Radicado: 11001-03-15-000-2023-05141-00 Demandante: Eliana Patricia Fontalvo Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, veintisiete (27) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Acción de tutela Radicado 11001-03-15-000-2023-05141-00 Demandante ELIANA PATRICIA FONTALVO CASTILLO Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Y OTRO ASUNTO AUTO QUE ORDENA El Despacho resuelve la solicitud de nulidad absoluta elevada por la señora Eliana Patricia Fontalvo Castillo, en cumplimiento del auto de 22 de marzo de 2024 proferido por la Sala de Selección de Tutelas Nro.
Tres de 2024 de la Corte Constitucional.
ANTECEDENTES 1. Hechos Hechos relacionados con las actuaciones previas a la acción de tutela 2023- 05141-00/01 1.1. El señor Marceliano de la Cruz Gómez Hernández, como representante legal de la sociedad Ingeniería Comercio y Servicio GQL SAS presentó acción de tutela contra Salud Total EPS y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales, con el fin de que se ampararan sus derechos de petición y debido proceso.
Consecuentemente, solicitó, entre otras pretensiones, que se declarara la nulidad de todo lo actuado en el trámite de cobro por mora en aportes de seguridad social en salud, iniciado por Salud Total EPS. 1.2. Del asunto conoció el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Montería, bajo el radicado Nro. 23001-33-33-008-2023-00148-00. Mediante sentencia de 27 de abril de 2023, tal autoridad judicial negó el amparo de los derechos fundamentales del señor Marcelino de la Cruz Gómez Hernández, declaró la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales y declaró improcedente la acción de tutela respecto de la pretensión de anular todo lo actuado dentro del proceso de cobro. 1.3.
La sentencia del 27 de abril de 2023 fue impugnada por el señor Marceliano de la Cruz Gómez Hernández. 1.4. El Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión conoció de dicha impugnación y mediante fallo del 2 de junio de 2023 revocó la sentencia de primera instancia, porque consideró que se vulneró el debido proceso de la sociedad Ingeniería Comercio y Servicios GQL SAS.
La transgresión se debió Radicado: 11001-03-15-000-2023-05141-00 Demandante: Eliana Patricia Fontalvo Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 a que no se cumplió con el procedimiento dispuesto en la Resolución Nro. 1702 de 2021. El tribunal mencionado consideró que se desconoció la «etapa previa a la constitución del título, denominada aviso de incumplimiento, la cual, hace las veces de acto previo y permite a los aportantes presuntamente morosos ejercer su derecho de defensa».
Por consiguiente, la autoridad judicial le ordenó a «Salud Total EPS rehacer el procedimiento de liquidación y cobro de la deuda en contra del referido aportante, atendiendo lo señalado en la Resolución nro. 1702 de 2021 y demás normas que regulan los procedimientos de liquidación y cobro de aportes en mora al subsistema de salud, y permitiendo al aportante la defensa y contradicción de lo decidido en su contra». 1.5.
El 12 de agosto de 2023, el señor Marceliano de la Cruz Gómez Hernández presentó por segunda vez incidente de desacato de la sentencia del 2 de junio de 2023 en contra de Salud Total EPS, por considerar que esta última no había acatado la orden de tutela. 1.6. Mediante auto del 30 de agosto de 2023, el Juzgado Octavo Administrativo Oral de Montería sancionó por desacato a la señora Eliana Patricia Fontalvo Castillo, con multa de un salario mínimo legal mensual vigente por lo siguiente: «se advierte que la señora Eliana Patricia Fontalvo Castillo no ha dado cumplimiento a lo ordenado en el numeral 2° de la sentencia de fecha 2 de junio de 2023, pues el trámite que ha adelantado no se ajusta a las exigencias del estándar número 2 “aviso de incumplimiento” previsto en la Resolución No 1702 de 2021 y al capítulo 2 de su anexo técnico (…) Si bien es cierto la incidentada desplegó actuaciones encaminadas a que el señor Marceliano de la Cruz Gómez realizara su aporte consecutivo y conociera de la mora esto no se puede asimilar al “aviso de incumplimiento” pues no se ajustó a las directrices establecidas en la resolución [1712 de 2021] y acuerdo técnico». 1.7.
Mediante auto del 5 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión confirmó el auto del 30 de agosto de 2023, por medio del cual se sancionó por desacato a la señora Eliana Patricia Fontalvo Castillo, gerente de Salud Total EPS, sucursal Montería. Hechos relacionados con la acción de tutela 2023-05141-00 1.8.
El 18 de septiembre de 2023, la señora Eliana Patricia Fontalvo Castillo en su calidad de administradora principal de Salud Total EPS sucursal Montería instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión y el Juzgado Octavo Administrativo de Montería, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia; y los principios de legalidad y buena fe.
En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «1. Se declare probada la existencia de una vía de hecho derivada de la vulneración franca y evidente de los derechos fundamentales al debido proceso, el principio de legalidad, acceso a la administración de justicia, y buen nombre de ELIANA PATRICIA FONTALVO CASTILLO identificado con CC 22736581, en calidad de Gerente y Administradora Principal de Salud Total EPS-S S.A. Sucursal Córdoba, y de directo sancionado. 2.
Que se declare la NULIDAD ABSOLUTA de todo lo actuado dentro del proceso de la referencia por parte de los accionados en donde fui sancionado con pecuniariamente a 1 SMLMV, teniendo en cuenta las VIAS DE HECHO sustentadas a lo largo de esta tutela. 3. Como consecuencia de lo anterior, se sirva decretar DEJAR sin valor y sin efectos jurídicos el Auto del 30 de agosto de 2023 proferido por el juzgado Octavo administrativo oral del circuito judicial de Montería, que confirmó el Auto proferido el 05 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Córdoba Sala Quinta De Decisión a través del Radicado: 11001-03-15-000-2023-05141-00 Demandante: Eliana Patricia Fontalvo Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 cual se sancionó a mí persona en calidad de Gerente y Administrador Principal de Salud Total EPS-S S.A. Sucursal Córdoba con multa de 1 SMMLMV. 4. rehagan el trámite incidental con observancia no solo en la reglas del decreto 2591 sino de las reglas legales que rigen la orden dada en segunda instancia, pues se ordena aplicar proceso establecido en Resolución 2082 de 2016, vigente para la fecha de mora de 30 días, Resolución 1702 del 28 de diciembre de 2021, en su capítulo II, estándares de aviso de incumplimiento Y Decreto 780 de 2016» (sic para toda la cita). 1.9.
A la Sección Cuarta del Consejo de Estado se le repartió el asunto, bajo radicado Nro. 11001-03-15-000-2023-05141-00. 1.10. Mediante sentencia de primera instancia de 13 de diciembre de 2023, la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la señora Eliana Patricia Fontalvo Castillo, por considerar que no se cumple el requisito de relevancia constitucional.
La Sección mencionada explicó que no se satisfacía tal condición, primero, porque varios de los reproches expuestos en el escrito de tutela son una reproducción de los cargos presentados en el trámite incidental; y segundo, porque la tutela se empleó como mecanismo para adicionar o completar argumentos no expuestos ante el juez natural. 1.11.
Las partes no impugnaron la decisión de primera instancia, por lo cual el asunto fue remitido a la Corte Constitucional para surtir el trámite de revisión eventual. 1.12. Mediante auto de 22 de marzo de 2024, la Sala de Selección de Tutelas Nro. Tres de 2024 de la Corte Constitucional dispuso lo siguiente: «DEVOLVER el expediente T-10.006.536 al Consejo de Estado, Sección Cuarta, para que tramite la solicitud de nulidad en el expediente de la referencia. Así mismo, ORDENAR a la Secretaría General anexar copia de esta decisión y anular el número de radicación del expediente en la Corte Constitucional».
CONSIDERACIONES 1. Las nulidades son irregularidades o vicios procedimentales que por su gravedad invalidan las actuaciones realizadas en el marco de un proceso judicial1. En materia de acción de tutela se han establecido dos escenarios. De una parte, un régimen especial de nulidad que aplica de forma exclusiva a los asuntos que se tramitan ante la Corte Constitucional en sede de revisión; y, de otra parte, las nulidades propias del sistema procesal general2.
El régimen especial de nulidades encuentra justificación en el artículo 49 del Decreto 2067 de 1991 que establece «(…) Sólo las irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base para que el pleno de la Corte anule el proceso». Esta disposición normativa permite la anulación de las sentencias de tutela de la Corte Constitucional, frente a irregularidades que impliquen una vulneración al debido proceso. 1 Corte Constitucional.
Auto A-667 de 2022. 2 Corte Constitucional. Auto A-1212 de 2022. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05141-00 Demandante: Eliana Patricia Fontalvo Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Ahora bien, el segundo evento, que sí es transversal a todas las instancias de los trámites de tutela, se refiere a las nulidades procesales generales.
Dado que este asunto no está regulado en el marco jurídico especial de la acción de tutela, para su análisis debe acudirse a las causales y régimen del Código General del Proceso. Esta remisión normativa obedece a lo dispuesto en el artículo 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015 que establece lo siguiente: «Artículo 2.2.3.1.1.3. De los principios aplicables para interpretar el procedimiento previsto por el Decreto 2591 de 1991.
Para la interpretación de las disposiciones sobre trámite de la acción de tutela previstas por el Decreto 2591 de 1991 se aplicarán los principios generales del Código General del Proceso, en todo aquello en que no sean contrarios a dicho Decreto». La Corte Constitucional ha señalado que las nulidades se rigen por los principios de taxatividad y de trascendencia. El primero alude (i) a que solo los vicios expresamente señalados por el legislador y, excepcionalmente, por la Constitución invalidan una actuación o providencia; y (ii) a que las causales de nulidad son de interpretación restrictiva3.
El principio de trascendencia, por su parte, hace referencia a que la irregularidad procesal vulnere notoria y flagrantemente el derecho fundamental al debido proceso. Debe ser, entonces, probada, ostensible y significativa en la decisión adoptada o en sus efectos4. Dicho tribunal constitucional también ha establecido como imperativo que «las peticiones de nulidad ocurridas y formuladas antes del fallo de revisión cumplan con algunos requisitos formales, los cuales se han establecido a partir de lo normado en el inciso primero del artículo 135 de la Ley 1564 de 2012, a saber: “(i) ostentar legitimación para proponerla;
(ii) expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, esto es, la necesidad de que la solicitud cumpla con una carga argumentativa para desvirtuar la validez del proceso; y (iii) aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer”»5. Puntualmente, sobre la carga argumentativa necesaria para la formulación de una solicitud de nulidad en materia de tutela, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la solicitud debe plantear al menos «un argumento que ilustre de manera cierta, clara, precisa, pertinente y suficiente, la irregularidad que justifica la violación del debido proceso»6.
Por consiguiente, no basta con expresar razones de inconformidad frente a la providencia cuestionada o con formular interpretaciones normativas que obedezcan al simple parecer del solicitante. Al contrario, es esencial dar cuenta de las circunstancias que puntualmente configuran la causal de nulidad y de la incidencia de la irregularidad procesal en la decisión adoptada7.
Todo lo anterior se encuentra en armonía con lo dispuesto en el artículo 135 del Código General del Proceso; norma que además de consagrar la carga argumentativa en cabeza del solicitante, establece que la solicitud de nulidad podrá ser rechazada de plano cuando no se funde en una de las causales establecidas por el legislador, entre otros eventos.
Veamos: «Artículo 135. Requisitos para alegar la nulidad. La parte que alegue una nulidad deberá tener legitimación para proponerla, expresar la causal invocada y los hechos en que se fundamenta, y aportar o solicitar las pruebas que pretenda hacer valer. 3 Corte Constitucional. Auto A-667 de 2022. 4 Corte Constitucional. Auto A-667 de 2022. 5 Corte Constitucional.
Auto A-538 de 2019. 6 Corte Constitucional. Auto A-828 de 2021. 7 Corte Constitucional. Auto A-828 de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2023-05141-00 Demandante: Eliana Patricia Fontalvo Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 El juez rechazará de plano la solicitud de nulidad que se funde en causal distinta de las determinadas en este capítulo o en hechos que pudieron alegarse como excepciones previas, o la que se proponga después de saneada o por quien carezca de legitimación» (Negrillas propias). 2.
Explicado lo anterior, se considera que en el presente caso no se satisfacen los requisitos formales establecidos por la Corte Constitucional y la ley, en materia de nulidad en trámites de tutela. Como se advirtió, es imprescindible que la solicitud de nulidad cumpla con una carga argumentativa mínima que permita advertir una transgresión de bulto al debido proceso; asimismo, el vicio alegado debe enmarcarse en los principios de taxatividad y trascendencia mencionados previamente.
En el caso, no se satisfacen tales requerimientos formales, puesto que la solicitud de nulidad jamás fue sustentada en el trámite de la acción de tutela. Es cierto que en las pretensiones formuladas en el escrito de tutela, la parte actora solicitó «Que se declare la NULIDAD ABSOLUTA de todo lo actuado dentro del proceso de la referencia por parte de los accionados en donde fui sancionado con pecuniariamente a 1 SMLMV, teniendo en cuenta las VIAS DE HECHO sustentadas a lo largo de esta tutela».
No obstante, dicha solicitud de nulidad formulada en las pretensiones no fue sustentada de forma alguna. En la demanda de tutela únicamente se expusieron los motivos por los cuales la tutelante consideró que la sanción por desacato impuesta por el Tribunal Administrativo de Córdoba, Sala Quinta de Decisión constituía una vulneración a sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia. Aun así, no se elaboró ninguna argumentación relacionada específicamente con la solicitud de nulidad absoluta del trámite de desacato, ni se indicó causal de nulidad alguna que invalidara las actuaciones allí surtidas.
La lectura del escrito de tutela permite evidenciar que la única mención a la nulidad solicitada en las pretensiones fue la siguiente: «Téngase como argumento principal para la presente acción de tutela, que el no cumplimiento de un fallo de tutela a todas luces ilegal al estar viciado de nulidad por desconocimiento del debido proceso, acarrea el posible MULTA dirigida a un ciudadano, lo cual se tornaría aberrante, pues estamos hablando de otro derecho fundamental al debido proceso, la cual está en peligro de violentarse si se ejecuta una sanción que a todas luces desconoce los principios fundamentales al debido proceso contenidos en la Carta Política.
Por lo expuesto, de manera respetuosa solicitaré al Despacho TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso, al derecho a la defensa, a la libertad, buen nombre y al acceso a la administración de justicia, decretar la nulidad de todo lo actuado en el presente proceso de tutela de la referencia» (Negrillas propias). Asimismo, se resalta que en auto de 25 de septiembre de 2023 se requirió a la accionante para que, entre otros aspectos, indicara «si se discute la validez de alguna actuación u omisión del Tribunal Administrativo de Córdoba o del Juzgado Octavo Administrativo de Montería dentro del expediente de referencia».
Frente al requerimiento efectuado por el despacho, la accionante mencionó lo siguiente: «Preciso al Despacho, que como se explicó, dentro del contenido de la acción de tutela, el trámite de desacato NO se realizó con el cumplimiento de los criterios del Decreto 2591 de 1991 y la jurisprudencia, adicionalmente se argumentó, porque aplicaba cada defecto y error en el que incurrió el Juzgado Octavo Administrativo de Montería y el Tribunal Radicado: 11001-03-15-000-2023-05141-00 Demandante: Eliana Patricia Fontalvo Castillo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Administrativo de Córdoba para decidir sobre el incidente de desacato, como también la mala interpretación y aplicación de la Resolución 1702 del 28 de diciembre de 2021 a la hora de sancionar y confirmar dicha providencia» (Negrillas propias).
De lo expuesto se desprende que, si bien existió una mención en las pretensiones del escrito de tutela referente a una solicitud de nulidad absoluta de lo actuado en el trámite incidental, esta no fue fundamentada debidamente de acuerdo con los preceptos establecidos por la Corte Constitucional y por la ley. Se insiste en que la parte actora centró su argumentación en los errores que a su juicio cometieron las autoridades judiciales en el marco del incidente de desacato adelantado en su contra al haberla sancionado.
Sin embargo, no se elaboró una construcción argumentativa frente a las razones específicas para declarar una nulidad procesal. 3. En suma, la solicitud de nulidad absoluta del trámite incidental no fue más que una mención, sin fundamento específico sobre las causales de nulidad. De manera que ni se cumple con la carga argumentativa necesaria para la declaratoria de una nulidad procesal, ni se satisfacen los principios de taxatividad y trascendencia mencionados previamente.
Con fundamento en las razones expuestas, se rechazará de plano la solicitud de nulidad absoluta mencionada en las pretensiones del escrito de tutela. Por consiguiente, SE RESUELVE 1. Rechazar de plano la solicitud de nulidad absoluta mencionada en las pretensiones del escrito de tutela presentado por la señora Eliana Patricia Fontalvo Castillo, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión. 2.
Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO