CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Bogotá, D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000 23 42 000 2015 02511 02 (0697-2020) Demandante: Ronald Ameth Jaller Serpa Demandado: Nación- Procuraduría General de la Nación Asunto: Bonificación por compensación BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN (Decreto 610 de 1998) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el día 30 de agosto de 2019, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en la cual se resolvió en forma favorable a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A., el señor Ronald Ameth Jaller Serpa, a través de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad contenido en el oficio S.G. No. 006002 de 12 de diciembre de 2014 de la Secretaria General de la Procuraduría General de la Nación, por el cual no se accedió a le petición de ajuste de la remuneración en el desempeño de su cargo, equivalente al 80% de lo que devengue por todo concepto salarial el Magistrado de Alta Corte y el pago de las correspondientes diferencias salariales desde el 1 de enero de 2001, en conformidad con las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 4 de 1992 y el Decreto 610 de 1998 y el artículo 280 de la Constitución Política.
A título de restablecimiento del derecho, el demandante solicitó se restablezca el derecho del demandante, adquirido en el desempeño de su cargo, ordenando a la demandada a reconocerle el ajuste de su remuneración equivalente al 80% de la remuneración que perciba por todo concepto salarial un Magistrado de las Altas Cortes y el pago indexado de las diferencias salariales existentes entre el 70% y el 80%, al señor Ronald Ameth Jaller Serpa, como Procurador Judicial Il, código 3 PJ-EC, en la Procuraduría 22 Judicial II Penal de Bogotá, desde el 1 de diciembre de 2011 hasta el día en que se profiera el fallo y se dé cumplimiento del mismo. pagar los intereses conforme lo dispuesto en el artículo 177 del C.C.A.; las condenas a favor del demandante deberán actualizarse conforme lo previsto en el artículo 178 del C.C.A. y dar cumplimiento a la sentencia de acuerdo con los artículos 176 y 177 del CCA.
Estarse a lo resuelto por el Consejo de Estado en la sentencia del 14 de diciembre de 2011, el Consejo de Estado, expediente 11001 03 25 000 2005 00244 01, declaró la nulidad del Decreto 4040 del 3 de diciembre de 2004, y declaró el carácter de salario de la Bonificación por Compensación. La demanda se interpuso luego de agotar el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la cual resultó fallida, en la audiencia celebrada el 15 de marzo de 2015.
La contestación de la demanda La entidad Procuraduría General de la Nación contesta la demanda y se opone a las pretensiones de la misma. Fundamenta su defensa en el argumento según el cual ella actuó de conformidad con el marco legal vigente. Y propone las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción de los derechos e inepta demanda.
La entidad Nación- Ministerio de Hacienda contestó el llamamiento en garantía, se opuso a las pretensiones de la demanda, y presentó las excepciones de falta de agotamiento de la vía gubernativa ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, prescripción y genérica. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria a través de sentencia del 30 de agosto de 2019, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, ordenó condenar a la parte demandada a lo siguiente: CUARTO CONDENAR a la NACIÓN - PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN a RECONOCER y PAGAR en favor del señor RONAL AMETH JALLER SERPA, retroactivamente la diferencia existente entre lo percibido y lo que debió devengar por concepto de bonificación por Compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, es decir, ordenándose pagar de acuerdo al año liquidado el porcentaje que corresponda de lo que perciben los Magistrados de Altas Cortes, teniendo en cuenta para la liquidación de esta todos los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente devengados por los congresistas, del 01 de diciembre de 2011 y hasta tanto ejerza como Procurador Judicial II, debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
También en la sentencia se indica cómo actualizar las sumas conforme al IPC certificado por el DANE y dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A. El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia La parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda y en los alegatos de conclusión. Así mismo, indicó que la entidad demandada ha venido liquidando, reconociendo y pagando la bonificación a favor de los procuradores judiciales II, teniendo en cuenta además de la normatividad aplicable las certificaciones expedidas por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, mediante las cuales se ha informado los ingresos de los magistrados de las altas cortes para cada uno de los años liquidados.
Aunado a lo anterior, la entidad hizo un recuento de la normatividad que reguló la bonificación por compensación y concluyó que los funcionarios que consideraron tener derecho a dicha bonificación debieron reclamar a la administración el reconocimiento de la misma dentro de un término que no excediera la prescripción del derecho e iniciar la acción judicial conforme el término establecido para las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho.
De otra parte, se debió presentar la reclamación y/o demanda dentro de los tres años siguientes a la publicación de las sentencias que declararon nulos los actos administrativos. CONSIDERACIONES DE LA SALA Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.
Los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado. Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La parte demandada descorrió el traslado para presentar alegatos de conclusión. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad.
El problema jurídico En esencia el debate jurídico gira en torno a la pregunta: ¿tiene derecho el señor Ronald Ameth Jaller Serpa al reajuste salarial solicitado, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada y el valor que resultaría de reconocerle la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, equivalente al 80% de los ingresos salariales de los magistrados de las Altas Cortes? Lo anterior, no sin antes determinar si en el presente caso operó el fenómeno jurídico de la prescripción. La argumentación de la Sala La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia, seguirá este orden: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y en segundo lugar se abordará el caso concreto.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 6. La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías.
Ese 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80 %) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esta regla tiene una excepción que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas (sic) documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En este caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha. El marco normativo de la bonificación por compensación En primer lugar, es necesario estudiar la evolución que ha tenido en el tiempo la fluctuante normatividad nacional sobre la bonificación por compensación. Para ello se presenta a continuación una gráfica que permite una fácil visualización de su evolución normativa y jurisprudencial: En segundo lugar, en cuanto a la prescripción de la bonificación por compensación, en cada caso concreto habrá que establecer en qué momento se interrumpió la prescripción, por haberse presentado un derecho de petición por parte del servidor público, y qué régimen regía en ese momento, y a partir de ahí contar tres años hacia atrás. En tercer lugar, el Decreto 610 de 1998, del día 26 de marzo de 1998, Por el cual se establece una bonificación por compensación de los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, dispone en su artículo primero: ARTÍCULO 1º.
Créase, para los funcionarios enunciados en el artículo 2º del presente decreto, una Bonificación por Compensación, con carácter permanente, que sumada a la prima especial de servicios y a los demás ingresos laborales actuales iguale al sesenta por ciento (60%) de los ingresos laborales que por todo concepto perciben los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Corte Constitucional y Consejo Superior de la Judicatura.
La Bonificación por Compensación sólo constituirá factor salarial para efectos de determinar las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivientes, en los mismos términos de la prima especial de servicios de los Magistrados de las Altas Cortes. Destáquese cómo, según el inciso primero de esta norma, la bonificación por compensación es “sumada a la prima especial de servicios”, de manera que es compatible con ésta.
Expresado en otras palabras, no son incompatibles la bonificación por compensación y la prima especial de servicios. Sin embargo, de conformidad con el inciso segundo, la bonificación por compensación de los magistrados opera “en los mismos términos de la prima especial de servicios”, o sea que será considerada como “factor salarial para efectos de determinar las pensiones”, lo que significa que la bonificación por compensación tiene el mismo efecto que la prima especial; y si tiene el mismo efecto y es más cuantiosa, la subsume.
Ahora bien, de conformidad con la jurisprudencia de unificación citada, sumadas la bonificación por compensación y la prima especial de servicios, en ningún caso pueden superar el techo del 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte (recuérdese que un magistrado de Alta Corte tiene derecho al mismo régimen salarial y prestacional de un parlamentario, incluido el auxilio de cesantía).
En cuarto lugar, tiene también establecido la jurisprudencia que la bonificación por compensación debe ser excluida como factor para liquidar las prestaciones sociales, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del art. 1° del Decreto 610 de 1998. En quinto lugar, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. El caso concreto Probado está en el expediente, respecto el señor Ronald Ameth Jaller Serpa: se desempeña como Procurador Judicial Il, código 3 PJ-EC, en la Procuraduría 22 Judicial II Penal de Bogotá, desde el 1 de diciembre de 2011 hasta la fecha.
Que el día 20 de noviembre de 2014 solicitó el reconocimiento y pago de la bonificación por compensación. A la luz de la argumentación arriba expuesta, se debe indicar lo siguiente: Primero el señor Ronald Ameth Jaller Serpa tiene derecho al reconocimiento y pago de la bonificación por compensación consagrada en el Decreto 610 de 1998, o sea al 80% de lo que por todo concepto salarial recibe un magistrado de Alta Corte, en su calidad de Procurador Judicial Il, código 3 PJ-EC, en la Procuraduría 22 Judicial II Penal de Bogotá. Y un magistrado de Alta Corte, a su vez, tiene derecho a recibir el 100% de la remuneración y prestaciones sociales que recibe un congresista de la República por todo concepto, incluido el auxilio de cesantía. Segundo, en cuanto a la prima especial de servicios, de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, Jaller Serpa en principio tendría derecho a ella.
Sin embargo, como se anotó, el Decreto 610 de 1998 reguló la materia y dispuso que, si bien la bonificación por compensación será “sumada” a la prima especial de servicios, dicha bonificación operaría en los mismos términos que la prima, o sea que ambos institutos son compatibles pero el emolumento mayor (la bonificación por compensación) subsume al menor (la prima especial de servicios).
Y, en todo caso, sumados ambos rubros, no pueden exceder el 80% de la suma que por todo concepto reciba un magistrado de Alta Corte. La Sala aclara que no es que la parte demandante carezca del derecho a la prima especial de servicios, derecho que ciertamente tiene, sino que el pago de dicha prima debe sumarse y articularse con el pago de la bonificación por compensación, para no sobrepasar el techo del 80%.
Expresado, en otros términos, en ningún caso se puede arribar a un hipotético 110% del techo, que resultaría de sumar el 80% de la bonificación más el 30% de la prima. Ello no sería acorde con la idea de justicia que inspiró la expedición de la Ley 4ª de 1992 y sus decretos posteriores: la idea era cerrar la brecha salarial que había entre un magistrado de Alta Corte y un magistrado de tribunal, por razones de justicia. Esa justicia es un valor fundante del Estado social de derecho y le da sentido a la dignidad humana.
Pero esa idea de justicia nunca se entendió en el sentido de que un magistrado de tribunal (y cargos homólogos) no sólo cerrara la brecha salarial respecto de un magistrado de Alta Corte, sino que pasara de largo y llegase al extremo de superar dicha remuneración. Por cerrar una brecha, abriría otra, pero en sentido contrario, lo cual sería inaceptable.
Tercero, en cuanto a la prescripción debe la Sala señalar que como no es procedente el reajuste de las diferencias adeudadas respecto de la prima especial de servicios como lo había accedido el a quo, pues como ya se indicó ésta se subsume por la bonificación por compensación, es necesario verificar si en el presente caso la sentencia de primera instancia aplicó en debida forma dicho fenómeno, ya que es uno de los argumentos de inconformidad del escrito de apelación. Cuarto, tema diferente es la liquidación mes a mes de los salarios y prestaciones sociales por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial (DEAJ), la cual debe poner cuidado en gestionar los códigos y conceptos pertinentes de los respectivos rubros presupuestales.
En particular, la Sala destaca que la DEAJ debe identificar claramente sobre qué base liquidó tanto el salario como las prestaciones sociales. Si eventualmente observare que la prima especial de servicios la restaron del salario y ello arrojó unas prestaciones sociales inferiores a las que corresponden a la bonificación por compensación, deberá realizar los ajustes pertinentes, con el fin de evitar la vulneración de los derechos de los funcionarios.
Cosa distinta es que si la demandada, acredita haber pagado sumas de dinero por concepto de reajuste o reliquidación de la bonificación por compensación a favor del demandante, con base en transacción, conciliación, pago de la diferencia por orden de tutela o equivalentes, pueda legítimamente descontarlas de la liquidación que resulte por el cumplimiento de una providencia posterior que imponga dichos pagos.
Quinto, como bien lo estableció el a quo, las diferencias porcentuales reconocidas serán indexadas tomando como base la variación porcentual de los índices de precios al consumidor certificada por el DANE, según lo dispuesto en el artículo 178 del C.C.A., modificado por el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011, a saber: ÍNDICE FINAL R = R.H. x -------------------- ÍNDICE INICIAL De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, pues hay lugar a reconocer la bonificación por compensación, pero se ordenará estarse a lo resuelto por las sentencias de unificación jurisprudencial citadas y se aclarará que no procede el reconocimiento o reajuste alguno por concepto de prima especial de servicios y la fecha desde la cual se reconoce dicha bonificación. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la demandada.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 30 de agosto de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Ronald Ameth Jaller Serpa, en contra la Nación- Procuraduría General, por las razones y con las precisiones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: ADICIÓNASE la sentencia apelada en el sentido de estarse a lo dispuesto en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, proferida dentro del expediente No. 250002325000201000246-02 (0845-15) de 18 de mayo de 2016, siendo demandante Jorge Luis Quiroz Alemán y otros y Conjuez Ponente el doctor Jorge Iván Acuña Arrieta, respecto de la regla de prescripción del derecho al reajuste o reliquidación de la bonificación por compensación, con las precisiones efectuadas por Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado mediante sentencia de 23 de mayo de 2018; y a lo dispuesto por la sentencia de Unificación Jurisprudencial del Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces del 2 de septiembre de 2019 (Ponente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS, Exp. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18) CE-SUJ-016-S2-19, Actor: JOAQUÍN VEGA PÉREZ) [entiéndase incluido el auto de la misma Sala de Conjueces del 7 de octubre de 2019 que la aclaró parcialmente y la corrigió], de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.
TERCERO: NO RECONOCER la reliquidación pago de las prestaciones sociales de la prima especial de servicios, en principio, ya está incluida en la bonificación por compensación, en los términos expuestos en la parte motiva de esta sentencia.
SEXTO: ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo.
SÉPTIMO: ORDENAR realizar los descuentos de ley para seguridad social a la parte demandante, respecto de las diferencias no cotizadas.
OCTAVO: NO CONDENAR en costas.
NOVENO: Ejecutoriada esta providencia, regístrese en la plataforma SAMAI y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZUÑIGA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERÓN JUAN ANTONIO BARRERO B. Conjuez Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.