CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., Trece (13) de noviembre de Dos Mil Veinticinco (2025) Radicado: 11001032500020170050600 (2371-2017)1 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett Medio de control: Revisión de la sentencia proferida el 29 de mayo de 2014, por el Tribunal Administrativo de Sucre.

Causal regulada en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. Tema: Reconocimiento pensión de vejez Decisión: Sentencia de única instancia La Sala decide la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, contra la sentencia del Veintinueve (29) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Escritural; a través de la cual se revocó la sentencia del Veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Trece (2013), emitida por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, dispuso el reconocimiento pensional pretendido.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda de acción especial de revisión2 La UGPP formuló la acción especial de revisión prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con la que pretende se revoque la sentencia del Veintinueve (29) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Escritural; a través de la cual revocó la sentencia del Veintisiete (27) de noviembre de Dos Mil Trece (2013), emitida por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de 1 Expediente híbrido. 2 Expediente físico, folios 156 a 190.

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 2 Descongestión del Circuito de Sincelejo; dictadas dentro del proceso con radicado No. 70001-33-31-007-2011-00471-01 y, en su lugar, se declare que el señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett, no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de una pensión de retiro por vejez, por no cumplir con los requisitos legales para acceder a dicha petición y, como petición subsidiaria, solicitó declarar que el pago de la pensión otorgada judicialmente en cabeza del demandado se encuentra a cargo del municipio de Toluviejo – Sucre y no en cabeza de la extinta Cajanal, hoy asunto de la UGPP.

Como sustento fáctico de sus pretensiones refiere que, el señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett solicitó ante la extinta Cajanal el reconocimiento de una pensión de jubilación conforme a lo establecido en las Leyes 6 de 1945 y 33 de 1985, acreditando 14 años y 26 días de servicio en la gobernación de Sucre y la alcaldía municipal de Toluviejo; petición que no fue resuelta, surgiendo en consecuencia el acto ficto negativo.

El aquí demandado interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de Cajanal con el fin de obtener la pensión, demanda que le correspondió al Juzgado Quinto (5) Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo, quien profirió sentencia el Veintisiete (27) de Noviembre de Dos Mil Trece (2013)3 negando las pretensiones, al considerar que el demandado solo cumplió con el requisito de los 55 años de edad; sin embargo, no acreditó haber cotizado 20 años requeridos para poder gozar de la pensión de jubilación. Contra la anterior sentencia se presentó recurso de apelación por el actor, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Escritural; mediante sentencia del Veintinueve (29) de mayo de Dos Mil Catorce (2014)4, donde se dispuso revocar la sentencia de primer grado; en consecuencia, declaró la nulidad del acto ficto o presunto generado por la no respuesta al derecho de petición del Doce (12) de julio de Dos Mil Ocho (2008), a través del cual el señor Cárdenas Palmett solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez; así como, ordenó el reconocimiento de la pensión de retiro por vejez, a partir del Nueve (9) de febrero de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), fecha en la cual cumplió los 65 años de edad, en la cuantía, base y forma establecida en los Decretos 3135 de 1968 y 2400 de 1668.

Finalmente, indicó que el fallo quedó ejecutoriado el Trece (13) de junio de Dos Mil Catorce (2014); así como, que mediante la Resolución No. 015506 del Doce (12) de abril 3 Expediente físico, folios 101 a 105. 4 Expediente físico, folios 105 vto a 116. Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 3 de Dos Mil Dieciséis (2016) la Ugpp declaró la imposibilidad jurídica de dar cumplimiento al fallo por cuanto la orden constituía un abuso del derecho pensional y posible detrimento patrimonial, de conformidad con lo establecido el Acto legislativo 01 de 2005 y la sentencia C-258 de 2013.

Afirmó que, contra la anterior decisión el accionado interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos por la entidad mediante las Resoluciones RDP 021143 de Treinta y Uno (31) de mayo de Dos Mil Dieciséis (2016) y 026005 del Catorce (14) de julio de Dos Mil Dieciséis (2016), las cuales confirmaron en su integridad el acto administrativo acusado. 1.2 Sentencia objeto de revisión El Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Escritural; mediante sentencia del Veintinueve (29) de mayo de Dos Mil Catorce (2014)5, revocó la sentencia de primer grado de la siguiente manera: “PRIMERO: REVÓCASE la Sentencia de 27 de noviembre de 2013, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Descongestión, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.

SEGUNDO: DECLÁRESE la nulidad del acto ficto o presunto generado por la no respuesta al derecho de petición de fecha 12 de julio de 2008, a través del cual solicitó el reconocimiento de la pensión de vejez.

TERCERO: CONDÉNASE a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP, reconocer y pagar al actor, Pensión de Retiro por Vejez, a partir del 9 de febrero de 1995, fecha en la cual cumplió los 65 años de edad, en la cuantía, base y forma establecida en los Decretos 3135 de 1968 y 2400 de 1668.

CUARTO: DECLÁRASE la excepción de prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 14 de julio de 2005, teniendo en cuenta que la petición del actor fue elevada ante CAJANAL el día 14 de julio de 2008 en virtud de la prescripción trienal de que trata el Art. 41 del Decreto 3135 de1968.

QUINTO: ORDÉNASE a la suma a que se contrae esta sentencia será actualizada en la forma como se indicó en esta providencia. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo, la fórmula para la indexación de las sumas adeudadas deberá aplicarse separadamente mes a mes por cada mesada pensional, comenzando desde la fecha de su causación y teniendo en cuenta el índice inicial es el vigente a ese momento.

SEXTO: ORDÉNASE a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Para Fiscales de la Protección Social UGPP, dar cumplimiento a este fallo dentro del término establecido en el artículo 176 del C.C.A. y observará lo dispuesto en el inciso final del artículo 177 ibidem y el artículo 60 de la Ley 446 de 1998 […]”. Como sustento de la decisión el Tribunal precisó que, el señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett tiene derecho a que se le reconozca la pensión de retiro por vejez establecida en 5 Ibid.

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 4 el artículo 29 del Decreto 3135 de 1968, a pesar de no haberla solicitado formalmente en la vía administrativa ni en la demanda, en aras de garantizar su derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital, comoquiera que se trata de una persona de la tercera edad.

Señaló que, si bien el aquí demandado es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, dado que, para el momento en que aquella entró en vigor contaba con más de 40 años de edad, lo que haría que, en principio, se le aplicara las disposiciones de la Ley 33 de 1985 y, en consecuencia, la pensión se podría reconocer con el cumplimiento de los dos requisitos, 55 años de edad y 20 años de servicios, el allí demandante solo cumplía con la edad referenciada, dado que solo logró acreditar que prestó los servicios por catorce (14) años, seis (6) meses y diecinueve (19) días al servicio del Estado; aseverando además, que aquel cumplió los 65 años de edad el Nueve (9) de febrero de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), esto es, la edad de retiro forzoso.

Esta circunstancia haría pensar que, el señor Cárdenas Palmett tendría tan solo derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez, consagrada en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993 No obstante, insistió en que el demandante tenía derecho a la pensión de retiro por vejez consagrada en el artículo 29 del Decreto 3135 de 1968, precisando que, aunque aquel no estaba vinculado laboralmente al momento de alcanzar la edad de retiro forzoso, es decir, los 65 años de edad, esa situación no le impedía reconocer la pensión, conforme lo ha señalado la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Adicionalmente, aclaró que si bien uno de los requisitos para acceder a la pensión de retiro por vejez es el probar la falta de medios para su subsistencia, en este caso se le relevó de dicha carga probatoria aduciéndose que la difícil situación económica era evidente, en el entendido que, desde el año 1992 fue retirado del campo laboral sin contar con un ingreso que le permita garantizar su mínimo vital, además, ha demostrado su intereses en que se le reconozca la pensión para poder contar con medios para su subsistencia; afirmando que, de no conceder la pensión de vejez solicitada se estaría vulnerando la protección a la tercera edad y desconociendo el principio de favorabilidad laboral; para sustentar su decisión citó sentencia del Consejo de Estado del Dieciocho (18) de febrero de Dos Mil Diez (2010).

En consecuencia, declaró la nulidad del acto administrativo acusado y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión de retiro por vejez a favor del demandante, Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 5 debidamente indexada desde cuando cumplió los 65 años de edad; no obstante, el pago de la prestación se ordenó a partir del Catorce (14) de julio de Dos Mil Ocho (2008) por prescripción; como cuantía se dijo que no podría ser inferior al salario mínimo legal vigente. 1.3 Causales de revisión invocadas La UGPP invocó la causal de revisión establecida en los literales a) 20 de la Ley 797 de 2003, que dispuso, «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso»; y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual, procede la revisión de pensiones «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Señaló que, reconocer una pensión de retiro por vejez a partir del Nueve (9) de febrero de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), fecha en que cumplió la edad de retiro forzoso, sin tener en cuenta para ese momento no fungía como servidor del Estado; además que había sido objeto de solicitud ni en sede administrativa ni judicial, constituye una decisión irregular que debe ser despojada de efectos jurídicos, ya que implica un abuso del derecho pensional, conforme a lo señalado por la Corte Constitucional en su sentencia C-258 de 2013.

Sostuvo que, al ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la norma aplicable a la situación pensional del señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett era la Ley 33 de 1985; no obstante, no reunió los requisitos para el reconocimiento pensional solicitado exigidos por dicha disposición comoquiera que no acreditó el haber prestado sus servicios al Estado por 20 años, habiendo tan solo laborado 14 años y 26 días.

Adicionalmente, se dijo que, el demandado no había cumplido con los requisitos necesarios para ser beneficiario de una pensión de retiro por vejez consagrada en el artículo 29 del Decreto 3135 de 1968, toda vez que, para ello era indispensable que estuviera en servicio activo al cumplir la edad de retiro forzoso; sin embargo, la pensión fue otorgada a partir del año 1995, cuando el señor Cárdenas Palmett no tenía vínculo laboral con el Estado, estando inactivo desde el año 1992, aunado a que no acreditó la falta de medios para su subsistencia, requisito también exigido por la ley.

Insistió en que, la pensión de retiro por vejez no fue solicitada ni en la demanda ni durante la actuación administrativa, lo cual impidió a la entidad ejercer adecuadamente su Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 6 derecho de defensa. En ese sentido, precisó que en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo opera el principio de justicia rogada, según el cual el juez solo puede decidir sobre las pretensiones expresamente formuladas en la demanda, el cual fue desconocido por el Tribunal y con ello se transgredió el derecho fundamental al debido proceso.

Por último, alegó que el reconocimiento pensional representa abuso del derecho, al haberse otorgado una pensión que no había solicitado, aplicando la ley de forma desproporcionada y contraria a la realidad laboral del beneficiario, vulnerando con ello los principios que rigen el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. Finalmente, expuso que la entidad carece de competencia para asumir el pago de dicha prestación, dado que el demandado no estaba afiliado a esa entidad al momento del retiro; por tanto, es responsabilidad del municipio de Toluviejo el pago de la pensión otorgada, entidad que no fue vinculada al proceso, lo cual también genera una vulneración al debido proceso. 1.4 Auto admisorio Por medio de providencia del Dieciocho (18) de diciembre de Dos Mil Veintitrés (2023) se admitió el recurso extraordinario de revisión6. 1.5 Contestación de la demanda de revisión Notificado el auto que admitió el recurso extraordinario7, la parte pasiva dentro del término otorgado guardó silencio. 1.6 Concepto del Ministerio Público El agente del Ministerio Público no emitió concepto en esta oportunidad.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia 6 Expediente físico, folios 201 a 202. 7 Samai, índice 32. Así como, auto de decreto de pruebas, donde se tuvo por no contestada la demanda. Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 7 La Subsección es competente para conocer y decidir la presente acción, según lo previsto en los artículos 249 del CPACA8 y 20 de la Ley 797 de 20039, en concordancia con lo previsto en el artículo 13 del reglamento de esta Corporación contenido en el Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910. 2.2 Oportunidad La acción de revisión del epígrafe resulta oportuna, toda vez que la sentencia del Veintinueve (29) de Mayo de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Escritural, quedó ejecutoriada el Trece (13) de junio de Dos Mil Catorce (2014)11; y la demanda fue presentada el Dos (2) de junio de Dos Mil Diecisiete (2017)12, esto es, dentro del término establecido en el artículo 251 del CPACA. 2.3 Problema Jurídico Corresponde a la Sala de Subsección establecer, si la sentencia del Veintinueve (29) de mayo de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Escritural, está incursa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, esto es, si el beneficio pensional del demandante fue obtenido con violación del debido proceso y/o si la cuantía de la pensión reconocida excedió lo preceptuado por la ley. 2.4 Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1 Acción especial de revisión de la Ley 797 de 2003 – Objeto y alcance El artículo 20 de la Ley 797 de 2003 instituyó una acción especial de revisión de providencias judiciales, de la siguiente manera: «Artículo 20.

Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier 8 «[…] De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. […]» 9 «Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias […]» 10 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 11 Expediente físico, folio 190 vto. 12 Expediente físico, folio 117.

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 8 naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables.» Dicha acción, entonces, está orientada a restablecer la justicia material13 y comporta una herramienta excepcional que se opone a los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, razón por la cual, esta Corporación ha sostenido que «solo debe admitirse frente a un fin legítimo, que en estos asuntos es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o, si como en este caso se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley»14.

Por tanto, las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello, desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios15. 13 Ver Corte Constitucional, Sala Plena; sentencia C-450 de 16 de julio de 2015. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 1° de agosto de 2024; consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00.

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 9 Finalmente, resulta necesario aclarar que la adopción del trámite propio del recurso extraordinario de revisión establecido en el CPACA, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25 de esta Colegiatura en sentencia del 4 de junio de 2019, «que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite16 […] pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis17, dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada –al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia18», tal como el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial19. 2.4.2 Sobre la causal prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. - Debido proceso - Reconocimiento pensional obtenido con violación del debido proceso.

Conforme al contenido del literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimientos, que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública, la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza, podrán ser revisadas por esta Corporación, en los casos que sean de su competencia, cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso.

Así, en asuntos de similares contornos fácticos, en cuanto a los elementos esenciales que integran el derecho fundamental al debido proceso, la Sala 22 Especial de Revisión de esta Colegiatura ha señalado20: «Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes 16 Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013-02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014-00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012-01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. 18 Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000-2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25- 000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. 19 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 22 Especial de Revisión; sentencia de 5 de febrero de 2019; expediente 11001-03-15-000-2018-01884-00; consejero ponente: Alberto Yepes Barreiro.

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 10 elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.» Igualmente, sobre el contenido y alcance de la aludida causal de revisión, esta Sección ha sostenido que «es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen»21 y «la parte interesada debe promover la acción especial de revisión y aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición»22.

La Sala considera que, para la configuración de esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues, solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material, como fin legítimo de esta acción especial de revisión. 2.4.3 Alcance de la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que «cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables», es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha 21 Consejo de Estado, Sección Segunda - Subsección B; sentencia de 30 de mayo de 2024; expediente: 11001-03-25-000-2019- 00728-00 (5558-2019); consejero ponente Juan Enrique Bedoya Escobar. 22 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A; sentencia de 8 de agosto de 2024.

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 11 reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero.23 2.5 Caso concreto Descendiendo al sub lite, se tiene que la UGPP pretende se revoque la sentencia proferida el Veintinueve (29) de Mayo de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Escritural; dictada dentro del proceso con radicado No. 70001333100720110047101 y, en su lugar, se declare que al señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett, no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de una pensión de retiro por vejez.

Sobre la primera causal invocada, esto es, la presunta violación al debido proceso: El literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, dispuso como causal de revisión «cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso». En ese sentido, las decisiones judiciales que hayan ordenado u ordenen el reconocimiento de prestaciones que generen para el tesoro público o para fondos de carácter estatal la obligación de pagar sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier tipo, podrán ser objeto de revisión por parte de esta Corporación, dentro de los asuntos de su competencia, cuando dicho reconocimiento se haya obtenido con desconocimiento del debido proceso.

La Subsección recuerda que, desde que se profirió la sentencia del Cinco (5) de febrero de Dos Mil Diecinueve (2019) por la Sala Especial de Decisión No. 22, esta Corporación ha sostenido que la configuración de esta causal se genera cuando se vulnera alguno de los núcleos que lo conforman, siendo estos: i) el derecho al juez natural o funcionario competente; ii) el derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento o, iii) las garantías de audiencia y defensa, lo cual incluye el derecho a presentar y contradecir pruebas, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem.

En ese sentido, está demostrado que por medio de la sentencia del Veintinueve (29) de mayo de Dos Mil Catorce (2014)24, el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 18 de abril de 2024, radicado 11001-03-25-000-2016-00-299- 00 (1716-2016), C.P Jorge Edison Portocarrero Banguera. 24 Ibid.

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 12 Decisión Escritural; revocó la sentencia de primer grado, disponiéndose el reconocimiento y pago de la pensión de retiro por vejez a favor del demandante, debidamente indexada desde cuando cumplió los 65 años de edad; no obstante, el pago de la prestación se ordenó a partir del Catorce (14) de julio de Dos Mil Ocho (2008) por prescripción; como cuantía se dijo que no podría ser inferior al salario mínimo legal vigente.

Como sustento de la decisión, el aludido Tribunal expuso que el señor Eddy Enrique Cárdenas Palmett tiene derecho a que se le reconozca la pensión de retiro por vejez establecida en el artículo 29 del Decreto 3135 de 1968, a pesar de no haberla solicitado formalmente en la vía administrativa ni en la demanda, en aras de garantizar su derecho fundamental a la seguridad social y al mínimo vital, comoquiera que se trata de una persona de la tercera edad.

Señaló que, el aquí demandado es beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, dado que, para el momento en que aquella entró en vigor contaba con más de 40 años de edad, lo que haría que, en principio, se le aplicara las disposiciones de la Ley 33 de 1985 y, en consecuencia, la pensión se podría reconocer con el cumplimiento de los dos requisitos, 55 años de edad y 20 años de servicios; sin embargo, el demandado solo acreditó el requisito de edad, comoquiera que cumplió los 65 años de edad el Nueve (9) de febrero de Mil Novecientos Noventa y Cinco (1995), empero solo logró demostrar que prestó el servicio por catorce (14) años, seis (6) meses y diecinueve (19) días al Estado; ante ello, se podría pensar que únicamente tendría derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez prevista en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993.

No obstante, el Tribunal sostuvo que, el demandante sí tenía derecho a la pensión, pero la denominada pensión de retiro por vejez consagrada en el artículo 29 del Decreto 3135 de 1968, indicando que la falta de vínculo laboral al cumplir los 65 años no impedía su reconocimiento, conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Adicionalmente, aclaró que no era necesario exigir al demandado la prueba de falta de medios de subsistencia, pues. su difícil situación económica era evidente desde su retiro en 1992, sin contar con ingresos para su mínimo vital y había demostrado interés en obtener la pensión como medio para garantizar su subsistencia, afirmando que, de no conceder la pensión de vejez solicitada se estaría vulnerando la protección a la tercera edad y desconociendo el principio de favorabilidad laboral; para sustentar su decisión citó las sentencias del Consejo de Estado del Veintiséis (26) de octubre de Dos Mil Seis (2006) y Dieciocho (18) de febrero de Dos Mil Diez (2010).

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 13 Por su parte, la entidad aquí demandante solicita se infirme la aludida providencia del Tribunal afirmando que, el accionante adujo que el señor Cárdenas Palmett no cumplía los requisitos para acceder a la pensión de retiro por vejez prevista en el artículo 29 del Decreto 3135 de 1968, ya que no se encontraba en servicio activo al cumplir la edad de retiro forzoso y tampoco demostró la falta de medios de subsistencia exigida por la norma.

Para la Sala, estos argumentos están dirigidos a cuestionar el reconocimiento de la prestación, los cuales no se adecuan a la causal establecida en el literal a) de la Ley 797 de 2003; comoquiera que, por medio de ella solo es posible analizar, como ya se ha expuesto, violación al debido proceso; sin embargo, no puede ser usada para debatir aspectos sustanciales que tuvo en cuenta el juez para reconocer el derecho pensional.

Así las cosas, este motivo de inconformidad no será valorado dado que no corresponde a la causal invocada. No obstante, la UGPP también alega que, la pensión por retiro que fue concedida por el Tribunal no fue solicitada ni en la demanda ni en sede administrativa, lo que vulneró el derecho de defensa de la entidad y el principio de justicia rogada, en el entendido que, el juez solo puede pronunciarse sobre las pretensiones expresamente formuladas en la demanda.

Sobre el particular, la Subsección ha reiterado que «[…] al hallarse involucradas garantías de linaje constitucional fundamental (verbi gratia, a la seguridad social), ha de privilegiarse el principio de iura novit curia25, en virtud del cual al juez le incumbe aplicar el derecho, pese a que este sea diferente al invocado por las partes, habida cuenta de que es su deber estudiar el asunto de conformidad con los hechos y la normativa vigente, por lo que el fallador ha de pronunciarse del asunto pensional con la normativa que realmente resulta aplicable al caso concreto».26 Con relación al régimen pensional a reconocer, esta Sala ha considerado que, «[…] es deber del juez estudiar el régimen pensional aplicable para que con su conocimiento técnico pueda aplicar el derecho que corresponde a las circunstancias fácticas que se discuten, ello apoyado en el principio iura novit curia». 25 «Los jueces dan el derecho.

Para algunos autores surgió en forma de advertencia, casi diríamos de exabrupto que un juez, fatigado por la exposición jurídica de un abogado, le dirigiría: Venite ad factum. Iura novit curia; o lo que es lo mismo: ‘Abogado: pasad a los hechos; la corte conoce el derecho’…». CISNEROS FARÍAS, Germán. Diccionario de frases y aforismos latinos: Una compilación sencilla de términos jurídicos.

México, primera edición, número 51, Instituto de Investigaciones Jurídicas, serie: estudios jurídicos, Universidad Nacional Autónoma de México, 2003, p. 55. 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 19 de septiembre de 2024, radicado 05001-23-33-000-2017- 00356-01(1075-2023), C.P Jorge Edison Portocarrero Banguera.

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 14 En ese orden de ideas, a pesar que la pensión concedida no fue solicitada ni en la demanda ni en sede administrativa, este hecho no vulnera el derecho de defensa de la entidad, toda vez que, el litigio versó sobre el reconocimiento de una pensión, esto es, sobre un derecho fundamental como lo es la seguridad social; siendo deber del juez, en este caso del Tribunal, aplicar al caso la norma que resultaba pertinente para poder resolver el caso, dando prelación al citado derecho.

Adicionalmente, debe recordarse que, el mismo legislador ha facultado al operador judicial para que, al momento de fallar pueda revisar todo el ordenamiento jurídico y resolver el caso con base en la normatividad que regula el asunto; así se desprende de lo consagrado en el artículo 170 del CCA, norma según la cual para restablecer el derecho particular, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Además, debe precisarse que, la sentencia del Tribunal fue el resultado de la aplicación de una norma que resulta aplicable al caso, en ella se hizo una evaluación integral de las pruebas; por tanto, no le asiste razón jurídica al recurrente acerca de la vulneración al debido proceso. Finalmente, la entidad argumentó que no era competente para asumir el pago de la pensión dado que, el demandado no estaba afiliado a la extinta Cajanal al momento del retiro del servicio, siendo el municipio de Toluviejo el responsable de asumir la carga prestacional, quien no fue vinculado al proceso, configurándose así otra vulneración del debido proceso; frente a este argumento debe la Sala precisar que: Obra en el plenario certificación del Veinticinco (25) de agosto de Dos Mil Cuatro (2004)27, expedida por la jefe de división de recursos humanos de la Gobernación de Sucre, en la que se indicó que, los aportes pensionales del demandado fueron realizados a la Caja Nacional de Previsión Cajanal, ante ello, se infiere que era a dicha entidad donde estaba afiliado el accionado; además de ello, la entidad demandada dentro del proceso ordinario no alegó esta circunstancia ni en la contestación de la demanda28 ni en ninguna otra etapa procesal; la oposición durante aquel se centró en que el allí demandante no contaba con las semanas exigidas para gozar del derecho pensional; por tanto, no puede 27 Samai, índice 14, archivo «36RECIBEMEMORIAL_70001333100720110047(.zip) NroActua 1», documento «03.2011-00471-00 EXPEDIENTE NYR.pdf», página 77. 28, Samai, índice 14, archivo «36RECIBEMEMORIAL_70001333100720110047(.zip) NroActua 1», documento «01.2011-00471-00 EXPEDIENTE NYR.pdf», páginas 48 a 50.

Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 15 por esta vía reabrir ese debate, dado que la acción especial de revisión no es una tercera instancia. Se insiste en que, no se evidencia la alegada vulneración del derecho al debido proceso, pues, la entidad accionante durante el proceso ordinario que finalizó con la sentencia recurrida tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción; sumado a que se respetó el proceso y se otorgaron todas las garantías procesales, razón por la cual, se concluye no se encuentra fundada esta causal.

Sobre la segunda causal invocada, esto es, cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables: La Subsección destaca que, los argumentos de la accionante no se adecuan a la causal de revisión que se invoca porque esta hace referencia al reconocimiento prestacional que excede lo debido; sin embargo, en el recurso no se expone con claridad como la cuantía de la pensión que se ordenó puede exceder los límites legales.

La UGPP se limitó a alegar que la pensión había sido otorgada sin el cumplimiento de los requisitos legales y que ello violó el debido proceso, aseveraciones que ya fueron analizadas por la Sala en la causal anterior; en ese orden de ideas, se concluye que, la demandada no desarrolló en debida forma la configuración de la causal b); por lo tanto, no tiene ánimo de prosperidad el reproche.

No obstante, la Sala resalta que, la pensión que se otorgó al demandado no constituye detrimento de los recursos estatales, como tampoco genera un desequilibrio a la sostenibilidad fiscal del sistema pensional; lo anterior dado que, no es una pensión excesiva ni desproporcionada, pues, aquella se basó en una norma que regula la materia; el Tribunal en cuanto al monto del reconocimiento pensional solo hizo mención a que aquella no fuera inferior al salario mínimo, lo cual está acorde con el artículo 35 de la Ley 100 de 1993.

Vistas así las cosas, se concluye que no se configuraron en este asunto las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003; por tanto, se declarará infundada la presente acción. Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 16 2.6 Condena en costas La Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte recurrente, en atención a lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA, dado que no se evidencia que la demanda haya sido presentada con una manifiesta carencia de fundamento legal.

Asimismo, considerando la naturaleza del asunto, no se cumplen los presupuestos necesarios para imponer dicha condena. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADA la acción especial de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la sentencia del Veintinueve (29) de Mayo de Dos Mil Catorce (2014), proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre, Sala Tercera de Decisión Escritural; a través de la cual, se revocó la sentencia del Veintisiete (27) de Noviembre de Dos Mil Trece (2013), emitida por el Juzgado Quinto (5) Administrativo de Descongestión del Circuito de Sincelejo; dictada dentro del expediente radicado bajo el No. 70001333100720110047101, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente, previas las constancias del caso. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Número Interno: 2371-2017 Accionante: UGPP Accionado: Eddy Enrique Cárdenas Palmett 17 Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.