05001233300020160075202 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: prima especial de servicios, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Juez de la República. Subtema 1: reconocimiento y pago de las diferencias salariales por la deducción del 30% del salario básico por concepto de prima especial sin carácter salarial. Subtema 2: reliquidación de prestaciones con el 100% de la remuneración mensual. Subtema 3: aportes al Sistema General de Seguridad Social, irrenunciabilidad e imprescriptibilidad.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 8 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Mónica Patricia Londoño Yarza, en calidad de juez de la República, solicitó la reliquidación y pago de las diferencias salariales adeudadas por concepto de prima especial de servicios del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico desde el año 2010 hasta que desempeñe el cargo de juez y de las prestaciones sociales causadas sobre las diferencias debidas por el mismo periodo de tiempo.

II.

ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Por medio de escrito del 29 de marzo de 20161, la señora Mónica Patricia Londoño Yarza, por conducto de apoderada, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, escrito en el que se evidencian las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho que a continuación se sintetizan. 1 Acta individual de reparto, visible en el folio 42 del cuaderno principal.

(ii) Declarar que se configuró el silencio administrativo negativo, por la no resolución dentro del término previsto por ley del recurso de apelación interpuesto contra el anterior acto administrativo, así como la nulidad del acto ficto en mención. (iii) Declarar que Mónica Patricia Londoño Yarza tiene derecho a que la Dirección Ejecutiva Seccional de la Administración Judicial de Medellín del Consejo Superior de la Judicatura – Rama Judicial, le reconozca los efectos salariales y prestacionales del 30% que a título de «Prima Especial de Servicios» se le descontó de su remuneración como juez de la República, durante el periodo comprendido entre el año 2010 hasta la fecha y los que se causen hacia el futuro.

(iv) Condenar a la Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar y pagar a favor de la accionante las diferencias salariales adeudadas no reconocidas por concepto de prima especial de servicios del 30%, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, desde el año 2010 hasta la fecha y los que se causen hacia futuro como juez de la República.

(v) Condenar a la entidad demandada a reliquidar y pagar a favor de Mónica Patricia Londoño Yarza las prestaciones sociales causadas sobre las diferencias adeudadas, no reconocidas por el 30% de la prima especial de servicios desde el año 2010 hasta la fecha y los que se causen hacia futuro. (vi) Ordenar a la Rama Judicial a reajustar y pagar el ingreso base de cotización (IBC) sobre los aportes a la seguridad social en pensión, dejados de aportar por la diferencia adeudada de la prima especial de servicios del 30% desde el año 2010 hasta la fecha y los que se causen hacia el futuro, con las deducciones de ley.

(vii) Ordenar a la entidad demandada a que actualice las sumas adeudadas, de conformidad con el artículo 187 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), tomando como base la variación del IPC certificado por el DANE; y a pagar los intereses moratorios a que haya lugar, de acuerdo con el artículo 192 ibidem.

(viii) Condenar en costas a la parte accionada. (ix) Que se dé aplicación uniforme de las normas y jurisprudencia, según lo dispuesto en el artículo 10 del CPACA en armonía con el artículo 102 ibidem con el fin de que se apliquen las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme en situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.

Para estos efectos, al adoptar decisiones de su competencia, deberán tenerse en cuenta las sentencias de unificación Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas, entre ellas, la sentencia del 2 de abril de 2009, radicación 11001-03-25-000-2007-00098-00 (1831-07) constitutiva de derechos frente al pago de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.

Tal postura se reiteró en sentencia de unificación del 29 de abril de 2014, radicación 11001-03-25-000-2007-00087-00, con efectos ex – tunc. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento de las pretensiones, la parte demandante expuso, en síntesis, lo siguiente: (i) La señora Mónica Patricia Londoño Yarza presta sus servicios como juez de ejecución de penas del circuito de Medellín desde el año 2008.

(iii) El 8 de noviembre de 2013, la accionante le solicitó a la entidad demandada la reliquidación y pago de las diferencias salariales y prestaciones sociales por concepto de prima especial de servicios del 30%, prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Asimismo, la reliquidación y pago de los aportes a seguridad social. (iv) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia, mediante la Resolución n.° DESAJMR 14-3749 del 31 de enero del 2014, negó las solicitudes de la reliquidación del salario y las prestaciones sociales, así mismo, de los aportes a seguridad social.

(v) El 11 de febrero de 2014, la demandante interpuso recurso de apelación contra la decisión, el cual fue concedido a través de la Resolución n.° DESAJMR 14-3882 del 19 de marzo de 2014. No obstante, a la fecha de presentación de la demanda no se había resuelto de fondo dicho medio de impugnación. 2.1.3. Normas violadas y concepto de violación 3.

La demandante citó como normas violadas las siguientes: los artículos 1, 13, 25, 53, 58, 150, numeral 19 y 230 de la Constitución Política de Colombia; el artículo 12 del Decreto 717 de 1978; los artículos 5 y 10 de la Ley 153 de 1987; los artículos 2, literal a, 3, 14 y 15 de la Ley 4 de 1992; y el artículo 115 de la Ley 270 de 1996. 4.

Afirmó que la entidad accionada aplicó incorrectamente el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, toda vez que, en lugar de efectuar a favor de la señora Mónica Patricia Londoño Yarza el incremento del salario correspondiente al 30% por concepto de prima especial de servicios, por una interpretación errónea lo descontó de la asignación básica, en igual porcentaje.

Lo anterior, conllevó a la liquidación de las prestaciones sociales sobre el 70% del salario básico y no en un 100% como correspondía. 5. Enfatizó que en la sentencia del 2 de abril de 2009 del Consejo de Estado, se rectifica la posición frente al concepto de prima y consideró que esta debe ser entendida como un fenómeno retributivo de carácter adicional, que implica un aumento en el ingreso laboral. 6.

Por último, argumentó que todas las autoridades públicas se encuentran Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sometidas al imperio de la ley y la Constitución, por lo que las autoridades administrativas se encuentran obligadas a acatar el precedente judicial dictado por las altas cortes, de acuerdo con los artículos 10 y 102 del CPACA, en desarrollo de los mandatos de la Carta Política, como el debido proceso y legalidad, el derecho a la igualdad, así como la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en el artículo 241 de dicha carta, y demás mandatos que son de obligatorio cumplimiento por parte de las autoridades públicas. 2.2.

Contestación de la demanda 7. La entidad accionada se opuso a las pretensiones de la demanda y propuso las excepciones de «ausencia de causa petendi, inexistencia del derecho reclamado, cobro de lo no debido, legalidad de los actos administrativos, y prescripción trienal»2. 8. Indicó que la Dirección Ejecutiva de Administración judicial y sus seccionales han liquidado la remuneración y las prestaciones sociales conforme a los decretos anuales expedidos por el Gobierno nacional y desacatarlos implicaría incumplir el ordenamiento legal vigente. 9.

Señaló que como autoridad administrativa está sometida al imperio de la ley y obligada a aplicar el derecho vigente, pues no tiene la potestad de interpretar las leyes e inaplicarlas, en razón a que son los jueces en sus respectivos fueros, a través de sus sentencias, los que tiene tal facultad. 2.3. Sentencia de primera instancia 10.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, mediante sentencia dictada el 8 de marzo de 20223, corregida mediante providencia del 8 de agosto de 2023, declaró la nulidad de la Resolución n.° DESAJMR 14-3749 del 31 de enero del 2014 mediante la cual se negó́ la petición interpuesta por la parte actora, así́ como el acto ficto negativo surgido por la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión. En consecuencia, ordenó lo siguiente: […]

TERCERO: A título de restablecimiento del derecho se CONDENA a la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva De La Administración Judicial a RELIQUIDAR Y PAGAR a MÓNICA PATRICIA LONDOÑO YARZA las diferencias salariales adeudas no reconocidas por concepto de PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS DEL 30%, y los que se causen hacia futuro en su cargo como juez de la República, según lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, toda vez que los Decretos reglamentarios que para tal efecto expidió el Gobierno Nacional fueron anulados por el Consejo de Estado en la sentencia 29 de abril de 2014, advirtiendo que la anulación de tales normas no conlleva la eliminación de dicha prima, sino todo lo contrario, representan un incremente del 30% en su salario y por lo tanto su pago habrá de hacerse en el sentido estricto sobre el concepto axiológico de “prima” y de su funcional de plus o adición a la remuneración como lo ha señalado en la sentencia del 02 de abril de 2009. 2 Contestación de la demanda, visible en los folios 90 a 98 del cuaderno principal. 3 Samai Tribunal, índice 47, «12_SENTENCIA(.pdf) NroActua 47».

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Como consecuencia de la declaración de nulidad, y a título de restablecimiento del derecho se condena a la Nación, Rama Judicial, Consejo Superior de la Judicatura, Dirección Ejecutiva De La Administración Judicial a RELIQUIDAR Y PAGAR a la Doctora MÓNICA PATRICIA LONDOÑO YARZA, LAS PRESTACIONES SOCIALES CAUSADAS sobre las diferencias adeudadas, no reconocidas por el 30% de la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS y los que se causen hacia futuro, como son a título enunciativo: las vacaciones, la prima de servicios, la prima de servicios, la prima de navidad, las bonificaciones, la prima de servicios, las cesantías y sus intereses por ser ingresos laborales de carácter permanente que recibió el funcionario como retribución por sus servicios.

CUARTO: Declarar prescritas las mesadas (sic) causadas con anterioridad al 08 de noviembre de 2010.

QUINTO: Las sumas generadas deberán indexarse conforme a la fórmula indicada en la parte motiva.

SEXTO: Sin condena en costas en esta instancia.

SÉPTIMO: Dese cumplimiento a esta sentencia conforme lo indica el art. 192 del CPACA.

OCTAVO: Esta sentencia es susceptible del recurso de apelación. […]. 11. El Tribunal expuso que tal y como la entidad demandada acepta en su contestación, la prima especial de servicios se está restando y no adicionado a la remuneración mensual de la servidora, y esto lógicamente ha tenido incidencia en toda la carga prestacional percibida, lo cual constituye razón suficiente para declarar desfavorable la excepción propuesta de ausencia de causa petendi e inexistencia del derecho reclamado, pues es válida la petición de la demandante respecto el derecho a pedir la nulidad de los actos demandados por ser contrarios a los principios de progresividad, favorabilidad y no regresividad, lo cual permite que dicha parte pueda reclamar válidamente el derecho, reliquidando su salario y prestaciones sociales.

Esto de acuerdo con la Ley 4 de 1992, norma que es de superior jerarquía frente a los decretos expedidos por el Ejecutivo, en los cuales se desarrolló una interpretación restrictiva y restringida de los derechos consagrados en la Ley 4 de 1992. 12. En lo atinente al fenómeno de la prescripción, sostuvo que, conforme al precedente del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre del 2019 y lo dispuesto en los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, la fecha de interrupción del término prescriptivo corresponde a aquella en la que se presenta la reclamación administrativa ante la autoridad competente y a partir de dicha data se reconoce el derecho respecto de las sumas causadas hasta tres (3) años atrás. 13.

En el caso concreto, se encontró acreditado que la reclamación administrativa, tendiente a obtener el reconocimiento del derecho pretendido se radicó el 8 de noviembre de 2013, por ello la prescripción de los emolumentos reclamados opera Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 desde el 8 de noviembre de 2010 hacia atrás, conforme lo señalado en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 20194. 14.

Precisó que no se condenaría en costas a la parte demandada, toda vez toda vez que prosperó una de las excepciones propuestas por la entidad demandada, así como parcialmente las pretensiones de la demanda inicial; adicionalmente, señaló que no se advierte la configuración de una conducta temeraria. 2.4. Recurso de apelación 15. La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia, interpuso recurso de apelación contra la sentencia que accedió parcialmente a las pretensiones5 bajo los siguientes argumentos: 16.

Señaló que la sentencia del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014 declaró la nulidad de los decretos proferidos por el Gobierno nacional durante los años 1993 al 2007, que fijaron el régimen salarial y prestacional de los funcionarios judiciales, por lo tanto, no es procedente ordenar la reliquidación pretendida frente a prestaciones que se causaron con anterioridad al referido fallo, que se reconocieron en vigencia de las normas que posteriormente fueron anuladas con efectos ex – nunc, es decir, hacía a futuro. 17.

De otro lado, resaltó que al haberse declarado la nulidad de los decretos salariales hasta el año 2007, frente a los derechos y reliquidaciones que se reclaman por ese periodo (1993 a 2007) operó la prescripción, porque no se efectuó la reclamación del derecho dentro del término consagrado en la ley, esto es, tres años, conforme a lo estipulado en el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. 18.

Adujo la imposibilidad material y presupuestal para incluir en nómina el pago adicional de la prima especial del 30% prevista en el artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992, conforme a las pretensiones de la demanda. 19. Indicó que el acceder a un pago adicional del 30% de la retribución consagrada anualmente, en cada uno de los decretos salariales, por concepto de prima especial, implicaría que mensualmente se le pague al servidor una remuneración que excede el «techo» establecido por el Decreto 1251 del 14 de abril del 2009. 20.

En relación con la pretensión de reliquidación de las prestaciones sociales, con la inclusión de la aludida prima, indicó que dicho emolumento no tiene carácter salarial, por expresa disposición legal consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantía y bonificación por servicios prestados, etc.

Además, esta norma fue objeto de revisión de por parte de la Corte Constitucional, que la declaró exequible con fuerza de cosa juzgada constitucional. 4 La sentencia de primera instancia fue corregida mediante auto del 8 de agosto de 2023 para especificar la fecha correcta de la reclamación administrativa y del fenómeno prescriptivo, visible en el SAMAI de Tribunal, índice 52. 5 Samai Tribunal, índice 51, archivo «17_RECEPCIONMEMORIALPORCORREOELECTRONICO_23-03-2022, PTE DDA -CSJ- ALLEGA RECURSO APELACION SENTENCIA, 24 FLS. 3 ANEXOS.

SERGIO V -PROCESO CONJUEZ-(.zip) NroActua 51». Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 21. Finalmente, solicitó la prosperidad de las excepciones «presunción de legalidad de los actos administrativos, ausencia de causa petendi – inexistencia del derecho reclamado y cobro de lo no debido y prescripción trienal». 2.5.

Trámite procesal en segunda instancia 22. Mediante auto del 26 de agosto de 20246 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y se prescindió del traslado para alegar de conclusión, en aplicación de la Ley 2080 de 2021, toda vez que no se solicitaron pruebas en segunda instancia. III. CONSIDERACIONES 3.1.

Competencia 23. El presente asunto es competencia de esta corporación de conformidad con inciso primero del artículo 150 del CPACA, según el cual el Consejo de Estado conoce de las apelaciones contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2. Problemas jurídicos 24. De acuerdo con las consideraciones que anteceden y los argumentos del recurso de apelación, que delimitan la competencia de la Sala, sin perjuicio de las decisiones que se deban adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley (arts. 320, 328 del CGP), se estima que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 25.

¿La demandante tiene derecho a la reliquidación y pago de las diferencias salariales y de las prestaciones sociales devengadas durante el ejercicio del cargo de juez de la República con la inclusión del 30% que presuntamente se descontaba de la asignación básica por concepto de prima especial de servicios? 26. En caso afirmativo, ¿procede el restablecimiento del derecho ordenado en primera instancia, pese a que la entidad accionada alega la imposibilidad presupuestal para dar cumplimiento a la orden impuesta? 27.

¿El hecho de acceder a las pretensiones de la demanda implicaría superar el tope previsto en el Decreto 1251 de 2009? 28. ¿Resulta aplicable la prescripción respecto del reconocimiento y pago de las acreencias laborales y prestacionales derivadas de la prima especial? 29. ⁠Para resolver los interrogantes planteados, la Sala realizará algunas consideraciones sobre la prima especial de servicio prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y se pronunciará sobre las principales razones expuestas por la entidad accionada para oponerse al reconocimiento de las acreencias reconocidas en primera instancia, que corresponden a los siguientes: 6 Samai, índice 5, «4Autoqueadmite_16152024ADMITEAPELAC(.pdf) NroActua 5» Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (i) Canceló las acreencias laborales de la peticionaria en observancia de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional.

(ii) Los efectos de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional son ex – nunc, por lo que no es posible conferirles efectos retroactivos. (iii) Reiteró la imposibilidad de cumplir con las obligaciones derivadas de la sentencia de primera instancia, debido a la falta de aprobación presupuestal.

(iv) La prima especial no tiene carácter salarial para la reliquidación de prestaciones sociales de la accionante. 3.3. Marco normativo y reiteración jurisprudencial 30. La Ley 4 de 1992, al establecer los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 31.

El Gobierno nacional, en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, expidió el Decreto 57 de 19937 por medio del cual fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores públicos de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar vinculados a partir de su vigencia y otorgó la posibilidad de acogerse al nuevo régimen a quienes tenían esa condición antes del 28 de febrero de 1993.

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, el decreto referido estableció: Artículo 6. [S]e considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los Jueces de la República, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar.

Artículo 7. El treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial: 1. Del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado. Secretario General Magistrado Auxiliar […]. 32.

Con posterioridad, la Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial para los servidores mencionados en el artículo 14 de dicha ley (i) formaría parte del ingreso base solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes y (ii) se aplicaría, con las 7 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar».

En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores citados, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los magistrados de los tribunales de todo orden, de los jueces y de los demás servidores enunciados en las leyes 4 de 1992 y 332 de 1996.

Asimismo, determinó que la prima especial reconocida a quienes ejercen los cargos de secretario general y magistrado auxiliar de las altas cortes, entre otros, equivale al treinta por ciento (30%) de la «remuneración mensual». 34. En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Rama Judicial, esta Sección, mediante sentencia del 9 de marzo de 2006, decidió negar la nulidad solicitada con el argumento de que «el espíritu de la Ley 4 de 1992 al cual se acogió de manera fidedigna el Gobierno nacional en los apartes de los actos acusados, consistió en «quitarle» a una porción de la asignación básica efectos salariales y reflexionó que como toda asignación básica per se comporta efectos salariales decidió denominarla prima en orden a evitar confusiones generadoras de controversias jurídicas»9. 35.

En el segundo estudio de legalidad, la Sección, mediante sentencia del 2 de abril de 2009, efectuó una «rectificación jurisprudencial» en el sentido de precisar que «el control jerárquico» entre los decretos expedidos anualmente por el Gobierno nacional para fijar las normas del régimen salariales y prestacional de los servidores de la Rama Judicial, de la justicia penal militar y de la procuraduría, «no puede de manera alguna ser de mera literalidad o de simple confrontación formal de normatividad, pues como la Sala ahora lo sostiene, la naturaleza misma de la ley marco obliga a que el control de los decretos que la desarrollan deba necesariamente ser de contenido»10. 36.

Conforme con el «examen de valor» o de contenido de la norma acusada de nulidad, la Sala concluyó que «el artículo 7 del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4 de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico».

Asimismo, frente a los efectos de la nulidad señaló que al desaparecer la prima como una fracción de la remuneración mensual se descarga «el castigo de dicho 30% que, conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 37. En una tercera ocasión, la Sala de conjueces, por medio de sentencia del 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima especial como una fracción de la remuneración mensual prevista en múltiples decretos 8 Expresión declarada exequible por la Corte Constitucional en sentencia C-444 de 1997. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 9 de marzo de 2006, rad. núm. 11001-03-25-000-2003-00057-00 (121-03). 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, rad. núm. 11001-03-25-000-2007-00098-00(1831-07).

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 dictados por el Gobierno nacional, al encontrar que contravinieron lo dispuesto en el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, según el cual, «en ningún caso» el Gobierno nacional puede desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado. «Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad»11.

La nulidad dispuesta en esa ocasión tuvo el mismo efecto señalado en la sentencia del 2 de abril de 200912. 38. Por último, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia del 2 de septiembre de 2019 dictada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, reiteró la tesis expuesta en las sentencias que declararon la nulidad de los artículos que fijaban el porcentaje de la prima técnica, al considerar que, «a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993; 104, 106 y 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos», el Gobierno nacional ha considerado como prima «lo que en realidad constituye el 30 % del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30 % que, se reitera, es parte de su salario básico y/ o asignación básica»13.

En este escenario, fijó las reglas de interpretación del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, en el siguiente orden: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.

La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, rad. núm. 11001-03-25-000-2007- 00087-00(1686-07). «Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes artículos: 9 del Decreto 51 de 1993; 9 y 10 del Decreto 54 de 1993; 6 del Decreto 57 de 1993; 9 del Decreto 104 de 1994; 6 del Decreto 106 de 1994; 9 y 10 del Decreto 107 de 1994; 10 y 11 del Decreto 26 de 1995; 7 del Decreto 43 de 1995; 9 del Decreto 47 de 1995; 9 del Decreto 34 de 1996; 10, 12 y 14 del Decreto 35 de 1996; 6 del Decreto 36 de 1996; 9 del Decreto 47 de 1997; 9, 11 y 13 del Decreto 56 de 1997; 6 del Decreto 76 de 1997; 6 del Decreto 64 de 1998; 9 del Decreto 65 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 67 de 1998; 9, 11 y 13 del Decreto 37 de 1999; 9 del Decreto 43 de 1999; 6 del Decreto 44 de 1999; 9, 11 y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9 del Decreto 2739 de 2000; 7 del Decreto 2740 de 2000; 9 del Decreto 1474 de 2001; 7 del Decreto 1475 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 1482 de 2001; 7 del Decreto 2720 de 2001; 9 del Decreto 2724 de 2001; 9, 11 y 13 del Decreto 2730 de 2001; 6 del Decreto 673 de 2002; 9 del Decreto 682 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 683 de 2002; 8, 10 y 12 del Decreto 3548 de 2003; 9 del Decreto 3568 de 2003; 6 del Decreto 3569 de 2003; 8, 10 y 12 del Decreto 4169 de 2004; 9 del Decreto 4171 de 2004; 6 del Decreto 4172 de 2004; 8, 10 y 12 del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6 del Decreto 936 de 2005; 9 del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8, 10 y 12 del Decreto 392 de 2006; 9 del Decreto 617 de 2007; 6 del Decreto 618 de 2007; 8, 10 y 12 del Decreto 621 de 2007; y los arts. 8, 9, y 11 del Decreto 3048 de 2007». 12 «[…] es decir, no puede el intérprete de ninguna manera suponer que al desaparecer la prima especial sin carácter salarial equivalente al 30% de la remuneración mensual de tales empleados, su asignación para la época en que tuvo vigencia el Decreto, sea del 70% de la escala remuneratoria allí prevista, se trata sencillamente de descargar el castigo de dicho 30%, que conforme a los términos de la norma invalidada, restringía en ese porcentaje las consecuencias prestacionales de tales servidores». 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, rad. núm. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18).

Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969. 6.

La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. 39. Por último, en sentencia del 9 de abril de 2024, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta corporación declaró la nulidad de los artículos 6 del Decreto 658 de 2008; 8 de los decretos 723 de 2009; 1388 de 2010; 1039 de 2011; 0874 de 2012; 1024 de 2013; 194 de 2014; 9 del Decreto 657 de 2008; y 4 de los decretos 722 de 2009; 1405 de 2010; 1041 de 2011; 848 de 2012; 1034 de 2013, 204 de 2014; 1105 de 2015; 234 de 2016; 1003 de 2017; y del 338 de 2018, en tanto previeron que «la prima especial, creada por el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% del salario».

Lo anterior, al considerar que dichos decretos replicaron el contenido de las disposiciones de los decretos salariales de los años 1997 a 2007, que fueron anuladas en la sentencia del 29 de abril de 2014. 40. A su vez, la referida sentencia negó la nulidad de los artículos 1 y 2 de los decretos 1257 de 2015; 245 de 2016; 1013 de 2017; y 337 de 2018, que dispusieron reajustes salariales, porque el demandante no planteó argumentos específicos para disponer su retiro del ordenamiento jurídico. 3.4.

Hechos probados 41. La Subsección tendrá por acreditados los siguientes hechos: (i) La señora Mónica Patricia Londoño Yarza se vinculó el 1 de septiembre de 2008 a la Rama Judicial en calidad de juez municipal, según el certificado laboral expedido por la Coordinación de Administración Documental de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia14.

(ii) La demandante se desempeñó como juez municipal desde el 1 de septiembre de 2008 al 2 de octubre de 2008 y a partir del 3 de octubre del mismo año como juez del circuito. (iii) Según la constancia de salarios emitida por la coordinadora del Área Financiera 14 Cuaderno principal, folio 109. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Antioquia15, se advierte que, desde el inicio de la vinculación de la peticionaria, la entidad accionada le redujo el salario básico en un 30% para darle la denominación de prima especial.

Lo anterior se evidencia, a manera de ejemplo, en el siguiente cuadro comparativo: Juez municipal y de circuito Año Asignación básica Prima especial Total pagado16 Remuneración mensual fijada por el Gobierno nacional 2008 Juez municipal $2.822.291 $846.687 $3.668.978 $3.668.978 Decreto 658 de 2008 2009 Juez del circuito $3.954.686 $1.189.406 $5.154.092 $5.154.092 Decreto 723 de 2009 2010 Juez del circuito $4.063.804 $1.219.141 $5.282.945 $5.282.945 Decreto 1388 de 2010 2011 Juez del circuito $4.192.627 $1.257.788 $5.450.415 $5.450.415 Decreto 1039 de 2011 2012 Juez del circuito $4.402.258 $1.320.678 $5.722.936 $5.722.936 Decreto 874 de 2012 2013 Juez del circuito $4.553.696 $1.366.109 $5.919.805 $5.919.805 Decreto 1024 de 2013 (iv) Mediante petición radicada el 8 de noviembre de 201317, la señora Mónica Patricia Londoño Yarza le solicitó a la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Antioquia, la reliquidación y pago de las diferencias salariales y las prestaciones sociales con la inclusión del 30% extraído de la asignación básica por concepto de prima especial de servicios.

(v) La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Medellín, Antioquia, expidió la Resolución DESAJMR 14-3749 del 31 de enero del 201418, por medio de la cual negó las anteriores solicitudes. (vi) El 11 de febrero de 2014, la demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión19, el cual fue concedido a través de la Resolución DESAJMR 14-3882 del 19 de marzo de 201420.

No obstante, a la fecha de presentación de la demanda no se evidencia resolución de fondo a dicho medio de impugnación. 15 Constancia de salarios expedida el 26 de noviembre de 2013, folios 109 a 114 del cuaderno principal. 16 La Sala obtuvo este resultado al realizar la suma de los factores relacionados, devengados por el demandante en cada periodo. 17 Cuaderno principal, folios 101 a 106. 18 Cuaderno principal, folios 10 a 14. 19 Cuaderno principal, folios 29 a 34. 20 Cuaderno principal, folios 15 y 16.

En el recurso de apelación, la entidad demandada no controvierte que liquidó las acreencias de la peticionaria considerando el 70% como salario básico y el 30% restante como prima especial de servicios. No obstante, se opuso a reconocer dicha actuación como errónea o a aceptar la procedencia del restablecimiento del derecho, alegando las siguientes razones: (i) Canceló las acreencias laborales de la peticionaria en observancia de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional.

(ii) La prima especial no tiene carácter salarial para la reliquidación de prestaciones sociales de la accionante. (iii) Los efectos de la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional son ex – nunc, por lo que no es posible conferirles efectos retroactivos. (iv) Reiteró la imposibilidad de cumplir con las obligaciones derivadas de la sentencia de primera instancia, debido a la falta de aprobación presupuestal. 43.

Frente a las primeras dos consideraciones, las pruebas aportadas dan cuenta que, durante su vinculación como juez, la señora Mónica Patricia Londoño Yarza recibió una remuneración mensual inferior a la que legalmente le correspondía, en atención a que la prima especial fue descontada de su asignación básica. 44. Al respecto, la Sala destaca que esta situación es fáctica y jurídicamente análoga a la que dio origen a la sentencia SUJ-016-S2-19, proferida el 2 de septiembre de 2019 por esta corporación. En aquella decisión, se precisó que la prima especial es un incremento del salario básico, y que los beneficiarios de dicho concepto «tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sobre el 100% de [la asignación básica], es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial»21. 45.

Asimismo, en la referida decisión se hizo referencia a la sentencia del 29 de abril de 201422, en la que se declaró la nulidad parcial de los decretos emitidos por el Gobierno nacional entre 1993 y 2007 que establecían que el 30% correspondiente a la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 hacía parte del salario. 46.

Al respecto, se explicó que, a partir de dicha situación, se dio una interpretación errada por parte de las entidades encargadas de aplicarlos, por cuanto consideraron que el 30% del salario correspondía a la prima y el 70% restante a la asignación básica. En ese orden, indicó que la forma de liquidación que se ajustaba a los principios constitucionales de progresividad, favorabilidad y no regresividad era la reconocer como prima especial el 30% del 100% del salario, es decir, como una adición de la asignación básica mensual. 47.

Por ende, el hecho de que la Rama Judicial considerara que procedió conforme a derecho al actuar en cumplimiento de los decretos salariales expedidos por el 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 2 de septiembre de 2019, rad. núm. 41001-23-33-000-2016-00041-02 (2204-18) CE-SUJ-016-S2-19. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 29 de abril de 2014, rad. núm. 11001-03-25-000-2007-00087-00.

Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Gobierno nacional, lo cierto es que lo hizo bajo una interpretación errónea, contraria a las normas superiores que pretenden desarrollar aquellos, la cual debe ser corregida para garantizar los principios mencionados, particularmente, en escenarios en los que está demostrado que se fraccionó la remuneración mensual, se pagó el 30% de esta a título de prima especial, y liquidaron las prestaciones sociales sobre el 70% restante. 48.

Por lo tanto, como lo indicó el Tribunal Administrativo de Antioquia, le asiste el derecho a la actora al pago de sus ingresos mensuales, calculados sobre el 100% de su salario básico. De igual manera, a la reliquidación de sus prestaciones sociales calculadas sobre el 100% de su salario básico. 49. Vale la pena destacar que con la anterior determinación el Tribunal no le está dando carácter salarial a la prima de servicios para todos los efectos, concretamente para liquidar las prestaciones sociales; simplemente está precisando que estas se debieron calcular sobre el 100% del salario y no sobre el 70% como se venía haciendo, producto de considerar, incorrectamente, que el 30% restante equivale a la prima especial, aunque esta es un factor adicional, que exclusivamente se tiene en cuenta para efectos pensionales, como lo señala el artículo 1 de la Ley 332 de 1996. 50.

Dicho de otro modo, no se está indicando que la prima hace parte del salario, ni que ella es factor para liquidar las prestaciones sociales, sino que el monto del 30% del salario que incorrectamente fue descontado para calcularlas debe tenerse en cuenta; aunado a que dicha prima es un emolumento adicional, sin carácter salarial, que únicamente se considera para efectuar las cotizaciones respectivas al Sistema de Seguridad Social en Pensión. 51.

Frente al tercer reparo expuesto en el recurso de apelación, según el cual la providencia que declaró la nulidad de algunos decretos del Gobierno nacional (que disponían que la prima especial constituía parte del salario y no un pago adicional equivalente al 30% de este) produce efectos hacia el futuro, de manera que las acreencias reconocidas con fundamento en dichos decretos son situaciones jurídicas consolidadas que no pueden revisarse, se resalta que la Rama Judicial sustentó su posición en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, relativo a los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, así como en el fallo C-426 de 2002, que determinó la exequibilidad del artículo 84 del CCA y realizó algunas consideraciones sobre alcance de la acción simple de nulidad. 52.

En relación a dicho razonamiento, se advierte en primer lugar, que se pretende equipar, por lo menos en cuanto a los efectos, las sentencias proferidas en sede de control de constitucionalidad y las dictadas en sede de nulidad simple (art. 137 de la Ley 1437 de 2011), aunque corresponden a providencias emitidas en escenarios distintos.

El primero ante la Corte Constitucional, en el que se verifica la consonancia de los actos de que trata el artículo 241 superior y normas concordantes, la mayoría de ellos leyes o normas con fuerza de ley, con la Constitución; mientras que el segundo tiene lugar ante los jueces administrativos, para llevar a cabo un estudio de «legalidad en abstracto -la defensa de la Constitución, la ley o el reglamento-»23 de los actos administrativos. 53.

Por este motivo, resulta incorrecto extender los efectos hacia el futuro —propios 23 Corte Constitucional, sentencia C-426 de 2002. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 de las sentencias de constitucionalidad según el artículo 45 de la Ley 270 de 1996— a los fallos de nulidad simple sobre actos administrativos generales.

Respecto de estos últimos, no existe norma específica sobre sus efectos temporales, sin embargo, la jurisprudencia ha precisado, a partir de la naturaleza de este medio de control, que los efectos son retroactivos por regla general. La excepción opera únicamente frente a situaciones jurídicas consolidadas, categoría que no incluye aquellas que se debaten ante autoridades administrativas o jurisdiccionales. 54.

Sobre el particular, resultan ilustrativas las siguientes consideraciones de la providencia del 13 de agosto de 202124 de esta corporación: 44. Respecto de las sentencias que declaran la nulidad de un acto administrativo de carácter general, demandado a través del medio de control previsto en el artículo 137 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), el artículo 189 ibidem no señala ningún efecto en el tiempo que deba dársele a esa decisión; tema que ha sido abordado por la jurisprudencia de esta Corporación, a partir de las diferencias que existen entre declaración de nulidad y de inexequibilidad25. 45.

Concretamente, la declaración de nulidad conlleva una consecuencia restitutoria, como lo señala el artículo 1746 del Código Civil: La nulidad pronunciada en sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido sobre el objeto o causa ilícita. 46.

Esta consecuencia resarcitoria implica, en materia contenciosa administrativa, que los efectos de los fallos que declaran la nulidad sean hacía el pasado, esto es ex tunc26, ya que no basta que el acto ilegal sea retirado del ordenamiento jurídico a partir de la decisión judicial, sino que es necesario que las situaciones particulares que surgieron en su vigencia queden como estaban ab initio, ya que no de otra manera podrían restituirse las cosas a su estado anterior. 47.

Sin embargo, estos efectos ex tunc solo pueden predicarse de situaciones jurídicas particulares que no están consolidadas, es decir, de aquellas que surgieron en virtud del acto declarado nulo, pero que aún no se han definido, porque se encuentran cuestionadas en sede administrativa o judicial. 48. No ocurre lo mismo respecto de las situaciones consolidadas que ya no son susceptibles de ser discutidas en vía administrativa y/o judicial, por cuanto los fallos de nulidad no las pueden afectar, porque sus efectos son ex nunc27. 49.

Respecto de lo anterior, la Sala Especial de Decisión No. 4, en sentencia de 4 de diciembre de 201815, puntualizó En esas condiciones, se considera que la unificación más adecuada, de cara a lo expuesto, es indicar que ambas tesis son complementarias, como lo ha esbozado la 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sala Novena Especial de Decisión, sentencia del 13 de agosto de 2021, rad. núm. 66001-33-33-001-2012-00141-01 (AG) REV, M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 25 De interés resulta el auto de 10 de mayo de 1974, en el que la Sección Primera de esta Corporación explica que, la primera figura, «parte del supuesto de que la norma viciada no ha tenido existencia jamás, por lo cual todo debe ser retrotraído al estado anterior a su vigencia» y, la segunda, «no desconoce a realidad de la vigencia anterior de la norma inexequible», lo que conlleva a que no se desconozcan las situaciones jurídicas constituidas. 26 «desde el origen» o «desde siempre». 27 «en adelante» o «desde ahora».

El alcance de dicho predicado jurisprudencial no es otro que los efectos de un fallo de nulidad del acto general son ex nunc, respecto de las situaciones jurídicas consolidadas debido a su connotación de certeza, firmeza y de imposibilidad de ser discutidas. En contraste, las situaciones jurídicas no consolidadas, esto es, aquellas que se debaten ante las autoridades administrativas o ante la autoridad jurisdiccional, que son sub júdice y, por ende, pasibles de ser judicializadas, debatidas, analizadas y decididas, el efecto de la nulidad es inmediato, lo que quiere decir que para el momento en que se define la situación particular debe tenerse en cuenta que el juez ya no puede aplicar la norma o el acto administrativo anulado dada su inexistencia derivada de la declaratoria de nulidad con efectos ab initio. 55.

Por esto, la Sala debe advertir que, a diferencia de las sentencias de la Corte Constitucional, que por regla general producen efectos hacia el futuro, la nulidad de actos administrativos de carácter general tiene efectos retroactivos desde su expedición. Sin embargo, la jurisprudencia precisa que las situaciones jurídicas consolidadas debían mantenerse por seguridad jurídica, y solo podían afectarse aquellas no definidas, entendidas como las que no se habían consolidado o estaban en controversia administrativa o judicial, como ocurre en el caso de autos frente a las acreencias reclamadas por la señora Mónica Patricia Londoño Yarza, en consideración al debate que se ha desarrollado durante su relación laboral sobre la forma de liquidar su salario y prestaciones sociales. 56.

Por ello, respecto de la situación de la peticionaria, la declaratoria de nulidad de algunos de los decretos en los que la demandada justifica la forma de cancelar sus acreencias laborales, sí tiene efectos en cuanto al debate existente; constituye una razón válida y significativa para ilustrar el desconocimiento de las normas superiores y reclamar el restablecimiento respectivo dentro de los límites establecidos por el ordenamiento jurídico, por ejemplo, la configuración de la prescripción. 57.

Sobre el particular, la entidad accionada alegó que una vez causado un derecho, se cuenta con un lapso de tres años para reclamarlo inicialmente ante la administración y posteriormente en sede judicial; el solo hecho de reclamar ante esta interrumpe la prescripción por otro periodo igual; situación que ya fue aclarada por el juez de primera instancia, por lo que sobre el particular en realidad no se advierte razón para modificar el fallo impugnado, pues el criterio aplicado está en consonancia con la sentencia SUJ- 016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala de Conjueces de esta corporación, en la que se discutió del derecho de un juez de la República al reconocimiento de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992, como el presente, donde se definió que para la contabilización de la prescripción del referido derecho «se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969». 58.

En consecuencia, descartados los referidos motivos de inconformidad frente al fallo de primera instancia, se tiene que la respuesta al primer problema jurídico es afirmativa, toda vez que el restablecimiento del derecho ordenado en la sentencia Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 apelada no constituye un pago de lo no debido, sino la corrección de una interpretación equivocada que excluyó, de manera indebida, el 30% de la remuneración básica mensual al catalogarla como prima especial de servicios.

En ese marco, el Tribunal obró acertadamente al disponer la reliquidación y pago de las diferencias salariales y de las prestaciones sociales con base en el 100% de la remuneración. 59. Asimismo, se concluye que la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional produjo efectos ex tunc, lo que habilita la revisión de aquellas situaciones jurídicas que no se encontraban consolidadas, como ocurre en el caso de la parte demandante. 3.5.2.

Sobre la procedencia del restablecimiento del derecho a favor de la demandante, ante la imposibilidad presupuestal manifestada por la Rama Judicial 60. En el recurso de apelación, la parte demandada argumentó la falta de disponibilidad presupuestal para cumplir con el restablecimiento del derecho ordenado, puesto que resultaba «inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto para cancelar los mayores valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%, sin carácter salarial, derivados de la sentencia de unificación mencionada»28. 61.

Frente a lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha indicado que «la situación económica del empleador, sea este público o privado, [así como] los argumentos económicos, presupuestales o financieros, no justifican el incumplimiento del deber legal y constitucional de pagar oportunamente los salarios de los trabajadores»29, ni que se omita el deber de adoptar las medidas preventivas necesarias para evitar el cese en los pagos salariales, en la medida en que este tipo de conductas desconocen los derechos fundamentales de los trabajadores y sus familias30. 62.

Aunado a lo expuesto, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 previó, de manera clara, la obligación de que se efectúe el reconocimiento y pago de la prima especial, y posteriormente, el artículo 1 de la Ley 332 de 1996 estableció que la prima especial haría parte del ingreso base, únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. 63.

En este orden de ideas, la Sala no encuentra de recibo los argumentos planteados por la Rama Judicial en el recurso de apelación, pues, como se indicó, las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para que la entidad justifique que no puede asumir el restablecimiento del derecho. Además, si la entidad accionada considera que no tiene el presupuesto suficiente para asumir el pago de sus acreencias laborales, debe adelantar las gestiones pertinentes para recaudar los recursos necesarios para cumplir las obligaciones que le fueron impuestas en la ley. 64.

Así las cosas, la «imposibilidad» de asumir el restablecimiento del derecho en el caso concreto por falta de presupuesto, además de vulnerar el derecho establecido 28 Samai Tribunal, índice 59, 52_MemorialWeb_Recurso-05001233300020170041(.pdf). 29 Ver, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por la Corte Constitucional: SU-995 de 1999, T-015 de 1995, T-146 de 1996, T-220 de 1998. 30 Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1998 y SU-484 de 2008.

En consecuencia, la Sala desestima el reparo formulado en el recurso de alzada, y concluye que la respuesta al problema jurídico es positiva. 3.5.3. Del tope establecido en el Decreto 1251 de 2009 66. La entidad recurrente, alegó que acceder al pago de la prima especial de manera adicional al salario implicaría reconocer una retribución mensual que excedería el tope máximo dispuesto en el Decreto 1251 de 2009. 67.

Ahora bien, respecto al decreto en mención, la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado31, a la que se ha hecho referencia, precisó que, los porcentajes que se incluyen en el Decreto 1251 de 2009 no igualan lo devengado por un magistrado de alta corte, en los siguientes términos: 68. Adicionalmente, téngase en cuenta que la interpretación que pretende dar la DEAJ al Decreto en comento es contraria al espíritu de la Ley marco, Ley 4º de 1992 es decir, la nivelación o reclasificación en equidad de los servidores de la Rama Jurisdiccional, entre otros, en virtud de que los porcentajes que se incluyen en el Decreto 1251 de 2009 no equivalen siquiera al 25 % de lo que percibe un magistrado de alta corte.

Para ilustrar la anterior aseveración, téngase en cuenta la siguiente tabla, toman o como base una cifra hipotética para mejor entendimiento: Ingresos anuales de magistrados de alta corte 70% de los ingresos de magistrado de alta corte Porcentaje del Decreto 1251 de 2009 correspondiente a jueces municipales 34.7% aplicado al 70% de los ingresos de magistrados de alta corte Límite de la suma que debe devengar el juez municipal 100,000,000 70,000,000 34.7% 24,290,000 24,290,000 Así las cosas, no le asiste la razón a la DEAJ al señalar que el reconocimiento pleno del salario esté limitado por los montos establecidos en el Decreto 1251 de 2009, porque, se reitera, este solo rigió para dicho año. En segundo término, si bien ese límite establecido en el Decreto 1251 de 2009 no aplica, es lo cierto también que es necesario dejar límites razonables a los ingresos de los jueces de la República y a sus demandas, que otorguen seguridad jurídica y sea fiscalmente sostenible.

La prescripción, que se abordará en el capítulo siguiente es ya un primer límite, de orden temporal. Por último, la Sala, quiere dejar en claro que la sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional – dependiendo del cargo, esto es, Magistrado, Juez de Circuito, Juez Municipal, Fiscales, Procuradores y otro servidores públicos -, a efectos de fijar el salario y las primas y demás prestaciones 31 Rad. 41001-23-33-000-2016-00041-02(2204-18).

En consecuencia, como el reconocimiento de la prima especial como una adición del salario no excede el tope fijado en el Decreto 1251 de 2009, el cargo de apelación propuesto no tiene vocación de prosperidad. 70. En todo caso, como esta Subsección lo viene haciendo en procesos como el de la referencia, se adicionará la sentencia impugnada a efectos de precisar que las acreencias reconocidas serán procedentes siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente.

Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente y sin que en ningún caso supere el tope salarial fijado por el Gobierno nacional para cada anualidad. 3.5.4. De la prescripción acreencias laborales y prestacionales derivadas de la prima especial 71. Como se indicó líneas atrás, la entidad accionada en su escrito de apelación hizo alusión a la configuración del fenómeno de la prescripción, no obstante, al analizar las razones expuestas sobre el particular, salta a la vista que no introducen elementos nuevos de juicio, ni controvierte de fondo los argumentos expuestos por el juez de primera instancia frente a la configuración de dicha excepción según los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. 72.

Pese a dicha deficiencia, se estima que le asiste razón al Tribunal al declarar la prescripción teniendo en cuenta la sentencia del 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en donde estableció que para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 73.

En el caso concreto, la reclamación administrativa se presentó el 8 de noviembre de 2013, por esto se tiene que las sumas causadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2010 se encuentran prescritas, razón por la cual le asiste razón al Tribunal cuando ordenó a la Rama Judicial el reconocimiento y pago, en favor de la señora Mónica Patricia Londoño Yarza, de las diferencias salariales y prestaciones sociales causadas entre el 8 de noviembre de 2010 hasta que ostente el cargo de juez. 74.

No obstante, se observa que en el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la sentencia se declararon prescritas «las mesadas» causadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2010, aunque los emolumentos reclamados no se enmarcan en el anterior concepto; por lo tanto, es necesario modificar la sentencia de primera instancia para precisar que son las acreencias laborales y prestacionales pretendidas las que se vieron afectadas por el fenómeno de la prescripción. Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 3.6.

Consideraciones adicionales 75. De otro lado, la Sala observa que la sentencia de primera instancia se refirió a los aportes a seguridad social en la parte motiva pero no en parte resolutiva, por lo tanto, se ordenará reliquidar y pagar los aportes a pensión procedentes de la diferencia salarial causada por motivo del fraccionamiento de la remuneración por el periodo durante el cual la entidad pagó la remuneración en un porcentaje diferente al 100%, esto es, desde el 1 de septiembre de 2008 y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento a la prima especial, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable32 e imprescriptible33; solo en el evento de que no los haya pagado. 76.

Esto quiere decir que, para la liquidación de los aportes a seguridad social en pensión debe tenerse en cuenta como base el 100% de remuneración básica mensual, más el 30% correspondiente a la prima especial, siempre que la entidad no los haya realizado. 77. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 3.7.

Conclusión de la decisión 78. En atención a lo expuesto, la Sala concluye que procede el pago de las diferencias salariales y la reliquidación de las prestaciones sociales de la accionante sin superar el tope máximo fijado por el Gobierno nacional y que la sentencia que declaró la nulidad de los decretos salariales expedidos por el Gobierno nacional produjo efectos ex tunc, lo que habilita la revisión de aquellas situaciones jurídicas que no se encontraban consolidadas. 79.

Asimismo, se advierte que procede la reliquidación y pago de los respectivos aportes a seguridad social en pensiones, desde el 1 de septiembre de 2008 y hasta la permanencia de la demandante en los cargos que le otorguen el reconocimiento, derivados de la reliquidación sobre el 100% de la asignación básica, más el 30% correspondiente a la prima especial, de no haberse efectuado de esa manera. 80.

Por consiguiente, se adicionará la sentencia impugnada a efectos de precisar de qué manera procede la reliquidación y pago de los aportes a pensión. 81. De otra parte, se estima pertinente adicionar el fallo impugnado, en el sentido de aclarar que lo reconocido con ocasión del proceso de la referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente.

Por lo que corresponde a esta 32 Constitución Política, artículo 48. En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales».

Finalmente, se modificará el ordinal cuarto de la sentencia apelada para precisar que se declaran prescritas las acreencias laborales y prestacionales causadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2010. 3.8. Costas 83. La presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario34 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, consistente en que para decretar la condena en costas debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe.

Por lo tanto, no hay lugar en el caso de autos a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que aquella haya incurrido en las anteriores conductas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR parcialmente la sentencia proferida el 8 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala de Conjueces, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ADICIONAR dos incisos al ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia impugnada, los cuáles quedarán así: Reliquidar y pagar en favor de la demandante las cotizaciones o aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones, sobre el 100% de la asignación básica, más el 30% correspondiente a la prima especial, de no haberse efectuado de esa manera, por el periodo comprendido desde el 1 de septiembre de 2008 y hasta su permanencia en los cargos que le otorguen el reconocimiento a la prima especial de servicios. 34 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso - administrativo.

(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».

(iv) El inciso segundo del artículo 188 no morigera el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.

Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.

En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 05001-23-33-000-2016-00752-02 (1615-2024) Demandante: Mónica Patricia Londoño Yarza Demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 Lo reconocido con ocasión del proceso en referencia, será procedente siempre y cuando las sumas a pagar por concepto de las reliquidaciones ordenadas no se hayan cancelado por la entidad previamente.

Por lo que corresponde a esta hacer la verificación correspondiente y sin que en ningún caso supere el tope salarial fijado por el Gobierno nacional para cada anualidad, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: MODIFICAR el ordinal cuarto de la sentencia apelada, el cual quedará así:

CUARTO: Declarar prescritas las acreencias laborales y prestacionales causadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2010.

CUARTO: Sin condena en costas en segunda instancia.

QUINTO: En firme esta sentencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo SAMAI. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme a lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx