25000233700020220055001 — Consejo de Estado

Radicado: 25000-23-37-000-2022-00550-01 (28483) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., siete (07) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-37-000-2022-00550-01 (28483) Demandante UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Demandado FONDO DE PRESTACIONES ECONÓMICAS, CESANTÍAS Y PENSIONES FONCEP Temas Medidas cautelares.

Requisitos especiales de procedibilidad de la suspensión provisional. AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) contra el auto del 12 de septiembre de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, que negó la suspensión provisional de la Resolución Nro.

CC-000515 de 2022, el cual declaró no probadas las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, de la Resolución Nro. CC-000654 del mismo año, que resolvió un recurso de reposición, de la Resolución Nro. CC-000183 de 2023, que corrigió el primer acto referido, y de la Resolución Nro. CC-000184 del mismo año, que practicó la liquidación del crédito1, actos administrativos que fueron expedidos por el Fondo de Prestaciones Económicas, Cesantías y Pensiones (en adelante FONCEP)2.

ANTECEDENTES Hechos relevantes. El FONCEP profirió la Resolución Nro. CC-000384 del 16 de junio de 2022, mediante la cual libró mandamiento de pago en contra de la UGPP con relación al recobro de cuotas partes pensionales correspondientes a las mesadas pagadas entre el 1 de agosto de 2019 y el 28 de febrero de 2022 con relación a 21 pensionados.

La entidad demandante propuso las excepciones de falta de título ejecutivo y de falta de legitimación en la causa por pasiva. Empero, la acreedora las declaró no 1 La demanda inicialmente presentada pretendía también la nulidad de la Resolución Nro. CC-00384 de 2022, por la cual se libró mandamiento de pago, el Tribunal inadmitió la demanda porque consideró que no es un acto administrativo de control judicial y, en consecuencia, ordenó a la actora adecuar el escrito de la demanda precisando los actos acusados (Cfr. Samai del Tribunal, índice 11).

Además, se precisa que las Resoluciones Nro. CC-000183 y Nro. CC-000184 no fueron objeto de controversia en la demanda inicial, pero se adicionaron las pretensiones de su nulidad en el escrito de reforma a la demanda (Cfr. Samai del Tribunal, índice 9, PDF de la reforma). Con auto del 1 de agosto de 2023 admitió la demanda frente a todos los actos señalados en el escrito de subsanación (Cfr. Samai del Tribunal, índice 17). 2 Establecimiento público con personería jurídica y adscrito a la Secretaría de Hacienda del Distrito de Bogotá. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00550-01 (28483) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 probadas con la Resolución Nro. CC-000515 del 8 de agosto de 2022. Esta decisión fue confirmada con la Resolución Nro. 000654 del 13 de septiembre del mismo año, que resolvió el recurso de reposición interpuesto por la actora. Luego, la demandada expidió la Resolución Nro.

CC-000183 del 28 de marzo de 2023, que corrigió el acto que decidió sobre las excepciones por un error de digitación en la determinación del monto de la obligación. Además, profirió la Resolución Nro. CC-000184 de la misma fecha, que fijó la liquidación del crédito junto con los intereses causados para ese momento. En el escrito de la reforma a la demanda, la UGPP solicitó la suspensión provisional de todos los actos antes referidos con fundamento en los cargos expuestos en el concepto de la violación. Estos son: i) no existe un acto administrativo que imponga una obligación a cargo de la actora porque los reconocimientos pensionales no le fueron consultados, de tal modo que no se conformó un título ejecutivo de acuerdo con el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia del Consejo de Estado, ii) la demandante no es competente para reconocer el pago de cuotas partes pensionales derivadas de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011, de tal modo que no existe una obligación expresa, clara y exigible a su cargo, y iii) operó la prescripción de la obligación. El FONCEP se opuso a la medida cautelar señalando que respetó las garantías procesales de la entidad demandante, pues le notificó oportunamente todos los actos proferidos dentro del cobro coactivo.

Además, señaló que la UGPP no aportó prueba que acredite el cumplimiento de los requisitos legales de la suspensión provisional y que, en caso de prosperar esa petición, se pondría en riesgo el recobro de cuotas partes pensionales y el cumplimiento de las mesadas a los pensionados. Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, en auto del 12 de septiembre de 2023, negó la solicitud de medida cautelar, por los siguientes motivos: Sostuvo que la petición de medida cautelar se sustenta en que «la UGPP emitió orden de embargo en su contra, lo cual le genera graves prejuicios»3.

Luego, indicó que la suspensión provisional únicamente procede cuando es evidente la transgresión de normas superiores, por lo que el juez no puede decretarla cuando el asunto ofrezca dudas ni cuando se requiera de un análisis probatorio del fondo del asunto. Con base en lo anterior, señaló que los argumentos expuestos «no son suficientes para acceder a la suspensión de los efectos del acto demandado, pues se dirigen a cuestionar los efectos y no el acto administrativo en sí mismo, razón por la cual, los fundamentos esgrimidos no alcanzan a evidenciar del análisis de los actos administrativos demandados y su confrontación, una transgresión de algún derecho sustancial, especialmente cuando la presunción de legalidad, que cobija a los actos administrativos, debe ser revisada rigurosamente conforme al material probatorio que se recaude en el proceso»4.

De otro lado, insistió en que no se cumplieron los requisitos para decretar la medida cautelar porque se requiere realizar un análisis de fondo del litigio, el cual está reservado para la sentencia. 3 Samai del Tribunal, índice 33, página 3. 4 Ibidem, página 4. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00550-01 (28483) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Recursos interpuestos. La UGPP interpuso el recurso de reposición y, en subsidio, de apelación contra la anterior decisión, los cuales sustentó en lo siguiente: Manifestó que es clara la infracción de normas superiores porque el mandamiento de pago fue librado sin que existiera un título ejecutivo.

Indicó que, para el recobro de las cuotas partes pensionales, se debe invocar un título ejecutivo complejo, por lo que no basta la presentación de la resolución de reconocimiento pensional, sino que también se requiere de su liquidación y el trámite previo de consulta a la entidad deudora, trámite que, según afirma, fue omitido. Lo anterior lo sustentó en la sentencia del 5 de marzo de 2020, exp. 2015-01522, C.P. Milton Chaves García. Señaló que la demandada intenta constituir el título ejecutivo con las cuentas de cobro dirigidas al Ministerio de Salud y Protección Social junto con la liquidación de las mesadas causadas y pagadas, pero dichos documentos no incorporan una obligación exigible a la UGPP, lo que contradice la sentencia referida y el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011.

Aseguró que el encargado de pagar las cuotas partes pensionales cobradas es el Patrimonio Autónomo de la extinta CAJANAL, pues fueron consultadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011, tal como lo ordena el artículo 2 del Decreto 1222 de 2013. Traslado del recurso El FONCEP se opuso a los recursos reiterando que la UGPP no demostró la vulneración flagrante de normas superiores, sino que se limitó a realizar un estudio del contenido del título ejecutivo y del procedimiento de recobro de cuotas partes pensionales.

Decisión del recurso de reposición El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección A, aseguró que el análisis pertinente del título ejecutivo está reservado para la sentencia por constituir el fondo del litigio. CONSIDERACIONES Corresponde a la Sala determinar el cumplimiento de los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la UGPP en contra de las Resoluciones Nro.

CC-000515 de 2022, Nro. CC-000654 del mismo año, Nro. CC- 000183 de 2023, y Nro. CC-000184 del mismo año, actos administrativos que fueron expedidos por el FONCEP. De forma preliminar, se pone de presente que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación con base en el literal h) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021.

La apelante asegura que se cumplen los requisitos para que se decrete la medida cautelar de suspensión provisional porque i) la demandada no conformó el título ejecutivo de acuerdo con el artículo 99 de la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia Radicado: 25000-23-37-000-2022-00550-01 (28483) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 de esta Sección, ii) no existe una obligación expresa, clara y exigible a su cargo, iii) las cuentas de cobro expedidas por la demandada no estaban dirigidas a la UGPP, sino al Ministerio de Salud y Protección Social, iv) la deuda debió ser asumida por el Patrimonio Autónomo de la extinta CAJANAL y v) no se adelantó el trámite de reconocimiento de las cuotas partes pensionales frente a la actora.

La Sala evidencia que este caso tiene identidad con el resuelto en el auto del 11 de octubre de 2023, exp. 28084, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello, por lo que reiterará el criterio allí expuesto. Para decidir el recurso, se pone de presente que el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo prevé que la suspensión provisional procede ante la violación de las normas superiores, siempre que se acredite por alguno de dos métodos: i) el «análisis» del contenido del acto y su «confrontación» con dichas normas superiores invocadas por el demandante; o ii) el estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

Además, la norma precisa que, cuando también se pretenda un restablecimiento del derecho, debe probarse de forma al menos sumaria la existencia del perjuicio. Debido a que se debe cumplir con los métodos de análisis fijados por el legislador, esta Sala destaca que la decisión sobre la suspensión provisional únicamente constituye un estudio preliminar de legalidad, no definitivo, pues el estudio de fondo del litigio está reservado para la sentencia5.

Además, la norma referida derogó el requisito de la manifiesta ilegalidad, pues la norma vigente no exige que en el ejercicio de confrontación entre el acto administrativo y la ley se observe una «manifiesta infracción», como si lo hacía el artículo 152 del Código Contencioso Administrativo6. En este caso, al igual que en el reiterado auto del 11 de octubre de 2023, exp. 28084, la Sala advierte que el estudio propuesto por la apelante no corresponde a una confrontación normativa, pues no plantea que de la lectura de las normas invocadas como violadas y del contenido de las resoluciones acusadas permita determinar la infracción. En realidad, lo que sugiere es el estudio de pruebas con el fin de establecer la indebida conformación del título ejecutivo y la inexistencia de una obligación a su cargo.

Precisado lo anterior, se procederá a verificar si el método formulado permite determinar el cumplimiento de los requisitos para decretar la suspensión provisional. Con este objetivo, la Sala destaca que la actora aportó como pruebas anexas a la demanda y a su reforma y, por tanto, a la solicitud de medida cautelar, los siguientes documentos: i) mandamiento de pago, ii) escrito de excepciones, iii) resolución que decidió sobre las excepciones, iv) recurso de reposición, v) resolución que negó dicho recurso, vi) el acto que corrigió la decisión sobre las excepciones y vii) la resolución que liquidó el crédito7.

Además, se observa que, en la Resolución Nro. CC-000515 de 2022, con relación a la conformación del título ejecutivo, el FONCEP expuso lo siguiente: 5 En este sentido ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 85001-23-33-000-2022-00138-01 (27668). Auto del 22 de junio de 2023. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 6 Al respecto: Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Proceso: 44001- 23-40-000-2021-00155-01 (26914). Auto del 20 de octubre de 2022. C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 7 Samai del Tribunal, índice 2, PDF de la demanda y anexos, páginas 166 y siguientes. Radicado: 25000-23-37-000-2022-00550-01 (28483) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 «Es claro para este despacho que la aceptación de las cuotas partes en su momento estuvo a cargo de la extinta CAJANAL EICE, cuya evidencia yace en cada expediente pensional y que se encuentran a disposición de la entidad concurrente junto con las respectivas liquidaciones.

Y que, por competencia el pago de las cuotas partes pensionales fueron asumidas por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL -UGPP, mediante el Decreto 1222 de 2013, razón por la cual no fueron consultadas a esa Entidad en dicha momento, pero si a la entidad concurrente que tenía la competencia en su momento.

Se recuerda que a través del Decreto 0877 de 30 de abril de 2013, se prorroga el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, establecido en el artículo1° del Decreto 2196 de 2009, hasta el 11 de junio de 2013. Así las cosas, la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP debe asumir íntegramente las competencias misionales que antes eran de CAJANAL y la remplaza procesalmente con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de CAJANAL»8.

Como se evidencia, en el acto acusado se asegura que en el expediente administrativo están los documentos que legalmente conforman el título ejecutivo para adelantar el cobro de cuotas partes pensionales, que la UGPP debe asumir el pago de la obligación conforme con el Decreto 1222 de 2013 y que el FONCEP adelantó el trámite de reconocimiento de la obligación a la entidad competente antes de la creación de la demandante.

Sin embargo, al igual que ocurrió en el auto reiterado, la actora no aportó alguna prueba que, prima facie, permitiera comprobar que el título fue indebidamente conformado, ni que existió algún vicio en el trámite de reconocimiento o que este procedimiento se realizó ante una entidad que no es competente. De esta forma, los planteamientos formulados por la UGPP corresponden al estudio de fondo del litigio, lo cual está reservado a la sentencia. Esto es así porque, para comprobar los argumentos de la solicitud de medida cautelar, es necesario estudiar con detalle los documentos que reposan en los antecedentes administrativos, los cuales no fueron aportados por la actora, tal como lo exige el método descrito en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011.

Si bien el FONCEP debe allegar los antecedentes como anexo a la contestación a la demanda, no existe habilitación legal para exigir su aportación en esta etapa del proceso ni para valorarlos con el fin de decidir sobre la petición de medida cautelar. Además, la Sala advierte que se requiere un análisis detallado de las normas que regulan este caso y de la jurisprudencia, para determinar si la UGPP tiene a su cargo la obligación de pagar o no las cuotas partes pensionales que fueron reconocidas expresa o tácitamente por CAJANAL.

Debido a lo anterior, no prospera la apelación, pues no se acreditó la infracción de las normas superiores por alguno de los métodos del artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En consecuencia, la Sala confirmará el auto impugnado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 8 Ibidem, página 216.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador