CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001 23 33 000 2018 00246 02 (6604-2024) Demandante: Evelyn Valencia Saavedra Demandado: Nación (Procuraduría General de la Nación) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Se confirma la sentencia. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 15 de octubre de 2024 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora Evelyn Valencia Saavedra instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad del oficio SG No. 008595 del 7 de diciembre de 2017 mediante el cual se negó su petición. 2. A título de restablecimiento del derecho reclamó la reliquidación de la prima especial, el reconocimiento de su naturaleza salarial con su incidencia prestacional y su remuneración mensual adicionada en un 30% que corresponde a la prima especial con carácter salarial a efectos del cálculo de sus aportes pensionales; lo anterior desde el 2 de agosto de 2004 a la fecha.
Por último, solicitó que se ajuste la condena y que se dé aplicación del artículo 192 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2. 3. La demandante acreditó que ha laborado en la Procuraduría General de la Nación desde el 2 de agosto de 2004 ocupando los cargos de procuradora judicial I y II. Indicó que el día 6 de julio de 2017 presentó reclamación administrativa ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, que fue resuelta desfavorablemente a través del acto acusado, el cual debe declararse nulo pues, conforme a lo estudiado en la sentencia del 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es, que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve este asunto. 2 En adelante CPACA.
Radicación: 76001 23 33 000 2018 00246 02 (6604-2024) Demandante: Evelyn Valencia Saavedra 2 29 de abril de 20143 expedida por el Consejo de Estado, el mencionado emolumento tiene carácter adicional al salario y la entidad no lo reconoció así. Respecto a la prescripción de las sumas solicitadas, precisó que su reclamación se radicó en tiempo ya que se presentó dentro de los tres años siguientes a la ejecutoria de la sentencia del 18 de mayo de 20164 de la Corporación. Contestación de la demanda. 4.
La Procuraduría General de la Nación no allegó escrito de contestación de la demanda5. Sentencia apelada6. 5. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decidió inaplicar por inconstitucionales los artículos 8 y 9 de los Decretos 661 de 2008; 726 de 2009; 1391 de 2010; 1043 de 2011; 841 de 2012; 1016 de 2013 y los artículos 9 y 10 del Decreto 186 de 2014.
Asimismo, declaró nulo el acto acusado, bajo el entendido de que la prima especial es una adición al salario y no una disminución de este, y que solo tiene carácter salarial para efectos del cálculo de los aportes en Seguridad Social, de conformidad con lo previsto en el Decreto 272 de 2021 y la sentencia del 2 de septiembre de 20197 del Consejo de Estado.
Precisó que el reconocimiento se limitaría al tope salarial previsto para los cargos ocupados por la demandante. 6. Declaró la prescripción trienal de las sumas solicitadas, respecto de los derechos causados con anterioridad del 6 de julio de 2014 con excepción de las sumas que hubiere lugar a reconocer por concepto de los aportes al Sistema de Seguridad Social, para lo cual aplicó la postura adoptada en el fallo mencionado.
En consecuencia, ordenó el pago de la prima especial como una adición al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales de la demandante, desde el 6 de julio de 2014 por prescripción trienal y hasta el 31 de diciembre de 20208, tomando para este efecto el 100% de su remuneración mensual, es decir, incluyendo el 30% que erróneamente le fue descontado para tenerlo a título de prima especial. 7.
Por último, condenó en costas a la entidad demandada conforme al criterio objetivo valorativo y en aplicación del Acuerdo PSAA16-10554 estableció a título de agencias en derecho el 0.5% de la estimación razonada de la cuantía de la demanda, dicha condena no comprendió los gastos o expensas, pues no hubo actividad probatoria encaminada a esta comoquiera que se acudió a la figura de la sentencia anticipada. 3 Radicado 11001 03 25 000 2007 00087 00. 4 Radicado 25000 23 25 000 2010 00246 02.
Sin embargo, se precisa que dicha providencia se refiere a la bonificación por compensación y no al asunto que se debate en este proceso. 5 Constancia secretarial visible en el índice 34 de SAMAI de Tribunal. 6 Índice 57 de SAMAI de Tribunal. 7 Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos. 8 Limitó el reconocimiento a esta fecha, pues tuvo en consideración la expedición del Decreto 272 de 2021, cuyos efectos empezaron a regir desde el 1o de enero de 2021.
Radicación: 76001 23 33 000 2018 00246 02 (6604-2024) Demandante: Evelyn Valencia Saavedra 3 Recurso de apelación. 8. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación9 en el que centró su inconformidad respecto al reconocimiento de la prima especial prevista en la Ley 4a de 1992 pues, según su entender, se le dio carácter salarial; igualmente reprochó la condena en costas, pues en virtud de criterio objetivo valorativo se debe acreditar la causación de estas para que sean procedentes10.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 9. Mediante auto del 14 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación11. En el término de ejecutoria la demandante se pronunció y solicitó confirmar la sentencia apelada12. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 10. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 11. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal confirió efectos salariales a la prima especial con fines de reliquidación de prestaciones sociales, en caso afirmativo, establecer si dicha determinación fue acertada; asimismo, si era procedente condenar en costas a la entidad demandada, en los términos en que se hizo en la sentencia de primera instancia. Análisis del problema jurídico 12.
Examinado el caso concreto, la Sala anuncia se confirmará la sentencia de primera instancia. 9 Índice 60 de SAMAI de Tribunal. 10 Revisado el escrito de apelación se advierte que en este se reiteran argumentos que fueron expuestos en los alegatos de conclusión, y estudiados por el tribunal en la sentencia recurrida, atendiendo los criterios que la parte demandada solicitó aplicar, concretamente los relacionados con que la prima especial no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales, que el reconocimiento no puede superar el tope salarial en caso de acceder a las pretensiones y que se debe aplicar la prescripción trienal de los derechos reclamados, tal como se ordenó en primera instancia; de manera que no constituyen un reparo concreto frente a lo decidido en la sentencia de primera instancia, pues todos se resolvieron en la forma en que se está solicitando, de modo que el único cuestionamiento que se realizó frente a la providencia está relacionado con la oposición respecto de la condena en costas, motivo por el que esta Sala se centrará en estudiar únicamente tal reparo; de igual manera se hará la precisión correspondiente en cuanto la entidad asegura que en primera instancia se dio carácter salarial a la prima. 11 Índices 5 de SAMAI. 12 Índice 10 íbidem.
Radicación: 76001 23 33 000 2018 00246 02 (6604-2024) Demandante: Evelyn Valencia Saavedra 4 13. En el primer problema jurídico se controvierte que el a quo reconoció la prima especial con efectos salariales, a pesar de que la ley y la jurisprudencia de la Corporación han sostenido que no tiene esa connotación. Sobre el punto se debe advertir que, al revisar la sentencia de apelada, se corroboró que el Tribunal no dotó de efectos salariales a la prima especial, pues tanto en sus consideraciones como en la parte resolutiva consideró que no tiene ese carácter; y si bien es cierto que ordenó la reliquidación de las prestaciones sociales, también lo es que para ese efecto dispuso que se debía tener en cuenta el 100% del salario básico, incluyendo dentro de él el 30% que erradamente había sido descontado para tenerlo como prima especial.
En ese contexto, no prospera el planteamiento de la entidad. 14. El segundo problema jurídico se refiere a la imposición de la condena en costas. En cuanto a ese aspecto, se observa que el Tribunal las ordenó a cargo de la entidad demandada argumentando que fue esta la que resultó vencida en el juicio, lo que obedece a la determinación de fondo adoptada en la sentencia de primera instancia, en la que se condenó a la entidad a restablecer el derecho en los términos descritos en su parte resolutiva. 15.
Ahora bien, la argumentación de la entidad para solicitar su absolución de tal condena radica en que no se demostró la causación de las costas; sin embargo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA13 la imposición de estas es objetiva y solo en los casos en que se ventile un interés público no procede, por manera que como en el caso bajo análisis no se está debatiendo un asunto de tal naturaleza, era viable que el a quo decidiera sobre estas y las impusiera, pues se ajusta a lo normado en la disposición citada y en ese sentido no es procedente revocar tal decisión. En consecuencia, no prospera el recurso de la entidad. 16.
Finalmente, se advierte que en el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia se inaplicaron algunas normas que establecieron los salarios y prestaciones sociales del cargo desempeñado por la demandante durante los años 2008 a 2014, decisión que será revocada, para, en su lugar, estarse a lo dispuesto en las sentencias del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado14 que declaró la nulidad de los decretos salariales anuales de 1993 a 2007 y del 10 de septiembre de 202415, que decidió lo pertinente frente a los decretos salariales anuales de 2008 a 2012.
Condena en costas. 17. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica 13 [ ] Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas [ ]. 14 Radicado 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07). 15 Radicado 11001 03 25 000 2012 00328 00 (1292-2012).
Radicación: 76001 23 33 000 2018 00246 02 (6604-2024) Demandante: Evelyn Valencia Saavedra 5 y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 18. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 19. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 20.
En consecuencia, se impondrán costas a la entidad demandada, por cuanto se niegan las peticiones de la apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el numeral SEGUNDO de la parte resolutiva de la sentencia del 15 de octubre de 2024 expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, para en su lugar, estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 201416 del 10 de septiembre de 202417, de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, conforme a lo expuesto en las consideraciones.
SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia del 15 de octubre de 2024 expedida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
TERCERO. CONDENAR en costas a la entidad demandada, conforme a lo expuesto. 16 Radicado 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07). 17 Radicado 11001 03 25 000 2012 00328 00 (1292-2012). Radicación: 76001 23 33 000 2018 00246 02 (6604-2024) Demandante: Evelyn Valencia Saavedra 6 CUARTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM