CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., cuatro (4) de agosto de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-011 Actora: Esther María Villalba Lascarro Accionados: Magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y Juez Segundo (2°) Administrativo de Barranquilla Tema: Tutela contra providencia judicial; derecho constitucional fundamental al debido proceso Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la tutelante contra la sentencia de 19 de mayo de 2022, proferida por el Consejo de Estado (sección cuarta), que declaró improcedente el trámite constitucional de la referencia. I.

ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Esther María Villalba Lascarro, a través de apoderado, presenta acción de tutela con el fin de que se le proteja su derecho constitucional fundamental al debido proceso, presuntamente quebrantado por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y Juez Segundo (2°) Administrativo de Barranquilla.

Como consecuencia de lo anterior, pide se dejen sin efectos los fallos de 26 de noviembre de 2020 y 10 de febrero de 2022, emitidos por el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Barranquilla y el Tribunal Administrativo del Atlántico, en su orden, por cuyo conducto se declaró probada la excepción de caducidad2 dentro del proceso de reparación directa que promovió contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Tercera (3ª) de Barranquilla (expediente 08001-33-33-002-2016-00400-01) y se confirmó esa decisión, respectivamente; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia, en la que indiquen que ese medio de control se formuló oportunamente. 1.2 Hechos.

Relata la accionante que la Notaría Tercera (3ª) de Barranquilla, mediante Resolución 3177 de 24 de julio de 2000, le canceló su cédula de 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Opuesta por la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro ciudadanía 32.625.833 por fallecimiento, en razón a una aparente confusión con su señora madre Dilia Rosa Lascarro de Villalba (q. e. p. d.), cuyo deceso fue registrado con su número de identificación. Que, por lo anterior, solicitó se corrigiera el acta de defunción de su señora madre, en el entendido de que el número de cédula de ella correspondía al 22.269.599, mas no al 32.625.833, lo cual fue subsanado a través de escritura pública 1567 de 11 de agosto de 2010.

Dice que, al advertir, por medio de oficio 654 de 20 de abril de 2015, que su cédula estaba nuevamente cancelada, el 2 de noviembre de 2016 formuló demanda de reparación directa contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Tercera (3ª) de Barranquilla (expediente 08001-33- 33-002-2016-00400-01), con el propósito de que se les declarara administrativamente responsables de los agravios causados por su error y se ordenara la respectiva compensación económica.

Que del asunto ordinario conoció el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Barranquilla, que, con sentencia de 26 de noviembre de 2020, declaró probada la excepción de caducidad opuesta por la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil, al estimar que «[…] tuvo conocimiento de los hechos que aduce en la demanda, es decir, que su cédula había sido cancelada por muerte, debido a un error en el registro de defunción de su señora madre […], en el que se consignó su número de cédula […], el día 11 de agosto de 2010, teniendo en cuenta que es en esa fecha en la cual se expide la [e]scritura [p]ública […] 1567 […], a través de la cual se corrige [dicho] registro […]», por tanto, «[…] el medio de control de reparación directa […] iniciaba el 12 de agosto de 2010 [y] […] fenecía el 12 de agosto de 2012, [sin embargo,] la demanda solo fue presentada el 2 de noviembre de 2016, cuando el fenómeno jurídico de la caducidad ya había operado, pues habían transcurrido más de cuatro (4) años de su vencimiento», decisión contra la cual interpuso recurso de apelación. Sostiene que la alzada fue desatada el 10 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, en el sentido de confirmar la determinación recurrida, toda vez que, «[…] según lo probado en el plenario,[…] estaba enterada de lo sucedido para el día que compareció ante la Notaría Tercera de Barranquilla a corregir el registro de defunción de su madre, señora DILIA ROSA LASCARRO DE VILLALBA, acto materializado a través de escritura 3 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro pública N° 1567 de 11 de agosto de 2010», por ende, «[…] a partir de [esa] fecha debe computarse el término de caducidad de los dos años, en tal orden, la demanda o, en su defecto, la solicitud de conciliación extrajudicial, debieron ser radicadas el 12 de agosto de 2012, empero, los actos procesales solo fueron promovidos hasta el 28 de junio […] y el 2 de noviembre de 2016, respectivamente, cuando el fenómeno jurídico de la caducidad ya había expirado en demasía […]».

Que la providencia atacada incurre en desconocimiento del precedente, comoquiera que desatendió el criterio del Consejo de Estado3, según el cual en los casos de reparación directa en los que el daño es permanente y continuado no opera la caducidad. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor Registrador Nacional del Estado Civil4, a través del jefe de la oficina jurídica de ese organismo, pide su desvinculación dentro del asunto, por cuanto carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que «[…] no le asiste la responsabilidad de proteger [el] derech[o] señalad[o] por [la] accionante, toda vez que no fungió como juez natural dentro del proceso administrativo en el que se profirieron las decisiones cuestionadas». 1.3.2 El señor Juez Segundo (2°) Administrativo de Barranquilla solicita se declare improcedente la acción de tutela de la referencia, habida cuenta de que su decisión «[…] se ciñó a las premisas fácticas-probatorias y jurídicas- jurisprudenciales al respecto […]», por consiguiente, «[…] no [se] incurrió en la vía de hecho alegada por la accionante […]». 1.3.3 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico, por conducto del ponente de la providencia de segunda instancia cuestionada, arguyen que su determinación «[…] es acorde a las pruebas allegadas al proceso y a línea jurisprudencial del Consejo de Estado que establece las reglas a partir de las cuales empieza a computarse el término para acudir a es[a] jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa - ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o conocimiento real o presunto del demandante-, dada la distinción esencial entre la causación del 3 Auto de 26 de julio de 2011, expediente 08001-23-31-000-2010-00762-01 (41037), C. P. Enrique Gil Botero. 4 Vinculado al presente trámite constitucional como tercero interesado, junto con el señor Notario Tercero (3°) de Barranquilla. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro daño y su permanencia desde el punto de vista temporal», razón por la cual no han vulnerado derecho fundamental alguno. Agregan que «[…] no puede convertirse la acción de tutela en una instancia más de las que el legislador ha establecido, pues ello desnaturaliza el fin que persigue […]». 1.3.4 El señor Notario Tercero (3°) de Barranquilla guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada.

Mediante fallo de 19 de mayo de 2022, el Consejo de Estado (sección cuarta) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, al considerar que no satisfizo el requisito de relevancia constitucional, puesto que «[…] la parte actora se limita a reiterar los argumentos que expuso en el proceso de reparación directa y que fueron resueltos por el tribunal demandado», porque, aunque «[…] adujo el desconocimiento del precedente […], lo cierto es que, en últimas, pretende que se reabra el debate respecto del momento en que empezaba a contarse la caducidad […]» de dicho medio de control. 1.5 La impugnación. La tutelante, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, con fundamento en que «[…] en este caso no opera la caducidad de la acción, en razón a que el daño causado […]» es permanente y continuado, toda vez que «[…] si bien es cierto, que […] tuvo conocimiento [de aquel] […] al suscribir la escritura pública No. 1567 del 11 de agosto de 2010, [también lo es] que la Registradora Nacional del Estado Civil, no hizo el levantamiento de la cancelación de [su] cédula de ciudadanía […]».

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 325 del Decreto ley 2591 de 19916 y 257 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 5 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 6 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 7 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 8 Por medio del cual se expide «[…] el reglamento interno del Consejo de Estado». 5 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar.

En el asunto sub examine la accionante pide se dejen sin efectos los fallos de (i) 26 de noviembre de 2020, a través del cual el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Barranquilla declaró probada la excepción de caducidad dentro del medio de control de reparación directa que promovió contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Tercera (3ª) de Barranquilla (expediente 08001-33-33-002-2016- 00400-01); y (ii) 10 de febrero de 2022, con el que el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la anterior decisión. Sin embargo, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la providencia de 10 de febrero de 2022, por ser la que, al desatar el recurso de apelación interpuesto contra la de 26 de noviembre de 2020, decidió de manera definitiva el mencionado proceso contencioso-administrativo. 2.4 Problema jurídico.

Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 10 de febrero de 2022, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Atlántico confirmó la de 26 de noviembre de 2020, con la que el Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Barranquilla declaró probada la excepción de caducidad9 dentro del proceso de reparación directa que la actora promovió contra la Nación - Registraduría Nacional del Estado Civil y la Notaría Tercera (3ª) de Barranquilla (expediente 08001-33-33-002-2016-00400-01); y, en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior al debido proceso invocada en la solicitud de amparo. 2.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.

El debate 9 Opuesta por la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991.

Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;

(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.

Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente 7 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.

(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.

Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;

(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;

(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;

(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, 8 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.

Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales10, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 201211, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos12.

Por último, en el fallo de 5 de agosto de 201413, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 2.6 Caso concreto.

Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional14, pues recae sobre la 10 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 11 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.

C. P. María Elizabeth García González. 12 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 13 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 14 En ese sentido, no se compadece de la situación de la actora la determinación adoptada en el fallo de primera instancia emitido dentro del asunto de la referencia, por cuanto los argumentos invocados en el escrito inicial conciernen a la posible configuración de la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela 9 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro presunta vulneración del derecho fundamental al debido proceso de la tutelante;

(ii) contra el fallo objeto de censura no procede recurso alguno, toda vez que fue emitido en segunda instancia y se encuentra ejecutoriado; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior; (iv) la exigencia de inmediatez está satisfecha, porque la decisión reprochada quedó ejecutoriada el 15 de febrero de 202215 y la solicitud de amparo se instauró el 7 de abril siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (1 mes y 21 días); y (v) la sentencia atacada no desató una acción de tutela.

En razón a que se colman los anteriores presupuestos, esta Sala examinará el fondo del asunto conforme a la causal específica denominada desconocimiento del precedente alegada por la accionante. 2.6.1 Desconocimiento del precedente. Al respecto, se precisa que el desconocimiento del precedente tiene dos modalidades: (i) como causal autónoma de procedencia de la tutela contra providencia judicial cuando se trata del precedente constitucional, y (ii) como defecto sustantivo por el desconocimiento del precedente judicial.

La primera tiene su origen en el artículo 241 superior y se predica exclusivamente de los precedentes fijados por la Corte Constitucional en su jurisprudencia16, y la segunda hace referencia a cuando la autoridad jurisdiccional se aparta del precedente horizontal o vertical sin justificación suficiente, lo que lleva a concluir que la providencia adolece de un defecto sustantivo17 en virtud de los principios del debido proceso, igualdad y buena fe18.

En el asunto sub examine la demandante sostiene que la providencia cuestionada adolece de desconocimiento del precedente, por cuanto inobserva contra providencias judiciales denominada desconocimiento del precedente, que de demostrarse afectaría su garantía superior, lo que impone efectuar un análisis del fondo de la controversia. 15 Notificada por correo electrónico el 10 de febrero de 2022. 16 Sentencia T-360 de 2014: «[…] En este orden de ideas, el precedente constitucional puede llegar a desconocerse cuando: (i) se aplican disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de control de constitucionalidad, (ii) se contraría la ratio decidendi de sentencias de control de constitucionalidad, especialmente la interpretación de un precepto que la Corte ha señalado es la que debe acogerse a la luz del texto superior, o (iii) se desconoce la parte resolutiva de una sentencia de exequibilidad condicionada, o (iv) se desconoce el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de control de constitucionalidad o de revisión de tutela». 17 Ver sentencia T-087 de 2007, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Ver también, sentencias T-193 de 1995 M. P. Carlos Gaviria Díaz, T-1625 de 2000 M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, T-522 de 2001 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-462 de 2003 M. P. Eduardo Montealegre Lynnet, T-292 de 2006 M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-436 de 2009 M. P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-161 de 2010 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y SU-448 de 2011 M. P. Mauricio González Cuervo. 18 Ver entre otras, sentencias T-049 de 2007 M. P. Clara Inés Vargas Hernández, T-464 y T-794 de 2011 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-634 de 2011 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 10 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro el criterio jurisprudencial fijado el 26 de julio de 201119 por el Consejo de Estado, consistente en que en los casos de reparación directa en los que el daño es permanente y continuado no opera la caducidad.

Con el propósito de determinar si el anterior argumento tiene o no asidero jurídico, cabe anotar que la caducidad es una institución jurídico-procesal que tiene como fin regular el tiempo con el que cuentan las personas para ejercer el derecho de acción, es decir, para acudir ante la administración de justicia en aras de dirimir controversias, con lo que se materializa el principio de seguridad jurídica, porque evita que un conflicto permanezca sin solución indefinidamente.

Esta se configura cuando no se instauran los medios judiciales dentro del término otorgado en la normativa, lo que imposibilita al juez decidir de fondo el asunto20. La letra i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA preceptúa que la demanda de reparación directa debe presentarse, por regla general, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia de la acción u omisión que produjo el daño que se pretende indemnizar, motivo por el cual si se promueve luego de dicho lapso, acontece la caducidad.

La mencionada norma prevé: La demanda deberá ser presentada: […] 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: […] i) Cuando se pretenda la reparación directa, la demanda deberá presentarse dentro del término de dos (2) años, contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia. Por su parte, el artículo 13 de la Ley 1285 de 200921 señala que cuando los litigios que se ventilan a través del medio de control de reparación directa, entre otros mecanismos judiciales, son transigibles, la conciliación «siempre constituirá requisito de procedibilidad», por lo que su agotamiento está sujeto 19 Expediente 08001-23-31-000-2010-00762-01 (41037), C. P. Enrique Gil Botero. 20 Consejo de Estado, sección tercera, subsección C, sentencia de 21 de febrero de 2011, C. P. Olga Mélida Valle de De La Hoz, expediente: 52001-23-31-000-2010-00214-01 (39360). 21 «Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia». 11 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 640 de 200122, el cual estipula que la presentación de la solicitud de aquella suspende la caducidad hasta cuando concurra alguno de los presupuestos allí previstos.

Dicho precepto consagra: La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2[23]. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable.

En virtud del citado mandato, una vez se configure alguna de esas situaciones, se reanuda el término para instaurar la demanda contencioso-administrativa de reparación directa, por lo que esta debe incoarse antes de que el período computable para la caducidad sume más de dos (2) años, plazo que está constituido por los lapsos comprendidos entre la fecha de la ocurrencia del daño antijurídico que se pretende resarcir y la presentación de la solicitud de conciliación, y desde el momento en que acontece alguno de los sucesos enunciados en la norma trascrita hasta la interposición del escrito inicial.

Ahora bien, en el evento en que los dos (2) años de que trata la letra i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA finalicen un día feriado o vacante, el medio de control debe promoverse el primer día hábil siguiente, tal como lo autoriza el artículo 6224 del Código de Régimen Político y Municipal. Por otra parte, resulta oportuno indicar que el daño antijurídico puede ser instantáneo o de tracto sucesivo (continuado); el primero hace referencia al que se configura en un instante exacto y verificable, y el segundo se estructura cuando se conocen sus consecuencias negativas «con el discurrir del tiempo y 22 «Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones». 23 «El conciliador expedirá constancia al interesado en la que se indicará la fecha de presentación de la solicitud y la fecha en que se celebró la audiencia o debió celebrarse, y se expresará sucintamente el asunto objeto de conciliación, en cualquiera de los siguientes eventos: 1.

Cuando se efectúe la audiencia de conciliación sin que se logre acuerdo. 2. Cuando las partes o una de ellas no comparezca a la audiencia. En este evento deberán indicarse expresamente las excusas presentadas por la inasistencia si las hubiere. 3. Cuando se presente una solicitud para la celebración de una audiencia de conciliación, y el asunto de que se trate no sea conciliable de conformidad con la ley.

En este evento la constancia deberá expedirse dentro de los 10 días calendario siguientes a la presentación de la solicitud. En todo caso, junto con la constancia se devolverán los documentos aportados por los interesados. Los funcionarios públicos facultados para conciliar conservarán las copias de las constancias que expidan y los conciliadores de los centros de conciliación deberán remitirlas al centro de conciliación para su archivo». 24 «En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario.

Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil». 12 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro con posterioridad al hecho generador»25.

Esa diferenciación encuentra justificación al momento de computar la caducidad de la demanda de reparación directa, pues en el evento en que se pretenda la indemnización de un perjuicio inmediato, se contabiliza desde su ocurrencia o conocimiento; en cambio, cuando se suplica el resarcimiento pecuniario de un agravio continuado, el lapso para acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa se inicia al cesar el hecho que dio origen a los perjuicios, «a menos que el afectado la hubiera conocido tiempo después»26.

Cabe advertir que el daño continuado no debe confundirse con los hechos que se extienden en el tiempo, los cuales se presentan cuando una determinada circunstancia se reitera, pero la causa del deterioro es la misma, situación por la que la caducidad se cuenta a partir de cuando ocurrió o se supo del siniestro, tal como lo dijo esta Corporación27, al precisar: [ ] se debe diferenciar el daño continuado o de tracto sucesivo, del hecho dañoso y de los daños de naturaleza inmediata cuyos efectos o perjuicios se prolongan en el tiempo, o cuando el mismo daño termina por agravarse pero se realizó con mucho tiempo de anterioridad, comoquiera que en esos casos el menoscabo se concreta ipso facto en un momento determinado, y es a partir de éste o de que se le conoció[,] se reitera […], que el término de caducidad debe empezar a computarse.

Efectuadas las anteriores precisiones jurídicas, se evidencia que los magistrados demandados en la providencia reprochada sostuvieron: […] la Sala debe señalar que, contrario a los argumentos expresados por [la] demandante en su recurso, el daño alegado no tiene el carácter de continuado, dado que, con independencia de los efectos que se pudieron presentar en el tiempo, el hecho generador -del daño- se produjo en un único momento, esto es, cuando se profirió la Resolución No. 3177 del año 2000 que canceló, por muerte, la cédula de ciudadanía No. 32.625.833, cupo numérico que había sido asignado a la demandante.

Según lo expuesto, es dable concluir que se trata de un daño instantáneo, no obstante lo anterior, la Sala considera que le asiste razón al a quo en cuanto la caducidad debe contabilizarse no desde su ocurrencia sino desde que la accionante tuvo conocimiento del mismo y, según lo probado en el plenario, es obvio que estaba enterada de lo sucedido para el día que 25 Consejo de Estado, sección tercera, subsección A, sentencia de 25 de agosto de 2011, C. P. Hernán Andrade Rincón, expediente 19001-23-31-000-1997-08009-01 (20316). 26 Consejo de Estado, sección tercera, subsección B, sentencia de 30 de julio de 2015, C. P. Danilo Rojas Betancourth, expediente 47001-23-31-000-2003-00847-01. 27 Ibidem. 13 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro compareció ante la Notaría Tercera de Barranquilla a corregir el registro de defunción de su madre, señora DILIA ROSA LASCARRO DE VILLALBA, acto materializado a través de escritura pública N° 1567 de 11 de agosto de 2010.

Luego entonces, a partir de la referida fecha debe computarse el término de caducidad de los dos años, en tal orden, la demanda o, en su defecto, la solicitud de conciliación extrajudicial, debieron ser radicadas el 12 de agosto de 2012, empero, los actos procesales solo fueron promovidos hasta el día 28 de junio […] y el 2 de noviembre de 2016, respectivamente, cuando el fenómeno jurídico de la caducidad ya había expirado en demasía, tal y como concluyó el juez de primera instancia. La parte actora aduce que con la comunicación No. 0910 —REBA 856 Oficio No. 0654, de fecha 20 de abril de 2015 fue que vino a enterarse que su cédula estaba nuevamente cancelada, sin embargo, no existe medio de convicción del cual inferir que en algún momento se levantó la cancelación de su cédula y que posteriormente – por segunda vez - fue dejado sin efectos su documento de identificación para así entender que el daño se produjo en dos momentos distintos y, por consecuencia, hacer una nueva contabilización del plazo para ejercer el medio de control.

Por último, cabe destacar que si bien se alega que el hecho dañoso aún persiste porque la entidad demandada no ha conjurado el presunto error en que incurrió, la Sala itera que aunque el daño se prolongue o agrave con el tiempo no cambia las reglas a partir de las cuales empieza a computarse el término para acudir a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de reparación directa -ocurrencia de la acción u omisión causante del daño o conocimiento real o presunto del demandante-, dada la distinción esencial entre la causación del daño y su permanencia desde el punto de vista temporal.

En palabras del Consejo de Estado[28], es claro que la extensión o agravación del daño con el paso del tiempo no le otorga el carácter de continuado o de tracto sucesivo. De lo expuesto se colige que las autoridades accionadas, en la providencia objeto de censura, acogieron el criterio adoptado en un fallo reciente de la sección tercera de esta Corporación, de 23 de abril de 2021, según el cual la caducidad no puede suspenderse permanentemente con el argumento de que no ha cesado el daño reclamado, como lo afirma la accionante, pues ello solo generaría inseguridad jurídica y, en el presente caso, ella se enteró del error que le causó el daño, esto es, de la cancelación de su cédula por fallecimiento, el 11 de agosto de 2010, día en que se suscribió la escritura pública 1567, a través de la cual se corrigió el registro de defunción de su señora madre, Dilia Rosa Lascarro de Villalba (q. e. p. d.), por lo que tuvo hasta el 12 de agosto de 28 En providencia de 23 de abril de 2021, expediente 68001-23-33-000-2013-00082-01 (52233), C. P. José Roberto Sáchica Méndez. 14 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 2012 para instaurar su demanda, no obstante, como lo hizo el 2 de noviembre de 2016, ya era extemporánea.

Asimismo, los magistrados demandados concluyeron que, aunque la actora sostiene que a través de oficio 654 de 20 de abril de 2015 se enteró de que su cédula seguía cancelada, no existe prueba alguna de que en algún momento se haya levantado la cancelación de dicho documento y que, de manera posterior, nuevamente fuera dejado sin efectos para poder determinar que el daño se produjo en dos momentos distintos y, en consecuencia, calcular por separado el plazo para ejercer el medio de control.

Para la Sala los anteriores argumentos de las autoridades accionadas para confirmar la decisión del Juzgado Segundo (2°) Administrativo de Barranquilla de declarar probada la excepción de caducidad y negar las pretensiones ordinarias, no vulneran garantía superior alguna de la actora, pues, en efecto, se observa que ella se enteró de la cancelación de su cédula por fallecimiento (hecho que le causó el daño) el 11 de agosto de 2010, fecha en la que suscribió la escritura pública 1567, por medio de la cual se corrigió el registro de defunción de su señora madre, Dilia Rosa Lascarro de Villalba (q. e. p. d.), lo cual, además, aceptó en su escrito de impugnación, en el que indicó tener «[…] conocimiento [del daño] […] al suscribir la escritura pública No. 1567 del 11 de agosto de 2010 […]», por lo que es a partir de dicho día que debe contabilizarse el plazo con el que contaba para promover el proceso de reparación directa.

Así las cosas, como el 11 de agosto de 2010 la actora supo de la cancelación de su cédula de ciudadanía por fallecimiento, debía instaurar la demanda ordinaria antes del 12 de agosto de 2012, pero no lo hizo, dado que hasta el 28 de junio y 2 de noviembre de 2016 formuló la solicitud de conciliación prejudicial e incoó el medio de control de reparación directa, en su orden, es decir, cuando ya se habían agotado los dos (2) años de que trata la letra i del numeral 2 del artículo 164 del CPACA.

Ahora bien, la tutelante afirma que, aunque el 11 de agosto de 2010 suscribió la escritura pública 1567 con la que se corrigió el registro de defunción de su señora madre, Dilia Rosa Lascarro de Villalba (q. e. p. d.), no fue levantada la cancelación de su cédula de ciudadanía, de lo que se enteró a través del oficio 654 de 20 de abril de 2015, por lo que el daño persiste y, por tanto, su demanda no es susceptible del fenómeno jurídico de la caducidad. 15 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Se evidencia que esa aserción comporta la invocación de un daño continuado, el cual no aconteció en la situación fáctica debatida en la demanda de reparación directa 08001-33-33-002-2016-00400-01, puesto que, contrario a lo aducido por la accionante, el daño antijurídico, que es, se reitera, la cancelación de su cédula de ciudadanía por muerte, fue originado por el error de consignar la cédula de su señora madre, Dilia Rosa Lascarro de Villalba (q. e. p. d.), en su registro de defunción, el cual se rectificó en la aludida escritura pública que suscribió el 11 de agosto de 2010, por lo que es a partir de ese momento que se debe contabilizar el término de la caducidad.

Asimismo, como bien lo anotaron los magistrados accionados, no existe prueba alguna de que en algún momento se haya levantado la cancelación de dicho documento y que, posteriormente, de nuevo se dejara sin efectos, para poder calcular por separado el plazo para ejercer el medio de control y, en todo caso, como se expuso en párrafos precedentes, el daño continuado no debe confundirse con los hechos que se extienden en el tiempo, los cuales se presentan cuando una determinada circunstancia se reitera, pero la causa del agravio es la misma, como ocurre en el sub lite.

En virtud de lo expuesto, para esta Sala la conclusión de los señores magistrados demandados, consistente en que el término del que disponía la actora para instaurar la demanda de reparación directa inició su cómputo el 12 de agosto de 2010, involucra una interpretación razonable del numeral 2 (letra i) del artículo 164 del CPACA, por lo cual, de acuerdo con los principios de autonomía e independencia judicial, no corresponde al juez constitucional cuestionarla.

Sobre este aspecto, la Corte Constitucional29 dijo: […] la interpretación de la ley es un campo en el que se manifiestan con especial intensidad los principios de independencia y autonomía judicial. En efecto, en la tarea de aplicación de las normas, el juez se enfrenta a diversas posibilidades hermenéuticas que derivan de la interpretación de las disposiciones normativas, y no corresponde al juez constitucional señalar cuál es la “correcta”, o la más conveniente para la resolución de un caso específico, porque con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política, el funcionario judicial al administrar justicia goza de una libertad interpretativa, producto del respeto de la independencia y la autonomía judicial, que lo ponen a salvo de injerencias indebidas que afecten su imparcialidad y la sujeción al orden jurídico, y que únicamente encuentran límite en la desviación caprichosa y arbitraria de la ley […]. 29 Corte Constitucional, sentencia T-192 de 2015, M. P. María Victoria Calle Correa. 16 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Por otro lado, la demandante reprocha que en el fallo objeto de discusión no se atendió la providencia de 26 de julio de 201130 del Consejo de Estado, frente a lo que cabe precisar que en esta se estudió el fenómeno de la caducidad en delitos de lesa humanidad, como la desaparición forzada, el cual tiene un trato diferente por su carácter continuado, lo que no se aviene a la situación fáctica del asunto sub judice, toda vez que en este se estudia un caso en el cual el daño se originó por el error en la cancelación de la cédula de ciudadanía de la actora, el cual se deriva de una misma causa (su no levantamiento), circunstancia que no implica un daño continuado, por tanto, no es dable endilgarle a las autoridades accionadas el desconocimiento del precedente alegado.

A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que la sentencia cuestionada no incurre en desconocimiento del precedente, se impone revocar la sentencia impugnada, con la que el Consejo de Estado (sección cuarta) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, para en su lugar, negar el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.

Revócase la sentencia de 19 de mayo de 2022, a través de la cual el Consejo de Estado (sección cuarta) declaró improcedente la acción de tutela de la referencia; en su lugar, niégase el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso invocado por la señora Esther María Villalba Lascarro, por las razones expuestas en la motivación. 2º.

Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese esta decisión a la sección cuarta de esta Corporación y remítasele copia. 30 Expediente 08001-23-31-000-2010-00762-01 (41037), C. P. Enrique Gil Botero. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2022-02115-01 Esther María Villalba Lascarro contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y otro 4º.

Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS