Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Demandado: Nación - Ministerio de Minas y Energía – Agencia Nacional de Minería Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 31 de octubre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.
Declarar la nulidad del acto administrativo identificado bajo radicado 20195000265181, proferido el 26 de diciembre de 2019 por la Agencia Nacional de Minería, por medio del cual se negó la existencia de una relación laboral encubierta entre la entidad y el demandante. 3. Como consecuencia, solicitó que se declare la existencia del contrato realidad entre las partes durante el período en que el demandante desarrolló actividades mediante contratos de prestaciones de servicios (desde el 1 de julio de 2004 hasta el 5 de diciembre de 2017); y se le paguen las prestaciones 1Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 sociales de orden legal y convencional dejadas de percibir durante ese lapso, así como la devolución de los valores retenidos en la fuente. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda 4. El señor Julián Eduardo Velásquez Vaca prestó sus servicios, de manera ininterrumpida entre el 1 de julio de 2004 y el 5 de diciembre de 2017, en el Instituto Colombiano de Geología y Minería (Ingeominas), en el Servicio Geológico Colombiano y en la Agencia Nacional de Minería (ANM), mediante contratos de prestación de servicios. 5.
El demandante tenía, entre otras, obligaciones, las siguientes: definir el esquema de coordinación del SIAL en el GTR de Cali y su articulación en la sede central; recibir los expedientes de títulos mineros; ingresar la correspondencia relacionada con los expedientes de los títulos mineros y físicamente a través del SIAL; clasificar los expedientes de títulos para ser remitidos a las diferentes dependencias y funcionarios del servicio minero; ingresar y actualizar datos de títulos mineros al SIAL para la actualización de sistema de información; realizar inventarios de control de los diferentes expedientes mineros; y prestar informes mensuales sobre el número de expedientes recibidos. 6.
El demandante cumplía el servicio en la oficina de información y atención minera, en el horario asignado por Ingeominas (8:00 a.m. a 4:00 p.m.), radicaba correspondencia en los horarios establecidos por la entidad y entregaba expedientes a los abogados todos los días entre las 8:00 a.m. y las 10:00 a.m. 7. Asimismo, recibió llamados de atención de sus superiores, presentó informes todos los viernes y durante los primeros cinco días de cada mes, adicionales a los que preparaba para la Contraloría General de la Nación, y ejecutó diversas actividades administrativas. 8.
Tras la terminación de la relación contractual, presentó reclamación administrativa, solicitando el reconocimiento de la relación laboral y el pago de prestaciones sociales. La Agencia Nacional de Minería respondió negativamente el 26 de diciembre de 2019, mediante acto administrativo identificado con radicado 20195000265181. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 9.
Se invocó la vulneración de los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política. 10. En el desarrollo del concepto de violación, se indicó que la Constitución de 1991 incorporó el principio de la primacía de la realidad sobre las formas en materia laboral, con el fin de garantizar la protección de los derechos y acreencias Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 laborales de quienes, aunque no se vincularon a la administración pública mediante una relación legal y reglamentaria, en la práctica prestaron sus servicios al Estado en condiciones que reunían los elementos propios de una relación laboral: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, lo cual ocurrió en el caso del demandante. 1.4.
Contestaciones a la demanda 11. La Nación - Ministerio de Minas y Energía2 contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. 12. Manifestó que no le constaban los hechos y se atenía a lo que se decidiera en el proceso. 13. Propuso como excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, pues la entidad que profirió el acto acusado fue la Agencia Nacional de Minería, de modo que el Ministerio no debe responder por el asunto; ii) improcedencia del cargo de nulidad; y iii) indebida adecuación de pretensiones. 14.
La Agencia Nacional de Minería3 contestó la demanda oponiéndose a todas las pretensiones. Consideró que entre las partes existió siempre una relación contractual regida por los principios de coordinación y planeación, y que las actividades realizadas por el demandante se ejecutaron con plena autonomía técnica, jurídica y administrativa. 15.
Señaló que el demandante no manifestó inconformidad alguna respecto de las condiciones del servicio, ni afirmó que sus funciones fueran misionales para la entidad o que estuviera obligado a cumplir un horario. 16. Propuso como excepciones de mérito: i) ausencia de los elementos que configuran el contrato realidad; ii) coordinación entre contratante y contratista; iii) ausencia de subordinación; iv) inexistencia de los elementos necesarios para una vinculación administrativa – temporalidad de los contratos de prestación de servicios suscritos; v) inexistencia de las obligaciones reclamadas; vi) cobro de lo no debido; vii) buena fe; viii) improcedencia del pago de emolumentos salariales y convencionales; ix) improcedencia del reconocimiento y pago de la sanción moratoria; x) prescripción; xi) improcedencia de la devolución o compensación de aportes efectuados por el contratista a pensión y salud en virtud del contrato estatal de prestación de servicios; xii) carga de la prueba del demandante; y xiii) genérica o innominada. 2 Índice 29 aplicativo SAMAI primera instancia. 3 Índice 30 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.5.
Sentencia de primera instancia4 17. El Tribunal dictó sentencia el 31 de octubre de 2024, negando las pretensiones de la demanda (sin condenas en costas). 18. Para arribar a esta decisión, explicó que el demandante, prestó su servicio como tecnólogo en sistemas en el área de fiscalización de títulos mineros, salvo interrupciones, entre el 1 de julio de 2004 y el 5 de diciembre de 2017 (fecha del último contrato de prestación de servicios suscrito con la Agencia Nacional de Minería). 19.
La remuneración del servicio se constató con las liquidaciones y las constancias de pago de los contratos suscritos entre las partes. 20. No obstante, para el a quo no se probó el elemento de la subordinación, pues con los documentos y prueba testimonial recaudada no se evidenció que el actor debiera justificar su inasistencia a la entidad; el cumplimiento del servicio en horarios determinados; o cualquier otro indicio que denotara su sujeción respecto algún superior. 21.
Destacó el tribunal que, si bien las actividades del demandante fueron similares durante toda su vinculación contractual, eso por sí solo no conllevaba a acreditar la existencia de una relación laboral, pues no se acreditó el elemento de la subordinación. 1.6. Recurso de apelación 22. El demandante5, por medio de su apoderado, presentó recurso de apelación, solicitando que se revocara la decisión de primera instancia. Para tal fin, desarrolló los siguientes argumentos: 23.
La prueba documental demuestra que el servicio prestado por el actor era de carácter permanente y a tiempo completo, lo que le impidió realizar otras actividades. 24. El demandante debía cumplir un horario, contaba con un puesto de trabajo y recibía órdenes de su superior inmediato, algunas de las cuales eran adicionales o distintas a las previstas en los contratos. 25.
Sostuvo que en el presente caso debía aplicarse el principio de favorabilidad, ya que las funciones que desempeñó eran permanentes y misionales, prestadas durante más de trece años. Sin embargo, la entidad recurrió al contrato de prestación de servicios para desconocer sus derechos 4 Índice 77 aplicativo SAMAI primera instancia. 5 Índice 80 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 laborales, y el a quo aplicó las disposiciones jurídicas de manera restrictiva y contraria a derecho.
Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 26. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6. 27.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso7, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 28.
En ese sentido, comoquiera que solamente apeló la parte demandante, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico 29. De acuerdo con los argumentos expuestos en los recursos de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 30.
¿Entre el señor Julián Eduardo Velásquez Vaca y la parte demandada existió una relación laboral encubierta en el periodo reclamado en la demanda por configurarse los elementos del contrato de trabajo? 31. De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo contractual acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda. 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente 32. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la 6 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 7 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 33.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 34.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 35.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 36. Con el material probatorio allegado al proceso, se evidencia que el actor desarrolló sus actividades contractuales en los períodos, objetos y por los valores que se detallan en el siguiente cuadro: Número de Contrato – Entidad contratant e Objeto contratado Inicio Finalización Valor 035 de 20048 - Ingeominas El contratista se compromete para con INGEOMINAS a desarrollar las siguientes actividades: 1.
Definir el esquema de coordinación del SIAL en el GTR de Cali y su articulación con la Sede Central. 2. Recibir los expedientes de títulos mineros, físicamente y a través del SIAL que sean remitidos al GTR de Cali, de manera que se mantenga actualizado el SIAL. 3.Ingresar la correspondencia relacionada con los expedientes de títulos mineros, físicamente y a través del SIAL. 4.
Clasificar los expedientes de títulos para ser remitidos a las diferentes dependencias y funcionarios del Servicio Minero en la Sede Central. 5. Ingresar y actualizar datos de títulos mineros al SIAL para la actualización de este sistema de información. 6. Realizar inventarios de control de los diferentes expedientes mineros que se encuentran en el GTR Cali para actualizar el SIAL.
Orientadas a la obtención de los productos que se relacionan a continuación: 1. Informes mensuales de número de expedientes recibidos, número de expedientes entregados, número de expedientes remitidos a Sede Central y número de expedientes a cargo del GTR Cali. 25 de junio de 2004 25 de febrero de 2005 $8.592.000 022 de 20059 - Ingeominas 17 de marzo de 2005 17 de agosto de 2006 $19.456.500 251 de 200610 - Ingeominas 19 de octubre de 2006 19 de octubre de 2007 $24.480.000 BTA 128 Seguimiento y control del cumplimiento de las obligaciones técnicas, económicas y jurídicas por parte de los beneficiarios de los títulos mineros 13 de noviembre de 2007 27 de diciembre de 2007 $3.252.750 266 de 200811 - Ingeominas CLAUSULA PRIMERA: OBJETO DEL CONTRATO.
EL CONTRATISTA se compromete 17 de abril de 2008 26 de diciembre de 2008 $19.613.750 8 Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia – anexo 03 9 Ibidem. 10 Ibidem. 11 Ibidem. Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 230 de 200912 - Ingeominas para con INGEOMINAS a realizar las siguientes actividades: 1.
Efectuar los registros de la correspondencia relacionada con los expedientes de los títulos mineros en custodia de los grupos de trabajo del servicio minero, físicamente y a través del sistema de información. 2. Digitalizar los documentos que allegan los mineros para anexar a sus expedientes. 3. Ingresar la correspondencia tanto en el expediente físico como en el digital. 4.
Clasificar los expedientes para ser remitidos a las diferentes dependencias y funcionarios del servicio minero, físicamente y a través del sistema de información tanto en la sede central como los que deben enviarse a los Grupos de Trabajo de Regional. 5. Realizar inventarios de control de los diferentes expedientes mineros que se encuentren en los grupos de trabajo del servicio minero para actualizar el sistema de información. 6.
Impulsar y distribuir los expedientes del bunker a los técnicos y abogados del área de fiscalización y ordenamiento minero. 7. Anexar los informes de visita técnica a la base de datos de control y físicamente a los expedientes. 8. Apoyar la elaboración de informes sobre las actividades desarrolladas y productos obtenidos en la Subdirección de Fiscalización y Ordenamiento Minero en cumplimiento de las funciones asignadas. 9.
Elaborar los indicadores de gestión que permiten observar el avance de las diferentes actividades, programas y/o proyectos 3 de febrero de 2009 3 de enero de 2010 $27.032.390 0950 de 201013 - Ingeominas 14 de enero de 2010 30 de diciembre de 2010 $29.495.000 438 de 201114 - Ingeominas 11 de marzo de 2011 26 de diciembre de 2011 $19.570.000 617 de 201215 - Servicio Geológico Colombiano El contratista se compromete para con el Servicio Geológico Colombiano a participar en el desarrollo de las actividades relacionadas con el Grupo de Trabajo de seguimiento y Control GTR Cali 2 de abril de 2012 31 de mayo de 2012 $5.667.000 1410 de 201216 - Servicio Geológico Colombiano 5 de octubre de 2012 31 de diciembre de 2012 $6.800.400 0167 de 201317 - Servicio Geológico Colombiano Prestar los servicios profesionales para apoyar la gestión de la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería en las actividades de consolidación de información sobre la planeación la 28 de enero de 2013 14 de marzo de 2013 $4.800.000 12 Ibidem. 13 Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia – anexo 04 14 Ibidem. 15 Índice 2 aplicativo SAMAI primera instancia – anexo 005 16 Ibidem 17 Ibidem Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 gestión y el seguimiento a las actividades del Grupo de Seguimiento y Control 044 de 201318 - Agencia Nacional de Minería Prestar los servicios profesionales para apoyar la gestión de la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería 22 de marzo de 2013 21 de octubre de 2013 $22.400.000 211 de 201319 - Agencia Nacional de Minería Prestar los servicios profesionales para apoyar la gestión de la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería en las actividades de consolidación de información sobre la planeación la gestión y el seguimiento a las actividades del Grupo de Seguimiento y Control 23 de octubre de 2013 15 de diciembre de 2014 $ 45.278.567 066 de 2014 - Agencia Nacional de Minería Prestar los servicios profesionales para apoyar la gestión de la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera de la Agencia Nacional de Minería, con el propósito de realizar el seguimiento y control de las actuaciones administrativas generadas y suscritas como parte del proceso de fiscalización a títulos mineros y funciones de consolidación de información sobre la planeación, la gestión y el seguimiento a las actividades administrativas de la dependencia 22 de diciembre de 2014 28 de febrero de 2015 $7.674.333 093 de 201520 - Agencia Nacional de Minería 6 de marzo de 2015 5 de marzo de 2016 $44.160.000 087 de 201621 - Agencia Nacional de Minería 6 de marzo de 2016 31 de diciembre de 2016 $36.836.800 125 de 201722 - Agencia Nacional de Minería Prestar sus servicios profesionales en el Punto de Atención Regional CALI de la Vicepresidencia de Seguimiento, Control y Seguridad Minera (VSCSM) de la ANM, para realizar el seguimiento y control de las actuaciones administrativas generadas y suscritas como parte del proceso de fiscalización a títulos mineros, seguimiento a las actividades administrativas, consolidación de información de los procesos de planeación y gestión del Grupo de Trabajo. 7 de febrero de 2017 6 de diciembre de 2017 $39.505.700 37.
Analizados los objetos de cada uno de los contratos, se observa que el demandante prestó sus servicios en favor de Ingeominas, del Servicio Geológico Colombiano y de la Agencia Nacional de Minería. Sin embargo, esta multiplicidad de entidades obedece a procesos de reestructuración, escisión y creación institucional23, sin que ello implique que hubiera un cambio material de contratante durante el período de su vinculación. 18 Ibidem 19 Ibidem 20 Ibidem 21 Ibidem 22 Ibidem 23 Tal como se puede advertir de los Decretos 252 de 2004, 4131 de 2011 y 4134 de 2011.
Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 38. En ese orden, se advierte que hubo una transferencia de obligaciones judiciales de Ingeominas a la Agencia Nacional de Minería, cuando, por su naturaleza, objeto o sujeto procesal, los asuntos debieran ser adelantados por esta última.
En consecuencia, la Agencia Nacional de Minería debía ser la entidad demandada, ya que las funciones contratadas estaban directamente relacionadas con la gestión de títulos mineros24. 39. En consecuencia, se acredita la prestación personal del servicio del demandante en favor de Ingeominas, Servicio Geológico Colombiano y la Agencia Nacional de Minería entre 25 de junio de 2004 y el 6 de diciembre de 2017, salvo interrupciones, realizando actividades de ingreso, actualización, gestión y expedición de títulos mineros. 40.
En esos términos, la contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por el contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, se constata con los contratos que reposan en el expediente y los certificados que precisan los honorarios devengados. 41. Por su parte, sobre la continuada subordinación y dependencia, que se refiere al cumplimiento de órdenes por parte del contratista en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la Sala analizará este requisito, teniendo en cuenta los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 42.
En esos términos, con las pruebas aportadas se acreditó que, como lugar de trabajo, el demandante tuvo las instalaciones de las entidades contratantes. 43. En cuanto al horario de servicio, únicamente se cuenta con el dicho del testigo Narváez Ortiz, quien indicó que el demandante cumplía una jornada25, pues las actividades de radicación de documentos —a su cargo— se realizaban en una franja horaria comprendida entre las 8:00 a. m. y las 4:00 p.m.26. 44.
Con todo, la Subsección no desconoce que el horario de servicio constituye un factor esencial que deben establecer las partes cuando se busca 24 Decreto 4131 de 2011 «ARTÍCULO
14. TRANSFERENCIA DE PROCESOS JUDICIALES. Los procesos judiciales en los que sea parte Ingeominas quedarán a cargo del Servicio Geológico Colombiano salvo aquellos que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal deban ser adelantados por la Agencia Nacional de Minería (ANM), los cuales le serán transferidos una vez esta entidad entre en operación. El Servicio Geológico Colombiano continuará con las acciones y trámites propios de cada proceso judicial hasta tanto sea efectiva la mencionada transferencia».
Decreto 4134 de 2011 «ARTÍCULO 22. Transferencia de Procesos Judiciales. Los procesos judiciales en los que sea parte Ingeominas quedarán a cargo del Servicio Geológico Colombiano salvo aquellos que por su naturaleza, objeto o sujeto procesal deban ser adelantados por la Agencia Nacional de Minería, ANM, los cuales le serán transferidos una vez esta entidad entre en operación, lo cual deberá ocurrir dentro de los seis (6) meses siguientes a la expedición del presente decreto.
El Servicio Geológico Colombiano continuará con las acciones y trámites propios de cada proceso judicial hasta tanto sea efectiva la mencionada transferencia». 25 En detalle, el testigo dijo: «Sí, señor. O sea, él cumplía un horario porque las labores iniciales de radicación de documentos comenzaban en un horario establecido. Y él cumplía esa función de radicar esas funciones, de radicar esos documentos en las entidades de ingeniería y servicio geológico (…)». 26 Añadió el deponente en este punto lo siguiente: «Digamos, esas actividades tenían que realizarlas cuando, digamos, estaba en Ingeominas y el Servicio Geológico Colombiano. Esas radicaciones se realizaban, el horario comenzaba desde, creo que desde las 8 de la mañana hasta las 4 de la tarde, que era la atención al público (…)» Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 la satisfacción del objeto en los contratos de prestación de servicios.
Sin embargo, ello por sí solo no puede constituir un elemento categórico para acreditar la existencia de una relación laboral encubierta; antes bien, dicho factor debe entenderse como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante27. 45. En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 46.
En el recurso de apelación se argumentó que el actor estuvo subordinado a la entidad, ya que en la prestación de su servicio tuvo un lugar de trabajo y recibió órdenes de un superior inmediato, las cuales, en ciertas oportunidades, excedían lo establecido en los contratos de prestación de servicios. 47. Para la Sala, los anteriores argumentos no tienen vocación de prosperidad, pues del análisis integral del material probatorio no se desprende que personal de planta de la parte demandada ejerciera de forma decisiva dirección y control sobre las actividades ejecutadas por el señor Velásquez Vaca. 48.
Nótese que el testigo Narváez Ortiz cuando se le interrogó sobre si el demandante en la prestación de su servicio era autónomo o dependiente dijo lo siguiente: «Pregunta: solicitarle una mayor extensión sobre esta pregunta y respuesta anterior. Si el ingeniero Julián Velázquez, durante la ejecución de sus contratos, llamados de prestación de servicios, tenía plena autonomía profesional para tomar decisiones.
Contestó: Pues él para el desarrollo de las actividades que tenía a diario, pues él podía desarrollarlos de una manera como se le vaya presentando el trabajo. Pero claro que sí, él tenía unas directrices para el desarrollo de las actividades. Se le asignaban, digamos, tareas que él debía cumplir en los meses que él desarrollaba el trabajo.
Tenía metas también establecidas para el cumplimiento de labores». 49. Luego, se le preguntó a ese testigo «Pregunta: De todo el tiempo que usted tuvo conocimiento de la relación entre el ingeniero Velázquez y las agencias que están demandadas en este proceso. Había una subordinación permanente frente a él». A lo cual contestó «El señor Julián (…) estaba a cargo del supervisor del contrato, que en su caso siempre fue el coordinador de los puntos de atención regional». 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022).
Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 50. El mismo testigo relató que en algún momento fungió como supervisor de los contratos y, al ser preguntado «¿Durante el tiempo que usted manifiesta que fungió como supervisor del demandante, en qué consistía su rol como supervisor frente a la ejecución de las actividades del demandante?» contestó «Pues digamos que a él se le asignaban funciones dentro de lo que estaba establecido en el contrato.
(…) había un cumplimiento de labores, de metas mensuales (…) en lo que corresponde al manejo de información. Tenía que hacer estadísticas de todos los procesos que llevábamos, de todo el tema de fiscalización minera y organización también de expedientes que estaban a cargo del punto de atención regional Cali». 51. Para la Sala esas afirmaciones no son suficientes ni ofrecen la claridad suficiente sobre el sometimiento del demandante a órdenes o imposiciones de la demandada en la ejecución de su labor, pues si bien el testigo manifestó que el actor recibía ciertas directrices o estaba bajo supervisión, no precisó cuáles eran ni en qué consistían, por lo que no se demostró que estas excedieran los parámetros de coordinación propios de los contratos de prestación de servicios. 52.
Lo anterior se refuerza con el hecho de que el testigo cuando fungió como supervisor de los contratos del demandante, indicó que sus funciones se limitaban a garantizar que las obligaciones y metas contractuales se cumplieran; situaciones que, para la Sala, tampoco reflejan extralimitaciones en la consecución de las actividades —tal y como se afirma en el recurso— sino que se adecuan a las instrucciones mínimas y precisas que deben existir en esta tipología contractual. 53.
Asimismo, merece destacarse que el testigo no tuvo conocimiento que el demandante hubiese recibido llamados de atención28, otro elemento que denota la liberalidad con la que desarrolló los servicios contratados. 54. Por lo demás, los documentos que reposan en el expediente, que solo contienen los contratos de prestación de servicios, sus actas de inicio y finalización; las constancias e informes de ejecución contractual y el reporte de actividades, no es posible establecer el elemento de la subordinación. 55.
Frente al reparo relativo a que el actor fue contratado con vocación de permanencia por parte de la demandada, y por ello se configuró la relación laboral en aplicación del principio de favorabilidad; debe recordarse que en la jurisdicción contencioso administrativo quien pretenda la declaratoria de una relación laboral encubierta con entidades del Estado debe probar que en el desarrollo de su servicio se configuraron los tres elementos esenciales, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y, especialmente, subordinación. Y aunque la Sala no desconoce el tiempo en que el demandante permaneció prestando sus 28 En concreto el deponente dijo lo siguiente: «Pregunta: durante el tiempo que usted estuvo en relación con el ingeniero Velázquez, elaborando la entidad, si usted supo de llamados de atención que se le hicieran a él durante el desarrollo de sus funciones.
Contestó: Doctor, que yo tenga conocimiento, no se le hicieron llamados de atención». Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 servicios mediante contratos de prestación de servicios, ello per se no configura la subordinación. 56.
Además, porque el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades requieran conocimientos especializados o (ii) no puedan realizarse con el personal empleado.
Situación última que se acreditó en el plenario, pues el señor Narváez Ortiz adujo que no existía personal de planta que realizara las actividades por las que se contrató al actor29. 57. Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era al demandante quien debía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre su persona con el ente demandado a través de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha sostenido la Subsección en casos precedentes30. 58.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»31. 59.
Por tanto, al no probarse el elemento de la subordinación, los planteamientos del recurso no tienen vocación de prosperidad. De modo que se confirmará la sentencia de primera instancia, y en consecuencia, no se estudiará el segundo problema jurídico. 2.5. De la condena en costas en segunda instancia 60. En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigor de la Ley 2080 de 2021, es procedente verificar la carencia de fundamento legal. 29 En detalle el testigo dijo: «Había gente de planta, digamos también había personal de planta, pero Julián era el encargado de realizar esas actividades.
No había otra persona que lo hiciera. Las personas de planta estaban dedicadas a otras actividades». 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024. Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 31 Sentencia de 20 de abril de 2023;
Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 76001-23-33-000-2020-01096-01 (0232-2025) Demandante: Julián Eduardo Velásquez Vaca Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 61. En ese orden, pese a que se confirmará la sentencia apelada, no se condenará en costas en esta instancia, toda vez que las premisas plasmadas en el recurso de alzada se esgrimieron en defensa de los intereses de la parte recurrente, sin que se avizore una carencia de fundamento legal.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 31 de octubre de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Sin condena en costas en ambas instancias.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA