CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción de nulidad Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública Tercero: Instituto Caro y Cuervo Tema: Legalidad de las decisiones administrativas / modificación de la estructura y la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo / competencia del Presidente de la República / derecho a la igualdad y principio de equidad salarial / derogación de acto administrativo no impide el juicio de legalidad SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad promovida en contra de los Decretos 27121 y 2713 de 28 de julio de 20102, expedidos por el Presidente de la República, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, la Ministra de Cultura y la Directora del Departamento Administrativo de la Función Pública, por medio de los cuales se aprobó la modificación de la estructura y la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda3 1. Los señores Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán, en ejercicio de la acción de nulidad prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo – CCA, presentaron demanda en contra del Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Ministerio de Cultura, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones: 1 Folios 2 a 7 C pp.
“[…] Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Caro y Cuervo y se determinan las funciones de sus dependencias […]”. 2 Folios 8 a 12 C pp. “[…] Por el cual se aprueba la modificación de la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo y se dicta otras disposiciones […]”. 3 Folios 70 a 82 C pp. 2 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública “[…] 1.
Que es nulo el decreto 2712 del 28 de Julio de 2010, expedido por la Presidencia de la República de Colombia, “por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Caro y Cuervo y se determinan las funciones de sus dependencias”. Y de sus normas derivadas de los mismos. 2. Que es nulo el decreto 2713 del 28 de Julio de 2010, expedido por la presidencia de la República de Colombia “Por el cual se aprueba la modificación de la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo y se dictan otras disposiciones”.
Y de sus normas derivadas de los mismos. Una vez ejecutoriada la sentencia que le ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el acto, para los efectos legales consiguientes […]”4. I.1.1. Los hechos de la demanda5 2. Como fundamentos fácticos de las pretensiones se indicaron, en síntesis, los siguientes: 3.
Los demandantes señalaron que el Instituto Caro y Cuervo, bajo un criterio funcional, adelantó un proceso de reestructuración administrativa con el argumento de redefinir su rol institucional y concentrar sus esfuerzos en el cumplimiento de sus funciones misionales, enfocadas en la investigación científica y cultural, la formación especializada en educación superior y la divulgación del conocimiento sobre el español, lenguas indígenas y creoles.
Con este propósito, consideró indispensable la profesionalización de su planta de personal y la mejora de sus asignaciones salariales. 4. Sostienen que, el Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo presentó un estudio técnico al Gobierno Nacional y, particularmente, al Departamento Administrativo de la Función Pública para modificar su estructura, las funciones de sus dependencias y su planta de personal. 5.
Indicaron que el Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo, mediante acta número 007 del 15 de diciembre de 2009, decidió someter a aprobación del Gobierno Nacional la modificación de su planta de personal, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95 a 97 del Decreto 1227 de 2005. 6.
Mencionaron que el Gobierno Nacional dio concepto favorable a dichas modificaciones y que, particularmente, la Dirección Nacional de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público otorgó viabilidad presupuestal para modificar la planta de personal. 4 Folio 70 C pp. 5 Folios 70 a 76 C pp. 3 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 7.
Ponen de presente que en respuesta a un derecho de petición elevado por varios funcionarios el 7 de marzo de 2012, el Instituto manifestó que el objetivo principal del proceso organizacional adelantado en 2010 fue contribuir a la modernización institucional y establecer las bases de una reestructuración administrativa concebida bajo los enfoques de construcción colectiva y mejora continua, lo que permitiría una constante revisión y retroalimentación de la gestión institucional. 8.
Destacaron que en este marco de política, el Instituto señaló que buscó la profesionalización de la planta de personal para mejorar su capacidad en el cumplimiento de sus procesos misionales. Sin embargo, dijo que el Instituto reconoció las limitaciones presupuestales impuestas por el gobierno anterior en cuanto al costo cero para esta reforma. 9.
Adicionalmente, advirtieron que la directora del Instituto informó a los peticionarios sobre la gestión iniciada desde el año anterior para solicitar a las autoridades competentes ajustes salariales y la reclasificación de los empleos y que como resultado de esta reestructuración se suprimieron 133 cargos de la anterior estructura y se crearon 103 nuevos cargos bajo una perspectiva de profesionalización y mejora salarial. 10.
Recordaron que el Acuerdo 0002 de 8 de julio de 2010, adoptado por el Consejo Directivo del Instituto, estableció los estatutos del mismo en cumplimiento del literal b) del artículo 76 de la Ley 489 de 1998. 11. Aseveraron que de acuerdo con el artículo 17 literal c) de dichos estatutos, una de las funciones del Consejo Directivo es la de proponer al Gobierno Nacional la estructura organizacional de la entidad, establecer las funciones de sus dependencias, determinar la planta de personal, los grados de remuneración y la clasificación de los empleos. 12.
Finalmente, precisaron que mediante el Decreto 2712 de 28 de julio de 2010, la Presidencia de la República aprobó la modificación de la estructura del Instituto y determinó las funciones de sus dependencias. De igual forma, manifestó que el Decreto 2713 de la misma fecha aprobó la modificación de la planta de personal y estableció otras disposiciones.
I.1.2. Fundamentos de derecho y el concepto de violación6 I.1.2.1. Fundamentos de derecho 13. La parte demandante propuso los cargos de nulidad relacionados con la falta de competencia, el desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados y falsa motivación, para lo cual señaló como quebrantadas las siguientes disposiciones: (i) Constitución Política, artículos 1.°, 2.°, 13, 25, 53, 54, 334 y 366 y; 6 Folios 77 a 80 C pp. 4 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública (ii) Acuerdo 002 de 8 de julio de 2010, Estatutos del Instituto Caro y Cuervo, artículo 17 literal c).
I.1.2.2. El concepto de violación I.1.2.2.1. Falta de competencia 14. Los demandantes indicaron que el Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo incumplió el literal c) del artículo 17 del Acuerdo 002 de 8 de julio de 2010, que prevé dentro de sus funciones, proponer al Gobierno Nacional la estructura organizacional, las funciones de sus dependencias, determinar la planta de personal, los grados de remuneración y la clasificación de los empleos de dicho instituto, toda vez que dejó su determinación al Presidente de la República.
I.1.2.2.2. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados 15. Manifestaron que la reestructuración derivó en un incremento desproporcionado de salarios para dos categorías de empleados: los profesionales especializados, con aumentos superiores al 90%, y los profesionales universitarios, con incrementos superiores al 60% y que, por el contrario, los empleados de menor jerarquía, como técnicos, operarios, auxiliares administrativos y conductores, no recibieron aumento alguno, lo que generó una violación de los derechos del trabajo, la igualdad y la dignidad, así como los principios de equidad, progresividad y de trabajo igual salario igual. 16.
Explicaron que los actos administrativos demandados fueron expedidos con el fin de mejorar la capacidad del Instituto Caro y Cuervo en el marco de la política de profesionalización, sin embargo, aseguró que existía una limitación presupuestal que fue impuesta por el gobierno en cuanto “[…] al costo cero […]” para reformar la planta de personal. 17.
Por otra parte, mencionaron que las directivas del mencionado Instituto suprimió 133 cargos y creó 103 bajo la perspectiva de profesionalización y mejoras salariales, cuando en la realidad cambió los nombres de los cargos investigador asistente, adjunto, titular, auxiliar, técnicos operativos, técnicos administrativos, servicios generales, secretario, secretario ejecutivo, celador, supervisor, tesorero, conductor, por el nombre de profesionales especializados, técnicos y auxiliares administrativos. 18.
Además, sostuvieron que los decretos acusados no mejoraron los criterios administrativos, académicos y funcionales del Instituto, toda vez que no cumplen con las consideraciones de la Corte Constitucional plasmados en la sentencia C – 1433 de 2000, respecto a distinguir entre grupos en niveles salariales, como lo son “[…] la aplicación del criterio de distinción al derecho a mantener el poder adquisitivo real del salario, la aplicación del juicio de razonabilidad (estudio del fin de la medida, 5 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública estudio del medio elegido por la medida, estudio de la relación entre el medio y el fin) la proporcionalidad y progresividad […]”. 19.
Así las cosas, concluyeron que los decretos demandados no aseguran a los trabajadores de menor rango del Instituto Caro y Cuervo su derecho al trabajo, la paz y un orden social justo, así como tampoco los fines esenciales del Estado, como lo son, promover la prosperidad, la participación de las personas de menores ingreso en la vida económica de la Nación. 20.
Señalaron que la Constitución Política, como norma fundamental del Estado, determina la estructura y el funcionamiento de los órganos de poder público y que en su artículo 13 establece el derecho a la igualdad, lo que implica que la modificación de la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo no podía generar aumentos salariales discriminatorios ni arbitrarios. 21.
Destacaron que la Corte Constitucional, en la sentencia C-1433 de 2000, estableció que el juicio de razonabilidad implica analizar el fin de una medida, el medio adoptado y la relación entre ambos. Además, precisó que los aumentos salariales deben ser progresivos, otorgando mayores incrementos a los empleados con menores ingresos para evitar desigualdades desproporcionadas.
En este caso, en la reestructuración del Instituto Caro y Cuervo no se aplicó este criterio, favoreciendo únicamente a ciertos grupos de empleados en detrimento de otros, lo que vulneró el principio de equidad salarial. 22. Anotaron que el cambio de denominación de los cargos tampoco supuso una mejora real en los procesos misionales del Instituto.
Mientras que los investigadores fueron reclasificados como profesionales especializados y beneficiados con aumentos salariales, otros empleados fueron agrupados en categorías más generales sin recibir incrementos equivalentes. Este trato desigual generó un deterioro en el ingreso real de un grupo de trabajadores frente a otros que no sufrieron esa afectación. 23.
Asimismo, dicen que se desconoció el principio de “[…] a trabajo igual, salario igual […]”, ya que el incremento salarial se otorgó únicamente a los funcionarios de mayor jerarquía, sin aplicar los mismos criterios a otros trabajadores que desempeñan funciones esenciales dentro del Instituto y que el concepto de profesionalización debe aplicarse de manera equitativa, reconociendo que todos los trabajadores, independientemente de su cargo, son profesionales en sus respectivas funciones, por lo que no existe una justificación válida para otorgar privilegios salariales a unos y excluir a otros de manera arbitraria. 24.
En suma, señalaron que los actos administrativos demandados vulneraron principios constitucionales y desconocieron los criterios jurisprudenciales sobre equidad y progresividad salarial al otorgar aumentos salariales únicamente a ciertos grupos de empleados sin un criterio razonable, por lo que los Decretos 2712 y 2713 de 2010 transgredieron el ordenamiento jurídico y deben ser anulados. 6 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública I.1.2.2.3.
Falsa motivación 25. Finalmente, mencionaron que los decretos demandados incurrieron en falsa motivación, en tanto que se justificaron con base en la necesidad de modernización institucional y profesionalización de la planta de personal, cuando en realidad se desmejoró a un grupo de trabajadores sin una justificación razonable. II. CONTESTACIONES DE LA DEMANDA E INTERVENCIONES II.1.
Contestación del Presidente de la República7 26. El Presidente de la República, por conducto de apoderada judicial, contestó la demanda, para lo cual aseguró que los actos administrativos demandados fueron emitidos con pleno apego a las reglas jurídicas que rigen la materia, además puso de presente que no contienen disposiciones relacionadas con los salarios o remuneraciones de los funcionarios del Instituto, sino que tienen como objeto la modificación de la estructura administrativa y la planta de personal, por lo que dichos reproches son ajenos al examen de legalidad. 27.
En lo atinente a la inexistencia de disposiciones salariales en los Decretos 2712 y 2713 de 2010, puso de presente que ambas disposiciones, conforme a lo señalado en sus respectivos textos, tuvieron como objeto la modificación de la estructura administrativa y la planta de personal del Instituto, sin abordar temas vinculados a incrementos salariales, ajustes en las escalas de remuneración o cualquier otra medida relacionada con las retribuciones económicas de los empleados del Instituto. 28.
Advirtió que cualquier reproche relacionado con políticas salariales debería ser abordado en el marco de actos administrativos distintos a los que aquí se cuestionan, ya que los decretos objeto de esta demanda no tienen incidencia en la fijación de los salarios de los funcionarios. 29. Recordó que los demandantes también aducen que los decretos violan los criterios de proporcionalidad establecidos por la sentencia C-1433 de 2000 de la Corte Constitucional, pero que dicha decisión se refiere específicamente a la equidad en los incrementos salariales cuando existan cambios en las escalas de remuneración y que, como se ha expuesto anteriormente, los Decretos 2712 y 2713 de 2010 no las modifican, por lo que la referencia a esta sentencia es improcedente y no guarda relación con el objeto de los actos administrativos cuya nulidad se solicita. 30.
De otra parte, en cuanto a la potestad constitucional del Presidente de la República para modificar la planta de personal y la estructura administrativa de las entidades públicas nacionales, puso de presente que los demandantes indicaron 7 Índice 113 y 115 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 7 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública que, según lo dispuesto en el literal c) del artículo 17 del Acuerdo 0002 de 8 de julio de 2010, le correspondía únicamente al Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo la responsabilidad de establecer las funciones de sus dependencias, definir la planta de personal, y determinar los grados de remuneración y la clasificación de los empleos, razón por la cual fueron expedidos sin la competencia del Presidente de la República. 31.
Al respecto, resaltó que el artículo 189 de la Constitución Política en su numeral 16 otorgó expresamente al Presidente de la República la facultad de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales. 32. Aseveró que este precepto constitucional confiere al Presidente la potestad de intervenir en la organización interna de las entidades del Estado, incluida la planta de personal y las funciones de sus dependencias, como mecanismo para garantizar la eficiencia y eficacia en la administración pública. 33.
Anotaron que, por su parte, la Ley 489 de 1998, en su artículo 54, señaló la competencia del Gobierno Nacional para modificar la estructura de las entidades públicas nacionales, incluidos los establecimientos públicos como el Instituto Caro y Cuervo. 34. Por lo anterior, concluyó que el Presidente sí tiene la competencia constitucional para modificar la planta de personal y la estructura administrativa de las entidades descentralizadas, lo cual incluye el Instituto Caro y Cuervo, como establecimiento público del orden nacional, adscrito al Ministerio de Cultura, potestad que no se ve limitada por acuerdos internos de una entidad descentralizada cuando se trata de la modificación de su estructura y planta de personal, facultades que le han sido otorgadas por la Constitución y la ley.
II.2. Contestación del Ministerio de Cultura8 35. El Ministerio de Cultura, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda, para lo cual consideró que la misma “[…] no cumple con la técnica jurídica que permita realizar un estudio puntual de la controversia planteada, en cuanto se realizan manifestaciones genéricas sobre diversos aspectos, sin que se entre a determinar en forma precisa en qué forma se han violados los preceptos constitucionales citados en la demanda […]”. 36.
Puso de presente que los demandantes debían señalar las razones y los argumentos que lleven al Juez de conocimiento a establecer la efectiva vulneración de normas de carácter superior, y desvirtuar el principio de legalidad de que se encuentran investidos todos los actos administrativos. 8 Folios 169 a 171 C pp. 8 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 37.
Sostuvo que no existe cuestionamiento alguno respecto a la competencia de quien profirió los actos acusados, el alcance de las decisiones adoptadas, por lo que insistió que no se evidencia la existencia de causal alguna de nulidad. 38. Por lo anterior, concluyó que no se ha desvirtuado la presunción de legalidad de los Decretos 2712 y 2713 de 28 de julio de 2010, lo cual torna en improcedentes las pretensiones de la demanda.
II.3. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público9 39. El apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público contestó la demanda y propuso como única excepción la que denominó “[…] carencia de objeto […]” en el sentido de poner de presente que los decretos demandados se encuentran derogados por el artículo 6° del Decreto 2700 de 2013 y el artículo 1° del Decreto 1168 de 2017. 40.
Señaló que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha establecido como principio que no es legalmente procedente ejercer control sobre normas derogadas, en el sentido de que “[…] la vigencia de una disposición se refiere al momento en que la misma empieza a regir, lo cual como regla general sucede a partir de la sanción presidencial y su subsiguiente promulgación, por lo que es a partir de ese momento que comienza a surtir efectos jurídicos.
Por el contrario, se entiende que una norma ha perdido vigencia cuando es derogada […]”. 41. De acuerdo con lo anterior, precisó que para establecer la existencia de una disposición de rango legal y poder iniciar su juicio de validez se hace necesario verificar que la misma aún se encuentre en el ordenamiento jurídico, esto es, que no haya sido derogada. 42.
De esta manera, concluyó que cuando la Corte Constitucional advierte la estructuración de alguna de las clases de derogatoria de una disposición, “[…] no le queda otro camino que proferir un fallo inhibitorio, ya que la producción de efectos jurídicos de una norma es condición sine qua non para activar el control de constitucionalidad, siendo entonces la verificación de la vigencia del texto legal una etapa previa ineludible […]”. 43.
De los argumentos de fondo, sostuvo que las normas que aquí se censuran se expidieron en desarrollo de las competencias que la Constitución Política y la ley otorgan al Presidente de la República. 44. En efecto, consideró que los actos administrativos demandados se expidieron en desarrollo de las competencias que la Constitución Política, artículos 113 (inciso 2°), 189 (numerales 14, 15, 16 y 17), le otorgan al Presidente de la República, como primera autoridad administrativa. 9 Índice 109 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 9 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 45.
Advirtió que al ser una atribución otorgada constitucionalmente al Presidente de la República, en su calidad de primera autoridad administrativa, no necesita de norma legal expresa que la confiera, ni puede ser limitada en cuanto a la materia y el tiempo en que pueda utilizarla, mientras continúe vigente la norma legal a reglamentar; por ello, esta facultad no es susceptible de renuncia, transferencia o delegación por el Gobierno Nacional a otro órgano del Estado. 46.
Además, dijo que el Presidente de la República no requiere autorización por parte del Legislador para el ejercicio de su facultad reglamentaria, de manera que si éste establece en la ley que el mismo reglamentará la materia, dicha indicación debe entenderse simplemente como el reconocimiento para la expedición de una reglamentación, bajo el concepto de colaboración armónica que sustenta la estructura y el funcionamiento del Estado. 47.
Destacó que en el ámbito normativo de la Constitución Política, y dentro del nuevo esquema constitucional de distribución de competencias relacionadas con la administración pública, en el numeral 15 del artículo 189 se establecen las atribuciones del Presidente de la República para crear, fusionar o suprimir, conforme a la ley, los empleos que demande la administración central, y para señalar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y emolumentos, lo cual, por su parte, comporta el reconocimiento constitucional de una competencia administrativa del Ejecutivo. 48.
Así las cosas, consideró que resulta claro que, contrario a lo afirmado por la parte demandante, el Gobierno Nacional cuenta con facultades constitucionales propias en materia de modificación de la estructura de la administración central, las cuales deben ser ejercidas dentro de los límites que establece la Constitución Política y la ley, tal y como ocurrió con los actos acusados.
II.4. Contestación del Departamento Administrativo de la Función Pública10 49. El Departamento Administrativo de la Función Pública contestó la demanda y propuso las excepciones que denominó “[…] carencia actual de objeto […]” y “[…] genérica […]”. 50. De la excepción de carencia actual de objeto advirtió que los Decretos 2712 y 2713 de 2010 fueron derogados por el Decreto 2700 de 2013, mediante el cual se modificó su planta de personal, en ese sentido no es posible efectuar control jurisdiccional alguno, pues la norma atacada carece actualmente de efectos jurídico. 51.
Arguyó que si bien no resulta censurable que los servidores públicos aspiren a una mejor retribución y al desempeño de un mejor cargo público, lo cierto es que la demanda promovida únicamente resultaría viable y pertinente en el hipotético caso 10 Índice 112 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 10 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública de que el Decreto 2700 de 2013 fuera derogado, pero, además, habría tenido que señalar que esa extensión produce efectos retroactivos y que, “[…] como quiera que dichas hipótesis son materialmente inexistentes, en tanto que el Decreto 2700 de 2013 actualmente esta vigente dentro del ordenamiento jurídico […]”. 52.
En cuanto a la excepción denominada “[…] genérica […]”, solicitó que se declaren los demás medios exceptivos que se encuentren probados. 53. Frente a los argumentos de fondo, señaló que los regímenes salariales especiales o diferenciados en las distintas ramas e instituciones públicas no comporta una violación del principio de la igualdad, toda vez que fue voluntad del Constituyente (artículos 1.°, 13, 25, 53, 58 y 150-19) que el Gobierno Nacional, en desarrollo de una ley marco de salarios (artículos 2° y 3° de la Ley 4a de 1992 y artículo 13 del Decreto Ley 1042 de 1978) previera el régimen salarial. 54.
Destacó que la existencia de regímenes salariales especiales o diferenciados en las distintas ramas e instituciones públicas no comporta una violación del principio de la igualdad, por lo que, sin asomo de duda, el Gobierno nacional en desarrollo de lo establecido en el artículo 150 superior, y atendiendo los criterios y parámetros establecidos en el artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, se encuentra habilitado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleos del Estado, esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales. 55.
Aunado a lo anterior, precisó que, no habiéndose modificado el régimen constitucional y legal respecto a la autoridad responsable de establecer el régimen salarial de los empleados públicos, de acuerdo con las sentencias C-279 de 1996 y C-424 de 2006, es claro que el Ejecutivo conserva la competencia para señalar las escalas salariales, los topes máximos y, en general, todos los componentes del salario con base en los criterios y objetivos fijados por el Congreso de la República en el artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, “[…] sin que nuevas y desafortunadas interpretaciones (art. 230 Superior) puedan arrebatarle, -a la manera de una reforma constitucional-, dicha atribución en cuanto ella emerge directamente de la Carta Política y de la Ley […]”.
II.5. Intervención del Instituto Caro y Cuervo11 56. El apoderado del Instituto Caro y Cuervo intervino en el proceso, para lo cual propuso las excepciones que denominó “[…] carencia de objeto […]”, “[…] indebido uso de la acción de nulidad […]” y “[…] genérica […]”. 57. De la excepción de carencia de objeto sostuvo que el Decreto 2713 de 2010 por el cual se reformó la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo fue derogado expresamente por el artículo 6º del Decreto 2700 de 2013, esto es, por el cual se reforma la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo. 11 Índice 114 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 11 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 58.
Comentó que el acto administrativo objeto de control judicial perdió su fuerza ejecutoria, de tal forma que la administración no puede hacerlo cumplir ni se pueden derivar efectos de este, toda vez que se presentó el fenómeno del decaimiento del acto administrativo, situación que conlleva a declarar una carencia actual de objeto considerando que existe un nuevo decreto que regula la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo el cual goza de la presunción de legalidad y sigue vigente en nuestro ordenamiento jurídico. 59.
En lo atinente a la excepción relacionada con el indebido uso de la acción de nulidad, precisó que los demandantes reconocen en el escrito de demanda su calidad de funcionarios del Instituto Caro y Cuervo y buscan el reconocimiento de un derecho económico, razón por la cual invocan de forma indebida el medio de control de simple nulidad. 60.
De otra parte, en lo relacionado con la excepción denominada genérica, señaló que, debe declararse de oficio los demás medios exceptivos que se encuentren probados. 61. Sobre el fondo del asunto, manifestó que los decretos demandados fueron expedidos en el marco del poder reglamentario otorgado al Presidente de la República como máxima autoridad administrativa reconocido en la Constitución Política y cumpliendo los requisitos de la Ley 489 de 1998 que establece las reglas para la modificación de la estructura y planta de personal de los establecimientos públicos. 62.
Explicó que el Decreto 2712 de 2010 fue expedido por el Presidente de la República en ejercicio de la facultad consagrada en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998. Por su parte el Decreto 2713 de 2010 fue expedido en ejercicio de la habilitación contenida en el literal a) del artículo 1.° de la Ley 4a de 1992 y los artículos 54 (literales m y n) y 115 de la Ley 489 de 1998. 63.
Aunado a lo anterior, indicó que, según los artículos 1.°, 2.°, y 3.° de la Ley 4ª de 1992 se estableció la facultad para que el Gobierno Nacional determine el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, lo cual se relaciona con el artículo 150 de la Constitución Política. III. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO 64. Mediante escrito de fecha 15 de noviembre de 201612, el Agente del Ministerio Público rindió concepto, en el cual señaló que una vez analizados los respectivos actos administrativos demandados, es claro que los mismos fueron expedidos bajo la competencia que se le ha otorgado al Presidente de la Republica para modificar 12 Folios 212 a 222 C 1. 12 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública las estructuras de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos administrativos del orden nacional, según los artículos 54 literal m) y n) y 115 de la Ley 489 de 1998. 65.
Advirtió que dentro del expediente existe el Estudio Técnico para la Restructuración del Instituto Caro y Cuervo, mismo que cumple con los lineamientos generales establecidos en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, pues contiene los requisitos y aspectos establecidos por ese normativa, teniendo de presente un análisis financiero, un análisis interno del Instituto, una evaluación y proyección de la prestación del servicio y calidad del producto, un análisis de su estructura organizacional, un análisis de la planta de personal y el manual específico de funciones y competencias laborales, mismos que sirvieron para demostrar la urgencia de la estructuración del Instituto Caro y Cuervo con base en la necesidad de aplicar los principios de modernización de la administración pública y de técnicas gerenciales modernas, teniendo como finalidad la profesionalización de la planta de personal y mejoramiento de los salarios. 66.
Con fundamento en lo anterior y en las razones de modernización de la administración pública expuestas por el Instituto Caro y Cuervo, precisó que se otorgó por parte de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, viabilidad presupuestal para la modificación de la planta de personal. 67.
Destacó que es claro que para la expedición de los decretos demandados se cumplió con el trámite previo correspondiente a su expedición, en especial con el estudio técnico de restructuración de la entidad el cual cumple con las formalidades y reglamentación que la Ley le impone. 68. En cuanto a la violación del derecho a la igualdad y al trabajo, explicó que existen razones admisibles que permiten que existan unos niveles salariales diferentes y que dentro del caso que ocupa la atención de la Sala es pertinente indicar que la inferioridad salarial alegada por los demandantes se da por las diferencias de la estructura institucional de las dependencias públicas en que se desempeñan cargos que se muestran prima facie análogos; y la distinta clasificación de los empleos públicos, a partir de la cual se generan diferentes escalas salariales, que responden a cualificaciones igualmente disímiles para el acceso a dichos empleos. 69.
Por tal razón, consideró que con la expedición de los actos demandados no se vulneraron los derechos al trabajo y a la igualdad, toda vez que las diferencias salariales se dan como consecuencia de niveles profesionales diferentes al restructurar la planta de personal del Instituto Caro y cuervo. IV. TRÁMITE 70. Los señores Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán presentaron demanda de nulidad el 29 de junio de 13 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 201213, en contra de los Decretos 2712 y 2713 de 28 de julio de 2010, expedidos por el Presidente de la República. 71.
Mediante auto de 1° de noviembre de 201314 se declaró fundado el impedimento manifestado por el Consejero de Estado, Doctor Guillermo Vargas Ayala. Por auto de 26 de agosto de 201415 se admitió la demanda; se dispuso a notificar al Ministro de Cultura y se negó la suspensión provisional de los decretos demandados. El 20 de marzo de 201516, se fijó en lista el presente proceso por el término de 10 días. 72.
A través de auto de 23 de febrero de 201617 se reconoció personería al apoderado del Ministerio de Cultura y se tuvo por presentada oportunamente la contestación de la demanda de dicho ente ministerial. 73. Por autos de 25 de mayo de 201618 y 18 de octubre de 201619 se tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda y la contestación de la demanda, así como los antecedentes administrativos allegados al expediente y se corrió traslado a las partes para que presentaran alegatos de conclusión y, al Ministerio Público para que rindiera concepto. 74.
En el término para alegar de conclusión, la parte demandante20 reiteró sus argumentos de defensa. Por su parte, el Ministerio de Cultura guardó silencio. 75. El Ministerio Público emitió concepto 00207 de 15 de noviembre de 201621, en el que consideró que con la expedición de los Decretos 2712 y 2713 de 28 de julio de 2010 no se vulneraron los derechos al trabajo y a la igualdad, toda vez que la consecuencia de las diferentes remuneraciones hace referencia al nivel profesional, al cargo, las labores desempeñadas, experiencia y conocimiento, consecuencia la modificación de la estructura y la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo. 76.
Mediante autos de 10 de abril de 201822, 30 de mayo de 201823 y 19 de abril de 202124 se resolvieron las solicitudes de impulso procesal formuladas por la parte demandante en el sentido de advertir que el proceso ingresó para sentencia el 29 de agosto de 2016 y en la actualidad se estaban proyectando fallos de los procesos que ingresaron para el segundo semestre del año 2013.
Se resaltó que tampoco puede concederse la prelación de fallo sobre asuntos, por cuanto no se configuraba 13 Folio 82. C pp. 14 Folios 99 a 100 C pp. 15 Folios 105 a 112 C pp. 16 Folio 168 C pp. 17 Folio 189 C pp. 18 Folios 195 a 196 C pp. 19 Folio 213 C pp. 20 Folios 200 a 203 C pp. 21 Folios 217 a 222 C pp. 22 Folio 244 y vto.
C pp. 23 Folio 248 y vto. C pp. 24 Folio 267 a 268 vto. C pp. 14 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública alguna de las causales previstas en la Ley 1285 de 2009 y el artículo 7° de la Ley 1105 de 2006. 77.
A través de auto de 12 de agosto de 202425 se vinculó al proceso al Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Administrativo de la Función Pública, como parte demanda; al Instituto Caro y Cuervo, como tercero con interés en el resultado del proceso, y se ordenó notificar el auto de 26 de agosto de 2014 al Presidente de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento Administrativo de la Función Pública y al Instituto Caro y Cuervo.
El 30 de agosto de 202426, se fijó en lista el presente proceso por el término de 10 días. 78. El 13 de diciembre de 202427, se tuvo como pruebas los documentos allegados en los escritos de contestación de la demanda del Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Departamento Administrativo de la Función Pública y del Instituto Caro y Cuervo, se corrió traslado por el término de 3 días, vencido dicho plazo, se ordenó correr traslado a los sujetos procesales para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión y al agente del Ministerio Público para que rindiera concepto. 79.
En el término para alegar de conclusión, la parte demandante28, el Presidente de la República29, el Instituto Caro y Cuervo30 reiteraron sus argumentos de nulidad y defensa, respectivamente. Por su parte, el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Ministerio Público guardaron silencio.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 80. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 12831 del Código Contencioso Administrativo, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional, norma que resulta armónica con lo dispuesto en el Acuerdo 80 de 12 de marzo 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 10 de diciembre de 2024, que contiene las reglas de reparto entre las distintas secciones de la Corporación. 25 Índice 99 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 26 Índice 107 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 27 Índice 118 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 28 Índice 122 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 29 Índices 123 y 124 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 30 Índice 124 del aplicativo de gestión judicial SAMAI. 31 “[…] El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: 1.
De los de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional […]”. 15 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública V.2.
Problema jurídico 81. En el presente caso, corresponde a la Sala determinar si los Decretos 2712 y 2713 de 2010, mediante los cuales se modificó la estructura y la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo, desconocieron las normas en que debían fundarse, se expidieron sin competencia y con falsa motivación. 82. En particular, se debe establecer si la competencia para definir la planta de personal y la estructura del Instituto correspondía exclusivamente a su Consejo Directivo del Instituto conforme a lo dispuesto en el literal c) del artículo 17 del Acuerdo 0002 de 8 de julio de 2010, o si, por el contrario, derivaba directamente de las facultades otorgadas al Presidente de la República por los artículos 189 numeral 16 de la Constitución Política y 54 de la Ley 489 de 1998. 83.
Asimismo, la Sala analizará si los actos administrativos demandados desconocieron el derecho a la igualdad y el principio de equidad salarial, al establecer un esquema de remuneraciones que, según la parte demandante, favoreció de manera desproporcionada a los empleados de mayor jerarquía en detrimento de aquellos de menor rango. En este sentido, se evaluará si los decretos en cuestión vulneraron los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política, así como los criterios establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2000, que exige que los aumentos salariales sean proporcionales y progresivos. 84.
Adicionalmente, se evaluará si los decretos demandados incurrieron en falsa motivación, en tanto que se justificaron con base en la necesidad de modernización institucional y profesionalización de la planta de personal, cuando en realidad se generó a un grupo de trabajadores sin una justificación razonable. 85. Para los fines anteriores, la Sala abordará la identificación de los actos administrativos acusados, las excepciones propuestas por los demandados, el análisis del caso concreto y las conclusiones.
V.3. La identificación de los actos demandados 86. Los señores Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán presentaron demanda de nulidad en contra de los Decretos 2712 y 2713 de 28 de julio de 2010, expedidos por el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Cultura y el Departamento Administrativo de la Función Pública.
Los actos administrativos demandados aprobaron la modificación de la estructura del Instituto Caro y Cuervo y determinaron la nueva planta de personal de la entidad. Los decretos son del siguiente tenor: “[…] DECRETO 2712 DE 2010 (Julio 28) 16 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública “Por el cual se aprueba la modificación de la estructura del Instituto Caro y Cuervo y se determinan las funciones de sus dependencias.” EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA, En ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las que le confieren el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 54 de la Ley 489 de 1998,
DECRETA: CAPÍTULO I ESTRUCTURA ARTÍCULO 1°. ESTRUCTURA. Modificado por el Artículo 1 del Decreto 1168 de 2017. La estructura del Instituto Caro y Cuervo será la siguiente: 1. Consejo Directivo 2. Dirección General 3. Subdirección Académica 4. Subdirección Administrativa y Financiera 5. Órganos de Asesoría y Coordinación. 5.1 Comisión de Personal. 5.2 Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno. CAPÍTULO II FUNCIONES DE LAS DEPENDENCIAS ARTÍCULO 2° El Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo, estará integrado y cumplirá sus funciones de conformidad con lo establecido en la Ley 489 de 1998, en sus estatutos y demás disposiciones legales vigentes.
ARTÍCULO 3 °. DIRECCIÓN GENERAL. Son funciones de la Dirección General las siguientes: 1. Cumplir y hacer cumplir las decisiones y acuerdos del Consejo Directivo. 2. Crear y conformar con carácter permanente o transitorio, grupos internos de trabajo, mediante resolución, teniendo en cuenta las necesidades del servicio y los planes y pro gramas trazados por la entidad; así como designar el funcionario bajo el cual quedará la coordinación y supervisión del grupo. 3.
Representar legalmente al Instituto en los asuntos judiciales, extrajudiciales y demás actuaciones administrativas, y en ejercicio de esta facultad nombrar los apoderados especiales que demande la mejor defensa de los intereses del Instituto. 4. Adoptar los manuales específicos de funciones y competencias laborales y los manuales de procesos y procedimientos adecuados a la naturaleza, estructura y misión del Instituto. 5.
Establecer y mantener el Modelo Estándar de Control Interno y el Sistema de Gestión de Calidad del Instituto, en los términos de oportunidad, eficacia y eficiencia definidos legalmente para cada una de las materias. 17 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 6.
Dirigir, coordinar y controlar el funcionamiento administrativo y académico del Instituto. 7. Expedir los actos y adelantar las actuaciones administrativas requeridas para el cumplimiento de los objetivos misionales del Instituto. 8. Suscribir y/o celebrar los contratos y convenios necesarios para la consecución de los objetivos misionales y el funcionamiento administrativo del Instituto, en concordancia con los planes de desarrollo y las políticas trazadas por el Gobierno Nacional. 9.
Ordenar los gastos con cargo al presupuesto del Instituto y efectuar el control en la ejecución de los mismos. 10. Nombrar, dar posesión y remover al personal del Instituto de conformidad con las normas legales vigentes sobre la materia. 11. Autorizar a los funcionarios del Instituto los permisos y comisiones de acuerdo con la ley y los reglamentos. 12.
Orientar, promover, mantener y difundir la realización de acuerdos entre el Instituto e instituciones de índole nacional e internacional por medio de convenios y/o cartas de acuerdo y/o compromiso en las áreas de interés académico, investigativo, científico y humanístico. 13. Ejecutar y hacer cumplir las disposiciones legales y reglamentarias aplicables al Instituto, al igual que las diferentes disposiciones estatutarias y las demás decisiones emanadas del Consejo Directivo. 14.
Orientar el diseño, planeación, programación, ejecución y evaluación de las políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo institucional a corto, mediano y largo plazo. 15. Diseñar los planes, metas, procedimientos, mecanismos de seguimiento y evaluación del Sistema de Control Interno de la Entidad. 16. Garantizar la integridad y eficacia de la aplicación del sistema de control interno en las diferentes dependencias, a través de un seguimiento preciso, eficaz y continuo, que permita los resultados propuestos. 17.
Evaluar el estado del Sistema de Control Interno Institucional y adoptar las medidas correctivas pertinentes. 18. Procurar que la atención de quejas y reclamos presentadas por los ciudadanos en relación con la misión de la entidad, se presten en forma oportuna y eficiente. 19. Procurar la adecuada defensa extrajudicial y judicial del Instituto en los procesos y litigios, y en las demás actuaciones de resolución de conflictos en las cuales sea parte el Instituto. 20.
Mantener la compilación y actualización de la jurisprudencia y de las normas legales y administrativas que regulan las funciones del instituto, de cada una de sus dependencias y velar por su adecuada difusión y aplicación. 21. Mantener al interior del Instituto la unidad de interpretación y aplicación de disposiciones legales respecto de los asuntos de competencia de la Entidad. 18 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 22.
Convocar a sesiones ordinarias y extraordinarias del Consejo Directivo. 23. Preparar y presentar para aprobación oportuna del Consejo Directivo, el anteproyecto de presupuesto anual, de acuerdo con las políticas generales fijadas por la ley y el Instituto Caro y Cuervo. 24. Presentar al Consejo Directivo, cuando este se lo solicite y por lo menos una vez al año, el informe de gestión y de rendición comprobada de las cuentas del periodo respectivo, conforme a la ley. 25.
Rendir ante el Consejo Directivo los informes sobre el estado y ejecución de los programas de la Entidad. 26. Verificar la correcta aplicación de los recursos y el debido mantenimiento, custodia, y utilización de los bienes de la Entidad. 27. Adoptar el Sistema Integral de Gestión del Instituto Caro y Cuervo y responder por la eficacia de su funcionamiento. 28.
Conocer en segunda instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos del Instituto. 29. Adoptar las medidas necesarias para garantizar el correcto funcionamiento de la Entidad. […] ARTÍCULO 5°. SUBDIRECCIÓN ADMINISTRATIVA Y FINANCIERA. Son funciones de la Subdirección Administrativa y Financiera las siguientes: […] 2.
Coordinar y programar las actividades de administración de personal, seguridad industrial y relaciones laborales del personal, de acuerdo con las políticas de la entidad y las normas legales vigentes establecidas sobre la materia. 3. Coordinar la realización de estudios sobre planta de personal y adelantar los estudios necesarios con el fin de mantener actualizado el manual específico de funciones y de competencias laborales de la entidad, de conformidad con las normas legales vigentes. 4.
Programar, en coordinación con la Dirección General, los procesos de licitación, contratación, adquisición, almacenamiento y custodia de bienes y materiales. 5. Asesorar al Director en la formulación de políticas, normas y procedimientos para la administración de recursos humanos, físicos, económicos y financieros de la entidad. 6.
Conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los servidores públicos del Instituto. 7. Velar por la debida aplicación del Sistema de Desarrollo Administrativo, relacionado con las políticas, estrategias, metodologías, técnicas y 19 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública mecanismos de carácter administrativo y organizacional para la gestión y el manejo de los recursos humanos, técnicos, materiales, físicos y financieros de la (entidad), orientado a fortalecer la capacidad administrativa y el desempeño institucional, de conformidad con las normas legales vigentes. 8.
Asistir a la Dirección General en la ejecución de las políticas institucionales en asuntos administrativos y financieros. 9. Formular políticas, planes y programas de desarrollo y administración del talento humano, recursos financieros y físicos a cargo del Instituto. 10. Prestar asesoría financiera y presupuestal al Consejo Directivo, la Dirección General y demás dependencias que lo requieran. 11.
Colaborar en la formulación y evaluación de las normas y procedimientos que deben seguirse para la ejecución de las actividades administrativas y financieras que desarrolla el Instituto. 12. Participar conjuntamente con los funcionarios responsables de Planeación y la Coordinación Financiera en la elaboración del anteproyecto de presupuesto del Instituto y someterlo a consideración de las autoridades competentes. 13.
Vigilar la eficiente administración, conservación, mantenimiento, custodia y seguridad de los recursos físicos y financieros del Instituto. 14. Elaborar informes y estudios sobre el desarrollo y cumplimiento de las actividades, planes y programas de las dependencias adscritas a Subdirección Administrativa y Financiera. 15. Participar en los comités, consejos y demás órganos consultivos del Instituto, que por Estatuto o Reglamento se establezcan o competan a los asuntos a su cargo. 16.
Dirigir el desarrollo de las políticas de seguros que garanticen el amparo total de los bienes del Instituto. 17. Velar por la consecución y recaudo oportuno de los recursos presupuestales. 18. Propender por la destinación adecuada de los recursos teniendo como precepto básico la racionalización del gasto. 19. Velar por la correcta ejecución del Programa Anual de Caja (P.A.C.) en concordancia con los acuerdos de gastos. 20.
Velar por la eficiente y oportuna aplicación de la Ley, los Estatutos, Acuerdos y demás disposiciones vigentes para el personal vinculado al Instituto. 21. Administrar el recurso humano desde el proceso de selección y vinculación, complementado con el desarrollo de programas de bienestar social y capacitación, para el logro de un óptimo clima laboral y eficiente desempeño de las funciones a cargo de cada funcionario. 20 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 22.
Dirigir y coordinar el conjunto de procedimientos para el adecuado manejo de recursos, bienes y servicios, que soporten el área misional, en el marco de la normatividad pública. 23. Dirigir y coordinar el conjunto de procedimientos para el intercambio de información entre los funcionarios y el adecuado manejo de recursos informáticos y físicos. 24.
Las demás inherentes a la naturaleza de la dependencia y que le sean asignadas por las normas legales. ARTÍCULO 6°. FUNCIONES GENERALES DE LAS DEPENDENCIAS. Además de las funciones asignadas a cada dependencia, estas deben cumplir con las siguientes: 1. Realizar los reportes del cumplimiento de las metas y proponer oportunamente los correctivos cuando se presenten desviaciones de los objetivos definidos por la Gerencia. 2.
Preparar, revisar y conceptuar, en los aspectos inherentes a las funciones de su dependencia, los proyectos de acuerdo, decreto, resolución o cualquier otro acto administrativo que elabore o expida el Instituto caro y Cuervo. 3. Elaborar los contenidos técnicos, de competencia de cada dependencia, que deben ser incluidos en los términos de referencia y pliegos de licitación. 4.
Evaluar los aspectos técnicos, de competencia de cada dependencia, de las ofertas presentadas por los proponentes de los procesos licitatorios y de contratación y elaborar la documentación técnica requerida en las distintas etapas de los procesos contractuales correspondientes a los proyectos de su dependencia. 5. Coadyuvar al fortalecimiento del Modelo Estándar de Control Interno y del Sistema de Gestión de Calidad, Sistema de Desarrollo Administrativo y Plan Institucional de Gestión Ambiental mediante la aplicación de indicadores de gestión, estándares de desempeño y mecanismos de evaluación y control. 6.
Dar respuesta oportuna y sustentada a las sugerencias, quejas y reclamos de acuerdo con el trámite establecido por la Subdirección Administrativa y Financiera. 7. Dar respuesta oportuna y sustentada a los derechos de petición, y a los requerimientos de las entidades de control fiscal y político, según su competencia. 8. Preparar los informes de gestión con destino a la Dirección General y los demás requeridos para los entes externos. 9.
Aplicar los indicadores de gestión, estándares de desempeño y mecanismos de evaluación y control sobre el recurso humano y programas y proyectos que adelante. 10. Las demás inherentes a la naturaleza de cada dependencia y las que les sean asignadas por las normas legales. 21 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública ARTÍCULO 7°.
ÓRGANOS DE ASESORÍA Y COORDINACIÓN. La Comisión de Personal, el Comité de Coordinación del Sistema de Control Interno y demás órganos de Asesoría y Coordinación que se organicen e integren, cumplirán sus funciones de conformidad con las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. El Director General podrá crear comités permanentes o transitorios especiales.
ARTÍCULO 8 °. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias, en especial el Decreto 1442 de 1970 […]” (mayúscula y negrilla del original). “[…] DECRETO 2712 de 28 JUL 2010 Por el cual se aprueba la modificación de la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo y se dictan otras disposiciones EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA en ejercicio de las facultades legales, en especial las que le confieren los artículos 54 literales m) y n) y 115 de la Ley 489 de 1998, y
CONSIDERANDO
Que el Instituto Caro y Cuervo presentó el estudio técnico de que trata el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95 a 97 del Decreto 1227 de 2005 para efectos de modificar su planta de personal, el cual obtuvo concepto favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. Que la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, otorgó viabilidad presupuestal para efecto de modificar la Planta de Personal del Instituto Caro y Cuervo.
Que el Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo según Acta No 007 del 15 de diciembre de 2009, decidió someter a la aprobación del Gobierno Nacional la modificación de su planta de personal;
DECRETA
ARTÍCULO 1 °. Apruébase (sic) la modificación de la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo, en el sentido de suprimir los siguientes cargos. N° Cargos Dependencia y denominación del cargo planta científico docente Código Grado 1 (uno) Decano 2150 07 1 (uno) Secretario Académico 2155 03 1 (uno) Síndico 2160 07 8 (ocho) Investigador Auxiliar 3050 01 12 (doce) Investigador Asistente 3055 01 8 (ocho) Investigador Adjunto 3060 03 9 (nueve) Investigador Asociado 3065 05 6 (seis) Investigador Asociado 3065 06 6 (seis) Investigador Titular 3070 07 22 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública N° Cargos Dependencia y denominación del cargo Código Grado 7 (siete) Investigador Titular 3070 08 1 (uno) Profesor Asistente 3075 01 2 (dos) Profesor Adjunto 3080 03 2 (dos) Profesor Titular 3085 08 2 (dos) Auxiliar de Investigación 4150 05 6 (seis) Auxiliar de Investigación 4150 05 Planta Administrativa Despacho del Director 1 (uno) Director General de Entidad Descentralizada 0015 18 1 (uno) Secretario General de Entidad Descentralizada 0037 02 1 (uno) Asesor 1020 02 1 (uno) Profesional Universitario 2044 03 1 (uno) Auxiliar de Servicios Generales 4064 05 1 (uno) Secretario 4178 13 1 (uno) Secretario Ejecutivo 4210 18 Planta Administrativa Despacho del Director 1 (uno) Profesional Universitario 2044 07 Unidad Científica y de Investigación 1 (uno) Subdirector General de entidad descentralizada 0040 03 3 (tres) Profesional Universitario 2044 11 1 (uno) Secretario 4178 08 Departamento de Biblioteca 1 (uno) Técnico Operativo 3132 10 3 (tres) Auxiliar Administrativo 4044 02 1 (uno) Auxiliar Administrativo 4044 05 Unidad Docente 1 (uno) Técnico 3100 10 1 (uno) Secretario 4178 06 1 (uno) Secretario 4178 10 1 (uno) Secretario Ejecutivo 4210 18 N° Cargos Sindicatura Código Grado 1 (uno) Profesional Universitario 2044 06 1 (uno) Secretario 4178 10 Sección de Presupuesto y Contabilidad 2 (dos) Profesional Universitario 2044 01 1 (uno) Pagador 4173 18 1 (uno) Tesorero 4225 20 Sección de Bienes y Servicios Generales 23 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 1 (uno) Jefe de Sección 2075 05 1 (uno) Técnico 3100 15 1 (uno) Auxiliar Administrativo 4044 02 1 (uno) Auxiliar Administrativo 4044 18 1 (uno) Auxiliar de Servicios Generales 4064 05 2 (dos) Celador 4097 06 Sección de Publicaciones 1 (uno) Jefe de Sección 2075 05 2 (dos) Profesional Universitario 2044 03 2 (dos) Auxiliar de Técnico 3054 05 1 (uno) Técnico 3100 10 1 (uno) Técnico Operativo 3132 09 2 (dos) Técnico Operativo 3132 10 1 (uno) Auxiliar de Servicios Generales 4064 05 2 (dos) Ayudante 4069 05 5 (cinco) Operario Calificado 4169 07 4 (cuatro) Operario Calificado 4169 09 3 (tres) Operario Calificado 4169 11 2 (dos) Supervisor 4220 10 ARTÍCULO 2°.
Las funciones propias de las diferentes dependencias del Instituto Caro y Cuervo serán atendidas por la planta de personal que a continuación se establece: N° Cargos Dependencia y denominación del cargo Despacho del Director Código Grado 1 (uno) Director General de entidad descentralizada 0015 18 1 (uno) Asesor 1020 06 2 (dos) Profesional Especializado 2028 15 1 (uno) Conductor Mecánico 4103 09 Planta global 2 (dos) Subdirector General de entidad descentralizada 0040 16 11 (once) Profesional Especializado 2028 15 9 (nueve) Profesional Especializado 2028 14 9 (nueve) Profesional Universitario 2044 11 4 (cuatro) Profesional Universitario 2044 10 5 (cinco) Profesional Universitario 2044 06 1 (uno) Profesional Universitario 2044 01 1 (uno) Auxiliar de Técnico 3054 06 1 (uno) Técnico 3100 16 1 (uno) Técnico 3100 15 7 (siete) Técnico 3100 12 3 (tres) Técnico 3100 06 1 (uno) Técnico 3100 05 1 (uno) Técnico Administrativo 3124 11 1 (uno) Técnico Administrativo 3124 07 3 (tres) Auxiliar Administrativo 4044 20 5 (cinco) Auxiliar Administrativo 4044 18 1 (uno) Auxiliar Administrativo 4044 13 2 (dos) Auxiliar Administrativo 4044 11 2 (dos) Auxiliar Administrativo 4044 10 24 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 9 (nueve) Auxiliar Administrativo 4044 09 6 (seis) Auxiliar Administrativo 4044 07 3 (tres) Auxiliar Administrativo 4044 06 3 (tres) Auxiliar Administrativo 4044 05 1 (uno) Conductor Mecánico 4103 09 2 (dos) Conductor Mecánico 4103 06 ARTÍCULO 3°.
El Director General del Instituto distribuirá los cargos de la planta global y que se refiere el artículo 2° del presente decreto, mediante acto administrativo y ubicará el personal teniendo en cuenta la estructura, las necesidades del servicio, los planes y programas de la entidad. ARTÍCULO 4°. La incorporación de los funcionarios a la nueva planta de personal que se adopta con el presente decreto, se hará a las disposiciones legales vigentes sobre la materia, dentro de los siguientes treinta (30) días calendario contados a partir de la fecha de su expedición. Los empleados públicos continuarán percibiendo la remuneración mensual correspondiente a los empleos que desempeñan actualmente, hasta tanto se produzca la incorporación a la nueva planta de personal y tomen posesión del cargo.
ARTÍCULO 5 °. Los cargos de carrera vacantes de la planta de personal, a que se refiere el artículo 2° del presente decreto, se proveerán de conformidad con lo dispuesto en la ley 909 de 2004, el decreto reglamentario 1227 de 2005 y las demás disposiciones que los modifiquen, adiciones o sustituyan. ARTÍCULO 6°. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias y en especial los decretos 1101 de 1974, 616 de 1974, 1307 de 1978, 3523 de 1980, 109 de 1988 y 708 de 1988 […]” (mayúscula y negrilla del original).
V.4. Las excepciones propuestas V.4.1. Excepción de ineptitud sustancial de la demanda 87. El Ministerio de Cultura, aunque no denominó la excepción como de ineptitud sustancial de la demanda, señaló que el libelo inicial “[…] no cumple con la técnica jurídica que permita realizar un estudio puntual de la controversia planteada, en cuanto se realizan manifestaciones genéricas sobre diversos aspectos, sin que se entre a determinar en forma precisa en qué forma se han violados los preceptos constitucionales citados en la demanda […]”. 88.
Puso de presente que los demandantes debían señalar las razones y los argumentos que lleven al Juez de conocimiento a establecer la efectiva vulneración de normas de carácter superior, y desvirtuar el principio de legalidad de que se encuentran investidos todos los actos administrativos. 89. Al respecto, la Sala recuerda que la “[…] demanda en forma […]” se encuentra regulada en los numerales 2º y 4º del artículo 137 del CCA, los cuales disponen que toda demanda deberá dirigirse a quien sea competente y debe contener los 25 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública requisitos allí dispuestos, entre los cuales, se encuentran “[…] lo que se demanda […]”, indicando las normas violadas y explicando el concepto de violación. 90.
En el caso sub examine y una vez revisado el plenario, la Sala advierte que la demanda cumple con los referidos requisitos por cuanto la parte demandante sí señaló las normas violadas, los cargos de violación y desarrolló el concepto de su violación. 91. En efecto y en primer lugar, la parte demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, artículos 1.°, 2.°, 13, 25, 53, 54, 334 y 366 y;
(ii) Acuerdo 0002 de 8 de julio de 2010, Estatutos del Instituto Caro y Cuervo, artículo 17 literal c). 92. En segundo lugar y como cargos de violación, señaló que los actos acusados desconocieron las normas superiores en las cuales debían fundarse y se expidieron con falta de competencia y falsa motivación. 93. Finalmente, en cuanto al concepto de violación, los demandantes consideraron que la competencia para definir la planta de personal y la estructura del Instituto Caro y Cuervo correspondía exclusivamente a su Consejo Directivo y no al Presidente de la República. 94.
Asimismo, precisaron que los actos acusados desconocieron el derecho a la igualdad y el principio de equidad salarial, al establecer un esquema de remuneraciones que favoreció de manera desproporcionada a los empleados de mayor jerarquía en detrimento de aquellos de menor rango, contradiciendo el criterio jurisprudencia de la Corte Constitucional plasmado en la sentencia C-1433 de 2000, que exige que los aumentos salariales sean proporcionales y progresivos. 95.
Y, advirtieron que los actos se justificaron con base en la necesidad de modernización institucional y profesionalización de la planta de personal, cuando en realidad se generó a un grupo de trabajadores sin una justificación razonable. 96. En este contexto, para la Sala la demanda sí está formulada en forma completa y se dirige a desvirtuar la presunción de legalidad que ampara los actos administrativos demandados. 97.
Aunado a lo anterior, se tiene que los cargos propuestos de ilegalidad recaen sobre una proposición jurídica real y existente y no simplemente deducida por el demandante o implícita en el cuerpo de la demanda, razón por la cual no se declarará como probada la excepción de ineptitud sustancial de la demanda formulada, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de este proveído. 26 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública V.4.2.
Excepción de “[…] carencia de objeto […]” 98. Los apoderados del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Departamento Administrativo de la Función Pública y del Instituto Caro y Cuervo propusieron la excepción que denominaron “[…] carencia de objeto […]”, en tanto que consideran que los decretos demandados se encuentran derogados por el artículo 6° del Decreto 2700 de 2013 y el artículo 1.° del Decreto 1168 de 2017. 99.
Señalaron que de acuerdo con lo anterior, para establecer la existencia de una disposición de rango legal y poder iniciar su juicio de validez, se hace necesario verificar que la misma aún se encuentre en el ordenamiento jurídico, por lo que no es posible efectuar control jurisdiccional alguno, pues la norma atacada carece actualmente de efectos jurídicos. 100.
Comentaron que los actos administrativos objeto de control judicial perdieron su fuerza ejecutoria, de tal forma que la administración no puede hacerlos cumplir ni se pueden derivar efectos de estos, toda vez que se presentó el fenómeno del decaimiento del acto administrativo, situación que conlleva a declarar una carencia actual de objeto considerando que existe un nuevo decreto que regula la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo el cual goza de la presunción de legalidad y sigue vigente en nuestro ordenamiento jurídico. 101.
Para resolver, la jurisprudencia de esta Corporación32 ha sido pacífica en el sentido de admitir la posibilidad de enjuiciar las decisiones de la administración, aun cuando hayan sido derogadas, pues para ello ha distinguido los conceptos de validez y eficacia. 102. Particularmente, esta Sección33 ha considerado que la derogación de actos administrativos tiene efectos ex – nunc, lo cual implica que el acto derogado mantiene su presunción de legalidad por todo el tiempo que estuvo vigente; presunción que es iuris tantum o mientras no se declare lo contrario, lo que está reservado a esta jurisdicción a instancia de parte que alegue y demuestre la ilegalidad del acto administrativo derogado. 103.
No debe olvidarse que el control de legalidad que efectúa la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se realiza teniendo en cuenta los supuestos fácticos y jurídicos vigentes al momento de la expedición del acto administrativo, por lo que, 32 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 16 de diciembre de 2016.
Rad: 2012-00192. Magistrado Ponente: doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 4 de febrero de 2021. Rad.: 2009-00444. Consejero Ponente: doctor Hernando Sánchez Sánchez. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Auto de 17 de marzo de 2023.
Rad: 2021-00253. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto del 23 de abril de 2021. Rad.: 2015-00375. Consejero Ponente: doctor Roberto Augusto Serrato Valdés. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de 21 de agosto de 2008. Rad.: 2002-00121 (2549- 02).
Magistrada Ponente: doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez. “[…] no son los actos revocatorios de la Administración ni los derogatorios del Gobierno Nacional, sino las sentencias dictadas por los Jueces competentes de esta Jurisdicción, las decisiones con capacidad para restablecer el imperio de la legalidad […]”. 27 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública aunque se hubiera derogado, haya perdido su vigencia o cumplido su objeto, debe estudiarse su conformidad con el ordenamiento jurídico por los efectos que pudo producir y por las situaciones jurídicas particulares que se crearon o modificaron que aún no se han consolidado34. 104.
No se puede confundir la validez del acto administrativo con la eficacia de la decisión, esto es, con la exigibilidad, obligatoriedad y ejecutoriedad de la misma. 105. Ciertamente, aun cuando el acto ha perdido sus fundamentos jurídicos o su vigencia, de todas maneras, debe surtirse el control de legalidad frente a la actuación de la Administración, ello bajo el supuesto de que durante el tiempo que estuvo vigente pudo haber producido efectos jurídicos y, en ese contexto, se produce y se surte el control de legalidad de la actuación. 106.
No cabe duda de que la desaparición de los actos administrativos del ordenamiento jurídico como consecuencia de su derogatoria, expresa o tácita, no implica la imposibilidad de examinar en sede judicial si en su expedición fueron cumplidos los requisitos y elementos esenciales para predicar de ellos su validez. Lo anterior, por cuanto, si se llegare a demostrar la existencia de vicios en su expedición, sería procedente declarar su nulidad desde el mismo momento de su nacimiento. 107.
En consecuencia, la derogatoria de un acto administrativo no es motivo para abstenerse de estudiar su legalidad, tal y como lo pretende los apoderados de los demandados, razón por la cual se declarará como no probada la excepción propuesta, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. V.4.3. Excepción de indebida escogencia de la acción 108.
El apoderado del Instituto Caro y Cuervo propuso la excepción que denominó “[…] indebido uso de la acción de nulidad […]” por cuanto […] los demandantes reconocen en el escrito de demanda su calidad de funcionarios del Instituto Caro y Cuervo y buscan el reconocimiento de un derecho económico, razón por la cual invocan de forma indebida el medio de control de simple nulidad […]”. 109.
Para resolver, la Sala pone de presente que, tal y como se consideró por el Despacho sustanciador del proceso en el auto admisorio de la demanda de fecha 26 de agosto de 201435, el objeto de la demanda se limita a cuestionar la legalidad de los Decretos 2712 y 2713 de 2010, sin pretensiones de restablecimiento del derecho ni indemnización de perjuicios. 34 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia de 23 de junio de Rad.: 2010-00521. Consejero Ponente: doctor Guillermo Vargas Ayala. 35 Folios 105 a 112 C 1. 28 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 110.
La Sala advierte que la acción de nulidad simple es el medio idóneo para solicitar la anulación de actos administrativos de carácter general cuando se alega la existencia de vicios de legalidad, como en este caso, donde los demandantes fundamentan su petición en la presunta falta de competencia del Presidente de la República para expedir los actos administrativos demandados y el desconocimiento de las normas en que debían fundarse por presunto desconocimiento, entre otros, del derecho a la igualdad, lo que condujo a la presunta falsa motivación. 111.
De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, esta acción procede cuando se busca exclusivamente el control de legalidad de una norma sin necesidad de demostrar una afectación individual directa o reclamar derechos subjetivos. 112. En este sentido, es claro que las pretensiones de la demanda están dirigidas a obtener la declaratoria de nulidad de los mencionados decretos, con base en la presunta vulneración de normas constitucionales y legales.
No se evidencia en el escrito de demanda solicitud alguna encaminada a obtener el reconocimiento de derechos individuales, como el pago de salarios, reajustes salariales o indemnizaciones, lo que reafirma la idoneidad de la acción de nulidad simple. 113. Ahora bien, se observa que, si bien los demandantes han manifestado su vínculo laboral con el Instituto Caro y Cuervo, no se ha determinado con precisión el cargo que ocupan dentro de la entidad.
Esta falta de certeza impide establecer si efectivamente su interés en el proceso corresponde a una reclamación de derechos subjetivos derivados de una relación laboral específica o si, por el contrario, su demanda se limita a cuestionar la legalidad de los actos administrativos demandados. 114. En efecto, para la Sala resulta relevante encontrar demostrado que las pretensiones formuladas persiguen el reconocimiento de derechos individuales.
Sin embargo, al no existir claridad sobre la posición de los demandantes dentro de la estructura organizacional del Instituto, tampoco es posible afirmar de manera concluyente que su intención es obtener un beneficio económico particular. En este sentido, la acción de nulidad simple sigue siendo procedente, pues se mantiene en el ámbito del control objetivo de legalidad sobre los actos administrativos generales. 115.
La Sala pone de presente que en el marco de sus competencia no puede modificar ni complementar las pretensiones de la demanda, esto se fundamenta en el principio de jurisdicción rogada, según el cual los jueces solo pueden pronunciarse sobre lo pedido en la demanda, sin alterar, ampliar o modificar sus pretensiones. 116. En consecuencia, al no haberse solicitado el reconocimiento de derechos subjetivos ni pretensiones económicas, la Sala debe limitarse a analizar la legalidad de los actos administrativos demandados dentro del marco del control objetivo que caracteriza la acción de nulidad simple, razón por la cual se declarará como no 29 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública probada la excepción propuesta, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. V.4.4.
Excepción genérica 117. Los apoderados del Departamento Administrativo de la Función Pública y del del Instituto Caro y Cuervo propusieron la excepción genérica, para lo cual solicitaron que se declaren los demás medios exceptivos que se encuentren probados dentro del proceso. 118. Al respecto, la Sala no observa alguna causal que afecte el curso normal del proceso que pueda constituir una excepción, de tal manera que no hay lugar a pronunciarse sobre la excepción “genérica”.
V.5. Análisis del caso concreto V.5.1. Falta de competencia 119. Los demandantes indicaron que el Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo incumplió con su función prevista en el literal c) del artículo 17 del Acuerdo 002 de 8 de julio de 2010, que prevé dentro de sus funciones, proponer al Gobierno Nacional la estructura organizacional, las funciones de sus dependencias, determinar la planta de personal, los grados de remuneración y la clasificación de los empleos de dicho instituto, toda vez que dejó su determinación al Presidente de la República. 120.
Para resolver, la Sala pone de presente que de un análisis normativo y jurisprudencial sobre la materia se puede concluir que los decretos demandados fueron expedidos dentro del marco de las facultades constitucionales y legales otorgadas al Gobierno Nacional. 121. En efecto, el ordenamiento jurídico colombiano ha previsto un criterio de diferenciación para la fijación del régimen salarial y prestacional, el cual ha sido incorporado por el Constituyente y el Legislador. 122.
Bien lo precisó el apoderado del Departamento Administrativo de la Función Pública cuando señaló que durante la vigencia de la Constitución Política de 1886, la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos radicaba exclusivamente en cabeza del Congreso de la República, por lo que, algunas materias propias de la tipología constitucional de “leyes marco”, fueron reguladas mediante otras modalidades normativas o tipos de leyes. 123.
El numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política de 1886 permitía revestir, pro tempore, al Presidente de la República de facultades extraordinarias, sin distinguir la materia a regular. Así, en la referida disposición se señaló que “[…] corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes 30 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública atribuciones: […] 12) Revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen […]”. 124.
De esta manera, en vigencia de la Constitución de 1886 la atribución para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados y definir el concepto de salario y, por ende, señalar sus componentes, recaía exclusivamente en el Congreso de la República y excepcionalmente en el marco de competencia del Presidente. 125. Ahora bien, con la promulgación de la Constitución Política de 1991, esta competencia es compartida entre el Congreso de la República y el Gobierno Nacional, al tenor de lo establecido en el artículo 150 numeral 19, literales e) y f), como se observa a continuación: “[…]
ARTÍCULO 150: Corresponde al Congreso hacer las leyes, por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: […] 19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: […] e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. f) Regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales. g) Estas funciones en lo pertinente a prestaciones oficiales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y estas no podrán arrogárselas […]” (negrilla fuera de texto). 126.
Así, corresponde al Gobierno determinar el régimen salarial y prestacional de los servidores del Estado, competencia que ejerce mediante decretos reglamentarios, que desarrollan la ley marco correspondiente. 127. En cuanto al alcance de la expresión “régimen salarial”, la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996 consideró que “[…] la Constitución dispone que, previa una ley marco, el gobierno quedará facultado para fijar el “régimen salarial” esto es, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales […]”. 128.
Nótese que la articulación constitucional antes mencionada se logra a partir de una fórmula concurrente en la que el Legislador determinar los criterios y objetivos generales mediante ley marco, la que corresponde en la actualidad a la Ley 4ª de 1992. 129. En términos de la jurisprudencia Constitucional “[…] la determinación legal del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos es un tópico en el que, conforme a las disposiciones de la Carta Política, concurre el ejercicio de las 31 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública competencias del Congreso y el Gobierno Nacional.
En efecto, el artículo 150-19 C.P. establece dentro de las funciones del Legislativo la de dictar normas generales – denominadas por la doctrina como leyes marco –, mediante las cuales establezca los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para, entre otras materias, fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública, a la vez que regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales.
En este último caso, la Carta Política es expresa en indicar que el ejercicio de las funciones legislativas, “en lo pertinente a prestaciones sociales son indelegables en las corporaciones públicas territoriales y éstas no podrán arrogárselas” (Art. 150-19, literales e) y f)). Las citadas normas generales fueron adoptadas por el Congreso mediante la Ley 4ª de 1992.
A partir de estas previsiones, la jurisprudencia ha contemplado que corresponde a la cláusula general de competencia legislativa la fijación de esas pautas generales del régimen salarial de los servidores públicos. A su vez, existe un mandato constitucional expreso en el sentido que la determinación concreta de dichos regímenes, una vez fijado el marco general de regulación, es una potestad adscrita al Gobierno Nacional […]”36. 130.
Particularmente, los artículos 1º y 2° de la referida Ley 4ª facultó al Gobierno Nacional la competencia y función de fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional y amplias facultades en la materia, como se advierte a continuación: “[…] Artículo 1.- El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a. Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico […]” “[…] Artículo 2°.
Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; d) La modernización, tecnificación y eficiencia de la administración pública; e) La utilización eficiente del recurso humano; f) La competitividad, entendida como la capacidad de ajustarse a las condiciones predominantes en las actividades laborales; 36 Corte Constitucional.
Sentencia C- 1218 de 2001. 32 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública g) La obligación del Estado de propiciar una capacitación continua del personal a su servicio; h) La sujeción al marco general de la política macroeconómica y fiscal; i) La racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad, esto es, las limitaciones presupuestales para cada organismo o entidad; j) El nivel de los cargos, esto es, la naturaleza de las funciones, sus responsabilidades y las calidades exigidas para su desempeño; k) El establecimiento de rangos de remuneración para los cargos de los niveles profesional, asesor, ejecutivo y directivo de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva y de la Organización Electoral; l) La adopción de sistemas de evaluación y promoción basados en pruebas generales y/o específicas.
En el diseño de estos sistemas se tendrán en cuenta como criterios, la equidad, productividad, eficiencia, desempeño y la antigüedad; ll) El reconocimiento de gastos de representación y de salud y de primas de localización, de vivienda y de transporte cuando las circunstancias lo justifiquen, para la Rama Legislativa […]” (negrilla fuera de texto). 131.
Como se observa, el Gobierno Nacional, en desarrollo de lo establecido en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, cuenta con la facultad para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleos del Estado. Dicha atribución se ejerce atendiendo los criterios y parámetros definidos en el artículo 2° de la Ley 4ª de 1992, lo que implica la determinación de los derechos salariales, no salariales y prestacionales de los servidores públicos. 132.
La Sala pone de presente la sentencia C-608 de 1999 en la cual se reafirmó la facultad del Gobierno Nacional en la fijación del régimen salarial, destacando que el Congreso sólo dicta los límites generales, mientras que corresponde al Presidente de la República definir los aspectos concretos dentro del marco legal. 133. Por lo anterior, de conformidad con lo establecido en el artículo 150 numeral 19 de la Constitución Política, y previa a una ley marco (Ley 4ª de 1992), el Gobierno Nacional está constitucionalmente habilitado para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleos en las diversas Ramas del Poder Público, lo cual comprende, como lo anotó la Corte Constitucional en la sentencia en cita, el conjunto de derechos salariales, no salariales y prestacionales. 134.
Ahora bien, no debe pasarse por alto que los numerales 14, 16 y 17 del artículo 189 de la Constitución Política establecen que le corresponde al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa la competencia de crear, fusionar o suprimir empleos en la administración central, definir sus funciones especiales y fijar sus emolumentos dentro de los límites de la ley de apropiaciones iniciales; modificar la estructura de Ministerios, Departamentos Administrativos y demás 33 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública entidades nacionales conforme a los principios legales; y distribuir los negocios según su naturaleza entre estos organismos. 135.
La Corte Constitucional al analizar la constitucionalidad de la Ley 489 de 1998, que regula la organización y el funcionamiento de las entidades del orden nacional, dispuso que el Presidente tiene la facultad de modificar la estructura de los ministerios y departamentos administrativos, conforme a la Constitución, esto es, respetando los principios de legalidad y de jerarquía normativa37. 136.
En aplicación de estos mandatos, los decretos demandados fueron expedidos en ejercicio de las competencias constitucionales y legales del Presidente de la República, por lo que no constituyen una extralimitación ni una afectación al orden jurídico vigente. 137. La Sala recuerda que la potestad reglamentaria no es discrecional ni ilimitada, sino que está determinada por el alcance y precisión de la ley expedida por el Congreso.
En todo caso, el ejercicio de la potestad reglamentaria exige la existencia previa de una regulación básica en la ley, a partir de la cual el Gobierno desarrolla su función administrativa de reglamentación, que debe estar siempre sujeta al principio de legalidad. 138. En este sentido la jurisprudencia constitucional ha considerado que la potestad reglamentaria es “[…] la producción de un acto administrativo que hace real el enunciado abstracto de la ley [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo real”.
Tal facultad se concreta en la expedición de las normas de carácter general que sean necesarias para la cumplida ejecución de la ley. Toda facultad de regulación que tenga como contenido expedir normas para la cumplida ejecución de las leyes, pertenece, en principio, por atribución constitucional, al Presidente de la República, sin necesidad de que la ley así lo determine en cada caso.
Dentro del sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurídico, la potestad reglamentaria tiene un lugar propio. Por virtud de ella el Presidente de la República expide normas de carácter general, subordinadas a la ley y orientadas a permitir su cumplida aplicación. Tales normas revisten, además, una forma especial, y se expiden con la firma del Presidente y el Ministro o Director de Departamento Administrativo del ramo […]”38. 139.
Aunque el artículo 17 literal c) del Acuerdo 0002 de 2010 establece que el Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo tiene la función de proponer al Gobierno Nacional la estructura organizacional, las funciones de sus dependencias, la planta de personal y la clasificación de los empleos, es claro que esta facultad es meramente propositiva y no vinculante, lo que implica que la determinación final de estos aspectos corresponde al Gobierno Nacional, conforme a las competencias otorgadas por el artículo 189 de la Constitución Política y desarrolladas en la Ley 4ª de 1992. 37 Corte Constitucional.
Sentencia C-702 de 1999. 38 Corte Constitucional. Sentencia C-810 de 2014. 34 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 140.
En este sentido, los decretos que modifican la estructura del Instituto fueron expedidos dentro del marco legal, sin que ello implique una extralimitación de funciones o desconocimiento de la funciones del referido Consejo Directivo del Instituto Cara y Cuervo. 141. Cabe advertir que la apoderada del Presidente de la República aseguró que los actos administrativos demandados no contienen disposiciones relacionadas con los salarios o remuneraciones de los funcionarios del Instituto, sino que tienen como objeto la modificación de la estructura administrativa y de la planta de personal, por lo que dichos reproches son ajenos al examen de legalidad. 142.
Al respecto, la Sala pone de presente que el Decreto 2712 definió la estructura del Instituto Caro y Cuervo, conformada por el Consejo Directivo, la Dirección General, la Subdirección Académica, la Subdirección Administrativa y Financiera, y los Órganos de Asesoría y Coordinación. En el mismo se dispuso que el Consejo Directivo, regulado por la Ley 489 de 1998, toma decisiones estratégicas, mientras que la Dirección General asume la representación legal, la gestión presupuestal y la administración del talento humano y que la Subdirección Académica supervisa la oferta educativa, la investigación y la selección docente, además que la Subdirección Administrativa y Financiera gestiona los recursos humanos, financieros y materiales, asegurando el cumplimiento normativo. 143.
Se estableció, igualmente, las funciones generales para todas las dependencias, como la elaboración de informes, la supervisión del cumplimiento de metas y la respuesta a derechos de petición. También se reguló los Órganos de Asesoría y Coordinación, facultando al Director General para crear comités especiales. 144. Por su parte, el Decreto 2713 modificó la planta de personal del Instituto Caro y Cuervo, eliminando cargos en áreas académicas y administrativas, como Decano, Secretario Académico, Síndico, investigadores, profesores y auxiliares de investigación, así como cargos administrativos de alto nivel.
En su lugar, se redistribuyeron funciones en la Dirección, Subdirección General, Unidad Científica y de Investigación, Biblioteca, Unidad Docente y áreas administrativas, con el objetivo de optimizar recursos y funciones. 145. Asimismo, se tiene que la misma disposición facultó al Director General para reorganizar los cargos mediante acto administrativo, ajustándolos a la estructura y necesidades del servicio y se estableció un procedimiento de incorporación del personal con un plazo de 30 días, garantizando la continuidad de los salarios hasta la formalización de los nuevos cargo y que la provisión de cargos de carrera seguirá las normas de mérito y transparencia de la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005. 35 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 146.
Por lo tanto, los Decretos 2712 y 2713 de 2010 regularon aspectos administrativos y organizacionales del Instituto Caro y Cuervo, incluyendo modificaciones en su estructura y planta de personal. Aunque ninguno de estos decretos establece directamente nuevas escalas salariales, sí tienen implicaciones en el régimen salarial al afectar la clasificación y distribución de cargos, lo que impacta el presupuesto asignado para remuneraciones. 147.
Particularmente, el artículo 4º Decreto 2713 estableció que los empleados públicos seguirían percibiendo la remuneración correspondiente a sus cargos actuales hasta que se formalice su incorporación a la nueva planta. Esto implica que no se genera un cambio inmediato en la estructura salarial, sino que esta transición se ajustaría conforme a los parámetros establecidos en las normas vigentes sobre escalafón y asignación de sueldos en el sector público. 148.
El artículo 5º, por su parte, dispuso que los cargos vacantes de carrera serían provistos de acuerdo con la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, los cuales regulan el acceso al empleo público mediante el sistema de carrera administrativa. Estas normas establecen que la determinación de salarios debe obedecer a criterios de equidad y proporcionalidad, garantizando que los funcionarios perciban una remuneración acorde con el nivel y la naturaleza de sus funciones. 149.
De esta manera, la Sala reitera que aunque los actos demandados no especifican montos salariales per se, sí implica un ajuste en la estructura administrativa que afecta la escala de remuneraciones. La reorganización de la planta de personal sugiere una redistribución del gasto en salarios, con posibles efectos en la disponibilidad presupuestal para futuras vinculaciones o ascensos dentro del Instituto.
Además, la referencia a la viabilidad presupuestal otorgada por la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público indica que cualquier modificación salarial deberá ajustarse a las condiciones fiscales del Estado, por lo que el argumento propuesto por la apoderada del Presidente de la República no resulta procedente. 150.
Por lo expuesto, para la Sala los actos administrativos demandados no constituyen una imposición arbitraria ni un indebido ejercicio de las facultades del Gobierno Nacional. Por el contrario, fueron emitidos en desarrollo de las competencias asignadas al Presidente de la República, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.
V.5.2. Desconocimiento de las normas en que debían fundarse los actos acusados 151. Los demandantes aducen que los actos administrativos acusados vulneraron los artículos 1º, 2º, 13, 25, 53, 334 y 336 de la Constitución Política, al establecer sin una justa causa incrementos salariales desproporcionados para empleados de mayor jerarquía mientras desfavorecían a aquellos de menor rango, teniendo una diferencia salarial desproporcional entre unos y otros.
Lo cual, a su juicio, solo tiene 36 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública como justificación el hecho de que los profesionales ostentan un título profesional, pero no tiene en consideración que los cargos de inferior jerarquía también son profesionales que realizan un trabajo igual que debería tener una remuneración similar. 152.
Alegaron que dicha desproporcionalidad salarial es contraria a los criterios de incremento salarial establecidos por la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 del 2000, que precisaron que entre cada escala salarial no puede haber diferencias en el porcentaje de aumento tan grandes que desconozcan el principio de proporcionalidad.
Con sustento en dichos argumentos, los demandantes adujeron que dicho actuar desconoció el principio de proporcionalidad, al tiempo que vulneró el derecho al trabajo, la dignidad de los trabajadores de menor rango, el derecho a la paz y al orden social justo. 153. Sobre el particular, la Sala destaca que el artículo 13 de la Constitución Política dispone que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. 154.
Por lo que es claro que al Estado le corresponde promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar las medidas en favor de grupos discriminados o marginados. 155. La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que es permitido otorgar un trato diferencial, siempre que se den las siguientes condiciones: “[…] que las personas se encuentren efectivamente en distinta situación de hecho; que el trato distinto que se les otorga tenga una finalidad; que dicha finalidad sea razonable, vale decir, admisible desde la perspectiva de los valores y principios constitucionales; que el supuesto de hecho -esto es, la diferencia de situación, la finalidad que se persigue y el trato desigual que se otorga- sean coherentes entre sí o, lo que es lo mismo, guarden una racionalidad interna; que esa racionalidad sea proporcionada, de suerte que la consecuencia Jurídica que constituye el trato diferente no guarde una absoluta desproporción con las circunstancias de hecho y la finalidad que la justifican […]”39. 156.
De la jurisprudencia en mención se puede concluir que el trato diferenciado es constitucionalmente admisible siempre que cumpla con una serie de requisitos estrictos de razonabilidad y proporcionalidad. Lo anterior refuerza el principio de igualdad material consagrado en la Constitución Política, que permite excepciones al trato igualitario en la medida en que estén justificadas en criterios objetivos y razonables, evitando discriminaciones arbitrarias o desproporcionadas. 39 Corte Constitucional.
Sentencia C-530 de 1998. 37 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 157.
Así, el derecho a la igualdad implica una igualdad real, que busca un trato igual a las personas que se encuentran bajo unas mismas condiciones, y que justifica un trato diferente sólo cuando se encuentran bajo distintas condiciones. 158. Con base en éste derecho fundamental contenido en la Constitución es que se ha dado desarrollo al principio de “[…] a trabajo igual, salario igual […]”.
No se puede dar un trato discriminatorio entre trabajadores, que cumpliendo una misma labor con las mismas responsabilidades, sean objeto de una remuneración diferente. 159. Se advierte que no se puede dejar al arbitrio de la autoridad administrativa la posibilidad de que desarrolle criterios, subjetivos, amañados y caprichosos que pretendan justificar un trato discriminatorio entre trabajadores que desarrollan la misma actividad, tal y como lo ha precisado el alto Tribunal Constitucional40. 160.
En cuanto al derecho al trabajo, la Constitución Política, en el preámbulo señala que es un fin del ordenamiento constitucional, además los artículos 1°, 25 y 53 de la Constitución Política consagran el derecho al trabajo como un pilar fundamental del ordenamiento jurídico, lo define como un derecho y una obligación social, garantizando que toda persona pueda ejercerlo en condiciones dignas y justas. 161.
Con fundamento en lo anterior, la Sala pone de presente que con los actos administrativos no se vulneraron los derechos antes enunciados, en tanto que, como lo precisó el representante del Ministerio Público, la consecuencia de las diferentes remuneraciones que recibirán los diferentes trabajadores del Instituto Caro y Cuervo se hacen de acuerdo al nivel profesional, al cargo al que están nombrados, a las labores desempeñadas, a su experiencia y conocimiento. 162.
Se destaca que el Decreto 2712 de 2010 estableció la estructura del Instituto Caro y Cuervo y definió la estructura de sus dependencias. En este sentido, el artículo 3º otorgó a la Dirección General la facultad de adoptar los manuales específicos de funciones y competencias laborales, así como de ordenar los gastos con cargo al presupuesto del Instituto.
Adicionalmente, el artículo 5º asignó a la Subdirección Administrativa y Financiera la responsabilidad de coordinar la administración del personal y de realizar estudios sobre la planta de personal para mantener actualizado el manual de funciones, lo cual demuestra que la determinación de escalas salariales respondería a criterios técnicos y administrativos previamente definidos y no a decisiones arbitrarias. 163.
Asimismo, la modificación de la planta de personal aprobada establece una redistribución de cargos en distintos niveles jerárquicos. En particular, se diferencia entre cargos de nivel administrativo, técnico y profesional, asignando a cada uno de ellos un código y grado dentro de la escala salarial. El artículo 2º de dicho decreto dispuso que las funciones propias de las diferentes dependencias del Instituto serán atendidas por la nueva planta de personal, lo que implica que cada cargo tiene 40 Corte Constitucional.
Sentencia T-018 de 1999. 38 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública asignadas responsabilidades y competencias específicas, lo que a su vez justifica una remuneración diferenciada. 164.
Desde esta análisis, la diferencia en la aplicación de los incrementos salariales no puede calificarse como un tratamiento discriminatorio, puesto que no se ha acreditado que los empleados de menor rango realicen funciones idénticas a las de aquellos con mayor jerarquía. La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en que el principio “[…] a trabajo igual, salario igual […]” solo es aplicable cuando se trata de trabajadores que desempeñan las mismas funciones, bajo las mismas condiciones y con el mismo nivel de responsabilidad.
En el presente caso, los actos administrativos demandados reflejan la jerarquización funcional del Instituto Caro y Cuervo conforme a la distribución de competencias establecida en los actos demandados. 165. Asimismo, la diferenciación salarial que se aplicaría tampoco puede interpretarse como una vulneración del derecho al trabajo en condiciones dignas y justas, consagrado en los artículos 1, 25 y 53 de la Constitución Política.
La asignación de salarios dentro del sector público responde a criterios de eficiencia administrativa y sostenibilidad fiscal, lo cual no fue desvirtuado por los demandantes. 166. En este sentido, la Sala advierte que el Decreto 2712 de 2010 señala expresamente que la modificación de la planta de personal fue precedida por un estudio técnico avalado por el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, lo que confirma que la política salarial adoptada se fundamentó en criterios técnicos y no en decisiones arbitrarias. 167.
La Sala recuerda que la carga de la prueba, conforme al artículo 167 del CGP, recae sobre quien alega hechos que sustentan sus pretensiones. En este caso, dicha carga no fue cumplida por la parte demandante. 168. En la sentencia C-1433 de 2000 de la Corte Constitucional, citada por los demandantes, se consideró que las diferencias salariales dentro de la administración pública son constitucionalmente admisibles siempre que obedezcan a criterios objetivos y razonables.
La Corte precisó que el principio de igualdad no implica que todos los servidores públicos reciban el mismo aumento salarial, sino que las diferencias deben justificarse con base en la jerarquía, la naturaleza del cargo y las responsabilidades asignadas. En este sentido, la existencia de escalas salariales diferenciadas no es discriminatoria si responde a un diseño estructural fundamentado en estudios técnicos y normativos. 169.
En el caso del Instituto Caro y Cuervo, la modificación de la planta de personal establecida en los actos acusados, reitera la Sala, evidencia una jerarquización de cargos con funciones específicas, lo que justifica la posterior aplicación de las diferencias salariales y, con ellos no se puede afirmar que se configura un trato 39 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública discriminatorio, ya que las diferencias en la remuneración están sustentadas en la organización interna de la entidad y en las responsabilidades asignadas a cada cargo. 170.
En consecuencia y, por el contrario, conforme al criterio de la Corte en la sentencia C-1433 de 2000, la Sala concluye que los actos administrativos demandados no vulneran los derechos fundamentales alegados, pues las diferencias salariales que se aplicarían están plenamente justificadas en la estructura organizacional del Instituto Caro y Cuervo y en la distribución de funciones establecida en los Decretos.
La existencia de distintos niveles jerárquicos y la asignación diferenciada de responsabilidades constituyen factores objetivos que explican la variabilidad en las escalas salariales, lo que resulta compatible con el principio de igualdad material y con la jurisprudencia constitucional sobre la materia, sin que los demandantes hayan probado lo contrario, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar.
V.5.3. Falsa motivación 171. Los demandantes mencionaron que los decretos demandados incurrieron en falsa motivación, en tanto que se justificaron con base en la necesidad de modernización institucional y profesionalización de la planta de personal, cuando en realidad se generó a un grupo de trabajadores sin una justificación razonable. 172.
Para resolver, la Sala advierte que dentro de la pruebas obrantes en el expediente se encuentra la Resolución 125 de 14 de agosto de 200741, mediante la cual la directora general del Instituto Caro y Cuervo conformó el Comité Técnico responsable de efectuar un estudio tendiente a la reestructuración de dicho instituto, en el que previó que estaría integrado por el director, el secretario general, el asesor jurídico los jefes de las oficinas de control interno, de personal, de planeación y biblioteca. 173.
En la misma resolución se previó como funciones del comité el de aprobar el plan de acción del proceso de reestructuración, sus resultados y productos, coordinar la entrega al Consejo Directivo del instituto. 174. Como consecuencia de lo anterior, el 1.° de septiembre de 200942, el comité elaboró el Estudio Técnico denominado “[ ] Restructuración Administrativa Proceso y proyectos del 2007 al 2009 […] en el que se indicó la evolución de la planta de personal entre el 2002 y 2009, encontró que, para el año 2022 existían 122 funcionarios, de los cuales, en la actualidad solo había 84 funcionarios, por lo que existían una reducción de 36 funcionarios. 41 Folio 121 y vto.
C pp. 42 Folios 122 a 129 C pp. 40 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 175.
Explicó que durante el mencionado tiempo salieron 61 funcionarios que en su mayoría cumplieron los requisitos de jubilación y los demás por encontrar mejor remuneración. Resaltó que ingresaron 25. 176. De la planta actual, indicó que el Instituto tiene 152 cargos, de los cuales 122 tienen asignación presupuestal, por lo que la planta que sirve de referencia era de 122 cargos.
También, mencionó que, de los 84 funcionarios, 3 son de libre nombramiento, 10 de carrera administrativa y 71 provisionales. 177. Resaltó que el proyecto de reestructuración debía tener en cuenta que “[…] en el nivel profesional hay 10 funcionarios nombrados sin cumplir requisitos. De ellos, 9 pasaría a nivel técnico y 1 quedaría en el profesional […]”. 178.
Como diagnóstico de la forma en que se conformaba el Instituto mencionó: “[…] Con fines descriptivos, se ha dividido la planta, de manera algo arbitraria, en cuatro grupos: la dirección con sus asesores (incluyendo Subdirectores y Secretario General; los cuatro grupos misionales principales (investigadores, biblioteca, imprenta y SAB); y, por último, el conjunto de las áreas administrativas y de apoyo.
En la actualidad, el equipo de Dirección es de un tamaño muy similar al de 2002, sin embargo, por pertenecer a una planta más reducida, representa una proporción mayor. Este equipo es nuevo, cambió después de 2002 con las últimas administraciones, lo cual responde a los nuevos derroteros de los últimos dos directores. El grupo de investigadores, […] contaba con 28 integrantes en el año 2002, de ellos quedan aún 10, que sumados a 3 nuevos dan 13 integrantes actualmente.
Esto significa que en los últimos 7 años el número de investigadores se redujo casi a la tercera parte y que a pesar de las nuevas vinculaciones, se perdieron 18 investigadores (6 de los investigadores se fueron por jubilación, 11 por retiro y 1 por fallecimiento), pero se repusieron 3. En la situación actual, no es previsible, ni razonable esperar que se vuelva a contar con un grupo tan numeroso como en el pasado.
En el 2002, el Seminario Andrés Bello tenía 5 funcionarios, hoy solamente tiene 2 y de ellos uno es nuevo. Junto con el grupo de investigación, es el ámbito de la producción intelectual y de los “altos estudios” del Instituto. Por razones diversas sufrieron un verdadero desmantelamiento. Los dos grupos misionales que tie3ne a su cargo tareas de difusión – la Biblioteca y la imprenta – muestran una tendencia contraria: si bien sus integrantes han disminuid, su peso relativo en la estructura ha aumentado. […] se puede entender el caso de la Imprenta […] se hacen oficios que ya no se practican en ningún lugar y la readaptación laboral de sus integrantes es difícil.
Aunque en la Biblioteca no ocurre lo mismo, la falta de capacitación formal en bibliotecología de casi todos los funcionarios y el atraso tecnológico hasta tiempos muy recientes los pone en condiciones de inferioridad frente al mercado laboral. Las áreas administrativas por su parte se redujeron de 44 funcionarios a 3, pero conservan su peso relativo en la estructura actual.
De los 44 que había en 2002 salieron 34 quedando solamente 10 y siendo complementados por 12 nuevos. 41 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública 179.
De acuerdo con lo anterior, se concluyó que el Instituto Caro y Cuervo es una institución de 67 años de existencia, con una considerable estabilidad laboral, que permite que gran parte de los funcionarios lleguen a su jubilación, sin embargo, por políticas generales orientadas a disminuir el tamaño del Estado y las bajas remuneraciones, se evidenciaron dificultades para llenar las vacantes que quedan lo que conllevó a un desestimulo en el sostenimiento de la planta de personal, por no tener la capacidad de competir en el mercado laboral para contratar profesionales de buen nivel en las áreas misionales o de apoyo. 180.
En ese contexto, el comité justificó la reestructuración para el cumplimiento de las tareas misionales de docencia e investigación y el aumento del peso de la biblioteca y la imprenta, estructuras con personal técnico y asistencia, la cual consideró que debía cumplir con los siguientes propósitos: “[…] incorporar personal profesional para las áreas misionales y de apoyo: como se dijo antes en los últimos 7 años los investigadores se han reducido en 18 personas y en la planta actual hay 29 vacantes para profesionales.
Hay además funciones necesarias que no existen en la planta (e): jurídica), exigidas por la nueva normatividad y que deben ser cubiertas con contratistas; hay funciones desempeñadas por personal sin el perfil adecuado; - rediseñar y redimensionar algunas áreas y algunas funciones; - unificar las denominaciones de la planta, que en parte corresponden a una nomenclatura vieja, exclusiva del Instituto. - mejorar las remuneraciones, extremadamente bajas (el promedio de remuneración de los cargos de nivel profesional provistos es de $1 508.000), esta situación le quita al Instituto competitividad y capacidad de retener el recurso humano que forma en detrimento de su labor misional - hacer modificaciones en la estructura orgánica. a saber, suprimir la Secretaria General y en su lugar crear una Subdirección Administrativa y Financiera: suprimir los Departamentos de las áreas Misionales y establecer una planta global y no dos plantas (como existe hoy) vinculadas a la estructura. - corregir las inconsistencias de la planta acumuladas durante vanos años. 181.
El comité puso de presente que, durante los años 2008 y 2009, el Instituto elaboró varias propuestas de reestructuración, sin embargo, no se lograba el cumplimento de los mencionados propósitos. Por lo que expuso como “[…] reestructura ideal […]” la siguiente: “[…] Disminuir el tamaño de la imprenta: El Instituto seguirá editando libros, pero no necesariamente imprimiéndolos.
En todo el mundo, desde hace muchos años se entiende que la edición es algo diferente de las artes gráficas. Hoy el personal de la imprenta representa casi el 25% de la planta y la obligación para el Instituto de mantener activo un taller de producción con tecnología obsoleta. Las comisiones de la Contraloría han expresado repetidamente su preocupación por los costos de la imprenta, pero en las 42 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública condiciones actuales el Instituto no tiene mas (sic) alternativa que seguir haciendo uso de su imprenta.
Disminuir el personal de servicios generales y tercerizar las tareas de aseo; vigilancia, arreglo de jardines, lo cual se ha hecho parcialmente. Conservar el tamaño de la planta de la Biblioteca, pero incorporar personal profesional (al menos dos funcionarios) Incrementar el número de funcionarios de nivel profesional En ese punto el último proyecto de reestructuración incluye los siguientes cargos nuevos: Funciones que se cubren con contratistas por no estar en la planta: - Un asesor jurídico. - Un abogado asistente jurídico. - Coordinador de la Biblioteca. - Profesional asistente de planeación. - Administrador de Yerbabuena. - Secretaría de Planeación Funciones indispensables que no tienen en la planta responsables de ejercerlas o cuya necesidad es prioritaria: - Profesional encargado de educación para el trabajo y el desarrollo humano en el Seminario Andrés Bello. - Abogado encargado de control interno disciplinario en la Subdirección Administrativa. - Coordinador de gestión de talento humano (El actual está próximo a pensionarse). - Coordinador de Museos. - Coordinador de recursos físicos - Profesional en Sistemas -Profesional para Archivo (lo exige la Ley General de Archivos) - Dos investigadores - Secretaria para la Subdirección académica Cargos que deben crearse, pero para los cuales no alcanzan los recursos - Coordinador de comunicaciones (jefe de prensa) encargado tanto de la comunicación externa como interna y de la Página web. - Coordinador financiero.
Debe armonizar las áreas de presupuesto, contabilidad y tesorería. - Coordinador de gestión editorial. El instituto necesita desarrollar la capacidad editorial diferente del trabajo de impresión. - Dos correctores. Para fortalecer la gestión editorial. - Una coordinación de investigación que medie entre los investigadores y el subdirector académico. - Personal auxiliar en el SAB.
(una secretaria) Secretaria de Planeación. Secretaria para la Subdirección académica […] (negrilla del original). 182. Desde un aspecto financiero, propuso 3 alternativas a septiembre de 2009 “[…] 1. Si la directriz sigue siendo costo 0, conservar a todos los funcionarios actuales y no hacer reclasificaciones, conviene preparar una nueva propuesta 43 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública que utilice los recursos excedentes para vincular más personal en especial profesional.
De esta manera se elevaría la planta de 101 a, posiblemente 110 o 115. Si esto no se hace y no se aprovecha el excedente de la nómina, tendremos un recorte presupuestal. Hay que recordar que el excedente de nómina, en los últimos años ha permitido hacer un traslado a gastos generales para cubrir necesidades importantes que de otra manera quedarían sin resolver o se tendrían que hacer con cargo a recursos de inversión 2.
Si la directriz es costo 0. y conservar todos los funcionarios, pero se admiten las reclasificaciones propuestas para el nivel profesional, la propuesta es la última que se presentó al PRAP o una versión muy parecida con 101 cargos. 3. Si la directriz es costo O pero se permite suprimir cargos hoy provistos hay que elaborar una nueva propuesta que sería muy cercana a la primera que se presentó en octubre de 2008.
Supuestos: 1. Se remueve el costo = Hay dos opciones 1.1 Se admite que la nómina anual cueste más que la actual y/o 1.2 Se admite que se causen costos de indemnizaciones. En 1.2, el ahorro producido se puede usar para incorporar más profesionales. En 1.1, si se insiste en que no se puede sacar a nadie, hay que establecer los criterios para reclasificar: ¿qué grupos? ¿con qué topes o criterios? Así como el criterio para la inclusión de nuevos cargos (las necesidades están descritas en el documento anterior) 2.
Se remueve la norma de no sacar a nadie. Eso permite remodelar áreas y funciones. De lo contrario, se amplían y refuerzan áreas, pero la estructura real sigue siendo básicamente la misma […]”. 183. Se observa que, el Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo, mediante acta número 007 del 15 de diciembre de 2009, decidió someter a aprobación del Gobierno Nacional la modificación de su estructura y funciones, así como su planta de personal, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y los artículos 95 a 97 del Decreto 1227 de 2005, la cual fue radicada el 9 de marzo de 2010. 184.
El 12 de abril de 2010, el Departamento Nacional de Planeación realizó un informe del comité técnico del Programa de Renovación de la Administración Pública – PRAP43, resultado de reuniones de trabajo con el DAFP, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección de Desarrollo Social, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Cultura y el Instituto Caro y Cuervo, este instituto y el Ministerio de Cultura ajustaron la propuesta, para lo cual adjuntaron 43 Oficio PRAP – 20108020266341 de 12 de abril de 2010.
Folios 143 a 150 C pp. 44 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública memoria justificativa44, en la que mencionó los problemas más importantes que busca resolver la reestructuración, los cuales son: “[…] La estructura del Instituto Caro y Cuervo fue aprobada mediante Acuerdo 124 de 1969.
En los 40 años transcurridos han cambiado las normas empezando por la misma constitución. Pero el Instituto no ha tenido una reestructuración en esos 40 años. La estructura es vertical e inflexible, muy jerarquizada y compartimentada, no incluye las funciones de Planeación, Control Interno de Gestión. Control Interno Disciplinario o Asuntos Disciplinarios, Sistemas y la Asesoría y Gestión Jurídica.
El manual de funciones vigente aprobado en 1980 no contiene estas funciones. La planta no es global sino vinculada a la estructura formal. La división de la planta en dos unidades, establecida hace 35 años dejó de tener utilidad práctica hace mucho tiempo y las nomenclaturas de la llamada planta científica cayeron en desuso en el estado colombiano hace más de 10 años.
No se cuenta con una planta de personal profesionalizada de acuerdo con los criterios expuestos en la ley 909 de 2004. En 1980, hace 29 años, se hizo el último ajuste de la planta en cuanto a niveles salariales. Desde 1988, año en el cual se adicionaron unos cargos, solo se han hecho supresiones en la planta La planta real del instituto asciende a 152 cargos de los cuales 122 tienen apropiación presupuestal y 30 no la tienen, pero por razones de trámite legal están aún vigentes […]”.. 185.
Sobre el impacto económico, la mencionada memoria informó: “[…] La Planta vigente, con apropiación presupuestal, de 122 cargos, tiene un costo total anual de $3.210.447.646. de acuerdo con la escala de remuneraciones del año 2009. Eso significa que ese es el monto de la apropiación presupuestal anual para la planta. Adicionalmente el Ministerio de Hacienda incluyó la suma de $300.000.000 en el presupuesto de inversión del año 2010 con el fin de apoyar el proceso de reestructuración del Instituto.
En el Decreto de liquidación del presupuesto para 2010 este rubro figura con la leyenda: "Otros gastos personales distribución previo concepto DGPPN". De acuerdo con lo anterior el valor global que debería servir corno parámetro para determinar la viabilidad fiscal de la propuesta es la suma de $3.510.447.646. El costo total anual de esta propuesta es de $3.429.742.850 para cubrir una planta de 103 _ cargos.
Esto representa un incremento de $219.295.204 (6,8%) anual, en relación con el costo de la planta actual de 122 cargos, pero es inferior a la disponibilidad de recursos descrita en el párrafo anterior y por lo tanto su impacto fiscal es nulo. La propuesta de reestructuración no considera la desvinculación de ningún funcionario y por lo tanto no prevé el costo de indemnizaciones. 44 Folio 160 a 162 vto.
C pp. 45 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública El Ministerio de Hacienda ha tomado parte en la revisión detallada de la propuesta de planta y como parte del proceso de firma de los decretos debe hacer una revisión final y expedir una certificación de viabilidad presupuestal Disponibilidad presupuestal si fuere del caso.
No aplica. De ser necesario, impacto medioambiental o sobre el patrimonio cultural de la Nación. La misión del Instituto Caro y Cuervo tiene que ver con la preservación del Patrimonio Idiomático de la nación de acuerdo con lo expuesto en la Ley 397 de 1997, modificada por la Ley 1185 de 2008. Adicionalmente tiene a su cargo dos inmuebles declarados patrimonio histórico y colecciones de documentos y otros objetos con valor histórico.
La reestructuración solo puede redundar en beneficio del fortalecimiento de la capacidad del Instituto para cumplir a cabalidad con su misión El cumplimiento de los requisitos de consulta y publicidad previstos en los artículos 9y 10 del presente decreto, cuando haya lugar a ello. No aplica Cualquier otro aspecto que la entidad remitente considere relevante o de importancia para la adopción de la decisión […]”. 186.
Respecto a la autorización de presupuesto, mediante oficio 2-210-010082 de 22 de abril de 201045, el Ministerio de Hacienda informó que dado que los recursos por $300.000.000 se asignaron al Instituto Caro y Cuervo para llevar a cabo el proceso de reestructuración y modernización académico y administrativo, este convierte en un gasto fijo, de manera que se presupuestará en las siguientes vigencias fiscales de forma permanente en los siguientes años. 187.
Con fundamento en lo anterior y en las razones de modernización de la administración pública expuestas por el Instituto Caro y Cuervo, mediante Acuerdo 0002 de 8 de julio de 201046, el Consejo Directivo del Instituto Caro y Cuervo, en cumplimiento del literal d) del artículo 76 de la Ley 489 de 1998, adoptó los estatutos internos de esa entidad, en cuyo artículo 17 (literal c) previó dentro de sus funciones, la de proponer al Gobierno Nacional la estructura organizacional de la entidad, establecer las funciones de sus dependencias, determinar la planta de personal, los grados de remuneración y la clasificación de los empleos. 188.
De acuerdo con lo señalado anteriormente, tal y como lo señaló el Ministerio Público, el Estudio Técnico para la Restructuración del Instituto Caro y Cuervo cumple con los lineamientos generales establecidos en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, toda vez que prevé un análisis financiero, un 45 Folio 151 vto. 46 Folios 59 a 67 y 153 a 157 vto.
C pp. Aprobado por el DAFP según oficio 2010EE2983 01 de 21 de abril de 2010, folio 152 vto. C pp. 46 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública análisis interno del Instituto, una evaluación y proyección de la prestación del servicio y calidad del producto, un análisis de su estructura organizacional, un análisis de la planta de personal y el manual específico de funciones y competencias laborales, con sus respectivos soportes, lo que demostró la urgencia de la estructuración en garantía de la de modernización de la administración pública con el objetivo de la profesionalización de la planta de personal y mejoramiento de los salarios. 189.
De lo expuesto, la Sala concluye que no existió falsa motivación en la expedición de los Decretos 2712 y 2713 de 2010, pues los estudios técnicos previos evidencian que la reestructuración del Instituto Caro y Cuervo se sustentó en criterios objetivos de modernización administrativa, profesionalización del talento humano y mejora en la eficiencia operativa de la entidad.
El análisis detallado de la evolución de la planta de personal, las necesidades institucionales y los requerimientos presupuestales demuestra que la reestructuración no se orientó a favorecer de manera arbitraria a un grupo de trabajadores, sino que respondió a una planificación estructurada, con base en estudios técnicos aprobados por las entidades competentes. 190.
En este sentido, el proceso administrativo cumplió con los requisitos establecidos en la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1227 de 2005, lo que desvirtúa la alegación de los demandantes sobre una supuesta falta de justificación en la toma de decisiones administrativas. 191. Además, la justificación económica y funcional del proceso quedó debidamente acreditada con la memoria justificativa presentada ante el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la cual demostró que la redistribución de los cargos no generó un impacto fiscal negativo y que la modernización del Instituto era necesaria para fortalecer su labor misional.
Y, el cumplimiento de los trámites previos, la consulta con las autoridades correspondientes y la aprobación del Consejo Directivo ratifican que la modificación de la estructura y planta de personal fue producto de una decisión conforme a derecho, razón por la cual el cargo no está llamado a prosperar. V.6. Conclusión 192. Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala considera que los planteamientos de los demandantes no están llamados a prosperar, por lo que la Sala negará las pretensiones de la demanda, tal y como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. 193.
Finalmente, la Sala no condenará en costas como quiera que no se evidenció temeridad ni mala fe en la actuación procesal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA, en concordancia con los artículos 365 y 366 del CGP, aplicables al caso por la remisión del artículo 267 del CCA. 47 Radicación núm.: 11001-03-24-000-2012-00238-00 Demandantes: Blanca Stella Lamprea Muñoz, Luis Eduardo Rodríguez Pachón y María Doris Padilla Guzmán Demandados: Presidente de la República, Ministerio de Cultura, Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Departamento Administrativo de la Función Pública En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR no probadas las excepciones propuestas por el Ministerio de Cultura, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública y el Instituto Caro y Cuervo, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: No se condena en costas, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el proceso dejando las anotaciones correspondientes en el aplicativo de gestión judicial SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.