Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción especial de revisión Radicación: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Demandado: María Elisa Moreno Gómez Temas: Revisión del reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

Causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 del 29 de enero de 2003. Cuantía reconocida excede lo debido. Régimen especial de pensiones para los detectives del DAS SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala la acción de revisión interpuesta por la UGPP contra la sentencia proferida el 15 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E2, por medio de la cual se adicionó la decisión del 25 de julio de 2012 emitida por el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, y se accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María Elisa Moreno Gómez. 1.

Antecedentes 1.1. La acción especial de revisión 1.1.1. Las pretensiones 1 En adelante UGPP. 2 Expediente de nulidad y restablecimiento derecho radicado 11001-33-31-708-2012-00025-01; actor: María Elisa Moreno Gómez, demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales -UGGP. 2 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP La UGPP solicitó, en ejercicio de la acción prevista en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la revisión de la sentencia proferida el 15 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que confirmó y adicionó la decisión del 25 de julio de 2012 emitida por el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-31-708-2012-00025-01, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por María Elisa Moreno Gómez y en consecuencia declaró la nulidad del acto ficto que negó la solicitud de la reliquidación de la pensión de jubilación que le fue reconocida mediante la Resolución 21489 del 27 de septiembre de 2000.

Como consecuencia de lo anterior pidió i) declarar que María Elisa Moreno Gómez no es acreedora de un derecho adquirido; y ii) ordenar la reliquidación y pago de la mesada pensional conforme con lo dispuesto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores salariales del artículo 1158 de 1994 y sin derecho a la prima de riesgo. 1.1.2.

Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - María Elisa Moreno Gómez nació el 29 de julio de 1939 y durante el período comprendido entre el 17 de marzo de 1975 y el 30 de septiembre de 2002, prestó sus servicios en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS)3. Al momento de su desvinculación ocupaba el cargo de detective 207-11. - Mediante la Resolución 21489 del 27 de septiembre de 2000, Cajanal le reconoció pensión por vejez, cuya liquidación se efectuó sobre el 75% del promedio de lo devengado en los últimos 4 años y 5 meses de servicio, en cuantía de $629.406 a partir del 1º de septiembre de 1999; reconocimiento que se condicionó al retiro definitivo para el disfrute. - A través de la Resolución UGM 35798 del 28 de febrero de 2012 Cajanal reliquidó la pensión de vejez sobre el 75% del promedio devengado durante los últimos 12 meses de servicios, en cuantía de $758.978, efectiva a partir del 1º de octubre de 2002, pero con efectos fiscales desde el 18 de agosto 2008, por prescripción trienal. -Inconforme con las anteriores decisiones, la causante presentó una reclamación el 3 En adelante DAS. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP 17 de febrero de 2009, la cual no fue contestada por la entidad, de modo que demandó la nulidad y el restablecimiento del derecho del acto administrativo ficto, con ocasión de lo cual el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá declaró su nulidad y como restablecimiento del derecho ordenó reliquidar la pensión de vejez sobre el 75% del promedio devengado durante el último año de servicio, con los siguientes factores: asignación básica, incremento de antigüedad, prima de riesgo, bonificación por servicio, prima de servicio, prima de navidad, prima de vacaciones y factores por vacaciones, las cinco últimas en una doceava parte. - El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E adicionó la sentencia recurrida, en el sentido de ordenar el descuento de los aportes no efectuados legalmente por el empleador, con la deducción correspondiente al demandante y confirmó en todo lo demás. -En cumplimiento de la anterior providencia la UGPP profirió la Resolución RDP 056975 del 16 de diciembre de 2013 a través de la cual se reconoció la pensión de vejez en cuantía de $1’193.198, efectiva a partir del 1º de octubre de 2002. 1.1.3.

Sentencia objeto de revisión4 Mediante sentencia del 15 de octubre de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E resolvió el recurso de apelación interpuesto por la UGPP y adicionó la decisión del 25 de julio de 2012 emitida por el Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, en el sentido de ordenar el descuento de los aportes no efectuados legalmente por el empleador, en la deducción que según la norma le corresponda al actor.

Para tal efecto, concluyó lo siguiente: - María Elisa Moreno Gómez nació el 29 de julio de 1939, prestó sus servicios en el DAS como detective y el 18 de marzo de 1995 acreditó 50 años de edad y 20 años de servicios. Por tanto, la normativa aplicable para la reliquidación de la pensión de vejez eran los decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1848 de 1969, en razón a que su condición de detective se encontraba catalogada como una actividad de alto riesgo. -La cuantía de la pensión se liquidará con fundamento en el artículo 73 del Decreto 1848 del 1969, esto es el equivalente al 75% del promedio de los salarios y las 4 Folios 113 al 119 del cuaderno del Consejo de Estado. 4 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP primas de toda especie, devengados en el último año de servicio, y los factores salariales se definirán en virtud del artículo 18 del Decreto 1933 de 1989.

En cuanto a la prima de riesgo, se tendrán en cuenta las consideraciones de las sentencias del 10 de noviembre, del 7 de octubre ambas de 2010 y la unificadora del 4 de agosto de 2010 que indicaron que el Decreto 1848 no la excluye de la base. -Al liquidarse las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, sobre los factores salariales que sirvieron como base para calcular los aportes, cuando se trate de una pensión de régimen especial, el empleado está obligado a pagar los respectivos aportes de todos los factores que se tengan en cuenta para determinar la base de liquidación, su incumplimiento provocará que la entidad de previsión haga los descuentos cuando reconozca la prestación. 1.2.

Las causales de revisión invocadas La entidad recurrente invocó la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para lo cual expuso los siguientes argumentos5: - La causal contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 se configuró, porque la cuantía del derecho reconocido excedió lo dispuesto por la ley, al haberse accedido a la reliquidación de la pensión de vejez en contravía de lo establecido en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015 proferidas por la Corte Constitucional, pues se aplicó un régimen especial que ya no se encontraba vigente para la liquidación del ingreso base de liquidación, cuando su aplicación correcta era solo respecto de la edad, el tiempo de servicio y el monto.

Como consecuencia, los factores salariales que debieron tenerse en cuenta para liquidar la base, corresponden a los enlistados taxativamente en el artículo 1 del Decreto 1158 de 1994, de modo que las primas de riesgo, de navidad, de vacaciones y los factores por vacaciones fueron reconocidos indebidamente y sin corroborar que de ellos se haya realizado el respectivo aporte al sistema de seguridad social. 1.3.

Contestación a la acción especial de revisión6 5 Folios 126 al 151 del cuaderno del Consejo de Estado. 6 Folios 238 al 245 del cuaderno del Consejo de Estado. 5 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP María Elisa Moreno Gómez solicitó la declaratoria de improcedencia del recurso, al señalar que las providencias proferidas tanto en la primera como en la segunda instancia estuvieron respaldadas por las normas y la jurisprudencia vigentes para esa época.

Propuso la excepción previa de falta de legitimación en la causa por parte de la UGPP, debido a que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 dispone que los legitimados para la interposición del recurso son el Ministerio del Trabajo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el contralor general de la República y el procurador general de la Nación, además planteó que de acceder a lo pretendido por la UGPP se vulnerarían los principios de la buena fe y de la seguridad jurídica, puesto que, durante el trámite procesal de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la entidad debió expresar los argumentos que ahora trae a colación en el recurso.

Como consecuencia solicitó analizar la conducta del recurrente con el fin de determinar si su actuación es acreedora a la condena en costas y agencias en derecho, dispuesta en los artículos 365 y 366 del Código General del Proceso7. 1.4. Concepto del Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1.

Competencia Esta corporación es competente para conocer de la acción especial de revisión en virtud de lo dispuesto en los artículos 20, inciso 1º, de la Ley 797 de 2003 y 249, inciso 2, del CPACA8. 7 La UGPP se opuso a los argumentos de la contestación y afirmó que la buena fe se presume de las actuaciones que adelanten particulares ante las autoridades y para desvirtuarla debe presentarse prueba en contrario, vista a folios 247 a 256 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 «Artículo 249.

Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.

Las reglas de competencia previstas en los incisos anteriores también se aplicarán para conocer de la solicitud de revisión de las decisiones judiciales proferidas en esta jurisdicción, regulada en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003». [Resalta la Sala]. 6 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP Además, según lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 20199, por tratarse de un asunto de carácter laboral, la Sección Segunda es competente para conocer de la acción especial de revisión. 2.2.

Oportunidad Al tenor de lo previsto en el artículo 251 del CPACA, la acción especial de revisión del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 debe instaurarse dentro de los 5 años contados a partir del día siguiente de la ejecutoria de la providencia judicial o a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio. En el subjudice la sentencia objeto de revisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 15 de octubre de 2013 quedó ejecutoriada el 29 del mismo mes y año y la acción de revisión se presentó el 18 de diciembre de 2015, esto es dentro de los 5 años siguientes a la ejecutoria de la sentencia recurrida, razón por la cual se impone concluir que la acción se ejerció oportunamente. 2.3.

Problema jurídico Se circunscribe a establecer si ¿la cuantía del derecho reconocido a María Elisa Moreno Gómez excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse accedido a la reliquidación de una pensión de jubilación en contravía de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por lo tanto se configuran los supuestos del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo, (1.1) de la acción especial de revisión de sumas periódicas a cargo del tesoro público;

(1.2) del régimen pensional de los servidores del DAS que ejercieron funciones establecidas por la ley como actividades de alto riesgo y su ingreso base de liquidación (2) caso concreto; (3) costas, y (4) conclusión. 2.4. Marco normativo 2.4.1. Sobre la acción especial de revisión 9 «Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP De conformidad con lo dispuesto en el artículo 2010 de la Ley 797 de 200311 las providencias judiciales que hubiesen decretado el reconocimiento de sumas periódicas a cargo del erario o de fondos de naturaleza pública pueden ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias.

En tal sentido, el legislador dispuso la posibilidad de revisar las sentencias que reconocen sumas periódicas cuando i) el reconocimiento se haya obtenido con violación del debido proceso, o ii) la cuantía del derecho reconocido excediere los límites establecidos en la ley, pacto o convención. Sobre el particular, la jurisprudencia de esta Corporación, en torno a la causal de revisión del literal a) de la norma analizada, ha señalado que esta se configura cuando «el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso», así las cosas, la Sala precisa que es necesario que se exponga la vulneración del derecho al debido proceso en relación con los núcleos esenciales que lo componen12.

Ahora bien, esta corporación ha precisado que, si bien la Ley 797 de 2003 indica que la acción especial de revisión debe tramitarse a través del procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión, regulado por la Ley 1437 de 10 «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 11 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». 12 Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión; sentencia de 5 de febrero de 2019, radicado 11001 03 15 000 2018 01884 00. 8 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP 2011, «lo cierto es que presenta aspectos que lo particularizan».

En tal sentido, se han definido los siguientes13: «i) Son susceptibles del recurso no solo sentencias ejecutoriadas, sino también otro tipo de providencias que tengan como efecto el reconocimiento de una prestación, ellas pueden ser autos que terminan anormalmente el proceso y aquellos actos que sean consecuencia de acuerdos, tales como transacción y conciliación. ii) Están legitimadas para su interposición el gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del contralor general de la República o del procurador general de la Nación y las entidades que realizan el reconocimiento de pensiones. iii) Respecto de su alcance la jurisprudencia advirtió que no se extiende a reabrir el debate probatorio, sino que se trata de revisar el valor de las pensiones reconocidas en contra de lo ordenado por la ley, con el propósito de salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, además de velar por la protección de los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del Sistema de Seguridad Social, así como el principio de universalidad que lo inspira. iv) De esta manera, no se trata de una tercera instancia que admita reabrir el debate sobre el derecho a una prestación, pues su marco se encuentra circunscrito a revisar los aspectos concernientes al reconocimiento del derecho (literal a) y a la liquidación de aquel (literal b), cuando se concedió con vulneración del debido proceso o de la ley, o en un valor mayor al que corresponde. v) Igualmente, se entienden excluidos de su alcance los asuntos relativos al reconocimiento de prestaciones periódicas inferiores a las que se deben de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Con todo, conviene recordar que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero, precisamente, estos mecanismos se instituyeron como una excepción que debe admitirse frente a un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento pensional se hizo con violación al debido proceso o si la cuantía reconocida excede lo ordenado por la ley.» Lo anterior guarda armonía con la finalidad de la norma, esto es, que «las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, [tengan] una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales»14. 13 Entre otros, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2021, radicado 11001 03 25 000 2018 01681 00 (5733-2018), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas; y del 8 de octubre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2017-00530-00 (2462-2017), M.P. William Hernández Gómez. 14 Consejo de Estado, Sala Cuarta Especial de Decisión, sentencia del 5 de diciembre de 2017, radicado 11001-03-15-000-2017-01529-00 (REV), M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 9 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP En efecto, las Salas Especiales de Decisión de esta corporación15 han admitido expresamente que la UGPP está legitimada para promover la revisión de providencias judiciales que hayan ordenado reconocer pensiones.

Además, la Corte Constitucional en la sentencia SU-427 de 2016 definió la siguiente regla: «(a) La UGPP está legitimada para acudir ante la Corte Suprema o el Consejo de Estado, según corresponda, e interponer el recurso de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, con el propósito de cuestionar las decisiones judiciales en las cuales se haya incurrido en un abuso del derecho, en el entendido de que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo no podrá contabilizarse desde antes del 12 de junio de 2013, fecha en la cual dicha entidad asumió la defensa judicial de los asuntos que tenía a cargo Cajanal».

Como corolario, debe decirse que el objeto de la norma analizada «consistió en incluir causales cualificadas de revisión, con el propósito primordial de realizar un estudio de las pensiones reconocidas en forma contraria a la ley, de modo que, en últimas, se eviten perjuicios de carácter patrimonial al erario»16. 2.4.2. Régimen pensional de los servidores del DAS que ejercieron funciones establecidas por la ley como actividades de alto riesgo y su ingreso base de liquidación El gobierno nacional expidió el Decreto 1047 del 7 de junio de 197817, en virtud del cual dispuso que los empleados que se desempeñaran como dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS) por 20 años, continuos o discontinuos, y hubieran aprobado el curso de formación que esta entidad impartía, tendrían derecho a gozar de una pensión de jubilación en cualquier edad.

Con la expedición del Decreto 1933 del 28 de agosto de 198918 se extendió este beneficio a los empleados del DAS que desarrollaran las funciones de dactiloscopistas en los cargos de detective agente, profesional o especializado, en sus diferentes grados y denominaciones, en tanto se indicó que en materia pensional se regirían por las disposiciones del Decreto Ley 1047 de 197819. 15 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 2 de julio de 2019, radicado 11001- 03-15-000-2017-00744-00, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia del 21 de junio de 2018, radicado 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, entre otras. 17 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad» 18 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad» 19 «Artículo 10.

Pensión de jubilación. Las normas generales sobre pensión de jubilación previstas para los empleados de la administración pública del orden nacional se aplicarán a los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad. 10 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP A partir de la entrada en vigencia del Sistema General de Seguridad Social dispuesto en la Ley 100 de 1993 se unificó el régimen pensional; no obstante, en atención a lo dispuesto en el artículo 140 ibidem, sería el gobierno nacional el que definiría «el régimen de los servidores públicos que laboren en actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos.

Se consideran para este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que cumplen algunos sectores tales como el Cuerpo de Custodia y Vigilancia Nacional Penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos». Además, la norma dispuso que este establecería los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del trabajador y/o el empleador, según cada actividad.

Como consecuencia de lo anterior, el gobierno nacional profirió el Decreto 1835 del 3 de agosto de 199420, por el cual clasificó la labor de los detectives del DAS como de alto riesgo. Asimismo, la norma estableció un régimen de transición especial21 para aquellos que, a su entrada en vigencia, esto es, el 4 de agosto de 1994, laboraran en dicha actividad con el beneficio de acceder a la pensión en las condiciones indicadas por las normas anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Sin embargo, el Decreto Ley 2090 del 26 de julio de 200322 derogó el anterior y definió una vez más cuáles actividades serían consideradas de alto riesgo, sin incluir al DAS. Empero, la Ley 860 de 200323 se ocupó nuevamente de regular la materia y al efecto señaló que «[e]l régimen de pensiones para el personal del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, al que se refieren los artículos 1° y 2° del Decreto 2646 de 1994 ó Los empleados que cumplan funciones de dactilocopistas en los cargos de Detective Agente, Profesional o Especializado, se regirán por lo establecido en cuanto a régimen de pensión vitalicia de jubilación, por el Decreto-ley 1047 de 1978, cuyas normas serán igualmente aplicables al personal de detectives en sus distintos grados y denominaciones.» 20 «Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos». 21 «Artículo 4.

Los funcionarios de las Entidades señaladas en este capítulo, que laboren en las actividades descritas en los numerales 1o. y 5o. del artículo 2o., de este Decreto, que estuviesen vinculados a ellas con anterioridad a su vigencia, no tendrán condiciones menos favorables, en lo que respecta a la edad para acceder a la pensión de vejez o jubilación, el tiempo de servicio requerido o el número de semanas cotizadas y el monto de ésta pensión, a las existentes para ellos en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993.

Para los demás servidores las condiciones y requisitos para acceder a la pensión de vejez o jubilación, se regirán por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993 y sus reglamentos, particularmente en lo relacionado al monto de las cotizaciones a cargo del respectivo empleador.» 22 «Por el cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades.» 23 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones». 11 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP normas que lo modifiquen o adicionen» sería el que allí se define.

En tal sentido permitió que los detectives y otros empleados de la aludida entidad, se beneficiaran de un régimen especial que integra el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 199324. Ahora bien, el parágrafo 525 del artículo 2 de la norma aludida previó el régimen de transición aplicable a los detectives del DAS vinculados antes del 3 de agosto de 1994 y con 500 semanas de cotización, a la entrada en vigencia de la norma en mención. Este régimen garantizó el reconocimiento pensional con las condiciones contenidas en el Decreto 1835 de 199426, las cuales se pueden resumir en la posibilidad de acceder al beneficio pensional en las condiciones de edad, tiempo de servicios o cotización, y el monto de los Decretos 1047 de 197827 y 1933 de 198928.

La Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de julio de 202229, determinó que el ingreso base de liquidación (IBL) para los servidores del DAS que desarrollaron actividades de alto riesgo y que fueron cobijados por el régimen de transición de la Ley 860 de 2003, es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

Sobre el particular la Sala señaló: «Los servidores que desarrollaron actividades de alto riesgo del DAS, cobijados por los regímenes de transición de que tratan los Decretos 1835 de 1994, 2090 de 2003 y la Ley 860 de 2003, tienen derecho a que se respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios y monto, entendido como el porcentaje o tasa de retorno, señalados por los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989, sin embargo, el ingreso base de liquidación es el previsto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993».

Asimismo, en esa oportunidad, la Corporación estableció que «[l]os factores salariales que se deben tener en cuenta para liquidar las pensiones aquí referidas son los devengados por el servidor que, de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994 y demás normas aplicables, constituyen la base de cotización para pensión. En el caso del personal del DAS de que 24 Por virtud de lo dispuesto en el artículo 140 al que se hizo alusión en líneas anteriores. 25 «Parágrafo 5°.

Régimen de transición. Los detectives vinculados con anterioridad al 3 de agosto de 1994 que a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley hubieren cotizado 500 semanas les serán reconocida la pensión de vejez en las mismas condiciones del régimen de transición contenidas en el Decreto 1835 de 1994». 26 «Por el cual se reglamentan las actividades de alto riesgo de los servidores públicos». 27 «Por el cual se determina el régimen de pensión vitalicia de jubilación para las personas que desempeñen funciones de dactiloscopistas en el Departamento Administrativo de Seguridad». 28 «Por el cual se expide el régimen prestacional especial para los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad». 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 del 28 de julio de 2022, radicado 25000-23-42-000-2013-02380-01 (2656-2014) M.P. William Hernández Gómez. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP tratan los artículos 1 y 2 del Decreto 2646 de 1994, la prima de riesgo prevista en este decreto debe incluirse para liquidar la pensión a partir de la entrada en vigor de la Ley 860 de 2003, en los porcentajes señalados por el artículo 2 de la misma ley».

Finalmente, se destaca que las reglas señaladas en esa decisión constituyen un precedente vinculante y obligatorio30 en la resolución de «todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial, a través de acciones ordinarias, con la salvedad de aquellos en los que haya operado la cosa juzgada, los cuales, en función del principio de seguridad jurídica, son inmodificables». 2.5.

Caso concreto En consideración a los supuestos en que se funda la acción especial de revisión, la Sala advierte lo siguiente: En relación con la causal de revisión establecida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala encuentra que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E profirió la decisión objeto de revisión con sustento en los Decretos 1047 de 1978, 1933 de 1989 y 1835 de 1994 y en la Ley 860 de 2003 que para los detectives del DAS establecen las condiciones para acceder a la pensión de jubilación, así como los factores salariales para su liquidación. Asimismo, se encuentra que para el momento en que se produjo la decisión objeto de revisión, se hallaba vigente la regla de unificación proferida por la Sección Segunda de esta Corporación31, según la cual «cuando se aplica el régimen de transición es preciso recurrir a la normatividad correspondiente en su integridad, sin desconocer ninguno de los aspectos inherentes al reconocimiento y goce efectivo del derecho».

La anterior posición fue reiterada en la sentencia del 1° de agosto de 30 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 4 de agosto de 2010, radicado 25000 23 25 000 2006 07509 01 (0112-09), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP 201332, que se refirió al régimen especial de pensiones para los funcionarios del DAS y en la que se admitió que los factores salariales del artículo 18 del Decreto 1933 de 1989 no son taxativos, razón por la cual para la liquidación de la prestación pensional se deberían tener en cuenta todas las sumas que de manera habitual y periódica recibía el trabajador como contraprestación, pues estos «son factores que integran el salario que éste percibe».

Al respecto, la recurrente sostiene que María Elisa Moreno Gómez es beneficiaria del régimen de transición únicamente en las condiciones de edad, tiempo y monto, pero como el IBL no hace parte de la transición, se debe liquidar teniendo en cuenta las disposiciones contenidas en los artículos 36 y 21 de la Ley 100 de 1993. En efecto, si bien el Consejo de Estado y la Corte Constitucional realizaron interpretaciones diferentes del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en punto del IBL aplicable a las personas beneficiarias del régimen de transición allí previsto, la Sala considera que la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E proferida el 15 de octubre de 2013 no fue caprichosa y, por el contrario, respetó los derroteros jurisprudenciales que para la época había trazado el Consejo de Estado como máximo tribunal de lo Contencioso Administrativo y órgano de cierre de la jurisdicción. Precisamente, el criterio del Consejo de Estado sólo se modificó con la expedición de las sentencias de unificación del 28 de agosto de 201833 y 28 de julio de 202234, respectivamente, por lo que es claro que para la época en que se expidió la sentencia recurrida (15 de octubre de 2013), la posición era que las pensiones de los servidores públicos debían liquidarse teniendo en cuenta todos los factores constitutivos de salario, bajo la consideración de que la aplicación del régimen de transición debía respetar el principio de la inescindibilidad de la norma.

Ahora bien, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E ordenó que la pensión de María Elisa Moreno Gómez se reliquidara con la inclusión de los siguientes factores salariales: asignación básica, la prima de antigüedad, la bonificación por servicios prestados, la prima de riesgo y las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y navidad y factores por vacaciones.

En relación con lo anterior, igualmente se advierte que el Tribunal 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 1° de agosto de 2013, radicado 44001-23- 31-000-2008-00150-01 (0070-2011), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 33 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 34 Expediente 2656-2014, con ponencia del magistrado William Hernández Gómez. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP siguió la línea jurisprudencial fijada en las sentencias del 4 de agosto de 2010 y 1° de agosto de 2013, que en lo particular dispusieron: «(…) los servidores a los cuales se aplica dicha norma quedan sometidos al régimen anterior que en lo pertinente establecen los Decretos 1047 de 1978 y 1933 de 1989.

Lo anterior, porque en tanto una norma ‹especial› con fuerza de ley regula este aspecto pensional para el personal señalado, no es posible recurrir a otras disposiciones de carácter ‹general› que también regulan factores pensionales, salvo situación especial que se pueda presentar y que deba ser analizada en concreto. De lo anterior se colige que al personal de detectives que estuvieran vinculados con anterioridad a la vigencia del Decreto 1835 de 1994 se les debe respetar los derechos establecidos en las normas vigentes anteriores a la Ley 100 de 1993 (…) En este orden de ideas, la Sala reitera que los Decretos 1047 de 1978 y 1993 de 1989 establecieron un régimen especial de pensiones para los empleados vinculados al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, en los términos precisos de su contenido respecto al tiempo de servicios, esto es 20 años, sin consideración a la edad y teniendo en cuenta, que por mandato expreso del citado artículo 18 del decreto 1933, los factores salariales para liquidar dicha prestación pensional».

Y respecto de la prima de riesgo esa última sentencia de unificación consideró que: «Al ser percibida en forma permanente y mensual por los empleados del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, la prima de riesgo tiene un innegable carácter salarial, tal como lo prevé el mismo legislador extraordinario en los Decretos 1137 y 2646 de 1994 toda vez que, de acuerdo con la definición de salario vista en precedencia, no hay duda que, la referida prestación hacía parte de la contraprestación directa que percibían los empleados del DAS, por los servicios prestados como detectives, agentes, criminalísticos o conductores».

En virtud de lo anterior, se encuentra que en el expediente administrativo obra certificado del salario devengado durante el último año de servicio, expedido por el coordinador de tesorería del Departamento Administrativo de Seguridad –DAS-35 según el cual, María Elisa Moreno Gómez ejerció el cargo de «Detective Profesional 207-11» y devengó los siguientes factores: i) asignación básica, ii) prima de antigüedad, iii) bonificación por servicios prestados, iv) prima de riesgo y v) doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones y navidad, v) factores por vacaciones Ahora bien, la Sala encuentra acreditado que: - María Elisa Moreno Gómez nació el 29 de julio de 193936. 35 Folio 59 del cuaderno del Consejo de Estado. 36 Según cédula de ciudadanía vista a folio 39 del cuaderno del Consejo de Estado. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP - Laboró al servicio del DAS entre el 17 de marzo de 197537 y el 30 de septiembre de 200238 y el último cargo ocupado fue el de detective profesional 207-11. - Mediante la Resolución 21489 del 27 de septiembre de 200039, Cajanal le reconoció una pensión por vejez, en cuantía equivalente a $629.406,09; sin embargo, el disfrute de la prestación quedó condicionado al retiro definitivo del servicio. - Con la Resolución UGM 35798 del 28 de febrero de 201240 Cajanal reliquidó la pensión de vejez sobre el 75% del promedio devengado durante los últimos 12 meses de servicios, en cuantía de $758.978,94 efectiva a partir del 1º de octubre de 2002, pero con efectos fiscales desde el 18 de agosto 2008, por prescripción trienal. - El Juzgado Octavo Administrativo de Bogotá, en sentencia del 25 de julio de 2012, declaró la nulidad del acto ficto y ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 75% de lo devengado en el último año de servicios (entre el 1º de octubre de 2001 y el 30 de septiembre de 2002), en virtud del régimen especial aplicable a la causante, esto es la asignación básica, la prima de antigüedad, la bonificación por servicios, la prima de riesgo, las doceavas partes de las primas de servicios, vacaciones, navidad y factores por vacaciones, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencia del 15 de octubre de 2013. -En cumplimiento de la anterior providencia Cajanal profirió la Resolución RDP 05695 del 16 de diciembre de 2013 y elevó la cuantía de la prestación a $1’193.198.

Visto lo anterior, se tiene que la diferencia que resulta entre el valor que María Elisa Moreno Gómez recibía antes de presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y la reliquidación efectuada en cumplimiento de la orden impartida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E corresponde a la suma de $434.219,06.

Así las cosas, la reliquidación realizada en virtud del fallo proferido por el Tribunal, sobre la pensión de jubilación reconocida a María Elisa Moreno Gómez, no evidencia un incremento desproporcionado o que no guarde relación con su 37 Folio 40 del cuaderno del Consejo de Estado. 38 Según la Resolución 2054 del 27 de septiembre de 2002, mediante la cual se le aceptó la renuncia a María Elisa Moreno Gómez, a partir del 1 de octubre de 2002, vista a folio 39 del cuaderno del Consejo de Estado. 39 Folios 51 al 52 del cuaderno del Consejo de Estado. 40 Folios 61 al 64 del cuaderno del Consejo de Estado. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP trayectoria laboral.

Por lo que, la Sala concluye que la situación objeto de estudio no es de aquellas que puedan ser consideradas como un abuso del derecho o fraude a la ley. En consecuencia, no excedió lo debido de acuerdo con la ley, pues se demostró que i) la demandada es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1835 de 1994; ii) su vinculación con el DAS fue desde el 17 de marzo de 1975 en calidad de detective I y iii) durante el último año percibió los factores respecto de los cuales el Tribunal ordenó la reliquidación de la pensión. Finalmente, valga precisar que en la sentencia del 28 de julio de 202241 la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que las referidas reglas de unificación serían obligatorias para los casos en discusión en sede administrativa y judicial, por lo que resultan inmodificables aquellas decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada, en garantía del principio de seguridad jurídica, pues no puede entenderse «en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición de los servidores del DAS, con fundamento en (sic) tesis anteriores que sostuvo la Sección Segunda del Consejo de Estado, las cuales replanteó la Sala Plena, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra sentencia ejecutoriada que haya reconocido u ordenado la reliquidación de la pensión con fundamento en la jurisprudencia diferente a la ratio decidendi aquí expuesta, prevalecerá el carácter de cosa juzgada».

Bajo tal panorama, la Sala concluye que la sentencia del 15 de octubre de 2013 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en la causal de revisión prevista en el literal b) de la Ley 797 de 2003 y, por lo tanto, se declarará infundada la acción de revisión interpuesta por la UGPP. 2.5. Costas Al tenor de lo dispuesto en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, no se dispondrá sobre la condena en costas por la naturaleza del asunto. 3.

Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se acreditó la configuración de las causales invocadas, esto es, las señaladas en los literales a) y 41 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ-028-CE-S2-2022 del 28 de julio de 2022, expediente 25000-23-42-000-2013-02380-01 (2656-2014). 17 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP b) del artículo 20 de la ley 797 de 2003.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Declarar infundada la acción especial de revisión que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, el 15 de octubre de 2013, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia. Segundo. Sin condena en costas.

Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente 18 Radicado: 11001-03-25-000-2016-00010-00 (0010-2016) Demandante: UGPP CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.