

En cuanto al inmueble Loma Redonda, mencionó que la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., por comunicación núm. 0426 de 16 de octubre de 2020, manifestó ante Corponariño el interés en adquirirlo, siempre que dicha autoridad asumiera su titularidad, custodia y manejo. Sin embargo, Corponariño, mediante 10 Cfr. índice 37 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “44_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACION22282(.pdf) NroActua 37”. 11 “[…] Por el cual se modifica el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado con la "Inversión Forzosa por la utilización del agua tomada directamente de fuentes naturales" y se toman otras determinaciones. […]”. 7 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral oficio de 2 de febrero de 2021, opuso que carecía de recursos para hacerse cargo del inmueble.

La misma postura fue asumida por la alcaldía de Iles en oficio núm. 073 de 11 de junio de 2021. 33. Indicó que el municipio de Iles, mediante comunicado de 16 de abril de 2021, solicitó que la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. ejecutara el proyecto de “[…] Construcción de planta de Tratamiento de Aguas residuales para la Cabecera del municipio de Iles […]”, por cuenta de las compensaciones y obligaciones ambientales a su cargo.

En consecuencia, el 1.° de abril de 2022, dicha sociedad presentó ante la ANLA el referido proyecto a efectos de que sea evaluado y aprobado en el marco de las líneas de inversión del Decreto 2099. 34. Puso de relieve que la suspensión y retrasos de las inversiones aprobadas repercute desfavorablemente en la colectividad. Además, los proyectos propuestos por la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. benefician a una mayor población, y no solamente a los propietarios del inmueble que se pretende vender por medio de la presente acción popular.

I.3.3. Corporación Autónoma Regional de Nariño 35. Corponariño, mediante escrito de 16 de febrero de 202312, se opuso al amparo de los derechos colectivos, puesto que la acción popular incoada pretende que los propietarios de un inmueble eludan sus cargas en materia de protección medioambiental. Conforme a la legislación de protección de páramos, a la corporación le corresponde adelantar los procesos de declaratoria, conocer de las denuncias por infracciones ambientales, adoptar las medidas preventivas e iniciar procesos sancionatorios.

Sin embargo, no cuenta con recursos para adquirir predios. 36. Manifestó que las áreas de páramo no admiten intervenciones o acciones de reforestación, sino únicamente de protección y conservación. Por lo tanto, la autoridad ambiental prioriza sectores por debajo de la línea de páramo, a efectos de desarrollar proyectos de restauración ecológica, como siembra de especies nativas que contribuyan a la conservación del recurso hídrico. 37.

Indicó que los procesos de recuperación, preservación, conservación y vigilancia desarrollados por Corponariño comprenden diversas estrategias como educación ambiental, descontaminación a través de los planes de saneamiento y manejo de vertimientos (PSMV), pagos por servicios ambientales (PSA) y siembra de especies endoenergéticas, entre otros. 38.

Resaltó que la ejecución de tales proyectos se prioriza conforme a los criterios objetivos definidos en el Plan de Gestión Ambiental Regional PGAR 2016-2036 y en el Plan de Acción Cuatrienal PAC 2020-2023. Esto con el fin de obtener los mejores resultados en materia de protección de cuencas en toda la región y no solo 12 Cfr. índice 51 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “62_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 51”. 8 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral en el municipio de Iles.

Por lo anterior, el hecho de mudar la titularidad de un bien inmueble no genera una mayor protección ambiental. 39. Aclaró que: “[…] es imposible para el estado poner un vigilante para cada predio las 24 horas del día los 7 días de la semana para cuidar o proteger un predio de importancia ecológica, siendo lo más obvio y natural que sean los mismos propietarios quienes lo hagan y en caso de ser necesario acudan a las instancias de policía o autoridades ambientales cuando evidencien afectaciones por terceros. […]”. 40.

Señaló que, si el predio ha sufrido algún tipo de impacto, esto se debe a la falta de cuidado por parte de sus propietarios, quienes no han levantado los cerramientos necesarios ni denuncian las presuntas conductas de invasión y deterioro por parte de terceros. Estas son cargas que les corresponden a dichas personas en virtud de la función social y ecológica de la propiedad.

I.3.4. Municipio de Iles 41. El municipio, mediante escrito de 20 de febrero de 202313, solicitó la desvinculación de ese ente territorial, porque no existe vulneración de derechos colectivos. 42. Indicó que la quebrada El Guingal nace en la vereda El Carmen de Iles y abastece el acueducto urbano. Sin embargo, esta fuente hídrica no sólo transita por los predios de las familias Coral y Estupiñán, ya que Emcoiles E.S.P. tiene concesionada la quebrada Cusca ubicada en la vereda Loma de Argotys. 43.

Precisó que la población beneficiada del referido acueducto es de 740, y no de 3000 como lo afirma el accionante. No obstante, afirmó que la administración tiene la intención de conservar el inmueble, siempre que un tercero lo adquiera, ya que no tiene recursos para comprarlo. 44. Consideró que el proyecto de construcción de la planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR) no tiene que ver con los recursos invertidos por parte del municipio para llevar a cabo proyectos de recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la fuente hídrica, de conformidad con el respectivo Pomca y con el Plan de Compensación e Inversión Ambiental.

Agregó que, dentro de esos proyectos, la administración ha adquirido predios para ecosistemas estratégicos como áreas de conservación de las fuentes hídricas. 45. Formuló la excepción de “[…] inexistencia de la vulneración a derechos colectivos […]”, puesto que la destinación de los recursos de inversión forzosa de no menos del 1% del proyecto vial Pasto - Rumichaca, está bajo la discrecionalidad de la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. en el marco de la licencia ambiental.

I.3.5. Los copropietarios del inmueble Loma Redonda, señores Carmen Elisa Coral Ortiz, Miguel Antonio Coral Ortiz, Rosario Coral Ortiz, Ricardo Antonio 13 Cfr. índice 52 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “63_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACIONMUNICIP(.pdf) NroActua 52”. 9 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral Estupiñán Coral, Rodrigo Nelson Estupiñán Coral y María Mercedes Estupiñán Coral, por escrito de 16 de diciembre de 202214, manifestaron que “[…] si dentro del trámite de la acción popular o los resultados de la misma, se determina la viabilidad de la compraventa del inmueble, estaríamos dispuestos a venderlo y para ello, en su momento, se discutirían las condiciones económicas de la enajenación […]”.

II. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 46. El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia de 23 de agosto de 202315, no amparó los derechos colectivos invocados. Explicó que la forma en que se aprobó la inversión forzosa del proyecto vial licenciado tiene en cuenta los lineamientos del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del río Guáitara (Pomca Guáitara). 47.

Precisó que la concesionaria modificó la línea de inversión inicial que contempló la compra de predios, debido a que Corponariño y el municipio de Iles no contaban con los recursos necesarios para encargarse del mantenimiento, la conservación y el manejo ambiental del inmueble. En consecuencia, la ANLA, mediante Resolución núm. 602 de 2021 aprobó la ejecución del proyecto de pago por servicios ambientales con estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos, para el cumplimiento de la obligación de inversión forzosa.

Paralelo a ese proyecto, la sociedad también presentó un proyecto de construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales, el cual está en revisión de la ANLA. 48. Advirtió que la adquisición del inmueble Loma Redonda era una simple expectativa que se encontraba condicionada a la aceptación de su administración y manejo por parte de las autoridades ambientales y/o territoriales.

Para el tribunal la variación de las líneas de inversión forzosa, la implementación de los proyectos correspondientes, y la ejecución de las obras del contrato de concesión núm. 0015 de 2015, no representan una afectación o amenaza para la integridad del ambiente. Además, el actor no demostró el riesgo de afectación de su inmueble por el desarrollo de actividades de ganadería y de agricultura. 49.

Puntualizó que el proyecto de construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales, aunque todavía no fue aprobado “[…] representa un mayor beneficio en relación con el medio ambiente y la población en general, en contraste con la adquisición del predio Loma Redonda […]”. Dichos beneficios ambientales no fueron controvertidos. 50.

Aclaró que el inmueble Loma Redonda hace parte del parque regional del páramo Paja Blanca. Por lo tanto, el predio ya está reconocido como área protegida, y Corponariño debe velar por su protección y conservación, sin perjuicio de los deberes exigibles a los propietarios y ocupantes del predio. 14 Cfr. índice 39 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “46_RECIBEMEMORIALES_MEMORIALYCONTESTAC(.pdf) NroActua 39”. 15 Cfr. Índice 84, expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “103_SENTENCIAPRIMERAINSTANCIA(.pdf) NroActua 84”. 10 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 51.

Indicó que la modificación de uno de los proyectos de inversión forzosa del 1% no transgrede la moralidad administrativa, toda vez que: (i) la decisión estuvo fundada en la inviabilidad de la compra, (ii) se están ejecutando planes alternativos aprobados técnicamente por las autoridades competentes, (iii) los recursos invertidos no se están desaprovechando, (iv) la inversión concuerda con los objetivos del Pomca Guáitara; y (v) la controversia no alude al 1% de los ingresos de los departamentos y municipios, ni a las tasas por vertimientos a recursos hídricos. 52.

Finalmente, el tribunal resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas a la parte demandante. […]”. III.FUNDAMENTOS DE LOS RECURSOS DE APELACIÓN III.1. El apoderado judicial de la Defensoría del Pueblo, mediante escrito de 18 de septiembre de 202316, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, porque el fallo apelado no tuvo en cuenta los principios, fundamentos ni la finalidad preventiva de la acción popular. 53.

Adujo que el predio Loma Redonda se encuentra dentro de la jurisdicción del parque regional Páramo de Paja Blanca. Por ende, las entidades demandadas deben realizar los trámites pertinentes para que el citado bien inmueble sea declarado zona de protección ambiental y, en consecuencia “[…] Corponariño y el municipio de Iles apropien recursos para la adquisición del citado bien inmueble para la conservación y mejoramiento de cuencas hidrográficas, pues es obligación de las CARS y de los departamentos y municipios de destinar (sic) un porcentaje para la adquisición de bienes inmuebles de propiedad privada (…) a áreas protegidas o áreas de especial importancia ecológica como ocurre en el presente caso […]”. 54.

Indicó que “[…] pese a existir un déficit probatorio, el despacho debió adoptar las teorías modernas […] del derecho probatorio relacionadas con la carga dinámica de la prueba y el decreto oficioso […]”, a efectos de decretar una prueba pericial, con fundamento en los artículos 30 de la Ley 472 de 1998; 167, 169 y 170 de la Ley 1564 de 2012; y 213 de la Ley 1437 de 2011. 55.

Expresó su desacuerdo debido a que no se valoraron las fotografías presentadas en la demanda, pues “[…] si bien es cierto, no está establecido la fecha, lugar y el autor de las mismas, también es verdad que es procedente su valoración en aplicación del principio previsto en el artículo 228 de la Constitución Política, sobre la prevalencia del derecho sustancial sobre lo formal […]”.

Según la 16 Cfr. Índice 86, expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “106_RECIBEMEMORIALES_RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 86”. 11 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado “[…] las fotografías […] son un valioso auxiliar de la prueba testimonial, cuando el testigo reconoce en la fotografía a la persona de la cual había el lugar o la cosa que dice haber conocido […]”17, y “[…] conforme a la sana crítica solo podrán ser valorados, como documentos privados representativos, obtenidos el día de la presentación de la demanda (22 de junio de 2001), pues esta es la fecha cierta del documento privado […]”18.

III.2. El demandante Pablo Erasmo Chaves Coral, mediante escrito de 25 de septiembre de 202319, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia porque el a quo solo valoró las pruebas aportadas por las entidades demandadas e ignoró los medios de convicción anexos a la demanda. 56. Consideró que “[…] la fecha y autor en las fotografías no tiene nada que ver con el valor probatorio en este caso […]”.

Además, cuestionó “[…] cómo el tribunal va a pedir material fotográfico que se determine el lugar, cuando en ese lugar no existe anuncios que diga vereda Carmen ni los usos y costumbres se lo permite, es un lugar inhóspito, de bosque agreste que imposibilita la entrada […]”. 57. Adujo que el tribunal no se pronunció sobre la importancia ambiental del predio Loma Redonda, dado que allí nace la quebrada Guingal.

El inmueble se encuentra dentro de “[…] un área estratégica que tiene protección especial […]”, la cual “[…] presta servicios públicos al casco urbano […]”. Tampoco “[…] estudió el tema de vulnerabilidad de los páramos […]”, pues allí está prohibido el desarrollo de actividades agropecuarias20. 58. Afirmó que en el inmueble existe un peligro de daño contra el recurso hídrico, ya que el tribunal no resguardó, con base en el principio de precaución, un área protegida que se encuentra en amenaza.

En el proceso se demostró que el predio Loma Redonda no se encuentra cercado, y que está al lado de fincas dedicadas a actividades agropecuarias “[…] lo cual, si no se protege de manera especial y oportuna, afectaría derechos colectivos […]”21. 59. Estimó que el municipio de Iles, Corponariño y la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., atentaron contra la moralidad administrativa y desconocieron el Pomca Guáitara, porque el municipio de Iles manifestó tener interés en adquirir el predio Loma Redonda y, posteriormente, cambió de parecer por razones presupuestales22. 17 “[…] Consejo de Estado – SCA – Sección Tercera, CP Dra. MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ en sentencia del 25 de julio de 2005 […]” 18 “[…] Consejo de Estado – SCA, Sección Tercera, en Sentencia de 24 de febrero de 2005, Exp. 200100369 […]” 19 Cfr. Índice 87, expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “107_RECIBEMEMORIALES_RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 87”. 20 En sustento de dicho cargo invocó los siguientes medios de prueba: Oficio de la alcaldía de Iles de 8 de julio de 2021;

“informe de la empresa de servicios públicos”; declaración del director ejecutivo de la inversión del 1% de la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S.; escritura pública del predio; “confesión del municipio en los hechos 2, 3 y 9 de la contestación de la demanda. 21 En sustento de dicho cargo invocó los siguientes medios de prueba: “las 4 fotos tomadas” y “la confesión del representante legal de Corponariño de que en el predio hay presencia de ganado”. 22 En sustento de dicho cargo invocó los siguientes medios de prueba: carta de 8 de abril de 2021 y oficio núm. 073 de 11 de junio de 2021. 12 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 60.

Adujo que Corponariño se negó a realizar la valoración ambiental del predio y a adquirirlo, con lo cual “[…] afectó los derechos de los propietarios del predio loma redonda […]”. Dicho proceder desconoció el Acuerdo 010 de 2015 que, a juicio del recurrente, ordena a la autoridad ambiental realizar gestiones financieras para administrar el páramo Paja Blanca. 61.

Mencionó que la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. “[…] debió solicitar o reunir a los actores en qué proyecto se quería que se invirtiera la inversión del 1% […]”. También debió “[…] solicitar concepto a empresa de servicios públicos de agua EMCOILES, alcaldía de Iles, actores propietarios del predio Loma Redonda ya que existe concesión en el predio, a la comunidad del municipio de Iles, y las comunidades de distrito de riego en qué proyectos se debía invertir o si se mantenía con la compra del predio loma redonda […]”. 62.

Reconoció que la inversión forzosa debe atender a los lineamientos del Pomca Guáitara, y que el responsable de ejecutar los programas respectivos es la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. Sin embargo, sostuvo que “[…] debe hacerlo con orientación de Corponariño […]”, y considerando “[…] el grado de prioridad y jerarquía que tienen las áreas estratégicas en la zonificación ambiental del municipio, con calificación alta sobre otras áreas naturales con diferente clasificación legal como las reservas naturales […]”23. 63.

Argumentó que el cambio de la inversión forzosa se realizó sin verificar que las condiciones de las propuestas aprobadas se ajustaran a los requerimientos legales, especialmente cuando la adquisición del predio Loma Redonda fue evaluado en el marco de la licencia ambiental del proyecto vial24. Tal situación constituye una falta de motivación que afecta la licencia ambiental y los derechos colectivos. 64.

Finalmente, manifestó que la construcción de PTAR “[…] obedecen a planes intermunicipales entre municipios deben ser financiados con los recursos de departamento de aguas de la gobernación de Nariño, Findeter, recursos mancomunados […] y otros ingresos como recurso de participación, regalías etc […] en los planes operativos de las empresas de servicios públicos de cadena de valor se debe atender primero a áreas de abastecimiento de agua a acueductos, las áreas de páramo deben ser atendido (sic) solamente por autoridades municipales que tengan esas áreas […]”.

IV.TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 65. Mediante auto del 1.° de noviembre de 202325, el Tribunal Administrativo de Nariño concedió ante el Consejo de Estado los recursos de apelación de la Defensoría del Pueblo y del actor popular. 23 En sustento de dicho cargo invocó la sentencia C-495 de 26 de septiembre de 1996 de la Corte Constitucional y las funciones de las corporaciones autónomas regionales. 24 En sustento de dicho cargo invocó el medio de prueba “expediente lav0030-00-2018”. 25 Cfr. índice 88 expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “108_AUTOCONCEDERECURSO(.pdf) NroActua 88”. 13 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 66.

Esta autoridad judicial, a través de auto de 19 de julio de 202426, admitió los recursos de apelación, negó por improcedente la solicitud probatoria del demandante27, advirtió a los sujetos procesales que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión, e informó al Ministerio Público que se encontraba habilitado para emitir concepto en la presente causa hasta que el proceso ingresara al despacho para dictar sentencia. 67.

Mediante auto de 26 de febrero de 202528, se negó la solicitud de adición y aclaración presentada por el demandante29 en contra del auto que admitió los recursos de apelación. 68. El señor Pablo Erasmo Chaves Coral, mediante memorial de 4 de marzo de 202530, reiteró los argumentos de la demanda, especialmente, el relacionado con el recaudo de una “[…] prueba de oficio a cargo de la entidad demandada y particularmente la prueba pericial […] para constatar la ubicación del bien inmueble, si el mismo constituye área de protección ambiental y si el mismo está siendo afectado […]”. 69.

Los demás sujetos procesales guardaron silencio y el agente del Ministerio Público no emitió concepto. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 70. De conformidad con el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011 y el artículo 1331 del Acuerdo 080 de 12 de marzo de 201932, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias 26 Cfr. índice 13 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “23Auto que admite_AP20220028201PABLOER(.pdf) NroActua 13”. 27 Cfr. Índice 87, expediente digital Tribunal Administrativo de Nariño, documento denominado “107_RECIBEMEMORIALES_RECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 87”.

En su recurso de apelación, el demandante solicitó que se decretara: (i) el expediente administrativo de la ANLA núm. 0030- 002018 relativo a la adquisición del predio Loma Redonda; y (ii) los testimonios de las señoras Emilsen Rúales y Natalia Moreno. Lo anterior en consideración a las causales 2 y 4 del artículo 327 de la Ley 1564 de 2012.

Sin embargo, el despacho no encontró que las causales invocadas se hubieran configurado puesto que los testimonios solicitados fueron objeto de desistimiento por la parte que pidió su decreto en la primera instancia. Además, el expediente administrativo de la ANLA fue debidamente incorporado al proceso sin que las partes hubieran realizado alguna manifestación sobre su contenido de manera oportuna. 28 Cfr. Índice 22 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “32Autoqueresuel_APA20220028201PABLOE(.pdf) NroActua 22”. 29 Cfr. Índice 20 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “27RECIBE MEMORIAL_ANEXOAP20220028201pd(.pdf) NroActua 20”.

El demandante solicitó que se adicionara o aclarara el auto por el cual se admitieron los recursos de apelación presentados contra la sentencia de primera instancia, al considerar que se le debió conceder el término de 5 días para sustentar los reparos planteados en su escrito de apelación, de conformidad con lo previsto en el inciso 3.° del artículo 12 de la Ley 2213 de 2022.

Sin embargo, el despacho puso en conocimiento del actor cuál es el régimen aplicable para el trámite de las acciones populares en segunda instancia y, en consecuencia, advirtió que el recurrente no cuenta con un término de 5 días para sustentar su recurso de apelación. Finalmente, se indicó que la providencia objeto de la solicitud no contiene conceptos o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, ni que se hubiera omitido realizar pronunciamiento de rigor sobre los asuntos de su competencia. 30 Cfr. Índice 26 expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “34_MemorialWeb_Otro- pronunciamientoalr(.pdf) NroActua 26”. 31 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 32 “Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado”. 14 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.

V.2. Planteamiento del problema jurídico 71. El señor Pablo Erasmo Chaves Coral atribuyó a la ANLA, a la sociedad Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., y a Corponariño, la transgresión de los derechos colectivos establecidos en los literales a), b), c), e), g), j) y l) del artículo 4.º de la Ley 472, debido a que el predio Loma Redonda no fue adquirido en el marco de la inversión forzosa de no menos del 1% del valor del proyecto vial Rumichaca – Pasto, para la conservación del ambiente. 72.

El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Nariño, autoridad judicial que negó la solicitud de amparo porque no se demostró que esa decisión afecte los derechos colectivos invocados. Explicó que el trámite para descartar la adquisición del predio se basó en motivos razonables, considerando el marco jurídico, los objetivos del Pomca Guáitara y otros proyectos alternativos más beneficiosos para el ambiente. 73.

Inconformes con la sentencia de primera instancia, la Defensoría del Pueblo y el actor presentaros recursos de apelación respectivamente. La defensoría argumentó que el predio Loma Redonda debe ser declarado zona de protección ambiental y, por ende, adquirido para la conservación del ambiente. Estimó que el tribunal debió valorar las fotografías aportadas con la demanda, así como decretar, de oficio, una prueba pericial para determinar la ubicación y las medidas de protección del inmueble. 74.

El demandante adujo que el tribunal no valoró las pruebas sobre el desistimiento irregular en la compra del predio, y el riesgo de daño ambiental existente en el inmueble Loma Redonda 75. En el contexto de dichos recursos, a la Sala le corresponde determinar si las entidades demandadas transgredieron los derechos colectivos previstos en los literales a), b), c), e), g), j) y l) del artículo 4.º de la Ley 472 por no incluir la compra del predio Loma Redonda dentro de la inversión forzosa del 1% del proyecto vial Rumichaca – Pasto33.

V.3. Análisis del caso concreto 76. Para resolver el problema jurídico, se estudiará: (i) el régimen regulatorio de la inversión forzosa de no menos del 1% de los proyectos licenciados que captan recursos hídricos; (ii) si el tribunal de primera instancia valoró acertadamente el material probatorio respecto de la presunta afectación de los derechos colectivos 33 Si bien esta Sección ha remitido a la Sección Tercera las acciones populares en las que se solicitó la defensa del derecho a la moralidad administrativa, presuntamente transgredido por el manejo ineficiente de los recursos públicos referidos en el artículo 111 de la Ley 99 de 1993, la Sala resuelve el presente caso debido a que: (i) también se solicitó la protección de los derechos colectivos previstos en los literales a), c), e), g), j) y l) del artículo 4.º de la Ley 472; y (ii) el componente principal de las apelaciones tiene una connotación ambiental relacionada con los servicios ecosistémicos del predio objeto del litigio. 15 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral invocados;

(iii) si es procedente conceder el amparo en virtud de los servicios ambientales que presta el predio Loma Redonda, (iv) si la sentencia de primera instancia desconoce las fuentes de financiación para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales, y (v) si el a quo tenía el deber de decretar una prueba de oficio y otorgar valor probatorio a las fotografías anexas a la demanda.

V.3.1. El régimen jurídico de la inversión forzosa de no menos del 1% 77. Conforme al parágrafo 1.º del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, la inversión forzosa de no menos del 1% es un deber legal impuesto a quien desarrolla un proyecto que requiere de licencia ambiental, y que involucre durante su ejecución el uso del agua para consumo humano, recreación, riego o cualquier otra actividad, tomada directamente de fuentes naturales. 78.

El beneficiario de la licencia ambiental destinará no menos del 1% del total de la inversión para la recuperación, preservación, conservación y vigilancia de la cuenca hidrográfica que alimenta la respectiva fuente hídrica. 79. El parágrafo 2.° del artículo 43 de la Ley 99, adicionado por el artículo 216 de la Ley 1450 de 16 de junio de 201134, estableció que “[…] Los recursos provenientes de la aplicación del parágrafo 1 del artículo 43 de la Ley 99 de 1993, se destinarán a la protección y recuperación del recurso hídrico, de conformidad con el respectivo Plan de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca o en la formulación y adopción del Plan […]”. 80.

La Corte Constitucional en la sentencia C-495 de 1996 explicó que dicha inversión no es una obligación tributaria, sino “[…] una carga social que [se] desprende de la función social de la propiedad (art. 58 C.P.). […]”. También consideró que el dueño del proyecto, obra o actividad es la persona facultada por la ley para definir, proponer y ejecutar “[…] las obras y acciones de recuperación, preservación y conservación de la cuenca hidrográfica […]”; y que el desarrollo de tales labores debe ser aprobado y orientado por “[…] la autoridad ambiental, a través de la licencia ambiental del proyecto […]”. 81.

El cumplimiento de esta carga social se rige por lo dispuesto en el Decreto 1900 de 12 de junio de 200635, compilado en el Decreto 1076 de 26 de mayo de 201536 y, posteriormente, modificado por los Decretos 2099 de 22 de diciembre de 201637, 075 del 20 de enero de 201738 y 1120 del 29 de junio de 201739. 34 “[…] Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014 […]”. 35 “[…] Por el cual se reglamenta el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99 de 1993 y se dictan otras disposiciones […]”. 36 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único.

Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible […]”. 37 "[…] Por el cual se modifica el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado con la "Inversión Forzosa por la utilización del agua tomada directamente de fuentes naturales" y se toman otras determinaciones […]". 38 “[…] Por el cual se modifican el literal h del artículo 2.2.9.3.1.2, el parágrafo del artículo 2.2.9,3.1.3., el artículo 2.2.9.3.1.8 y el numeral 4 del artículo 2.2,9.3.1.17 del Decreto 1076 de 2015, en lo relacionado con la “Inversión Forzosa por la utilización del agua tomada directamente de fuentes naturales” y se toman otras determinaciones […]”. 39 “[…] Por el cual se modifican los numerales 3 y 4 del artículo 2.2.9.3.1.17 del Decreto 1076 de 2015 y se toman otras determinaciones […]”. 16 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 82.

Los artículos 2.2.9.3.1.5 a 2.2.9.3.1.8 del Decreto 1076 reglamentaron el procedimiento para la implementación de este deber, el cual comienza con la aprobación de las líneas generales de inversión, continúa con la elaboración de la liquidación de la inversión, seguido por la presentación de dicha liquidación, y concluye con la aprobación del plan de inversión. 83.

En los casos que conoce la ANLA, el solicitante de la licencia ambiental debe presentar una copia del estudio de impacto ambiental ante las autoridades ambientales regionales correspondientes, para que estas evalúen la pertinencia de las líneas generales de inversión y su ámbito geográfico. La liquidación de esta inversión debe realizarse sobre la inversión total del proyecto.

Una vez finalizadas las actividades de construcción y montaje, el titular de la licencia tiene un plazo de seis meses para presentar las acciones específicas de destinación de recursos, las cuales deben ajustarse a las líneas generales aprobadas en la licencia ambiental. La autoridad ambiental tiene 30 días hábiles para aprobar este plan, siguiendo el procedimiento administrativo de la Ley 1437 de 2011. 84.

El artículo 2.2.9.3.1.9 del citado decreto estableció los criterios específicos que determinan la forma de asignación de esta inversión. Cuando existe un Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca las inversiones se realizarán en acciones de protección y conservación mediante restauración ecológica, la construcción de sistemas de tratamiento de aguas residuales en municipios de categorías 4, 5 y 6, y la implementación de sistemas de vigilancia del recurso hídrico.

Adicionalmente, contempla la posibilidad de adquirir predios y realizar mejoras en áreas estratégicas para la conservación. En ausencia del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca, los recursos deben destinarse prioritariamente a su formulación o adopción. 85. El parágrafo 3.° del artículo 2.2.9.3.1.9 explicó que: “[…] En caso de compra de predios, la titularidad de los mismos podrá ser otorgada a las autoridades ambientales, a Parques Nacionales Naturales de Colombia, a entes municipales o departamentales, a territorios colectivos y a resguardos indígenas, siempre y cuando sean destinados a la recuperación, protección y recuperación de la cuenca […]”. 86.

El artículo 2.2.9.3.1.4 del Decreto 1076 de 2015 definió el marco geográfico para la ejecución de la inversión forzosa del 1%, a partir de un orden jerárquico de prioridades que comienza con la sub-zona hidrográfica donde se desarrolla el proyecto, seguida por la zona hidrográfica correspondiente. La norma determinó que la selección de la zona hidrográfica debe fundamentarse en condiciones técnicas que justifiquen su priorización. Adicionalmente, permite que la inversión se realice en áreas del Sistema Nacional de Áreas Protegidas ubicadas dentro del ámbito geográfico priorizado, siempre que sea compatible con los usos definidos para la categoría de manejo respectiva. 87.

Finalmente, el artículo 2.2.9.3.1.16 ibidem, permite al titular de la licencia ambiental modificar el plan de inversión forzosa; propuesta que deberá ser aprobada por la autoridad ambiental que concedió la licencia ambiental respectiva, 17 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral a fin de verificar que la nueva inversión cumpla con los objetivos planteados en el ordenamiento jurídico. 88.

Como puede apreciarse, quienes desarrollen proyectos que requieran licencia ambiental deben destinar al menos el 1% del total de la inversión a la recuperación y conservación de la cuenca hidrográfica que alimenta la fuente hídrica utilizada. Sin embargo, el artículo 2.2.9.3.1.9. del Decreto 1076 de 2015 dispone que, quien tiene la facultad de seleccionar el proyecto para invertir los recursos de no menos del 1% del proyecto vial, es el titular de la licencia ambiental.

Tal es la libertad con la que cuenta el licenciatario que, además de determinar el proyecto a ejecutar, el artículo 2.2.9.3.1.16. le permite modificar los planes de inversión40, siempre y cuando se cumpla con los objetivos planteados en el respectivo Pomca. V.3.2. La prueba sobre la presunta transgresión de los derechos colectivos por la modificación de la inversión forzosa de no menos del 1% 89.

El actor afirmó que el municipio de Iles, Corponariño y la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., incurrieron en diversas “[…] conductas reprochables […]”, al modificar la forma en que se materializaría la inversión forzosa de no menos del 1% del valor del proyecto vial. Esa decisión, en su criterio, presuntamente desconoció el Pomca de Guáitara y los conceptos de Corponariño, máxima autoridad ambiental del territorio. 90.

En el proceso se demostró que la ANLA otorgó licencia ambiental en favor de la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., mediante Resolución 2022 de 13 de noviembre de 201841, “[…] para el “Proyecto Vial Rumichaca Pasto Tramo San Juan – Pedregal” ubicado en jurisdicción de los municipios de Ipiales, El Contadero, Iles e Imués en el departamento de Nariño, consistente en la construcción de un tramo en doble calzada nueva comprendido entre el PK17+000 hasta el PK41+943 (24.94 km) y la construcción de segunda calzada paralela a la vía existente, incluyendo las actividades de mejoramiento de […] los tramos desde el PK15+750 hasta el PK17+000 (1.25 km) y entre el PK41+943 hasta el PK44+795 […]”. 91.

Dicho acto administrativo se soportó en el concepto técnico núm. 6214 de 17 de octubre de 201842, en el que la ANLA consideró viable las siguientes propuestas para la inversión forzosa de no menos del 1%: “[…] Para la selección de los 5 proyectos, la CONCESIONARIA VIAL UNION DEL SUR S.A.S, se basó en la información de la caracterización del área de influencia, en la cual se refleja la alta deforestación y la reducida área en coberturas de tipo natural; por tanto, optó por los proyectos tendientes a la protección, conservación y preservación a través de restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, de las líneas 3, 5, 6, 7 y 8, los cuales se relacionan a continuación: 40 “[…] Artículo 2.2.9.3.1.16.

Modificación de los planes inversión del 1%. El plan de inversión de no menos del 1% podrá ser modificado en cualquier momento por parte del titular de la licencia ambiental, para lo cual deberá presentar la propuesta de modificación ante la autoridad ambiental competente, quien la aprobará en los plazos establecidos en el artículo 2.2.9.3.1.8 del presente capítulo, sin que ello implique la modificación de la licencia ambiental […]”.

(Negrilla fuera del texto). 41Cfr., índice 29, documento denominado “98_RECIBEMEMORIALES_LAV0030002018_CPTA(.pdf) NroActua 29”, folio 4. 42 Cfr., índice 29, documento denominado “99_RECIBEMEMORIALES_LAV0030002018_CPTA(.pdf) NroActua 29”, folio 3. 18 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral Tabla 192 Líneas de inversión del 1% propuestas Fuente: información EIA, Radicado 2018119301-1-000 del 30 de agosto de 2018 Adicional a los proyectos contenidos en los PORH, la CONCESIONARIA VIAL UNION DEL SUR S.AS. propone la compra y revegetalización de predios en el área correspondiente al Parque Natural Regional Páramo Paja Blanca, en jurisdicción del municipio de Iles, acorde al Artículo 2.2.9.3.1.9 del decreto 2099 de 2016, numeral 2, que hace mención a otro mecanismo para la destinación de recursos de la inversión del 1%, “En el desarrollo del artículo 174 de la ley 1753 de 2015 que modifica el artículo 108 de la ley 99 de 1993, Así: en acciones complementarias, mediante la adquisición de predios y/o mejoras en áreas o ecosistemas de interés estratégico para la conservación de los recursos naturales, al igual que en áreas protegidas que hagan parte del sistema nacional de áreas protegidas — SINAP”.

De acuerdo con la propuesta de líneas de inversión y proyectos, la CONCESIONARIA VIAL UNION DEL SUR, define áreas tentativas para su ejecución, delimitando rondas hídricas de las fuentes mencionadas en los proyectos e incluyendo cada fuente objeto de captación en el proyecto Rumichaca-Pasto. Es pertinente mencionar que mediante la verificación de la información a través de la herramienta SIG WEB ANLA, el ámbito geográfico de las áreas propuestas se encuentra dentro de la Subzona hidrográfica Río Guáitara, con lo cual se da cumplimiento al Artículo 2.2.9.3.1.4 del Decreto 2099 de 2016. […].

Las actividades a realizar en las áreas propuestas para la protección y conservación del recurso hídrico son: -Reforestación: esta actividad se realizará con el fin de conservar y proteger el recurso hídrico, y de esta manera poder recuperar la ronda hídrica a través de reforestaciones con especies nativas. Para poder cumplir con esta actividad se deberá realizar la identificación de predios aptos para tal fin, compra del material vegetal e insumos, Siembra, mantenimiento, seguimiento y monitoreo. -Aislamiento de rondas Hídricas: las áreas reforestadas, revegetalizadas, predios con cobertura vegetal a conservar y zonas de ronda hídrica serán aislados, para ello es necesario la compra de materiales e insumos, realización del aislamiento, mantenimiento, seguimiento y monitoreo del mismo. 19 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral -Compra de predios: esta actividad se realizará para poder dar cumplimiento a las actividades de reforestación, con el fin de proteger y conservar la ronda hídrica de las cuencas identificadas; para ello se debe realizar: la priorización de áreas, acercamiento con los propietarios de predios y el proceso legal para la adquisición del mismo.

Los predios adquiridos quedarán a disposición de las autoridades ambientales locales. -Incentivos a propietarios de predios que realicen acciones de revegetalización y conservación: esta actividad se realizará para beneficiar a los propietarios de predios que tengan la voluntad de implementar programas de reforestación en sus predios a cambio de incentivos económicos, para ello se Identificarán los usuarios, se realizará la priorización, se seleccionarán de (sic) beneficiarios y se adjudicará el incentivo. […]”43.

(Negrilla fuera del texto). 92. Consecuentemente, el artículo 8.° de la Resolución 2022 de 2018 impuso a la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. la siguiente obligación: “[…]

ARTÍCULO DÉCIMO OCTAVO.- Aprobar las líneas generales de inversión propuestas y las áreas definidas para la implementación del plan de inversión del 1% […]. Obligación 1. Presentar a esta Autoridad en los informes de cumplimiento ambiental, las acciones específicas de destinación de los recursos en el marco de las líneas aceptadas y la liquidación de la inversión forzosa de no menos del 1% debidamente discriminada en términos contables, y conforme a cada uno de los requerimientos del Decreto 2099 de 2016 […]”44. 93.

Mediante oficio de 14 de octubre de 201945, Corponariño recomendó a la Concesionaria Unión Vial del Sur S.A.S. ajustar el plan de inversión del 1% del valor del proyecto de infraestructura vial, así: “[…] en la visita realizada por la ANLA el día 24 de septiembre del presente año a nuestras oficinas donde se expuso la necesidad de cambiar las líneas de inversión, teniendo en cuenta que no se ajustan a la realidad del departamento de Nariño por las características mini y microfundistas de la tenencia de la tierra, sumado a la tradición agropecuaria, que dificultan la consecución de un número considerable de hectáreas de terreno para llevar a cabo procesos de restauración activa, se reitera nuestra recomendación de integrar como alternativa, la implementación del programa de estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos (como incentivo a la conservación y deforestación evitada), el cual ha tenido un alto impacto positivo y acogida entre las comunidades, además que no requiere de grandes extensiones de terreno para la siembra de material vegetal.

El programa aporta a la preservación y conservación de las coberturas naturales presentes en el área del proyecto vial Rumichaca – Pasto, ya que disminuye la presión sobre el bosque nativo por la tala y aprovechamiento sobre las coberturas naturales existentes. […]” (Negrilla fuera del texto). 94. Mediante comunicación de 16 de octubre de 202046, la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., manifestó a la corporación la posibilidad de invertir los recursos de 43 Cfr., índice 29, documento denominado “99_RECIBEMEMORIALES_LAV0030002018_CPTA(.pdf) NroActua 29”, folio 553. 44 Cfr., índice 29, documento denominado “98_RECIBEMEMORIALES_LAV0030002018_CPTA(.pdf) NroActua 29”, folio 98. 45 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folio 86. 46 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folio 88. 20 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral la obligación forzosa en la compra del predio Loma Redonda.

En ese oficio consultó a la autoridad ambiental si era viable ese proyecto, debido a que Corponariño debería asumir la titularidad del inmueble para su conservación. 95. La concesionaria reiteró esa solicitud mediante oficios de 2 de diciembre de 202047 y 27 de enero de 202148, donde señaló que: “[…] concurrimos nuevamente a ustedes, reiterando la solicitud realizada […], donde requerimos comedidamente a la Corporación el concepto evaluatorio o pronunciamiento sobre la intención de asumir la titularidad del predio, custodia y manejo del predio en mención […]”. 96.

En respuesta de lo anterior, Corponariño emitió oficio de 2 de febrero de 202149, donde concluyó que la adquisición del predio Loma Redonda era inviable por las siguientes razones: “[…] después de una evaluación por parte de nuestro equipo técnico, administrativo y financiero, no se consideró viable por temas presupuestales, teniendo en cuenta que la Administración y Manejo de un área protegida implica una inversión con el fin de proteger, conservar y mejorar las condiciones biofísicas de los ecosistemas de lugar y en atención a que los ingresos de la entidad se han visto muy afectados por la Pandemia que atraviesa el País, no estamos en condiciones de asumir esta responsabilidad.

Además de lo anterior y dada la gran crisis socio económica, derivada de la pandemia, la Corporación se inclina por fortalecer Intervenciones ambientales que prioricen el beneficio a grupos poblacionales ubicados en las zonas de influencia del páramo. En ese sentido, y según lo analizado en reuniones conjuntas con la Concesión Vial, recomendamos orientar estos recursos a programas de PSA e incentivos a la conservación que coadyuven nuestras iniciativas en materia de adaptación al cambio climático y deforestación evitada. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 97. La Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. comunicó esa respuesta al accionante mediante oficio de 9 de febrero de 202150. 98. La señora Carmen Eliza Coral, identificada como copropietaria del predio Loma Redonda, interpuso recurso de reposición contra la comunicación emitida por Corponariño51. En dicho documento solicitó “[…] que se revoque la decisión dada en San Juan de Pasto el día 02 de febrero del 2021 […]”, fundamentalmente porque, según el Acuerdo 010 de 2015, es deber de Corponariño elaborar una estrategia financiera para ejecutar las acciones de conservación del parque.

Allí afirmó que esa autoridad ambiental estaba causando un daño patrimonial a los propietarios del predio por el hecho de no recibir el inmueble para su administración. 99. Mediante oficio núm. 844 de 12 de marzo de 202152, la corporación aclaró que el oficio de 2 de febrero de 2021 no es un acto administrativo, sino una comunicación 47 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folio 87. 48 Cfr., índice 37, documento denominado “44_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACION22282(.pdf) NroActua 37”, folio 609. 49 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folio 90. 50 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folio 91. 51 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folio 92. 52 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folio 97. 21 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral dirigida a la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. No obstante, informó lo siguiente: “[…] En reuniones sostenidas entre Corponariño y la Concesionaria Vial del Sur S.A.S., esta última presentó algunas iniciativas relacionadas con compensación ambiental del proyecto que se encuentra ejecutando, mismas que fueron evaluadas técnicamente por el equipo directivo de la corporación en atención a las herramientas de planificación ambiental con que cuenta la entidad, las cuales han sido diseñadas en atención a los principios de planificación ambiental y construidas con la participación de diferentes actores, entre ellos la Gobernación, los 64 municipios del departamento de Nariño, delegados del sector productivo, ONGs ambientales, comunidades indígenas, comunidades negras y representantes del sector privado; estructurando estrategias ambientales y financieras de largo, mediano y corto plazo.

En este sentido, las actuaciones de la corporación dirigidas a lograr sus metas y propósitos, obedecen a los lineamientos ambientales establecidos en la planificación estratégica y financiera de la entidad […]”. (Negrilla fuera del texto). 100. El titular de la licencia ambiental, mediante oficio 2021056637-1-000 de 29 de marzo de 2021, presentó el ajuste al Plan de inversión forzosa de no menos del 1%, para el “Proyecto Vial Rumichaca – Pasto, Tramo San Juan – Pedregal”, con el propósito de adicionar el proyecto “[…] Construcción de baterías sanitarias e implementación de sistemas sépticos en los centros educativos rurales en los municipios del área de influencia del proyecto” y reitera el proyecto de “Pago por servicios ambientales e iniciativas de conservación (estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos) […]”. 101.

Mediante Resolución 602 de 31 de marzo de 2021, la ANLA accedió a la solicitud del titular del proyecto de adecuación de las líneas de inversión, en los siguientes términos: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. Aceptar la línea de inversión “Acciones de protección, conservación y preservación a través de restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, dentro de las cuales se puede incluir el desarrollo de proyectos sostenibles” a través de la implementación del “Programa: Pago por servicios ambientales e iniciativas de conservación (estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos)” para dar cumplimiento a la obligación de la Inversión forzosa de no menos del 1% […]”53.

(Negrilla fuera del texto). 102. De la parte considerativa de dicho acto administrativo, se destacan los siguientes fundamentos relacionados con los reparos del demandante: “[…] de acuerdo con lo establecido en el Parágrafo del Artículo 43 de la Ley 99 de 1993 […], los incentivos que se lleven a cabo dentro de la línea de inversión deben detallar como prioridad, la acción de preservación o restauración (sea en su enfoque de restauración ecológica, rehabilitación o recuperación) […].

Lo anterior, sin desconocer que los proyectos de uso sostenible reducen la presión antrópica que se genera en los relictos de vegetación natural […]. […] los incentivos que hacen parte de los proyectos de uso sostenible implementados a través de pago por servicios ambientales son viables a ejecutar 53 Cfr., índice 37, documento denominado “44_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACION22282(.pdf) NroActua 37”, folio 556. 22 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral en el marco del Decreto 2099 del 22 de diciembre de 2016 con los cuales además, esta Autoridad está de acuerdo dado el beneficio ambiental y social generado en la comunidad […]. […] esta Autoridad considera viable MODIFICAR el Artículo Primero de la Resolución No. 02082 del 22 de diciembre de 2020, en el sentido de aceptar la implementación de la línea “Acciones de protección, conservación y preservación a través de restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, dentro de las cuales se puede incluir el desarrollo de proyectos sostenibles” a través del programa “Pago por servicios ambientales e iniciativas de conservación (estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos)”. […] la Sociedad presenta argumentos en los subnumerales 2, 4, 5 y 6 que dan cuenta que se están teniendo en cuenta aspectos importantes para implementar acciones de conservación. […].

Esta Autoridad considera que el planteamiento del objetivo general está bien enfocado en el sentido que permite identificar que la acción principal que se busca lograr es la conservación de vegetación natural existente como parte de la implementación de la línea de “Acciones de protección, conservación y preservación a través de restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, dentro de las cuales se puede incluir el desarrollo de proyectos de uso sostenible.

En esta línea de inversión se podrá dar prioridad a áreas degradadas por actividades ilícitas” […]. […] la Sociedad aclara que el planteamiento de los objetivos, principalmente el objetivo general “Se enfoca, en términos prácticos, en lograr la preservación de los relictos de vegetación natural existentes, utilizando la sustitución de la fuente de extracción de leña y la disminución del consumo de este recurso, como medio para evitar la intervención humana en ellos” siendo así, es claro para esta Autoridad que la Sociedad está teniendo en cuenta actividades de conservación; razón por la cual se considera viable modificar el Artículo Primero de la Resolución No. 02082 del 22 de diciembre de 2020 solicitando ajustes a la información presentada, de acuerdo a las consideraciones dadas por esta Autoridad Nacional […]”.

(Negrilla fuera del texto). 103. Más adelante, a través de oficio núm. 073 de 11 de junio de 202154, el municipio de Iles solicitó a la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. que con los “[…] recursos de compensación ambiental […]” se financiara el proyecto de construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR). Del documento se destaca: “[…] es de gran interés que los Recursos de Compensación del Área Ambiental se inviertan en nuestro territorio y tener en cuenta que actualmente nos encontramos en proceso de formulación del proyecto de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR) para el casco urbano del municipio de lles; además, manifestarles que es de gran importancia para nuestro municipio que la inversión de estos recursos se los realice de manera directa a la financiación de este proyecto, como una de nuestras prioridades abarcado a toda la población del casco urbano del Municipio de Iles y algunos otros moradores aledaños al perímetro urbano […]”.

(Negrilla fuera del texto). 104. El oficio precisó que los vertimientos están generando serios impactos ambientales y que, en comparación con la adquisición de lotes, el proyecto de PTAR 54 Cfr., índice 37, documento denominado “44_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACION22282(.pdf) NroActua 37”, folio 626. 23 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral tendría prioridad debido a que genera mayores beneficios ambientales en términos de descontaminación hídrica: “[…] Actualmente los vertimientos de estas aguas residuales se hacen directamente a la quebrada LA LLAVE que a su vez esta desemboco en el RIO GUAITARA con carga contaminante para los diversos ecosistemas del municipio, causando una afectación a la fauna, flora, las cuencas y el medio ambiente en general del Municipio de lles y las zonas de influencia aguas abajo, en el caso de que se tome en cuenta la compra de predios para áreas de reforestación, posiblemente se estaría beneficiando a terceros y no a un bien colectivo y de prioridad como es el caso anteriormente expuesto, donde se beneficiaría la población del casco urbano, mejorando la calidad de vida y contribuyendo a la descontaminación de fuentes hídricas, la recuperación de los ecosistemas, la disminución de las cargas contaminantes y la conservación del medio ambiente, por estos motivos anteriormente expuestos solicitamos se tenga en cuenta la posible financiación a este importante proyecto para la población de nuestro municipio, el cual evidentemente tiene mayor impacto positivo dentro de la región en general. […]. […] la administración municipal hace la aclaración que frente a la solicitud realizada a través (sic) terceros para la adquisición de compra de predios para el área de reforestación, el municipio da a conocer que no posee recursos suficientes para adquirir estos predios ni para el mantenimiento para áreas de compensación por medio ambiente, debido a que son recursos específicos e insuficientes para la administración y se estima que estos recursos se verían mejor reflejados en la inversión al Proyecto de la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales (PTAR). […]”.

(Negrilla fuera del texto). 105. Mediante Resolución 1829 de 14 de octubre de 202155, la ANLA modificó el artículo décimo octavo de la Resolución 2022 de 2018 en el sentido de aprobar la actualización de la base de liquidación de la inversión forzosa. Esa decisión atiende a los siguientes considerandos: “[…] De acuerdo con el Concepto técnico 5843 del 24 de septiembre de 2021, el documento de ajuste al plan de inversión forzosa de no menos del 1% cuenta con una introducción, donde indican que identificaron y priorizaron las acciones sobre las cuales se invertirán los recursos correspondientes a la inversión forzosa de no menos del 1%, con su respectiva propuesta de cronograma, ubicación de la inversión y presupuesto, a fin de aportar a la conservación y disponibilidad del recurso hídrico de las fuentes hídricas de las que el proyecto hace uso.” Incluyen además un marco normativo, unos antecedentes, la justificación en la que relacionan que, teniendo en cuenta los procesos de compensación adelantados en el área del proyecto, donde la consecución de áreas para la restauración ecológica y reforestación fue uno de las principales limitantes dadas las características mini y microfundistas de la tenencia de la tierra, la marcada tradición agropecuaria y la presencia de comunidades indígenas en la zona, por lo que hacen casi imposible la ejecución de las líneas aprobadas en la Resolución 2022 del 13 de noviembre de 2018, puesto que estas líneas implican el acceso a un gran número de hectáreas de terreno para llevar a cabo un cambio en el uso del suelo. […] Con relación a la Metodología para la selección de alternativas, señaló la Concesionaria que teniendo en cuenta que los proyectos aprobados en la Resolución 2022 del 13 de noviembre de 2018 no se consideran viables de desarrollar, dado 55 Cfr., índice 71, documento denominado “84_RECIBEMEMORIALES_RESOLUCION1829(.pdf) NroActua 71”. 24 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral que la consecución de predios para compra y reforestación en las zonas propuestas es de cumplimiento muy limitado dada la escasez de tierras para uso de conservación, esta procedió a realizar la revisión del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del río Guáitara, el cual ya cuenta con aprobación, en el cual realizaron la verificación de los programas relacionados con las acciones de inversión posibles conforme a lo establecido en el Decreto 2099 del 22 de diciembre de 2016.

Sumado a lo anterior, indicó que se tuvieron en cuenta las necesidades expresadas por entes ambientales regionales y nacionales de modo que propone realizar la inversión en la protección y recuperación del recurso hídrico, actuando de manera coherente con los procesos de ordenación existentes en la zona. Por último, el titular de la Licencia Ambiental relacionó la identificación de seis (6) proyectos incluidos en tres subprogramas y dos programas del POMCA que se ajustan a los lineamientos del Decreto 2099 del 22 de diciembre de 2016 y a las necesidades de la zona, […] que apuntan a la protección, conservación y preservación a través de la restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, con mecanismos tales como el Pago por Servicios Ambientales y los acuerdos de conservación […].

Conforme con lo anterior, la Concesionaria propone: 1. Construcción de sistemas interceptores y de tratamiento de aguas residuales domésticas en las instituciones educativas rurales del área de influencia del proyecto, para disminuir la presión sobre los cuerpos de agua. 2. Acuerdos de conservación, a través de la implementación de estufas que garantizan una disminución considerable en el consumo de leña y huertos o bancos dendroenergéticos que sustituyan la fuente de obtención de leña. […].

Acorde a lo anterior, el Concepto técnico 5843 del 24 de septiembre de 2021 realizó la evaluación de las líneas de inversión correspondientes a cada uno de los proyectos, en el siguiente orden: 1. Acciones de protección, conservación y preservación a través de restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, dentro de las cuales se puede incluir el desarrollo de proyectos de uso sostenible.

En esta línea de inversión se podrá dar prioridad a áreas degradadas por actividades ilícitas. Proyecto: “Pago por servicios ambientales e iniciativas de conservación (estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos)”. El citado proyecto fue aprobado por la Autoridad Nacional mediante Resolución 602 del 31 de marzo de 2021 […]. De acuerdo con lo anterior, se evaluó la información presentada por la Concesionaria en complemento del proyecto Pago por Servicios Ambientales e iniciativas de conservación (estufas ecoeficientes y huertos dendroenergéticos).

Por medio de la comunicación con radicación 2021056637-1- 000 del 29 de marzo de 2021, la Concesionaria presentó la siguiente información: “Objetivos y Metas: (…) “Objetivo General: Contribuir a la conservación de la vegetación natural existente en los municipios de influencia del tramo San Juan - Pedregal, a través de la implementación de huertos dendroenergéticos y estufas ecoeficientes como medio de prevención de la deforestación. Objetivos Específicos: 25 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral -Aportar a la prevención de la deforestación en las áreas de vegetación natural donde actualmente se identifican procesos de extracción de leña, a través de la firma de acuerdos de conservación voluntarios (huertos dendroenergéticos y estufas ecoeficientes) con 671 familias beneficiarias del proyecto. -Suministrar huertos dendroenergéticos a las familias objeto de acuerdos de conservación, buscando proveer servicios ecosistémicos de abastecimiento y regulación, en los municipios del área de influencia del proyecto. -Reducir el volumen de madera talado (sic) en el área de influencia del proyecto, a través de la implementación de estufas ecoeficientes disminuyendo el efecto de disturbios y tensionantes sobre la vegetación natural. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 106. El artículo segundo de la Resolución 1829 de 2021 señaló: “[…]

ARTÍCULO SEGUNDO. Tener como líneas de inversión y los proyectos/programas del plan de inversión forzosa de no menos del 1%, vigentes a partir de la ejecutoria del presente acto administrativo, para el “Proyecto vial Rumichaca Pasto Tramo San Juan - Pedregal”, las siguientes:

ARTÍCULO CUARTO. El ámbito geográfico para realizar la inversión forzosa de no menos del 1%, del “Proyecto vial Rumichaca Pasto Tramo San Juan - Pedregal”, corresponde a la subzona hidrográfica Río Guáitara. […]”. (Negrilla fuera del texto). 107. Posteriormente, la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. solicitó a la ANLA a través de oficio del 1.º de abril de 202256, el ajuste del plan de inversión del 1%, en los siguientes términos: “[…] se adiciona la línea de inversión “Construcción de interceptores y sistemas de tratamiento de aguas residuales en los municipios de Iles y El Contadero” y se ajusta los “Pago por servicios ambientales e iniciativas de conservación (estufas 56 Cfr., índice 37, documento denominado “44_RECIBEMEMORIALES_CONTESTACION22282(.pdf) NroActua 37”, folio 654. 26 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral ecoeficientes y huertos dendroenergéticos)” en términos de adicionar beneficiarios. […]”. 108.

Frente a las facultades que le asisten a la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., como titular de la licencia ambiental, a la hora de destinar los recursos de la inversión forzosa de no menos del 1% del proyecto vial, mediante oficio de 12 de septiembre de 202257, la ANLA explicó al demandante lo siguiente: “[…] [conforme al] artículo 2.2.9.3.1.9. del mencionado Decreto 2099 […], la sociedad podrá invertir en la subzona hidrográfica río Guáitara, en proyectos que aporten a la protección y recuperación del recurso hídrico, enmarcados en la línea de inversión “Acciones de protección, conservación y preservación a través de restauración ecológica, rehabilitación y recuperación, dentro de las cuales se puede incluir el desarrollo de proyectos de uso sostenible” y teniendo en cuenta los lineamientos de los instrumentos de ordenación territorial, como el caso del POMCA del río Guáitara (2017).

Así mismo, la sociedad podrá seleccionar las áreas en donde ejecutará las actividades en cumplimiento de la obligación, teniendo en cuenta que la propuesta debe presentarse dentro del ámbito geográfico aprobado para ejecutar la inversión […]. […] la selección de la propuesta y de las áreas debe estar soportada en las condiciones técnicas, ecológicas, económicas y sociales que permitan evidenciar que con esta se contribuye a la recuperación, preservación conservación y vigilancia ambiental de la respectiva cuenca hidrográfica […].

Esta información debe ser presentada por la sociedad en los términos establecidos por la legislación vigente […], y será evaluada por la ANLA en el marco de su competencia y funciones, la cual emitirá pronunciamiento al respecto, mediante acto administrativo, conforme a la evaluación realizada. […] respecto del proyecto vial […] se han emitido los siguientes actos administrativos que evaluaron el plan de inversión forzosa […]: Resolución 2082 del 22 de diciembre de 2020;

Resolución 602 del 31 de marzo de 2021 que resolvió el recurso de reposición en contra de la Resolución 2082 de 2020; y Resolución 1829 de 14 de octubre de 2021. De tal forma, es pertinente indicar que no es competencia de la ANLA […] ordenar que se paralice la ejecución de la inversión obligatoria […], en tanto que las actividades propuestas se encuentran conforme a la ley. […] no es dable para esta autoridad […] suspender el cumplimiento de la obligación […] teniendo en cuenta que no se ha evidenciado un incumplimiento por parte del titular a la normatividad aplicable para este tipo de obligación y ni se ha evidenciado que pueda derivarse daño o peligro a los recursos naturales, al medio ambiente, al paisaje o a la salud humana […]”.

(Negrilla fuera del texto). 109. Sobre las razones por las que se modificó la propuesta de inversión, en la audiencia de 27 de junio de 202358, el ingeniero civil y director técnico de la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., señor Víctor Manuel Trujillo, testificó que el predio Loma Redonda pertenece al páramo de Paja Blanca, declarado como parque natural regional a través de la Resolución núm. 010 de 28 de mayo de 2015. 57 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folios 14 y ss. 49 Índice 7, fl. 50-51 58 Cfr., índice 70, documento denominado “83_ACTAAUDIENCIA_22282ACTAAUDIENCI(.pdf) NroActua 70”.

(inicia: 3:08:58, finaliza: 3:38:00). 27 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 110. El testigo indicó que todo el páramo se encuentra por encima de 3300 msnm. La zona del páramo es de carácter boscoso. Sin embargo, al realizar la investigación respectiva, no se consideró factible realizar ningún tipo de intervención, porque la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., por su naturaleza privada, no podía hacerse cargo de los predios que eventualmente se adquieran. 111.

Explicó que Corponariño y el municipio de Iles no podían administrar el predio por su lejanía. Por esto, buscaron un proyecto alternativo de inversión que beneficie las cuencas de la zona hidrográfica. Así, se acogió la propuesta de construcción de una planta de tratamiento de aguas residuales que mitigara los impactos por los vertimientos causados al río Guáitara. 112.

En la audiencia de pruebas de 4 de julio de 202359, declaró José Andrés Díaz, quien para esa fecha se desempeñaba como subdirector de Intervención y Sostenibilidad Ambiental de Corponariño. El testigo informó que el Pomca del río Guáitara incluye procesos relacionados con restauración ecológica, pago por servicios ambientales, incentivos económicos o en especie a personas que cuiden o decidan entregar predios para su conservación. 113.

Aclaró que, desde 2014, Corponariño no cuenta con presupuesto para adquirir predios y, en el plan de acción institucional, tampoco existen programas financieros encaminados a cubrir gastos de administración de un predio. Por ende, su competencia se limita a viabilizar y aprobar proyectos ambientales que se evalúan conforme a la normativa aplicable.

Indicó que la definición y naturaleza del proyecto es potestativo de su promotor. 114. En relación con la inversión forzosa derivada del Contrato núm. 0015 de 2015, señaló que la concesionaria presentó proyectos que responden a los objetivos del Pomca del río Guáitara, a través de proyectos productivos, de restauración ecológica, construcción y apoyo para viveros, de educación ambiental, de descontaminación de afluentes y construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR) en los municipios. 115.

Indicó que, frente a la administración y conservación del parque natural Páramo de Paja Blanca, la corporación debe determinar las áreas restrictivas de actividades productivas, así como las áreas para preservación y conservación. 116. Mencionó que el predio Loma Redonda se encuentra dentro del páramo de Paja Blanca, y que la concesionaria propuso que la corporación asumiera su administración. Sin embargo, dijo que dicha propuesta fue denegada porque en el marco de la planeación presupuestal de la entidad no se contempló la compra y administración de predios.

En su lugar, se priorizaron otras actividades que generan mayor y mejor impacto como el pago por servicios ambientales, que consiste en el pago que se realiza mensual al propietario del bien, para que lo conserve. 59 Cfr., índice 75, documento denominado “89_ACTAAUDIENCIA_22282ACTACONTINUA(.pdf) NroActua 75”. (inicia: minuto 11:25, finaliza: 01:19:34). 28 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 117.

Consideró que la adquisición de inmuebles, en su experiencia, ha conducido a que los particulares los intervengan e impacten con mayor facilidad. Por tal razón, la entrega de incentivos a los propietarios ha arrojado mejores resultados de protección ambiental. 118. Aseguró que los proyectos de pagos por servicios ambientales y la construcción de PTAR, tienen un impacto benéfico en relación con la conservación ambiental, pues las estufas ecoeficientes coadyuvan a reducir la utilización de leña, lo que no se puede garantizar con la compra de predios, porque no es posible garantizar el cuidado permanente. 119.

Informó que no conoce de ningún tipo de afectación del predio Loma Redonda como consecuencia de no haber sido comprado. No obstante, destacó que sus propietarios deben procurar su protección y conservación, y formular las denuncias del caso, ante intervenciones antrópicas. 120. Por último, explicó que, para determinar la importancia ambiental de un predio, inicialmente se revisa el Pomca, y posteriormente se realiza una visita en campo.

Durante la evaluación técnica del predio se determina si se encuentra dentro del plan de gestión institucional de la corporación y se identifican sus condiciones físico- bióticas. La evaluación administrativa se dirige a verificar que la autoridad ambiental cuenta con los recursos para su administración. Sin embargo, en el caso concreto la autoridad ambiental no realizó la evaluación ambiental al advertir que no existían recursos para administrar el lote. 121.

Las pruebas documentales supra demuestran que, en el trámite de aprobación de la inversión del 1% del proyecto vial cuestionado, inicialmente la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. previó la adquisición de predios en el Parque Natural Regional Páramo Paja Blanca. La referida sociedad aclaró que se trataba de áreas tentativas para la inversión. 122.

Posteriormente, esas líneas de inversión se modificaron de forma justificada con el propósito de adoptar acciones que generaran un mayor impacto. Se probó que la ANLA encontró que la ejecución de la línea inicial de inversión no era viable porque implicaba acceder a un gran número de hectáreas de terreno (y no solo el predio Loma Redonda), y que los sectores bajo estudio están caracterizados por el mini y el microfundio, lo que dificultaba su adquisición y el cambio en los usos del suelo. 123.

En contraposición, los nuevos proyectos contemplaron la implementación de estufas ecoeficientes y de huertos o bancos dendroenergéticos, como parte del programa de pago por servicios ambientales (PSA). El objeto de estos proyectos consiste en reducir la presión antrópica que se genera en los relictos de vegetación natural, al ofrecer a las comunidades alternativas de sustitución de la fuente de extracción de leña. 124.

Los proyectos de inversión propuestos y aprobados atienden a las siguientes problemáticas identificadas en el Pomca Guáitara: 29 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral “[…] Una vez identificados los problemas y conflictos priorizados de la cuenca, se categorizan en situaciones reales que evidencian alteraciones que disminuyen las condiciones ambientales que hacen sostenible la cuenca (tales como áreas deforestadas por quema y/o erosión y áreas en proceso de desertificación; áreas de sobreutilización y subutilización del suelo;

Ladera con procesos erosivos moderados y severos; zonas de amenaza alta; asentamientos en zonas de amenaza alta y deficiencia de agua para diferentes tipos de uso), para posteriormente especializarlas y determinar las áreas en las que confluyen estas situaciones y marcan la criticidad de un área determinada. […]”. (Negrilla fuera del texto). 125.

Además, contribuyen a desarrollar los siguientes lineamientos del Pomca: “[…] apuesta a la conservación y restauración de las coberturas que presentan altas tasas de deforestación y que son esenciales para el sostenimiento ecosistémico de la Cuenca. […]. Programa 2 conservación y manejo de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos Subprograma 2.1 conservación y preservación de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos. proyecto 2.1.1 fomentar las acciones de conectividad estratégica del territorio a partir de corredores ecológicos en la cuenca del río Guáitara. […]. […] Los bosques riparios componen una de las coberturas de mayor importancia ecosistémica, debido a su carácter protector de las fuentes y corrientes hídricas.

En general, esta cobertura se encuentra muy intervenida, por los procesos de deforestación de las riberas para el establecimiento de pasturas. […]. Proyecto 2.1.2 implementación de acciones de restauración en áreas estratégicas de la cuenca […]. En la cuenca del río Guáitara se han venido presentando procesos productivos poco sostenibles y la degradación, fragmentación y pérdida de los ecosistemas naturales, lo que ha generado la pérdida parcial o total de los servicios ecosistémicos.

Los ecosistemas naturales de la cuenca han sido igualmente transformados y degradados por actividades como la deforestación causada por cultivos ilícitos, el uso inadecuado de actividades agroindustriales, la producción agropecuaria, el desarrollo urbano, el uso inadecuado del suelo, entre otras. […]. Subprograma 2.2 fortalecimiento del uso y manejo sostenible de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos Proyecto 2.2.1 fomentar las especies promisorias identificadas en la cuenca […] […] Impactos a manejar […]. -Deforestación […] Proyecto 2.2.2 fomentar el establecimiento de áreas de coberturas boscosas para el aprovechamiento de productos y subproductos […]. […] Impactos a manejar […]. -Deforestación desmedida […].

Programa 3. mejoramiento de los procesos productivos para la conservación de los suelos, promoviendo la sostenibilidad de la cuenca Subprograma 3.1: conservación y restauración de los suelos en la cuenca del río Guáitara Proyecto 3.1.1 implementación de buenas prácticas agrícolas y pecuarias (bpa) en el territorio de la cuenca, especialmente en las áreas con subutilización severa […] descripción del problema […].

Esos sistemas productivos no cuentan con buenas prácticas, lo que ha traído consigo un conflicto de uso del suelo, ha generado perdida de ecosistemas estratégicos, perdida de especies de fauna y flora por la deforestación, entre otras. […]”. (Negrilla fuera del texto). 30 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 126.

De igual modo, las medidas aprobadas por la ANLA se articulan con el plan de acción institucional de Corponariño, en el siguiente sentido: “[…] Programa 3: Gestión del recurso hídrico Proyectos: […]. 3.1 Implementación de acciones de conservación y restauración en el marco de la ordenación de las cuencas priorizadas. […]. M: Implementación de incentivos a la conservación como estrategia para la reducción de la deforestación IN: Áreas de deforestación evitada Tasa promedio anual de deforestación. […].

Programa 4: Gestión integral de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos […]. Proyectos: […]. 4.2 Usos de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos M: Implementación de acciones de usos sostenibles priorizados en los planes de manejo de ecosistemas estratégicos (Humedales, manglares y páramos) IN: Número de componentes de sostenibilidad implementados Áreas de deforestación evitada […]”.

(Negrilla fuera del texto). 127. Por lo tanto, la Sala no considera que el cambio de los proyectos de la inversión forzosa impactara de forma negativa el entorno natural. Los proyectos aprobados fueron priorizados y presentados bajo cronogramas de ejecución en las zonas adecuadas para aportar a la conservación y disponibilidad del recurso hídrico. 128.

Para la Sala, el hecho de proponer inicialmente la adquisición del predio Loma Redonda como estrategia de inversión, y posteriormente modificar la misma con el propósito de proteger la cuenca a través de actividades más idóneas, no quebranta los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, a la existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, a la moralidad administrativa, a la defensa del patrimonio público, a la seguridad y salubridad públicas, al acceso a los servicios públicos, y al derecho a la prevención de desastres previsibles técnicamente. 129.

La evaluación técnica de Corponariño plasmada en los oficios de 14 de octubre de 2019 y de 2 de febrero de 2021, acredita que las estufas ecoeficientes, los huertos dendroenergéticos y los PSA contribuyen eficazmente a: (i) evitar la tala, la deforestación y los factores de presión del ecosistema; (ii) incentivar e involucrar a las comunidades en el cuidado del ecosistema;

(iii) mejorar la calidad de vida de los grupos poblacionales de las zonas de influencia del páramo; (iv) racionalizar el uso de los recursos naturales; (v) preservar y conservar las coberturas vegetales y el bosque nativo; (vi) adaptarse al cambio climático y (vii) cooperar con las autoridades en el control de intervenciones antrópicas.

Ello facilita el cumplimiento de las metas y propósitos de la autoridad ambiental en la región. 130. También la administración municipal de Iles en sus comunicaciones explicó que el municipio realizó una ponderación entre la adquisición de predios y la construcción de una PTAR. Frente a lo cual concluyó que resulta más beneficioso, tanto para la administración como para la colectividad, invertir los recursos en un programa que contribuya a la descontaminación de las fuentes hídricas. 31 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 131.

Incluso la Ley 1931 de 27 de julio de 201860 reconoce que es necesaria la priorización de medidas eficientes para combatir las causas estructurales de la degradación del ecosistema, porque los páramos actúan como sumidero de dióxido de carbono (CO2), es decir, de uno de los gases de efecto invernadero que contribuye al cambio climático. 132.

En este contexto, la priorización y aprobación de los proyectos a ejecutar obedeció a consideraciones de índole técnica que, para el juez de la acción popular obedece al contenido del derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, máxime cuando la modificación de los proyectos para el cumplimiento de la obligación se encuentra dentro del ámbito de libertad de la sociedad licenciataria61. 133.

Así las cosas, desistir de un proyecto de inversión para materializar otro que trae mayores beneficios es una conducta que se acopla a los principios que rigen la función administrativa, en especial el de economía62 que propende por la optimización del uso de los recursos a fin de salvaguardar un mayor espectro de los derechos colectivos relacionados con el ambiente. 134.

Finalmente, se precisa que, si el actor pretende cuestionar la validez legal de los actos administrativos expedidos en el marco de la licencia ambiental, debe acudir a los medios de control que fueron diseñados por el legislador para tal efecto. V.3.3. La prueba sobre la persona responsable de conservar los servicios ambientales que presta el predio Loma Redonda 135.

El demandante afirmó que la decisión de no comprar el lote Loma Redonda desconoció el Acuerdo 010 de 2015, la importancia ambiental del predio y sus afectaciones. Adujo que Corponariño cuenta con el deber de realizar gestiones financieras para administrar el páramo Paja Blanca y, sin embargo, perjudicó los derechos de los propietarios del predio Loma Redonda al haberse negado a adquirirlo sin haber realizado una valoración ambiental. 136.

Para resolver el planteamiento se pone de presente que la Corporación Autónoma Regional de Nariño, mediante Acuerdo núm. 010 de 28 de mayo de 2015, 60 “[…] Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático […]”. Artículo 3. Definiciones: Para la adecuada comprensión e implementación de la presente Ley se adoptan las siguientes definiciones: […]. 11.

Mitigación de Gases de Efecto Invernadero: Es la gestión que busca reducir los niveles de emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a través de la limitación o disminución de las fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero y el aumento o mejora de los sumideros y reservas de gases de efecto invernadero. Para efectos de esta ley, la mitigación del cambio climático incluye las políticas, programas, proyectos, incentivos o desincentivas y actividades relacionadas con la Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono y la Estrategia Nacional de REDD+ (ENREDO+). […]”. 61 Para modificar un proyecto de inversión la normatividad prevista en el acápite V.2.1. de esta providencia no prevé el deber de consulta ciudadana, pues la propuesta de adquisición inicialmente presentada por la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. no es vinculante para la administración, y el desistimiento de esa propuesta tuvo fundamento en razones presupuestales, de eficiencia de la actividad administrativa, y los objetivos contemplados en la ley y los instrumentos de gestión ambiental aplicables. 62 Ley 1437 de 2011.

“Artículo 3°. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. […]. 12. En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas. […]”. 32 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral declaró “[…] el Páramo de Paja Blanca como Parque Natural Regional […]”63, con fundamento en las siguientes disposiciones: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO. Definiciones. Para efectos del presente Acuerdo se adoptan las siguientes definiciones según el decreto 2372 de 2010 […].

ARTÍCULO SEGUNDO: Declarar como área protegida TRES MIL CIENTO SIETE HECTÁREAS (3107) de territorio localizado en los ecosistemas de alta montaña (páramo, subpáramo, bosque denso y bosque fragmentado), con la siguiente distribución por municipio […] Iles SEISCIENTOS OCHO CON ONCE ha (608.11).

ARTÍCULO TERCERO: El área protegida se denominará: “Parque Natural Regional Páramo de Paja Blanca, Territorio Sagrado del Pueblo de los Pastos”.

ARTÍCULO CUARTO: DELIMITACIÓN. El Parque Regional Natural incluye las áreas cuyos límites […] se representan en la cartografía que se encuentra en el documento técnico para la declaratoria. […]

ARTÍCULO QUINTO: OBJETIVOS. Los objetivos de conservación del “Parque Natural Regional Páramo de Paja Blanca, Territorio Sagrado del Pueblo de los Pastos” son los siguientes: 1. Restaurar, proteger y preservar con integridad ecológica los ecosistemas de alta montaña y páramo del Parque, así como su biodiversidad asociada, dando prioridad a las áreas frágiles frente al cambio climático. 2.

Proteger y mantener las áreas de recarga hídrica y los nacimientos de agua presentes en el Parque para el abastecimiento de los siete municipios y los Resguardos Indígenas en el área declarada. 3. Mantener la oferta de servicios ecosistémicos relacionados con la regulación hídrica, educación e interpretación ambiental, la investigación, los espacios para la bioprospección, entendida esta como la exploración y generación de conocimiento a partir de la biodiversidad de plantas, animales y microorganismos para identificar y obtener nuevas fuentes de bioproductos que tiene potencial de ser aprovechados, la belleza paisajística, así como el aporte del área al desarrollo local y regional. 4.

Recuperar el conocimiento ancestral y tradicional para el fortalecimiento de la identidad cultural de las comunidades asentadas en el área de influencia del Parque.

ARTÍCULO SEXTO: ZONIFICACIÓN. La zonificación del Parque Natural Regional Páramo de Paja Blanca Territorio Sagrado del Pueblo de los Pastos se establece bajo criterios ecosistémicos, partiendo del reconocimiento del conjunto de relaciones y procesos ecológicos, socioeconómicos y culturales propios del área […].

ARTÍCULO SÉPTIMO: ADMINISTRACIÓN: De acuerdo con lo establecido en la Ley 99 de 1993, artículo 13 del Decreto 2372 del 1.° de julio de 2010 y demás decretos reglamentarios, la administración y manejo del Parque Natural Regional Páramo de Paja Blanca es competencia de Corponariño, y según lo concertado con los diferentes actores sociales con el concurso de la Gobernación de Nariño, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, las administraciones de los siete municipios que lo integran, autoridades indígenas, comunidades campesinas y demás actores sociales de la zona de influencia, será un proceso participativo. […]”.

(Negrilla fuera de texto) 63 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folios 63 y ss. 33 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral 137. La parte motiva del referido acto administrativo señaló que, conforme al proyecto 4.3 del programa 4 del Plan de Acción Institucional de Corponariño 2012- 2015, se proyectó como meta la declaratoria de área protegida del Páramo de Paja Blanca, para “[…] adoptar las medidas que estén a su alcance para asegurar la conservación, recuperación y preservación de las áreas naturales de su jurisdicción […]”. 138.

Sin embargo, al estudiar el contenido del Acuerdo 010, no se advierte ninguna obligación de carácter presupuestal dirigida expresamente a la compra de inmuebles. De la declaratoria tampoco se desprende que la inversión de recursos en ese tipo de operaciones económicas sea un imperativo para alcanzar los objetivos de conservación del parque. 139.

Por el contrario, dado que el inmueble Loma Redonda se encuentra dentro del “[…] Parque Natural Regional Páramo de Paja Blanca, Territorio Sagrado del Pueblo de los Pastos […]”, resulta inane acceder a la solicitud de la Defensoría del Pueblo encaminada a ordenar “[…] los tramites (sic) pertinentes para que el citado bien inmueble sea declarado zona de protección ambiental […]”. 140.

Ese territorio cuenta con una declaratoria de protección estatal que afecta la forma en que los propietarios pueden ejercer sus derechos reales desde una estrategia de conservación del entorno natural. En consecuencia, los señores Miguel Antonio Coral Ortiz, Rosario Coral Ortiz, Carmen Eliza Coral Ortiz, Ricardo Antonio Estupiñán Coral, Nelson Estupiñán Coral y María Mercedes Estupiñán Coral son los encargados de respetar las restricciones establecidas en el plan de manejo ambiental del parque, así como procurar el cuidado y protección de los recursos naturales que allí se encuentran. 141.

Los factores riesgosos a los que alude el demandante por la presencia de ganado no constituyen una amenaza real e inminente acreditada en el plenario, problemática que en todo caso recae dentro del ámbito del derecho de propiedad privada, conforme a su función social y ecológica64. 142. El testigo José Andrés Díaz, quien para esa fecha se desempeñaba como subdirector de Intervención y Sostenibilidad Ambiental de Corponariño, explicó que la compra de lotes hace que estos sean más vulnerables a factores de degradación ambiental porque la entidad no ejerce una posesión permanente sobre los inmuebles.

Por ende, resulta más eficiente que los mismos propietarios participen en la conservación del ecosistema, e informen a las autoridades sobre el acontecimiento de impactos negativos. 143. El hecho que el predio Loma Redonda se encuentre en zona de páramo no implica que las autoridades estén en la obligación de adquirirlo. La transmisión de la propiedad no garantiza mejores condiciones de conservación de los recursos naturales, pues tanto autoridades como particulares, tienen el deber jurídico de 64 Corponariño en la contestación de la demanda explicó que el predio Loma Redonda no se encuentra cercado. 34 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral participar en la salvaguarda del ambiente como patrimonio común65.

Además, la acción popular no es el medio de control previsto por el legislador para salvaguardar los intereses patrimoniales de los propietarios del lote en cuestión. 144. Por último, es oportuno recordar que la controversia planteada por el demandante refiere a la inversión forzosa de la que trata el parágrafo del artículo 43 de la Ley 99, más no a la “[…] obligación de las CARS y de los departamentos y municipios de destinar un porcentaje del prepuesto (sic) para la adquisición de bienes inmuebles de propiedad privada para destinarlos a áreas protegidas o áreas de especial importancia ecológica […]”.

V.3.4. Las fuentes de financiación para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales 145. El demandante fundamentó su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en que los municipios cuentan con diversas fuentes de financiación para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales (PTAR). Por ende, estima conveniente que el municipio de Iles acuda a dichos mecanismos para financiar la construcción de PTAR, en lugar de aceptar dicho proyecto en el marco de la inversión forzosa que debe cumplir la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S. 146.

Frente a ese planteamiento, la Sala pone de presente que la construcción de una PTAR es un programa catalogado como apto por el Decreto 2099 de 2016 para la recuperación del recurso hídrico. Incluso esos proyectos tienen prioridad sobre la adquisición de inmuebles en el marco de las inversiones del 1%. 147. Además, aunque el ordenamiento jurídico haya previsto diversas fuentes de financiación para que los municipios ejecuten las iniciativas cuestionadas por el demandante, ello no significa que el municipio de Iles esté obligado a rechazar la construcción de una PTAR en el marco de la inversión forzosa del 1%.

La administración pública debe optar por aquellos proyectos que, con la menor cantidad de recursos posibles, generen los mayores beneficios para la colectividad66. 148. El camino jurídico y financiero en virtud del cual el municipio de Iles busque materializar la construcción de una PTAR, hace parte de la autonomía de la administración; decisión que no se demostró afecte algún derecho colectivo. 65 Constitución Política de Colombia, “Artículo 79. […].

Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines. […]. Artículo 95. […]. Toda persona está obligada a cumplir la Constitución y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano: […] 8. Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano […]”.

Decreto 2811 de 1974, “Artículo 1.°- El ambiente es patrimonio común. El Estado y los particulares deben participar en su preservación y manejo, que son de utilidad pública e interés social […]”. 66 Ley 1437 de 2011. “Artículo 3°. Principios. Todas las autoridades deberán interpretar y aplicar las disposiciones que regulan las actuaciones y procedimientos administrativos a la luz de los principios consagrados en la Constitución Política, en la Parte Primera de este Código y en las leyes especiales. […]. 12.

En virtud del principio de economía, las autoridades deberán proceder con austeridad y eficiencia, optimizar el uso del tiempo y de los demás recursos, procurando el más alto nivel de calidad en sus actuaciones y la protección de los derechos de las personas. […]”. 35 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral V.3.5.

Las facultades probatorias del juez en el caso concreto 149. La Defensoría del Pueblo mencionó que el tribunal debió suplir el déficit probatorio de la demanda mediante la carga dinámica de la prueba. Puntualmente, estimó que el a quo debió decretar de oficio un dictamen pericial “[…] para constatar la ubicación del inmueble, si el mismo constituye un área de protección ambiental y si el mismo está siendo afectado por habitantes del sector en proyectos agrícolas y ganaderos […]”.

Adicionalmente, ambos apelantes indicaron que era procedente valorar las fotografías aportadas con la demanda, en aplicación del principio de prevalencia del derecho sustancial. 150. Frente al primer planteamiento, se pone de presente que, según el artículo 30 de la Ley 472, el demandante en las acciones populares tiene el deber de aportar las pruebas que demuestren la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en el libelo petitorio.

Sin embargo, “[…] si por razones de orden económico o técnico, dicha carga no pudiere ser cumplida, el juez impartirá las órdenes necesarias para suplir la deficiencia y obtener los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito, solicitando dichos experticios probatorios a la entidad pública cuyo objeto esté referido al tema materia de debate y con cargo a ella […]” 67. 151.

Esto significa que el juez popular, por iniciativa propia y sin que lo soliciten las partes, puede decretar pruebas de oficio y/o modificar la carga de la prueba, siempre y cuando se acrediten dos circunstancias. La primera es que exista una duda probatoria que impida adoptar una decisión de fondo. La segunda es que el demandante no haya aportado la prueba pertinente por razones económicas o técnicas. 152.

En el caso concreto, la Sala no observa que confluyan ambos presupuestos, pues existían los elementos probatorios indispensables para proferir un fallo de mérito68, y resultaba inane efectuar una valoración probatoria de las características 67 La Corte Constitucional en la sentencia C-215 de 1999 puntualizó que “[…] resulta admisible, lógico y necesario que la demostración de los perjuicios sufridos por una persona en uno de sus derechos e intereses colectivos, le corresponda al afectado […]”.

Pero agregó que ello no inhibe al juez del deber de emplear su facultad probatoria de oficio cuando, por razones económicas o técnicas, el demandante no pueda aportar ciertas pruebas que resultan indispensables para adoptar un fallo de mérito. 68 Cfr., índice 66, documento denominado “80_ACTAAUDIENCIA_22282ACTAPACTOOK(.pdf) NroActua 66”.

En la audiencia de 30 de mayo de 2023, se decretaron los siguientes medios de prueba: “[…] 1. Pruebas parte demandante: Téngase como pruebas las aportadas con el escrito de subsanación de la demanda, y que obran a folios 14 a 62 del índice 7. No formuló solicitudes adicionales. 2. Pruebas parte demandada: 2.1. ANLA (contestación índice 29/33): Téngase como pruebas las aportadas con la contestación y que obran en el enlace fijado en dicho escrito (expediente administrativo LAV0030-00-2018): No realizó solicitudes adicionales. 2.2.

Concesionaria Vial Unión del Sur (índice 37): - Prueba documental Téngase como pruebas las aportadas con la contestación y que obran a folios 12 a 655 del índice 37. - Testimonios: Cítese a declarar a las siguientes personas, cuyo objeto se delimitó en la solicitud, así: Ányela Viviana Chacón Almeyda, Bióloga, Coordinadora Ambiental de la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., quien describirá todo el proceso de inversión del no menos del 1% en el actual proyecto carretero, y quien tuvo a su cargo la ejecución del plan de inversión forzosa.

Lizbeth Johana Castillo Mora, Ingeniera Sanitaria y Ambiental, Coordinadora Ambiental, de la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., quien describirá la actualidad del proceso de inversión del no menos del 1% en el proyecto carretero Rumichaca – Pasto. 36 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral ambientales del inmueble, porque se demostró que el predio pertenece a un área protegida, y las nuevas líneas de inversión no desconocían ningún derecho colectivo. 153.

Frente a la supuesta omisión en la valoración de las fotografías anexas a la demanda, conforme al criterio jurisprudencial de esta Sección69 y de la Corte Constitucional70, se recuerda que el juez está en la obligación de examinar estas pruebas documentales bajo el criterio de la sana crítica, siempre y cuando verifique el cumplimiento de los requisitos formales para la valoración de ese tipo de medios probatorios, esto es la autenticidad y certeza de lo que se quiere representar. 154.En los documentos aportados por el demandante, obra el siguiente registro fotográfico: 71 155.

Como puede apreciarse, dichas fotografías no cumplen con los requerimientos exigidos por el ordenamiento jurídico para otorgarles valor probatorio, dado que la parte actora no esclareció el origen del documento, el lugar específico que representa, ni la fecha de los acontecimientos que pretende demostrar. Aun así, si en gracia de discusión se asumiera que las fotografías cumplen con los requisitos Emilsen Ruales, Ingeniera agroforestal, profesional ambiental de la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., quien expresará y aclarará todo el proceso de inversión citado del no menos del 1% en el proyecto carretero Rumichaca – Pasto ante la ANLA, incluidos los estudios técnicos adelantados por mi representada.

Ingeniero civil Víctor Manuel Trujillo, Director Técnico de la Concesionaria Vial Unión del Sur S.A.S., quien describirá las condiciones geográficas de la zona en la que se solicita la adquisición predial. […]. No realizó solicitudes adicionales. 2.3. CORPONARIÑO (índice 51) - Documentales Téngase como pruebas las señaladas en la contestación, correspondiente al Plan de Gestión Ambiental Regional y el Plan de Acción Cuatrienal 2020-2023 PAC, que reposan en la web institucional de la entidad. […]. - Testimonios: Cítese a declarar a las siguientes personas, cuyo objeto se delimitó en solicitud, así: Subdirector de Intervención y Sostenibilidad Ambiental JOSE ANDRES DIAS (sic), quien podrá ampliar la información de la ejecución de proyectos en la cuenca del rio guaita (sic), y paramos de la zona.

Subdirectora de Conocimiento y Evaluación Ambiental NATALIA MORENO, quien podrá ampliar la información del ejercicio de la autoridad ambiental desplegada mediante los controles y monitoreo realizados a lo largo de la cuenca del rio guaita (sic), y paramos de la zona. […]. No realizó solicitudes adicionales. 2.4. Municipio de Iles: (índice 52) Téngase como pruebas las documentales allegadas con el escrito de contestación, que obran a folios 12,16 a 39, y 40 a 50, índice 52.

No realizó solicitudes adicionales. […]”. (Negrillas del texto). 69 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 21 de mayo de 2020. Rad: 68001 23 33 000 2018 00913 01. M.P: Oswaldo Giraldo López. 70 En la sentencia T-269 de 29 de marzo de 2012, se explicó que “[…] el valor probatorio de las fotografías no depende únicamente de su autenticidad formal sino de la posibilidad de establecer si la imagen representa los hechos que se le atribuyen, y no otros diferentes en razón del tiempo, del lugar o del cambio de posición de los elementos dentro de la escena capturada. […]”. 71 Cfr., índice 3, documento denominado “0001ACCIONPOPULARPD(.pdf) NroActua 3”, folio 85. 37 Radicación: 52001-23-33-000-2022-00282-01 Demandante: Pablo Erasmo Chaves Coral de validez, de ellas no se colige un hecho transgresor de los derechos colectivos, por las razones expuestas previamente. 156.

En ese orden de ideas, la Sala confirmará la sentencia de 23 de agosto de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, y según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 de 1998 y 365 del Código General del Proceso, no condenará en costas en esta instancia72. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, la sentencia proferida el 23 de agosto de 2023 por el Tribunal Administrativo de Nariño.

SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.

TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Ausente con excusa GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. 72 Cfr.: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de Unificación del 6 de agosto de 2019, C.P.: Rocío Araújo Oñate, radicación núm.: 15001-33-33-007-2017-00036-01(AP).