CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03882-001 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado Vinculados:: Tribunal Administrativo de Nariño Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto, Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) y Miriam Gladis Ramos Arce Acción: Tutela Tema: Acceso a la administración de justicia, vida digna en conexidad con la salud, mínimo vital y derecho de petición Decisión: Niega solicitud de amparo Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro de la acción de tutela incoada por Floralba del Socorro Tobar Calderón contra el Tribunal Administrativo de Nariño, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, vida digna en conexidad con la salud, mínimo vital y petición. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. La demanda de tutela. La señora Floralba del Socorro Tobar Calderón, quien actúa por intermedio de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, vida digna en conexidad con la salud, mínimo vital y petición, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Nariño. 1 Expediente digital disponible en Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 2 Por consiguiente, solicitó: «Primera: Se tutelen los derechos fundamentales a la vida, vida digna, salud, mínimo vital y acceso efectivo a la administración de justicia de la señora FLOR ALBA DEL SOCORRO TOBAR CALDERÓN. Segunda: se ordene a la MAGISTRADA SANDRA LUCÍA OJEDA INSUASTY, o a quien corresponda, resolver con carácter preferente y en un término razonable no superior a 15 días, el recurso de apelación interpuesto por CREMIL dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que cursa bajo el turno 308.
Tercera: Que se advierta al Tribunal Administrativo de Nariño sobre su deber de garantizar una administración de justicia oportuna y efectiva, especialmente en procesos donde está comprometido el goce de derechos fundamentales. Cuarta: Se ordene remitir copia de la sentencia que resuelva esta acción de tutela a la Procuraduría General de la Nación para lo de su competencia.» Hechos2.
Relata la tutelante que formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), en la cual, solicitó declarar nula la Resolución núm. 333 del 30 de enero de 2017, por la que, la entidad accionada le negó el reconocimiento de la sustitución pensional, derivada del fallecimiento de su esposo, José Antonio Puetaman Botina.
El conocimiento del proceso fue asignado por reparto al Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto bajo el radicado núm. 52001-33-33- 006-2017-00156-00. Sostiene que, a partir del 30 de octubre de 2017 se dio trámite a la demanda, y que luego de haberse surtido una serie de etapas, solo hasta el mes de diciembre de 2024, el juzgado profirió sentencia en la cual se reconoció el derecho pretendido y condenó CREMIL «al pago de mesadas retroactivas, intereses de mora, indexación y costas procesales.» Aduce que dicha entidad3 interpuso recurso de apelación contra la referida decisión el 17 de diciembre de 2024, el cual, fue concedido por el juzgado mediante proveído del 18 de diciembre4.
Por lo anterior, el expediente fue remitido al Tribunal Administrativo de Nariño para resolver el recurso de alzada. 2 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 2. 3 Es de aclarar que la entidad que interpuso el recurso fue CASUR, al haber sido notificada de la sentencia. 4 Al respecto, se precisa que, una vez revisadas las actuaciones surtidas dentro del proceso núm. 52001-33-33-006-2017- 00156-00, registradas en el sistema Samai del Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto, se evidencia que la providencia mediante la cual se concedió el aludido recurso es del 3 de febrero de 2025 (índice 63).
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 3 Manifestó que, en el mes de abril del presente año, el secretario del despacho le informó que le había sido asignado el turno núm. 308, y que anualmente se profieren aproximadamente 100 sentencias.
En razón a ello, concluyó que su caso podría tardar alrededor de tres años adicionales, lo que, en su criterio, la sometería nuevamente a una espera injustificada e innecesaria. El 13 de mayo de 2025, presentó solicitud de prelación de fallo, la cual, sustentó en su estado de salud (diagnóstico de cáncer de colon), su avanzada edad, ausencia de ingresos económicos y la dependencia del resultado definitivo del proceso.
Indicó que, hasta el momento de la interposición de la acción constitucional, la petición de prelación no había sido resuelta, lo que configura una vulneración directa del derecho de petición, así como del acceso a la administración de justicia en condiciones de urgencia y equidad. Finalmente, sostuvo que si bien el Tribunal debe decidir los asuntos conforme al orden en que llegan, su caso reviste un carácter excepcional, dada su condición de salud, su avanzada edad, y el hecho que ya se le reconoció el derecho reclamado.
Añadió que, los argumentos expuestos en el recurso de apelación se limitan exclusivamente a las costas procesales, aspecto que clasificó como meramente «accesorios». Por lo tanto, exigirle que deba de esperar alrededor de tres años para que se resuelva dicho recurso «no solo resulta desproporcionado, sino inconstitucional y humanamente inaceptable.».
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación, a través de auto del 24 de junio de 2025, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión, se (i) ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Nariño; y se (ii) dispuso vincular al Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto, a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL), a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (CASUR) y a la señora Miriam Gladis Ramos Arce, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 4 2.1.1 El Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto5 consideró que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante, pues, el caso se tramitó conforme a la ley, garantizando el debido proceso, la defensa y la doble instancia. Explicó que, las demoras obedecieron a la pandemia generada por la COVID 19, a la transición a la justicia digital y a dificultades con la designación de curador ad litem, situación frente a la cual, se adoptaron medidas correctivas como la compulsa de copias y nuevas designaciones.
Una vez superado lo anterior, el trámite avanzó con celeridad, dictándose sentencia el 6 de diciembre de 2024 y concediéndose el recurso de apelación el 3 febrero de 2025, por lo que, no existió una actividad judicial injustificada atribuible al despacho. 2.1.2 El Tribunal Administrativo de Nariño6 adujo que no se transgredieron los derechos fundamentales de la accionante, toda vez que, desde la radicación del proceso en esa corporación hasta la decisión adoptada - 2 de julio de 2025 - solo transcurrieron tres meses, lo que no configura mora judicial.
Señaló que, el escrito presentado el 13 de mayo de 2025 por la accionante, no podía considerarse como un derecho de petición, ya que no fue formulado como tal. Explicó que no era procedente resolver la solicitud de prelación, en tanto el 2 de julio de 2025 se decretó la nulidad de lo actuado desde la notificación de la sentencia de primera instancia, al evidenciarse que el a quo omitió notificar dicha decisión a CREMIL, entidad demandada, y a la litisconsorte necesario Myriam Gladis Ramos Arce.
En ese contexto, aclaró que el recurso de apelación fue presentado por CASUR, entidad que no hace parte del proceso, lo que evidenció una irregularidad secretarial. Por tanto, se ordenó remitir el expediente al juzgado de origen para que, subsanara dicha nulidad. Por lo anterior, peticionó negar las pretensiones de la tutela o, en su defecto, declarar la carencia actual de objeto por hecho superado. 2.1.3 La Caja de sueldos de Retiro de la Policía Nacional7 solicitó ser desvinculada de este trámite, porque carece de legitimación en la causa por pasiva, teniendo en cuenta que no hay «un nexo causal entre [la] entidad y los hechos que motivaron esta acción de tutela, ni [tiene] la competencia legal para resolver las 5 Índices 10, 11 y 14 de Samai. 6 Índice 19 de Samai. 7 Índice 20 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 5 pretensiones de la accionante resulta indispensable que CASUR sea desvinculada del presente litigio». 2.1.4 La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares8 peticionó que se declarara su falta de legitimación dentro de la presente acción, teniendo en cuenta que «[…] [no] es competente para resolver las solicitudes planteadas por el apoderado de la accionante dentro del presente trámite […] y es competencia del despacho del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, resolver las solicitudes del apoderado de la accionante, con el fin de dar continuidad y celeridad al trámite.».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Cuestión previa. En relación con la solicitud de CASUR de ser desvinculada del presente mecanismo constitucional, la Sala accederá a lo pedido.
Al examinar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la señora Floralba del Socorro Tobar Calderón contra la Caja de Retiros de la de las Fuerzas Militares, se tiene que, dicha entidad no hace parte de la litis, por lo que será aceptada. En el mismo sentido, CREMIL solicitó ser desvinculada; sin embargo, dado que dicha entidad funge como demanda en el proceso ordinario, su vinculación en el presente asunto se justifica en calidad de tercero con interés, con el fin de garantizar el ejercicio de su derecho de defensa y contradicción. En consecuencia, no se aceptará su desvinculación. 3.3 La acción. La acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, 8 Índice 22 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 6 permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que, resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la acción de tutela, examinar el eventual quebranto de derechos fundamentales alegados por la accionante presuntamente vulnerador por el Tribunal Administrativo de Nariño al no resolver su solicitud de 13 de mayo de 2025, en la cual, peticionó que se le diera prelación de fallo. 3.5 Caso concreto.
En el asunto sub examine, la inconformidad de la accionante consiste en que, el Tribunal accionado no ha resuelto su petición de prelación de fallo9, dentro del proceso con radicado núm. 52001-33-33-006-2017-00156-01, lo que, en su concepto, vulneró sus derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia, vida digna en conexidad con la salud, mínimo vital y derecho de petición. Lo pretendido por la demandante consiste en que se ordene a la autoridad judicial accionada a resolver de manera preferente el recurso de apelación interpuesto contra el fallo de 6 de diciembre de 2024, proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho10.
La solicitud de prelación fue sustentada por la accionante en su delicado estado de salud, su avanzada edad y su precaria situación económica, factores que, en su criterio, justificaban un tratamiento prioritario del recurso. En el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho adelantado por la tutelante contra CREMIL, se surtieron una serie de actuaciones procesales a 9 Visible en el expediente digital que obra a índice 2 de Samai, archivo «2ED_2ESCRITODETUTELA», pagina 60, presentado en el Tribunal Administrativo de Nariño el 13 de mayo de 2025, índice 3 de Samai, proceso núm. 52001-33-33-006-2017- 00156-01. 10 Radicado núm. 52001-33-33-006-2017-00156-00, Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 7 saber: • Mediante auto del 31 de enero de 2018, el Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto admitió la demanda presentada por la aquí accionante. Posteriormente, el 22 de febrero del mismo año, se corrigió dicha providencia en el sentido de precisar que la entidad demandada no era CASUR, sino CREMIL. • El 21 de mayo de 2019 se celebró audiencia inicial, en la cual se ordenó vincular a la señora Myriam Gladis Ramos Arce como litisconsorte necesaria, notificarle el auto admisorio de la demanda y emplazar a los herederos indeterminados del señor Pueteman Botina.
Mediante auto del 27 de septiembre de 2019, se designó curador ad litem para representar a los herederos indeterminados. • Luego, en proveídos del 27 de enero y 17 de mayo de 2022, se requirió a los abogados designados como curadores para que tomaran posesión del cargo. Ante la omisión de dicho requerimiento, mediante auto del 28 de julio de 2022, se compulsaron copias a las autoridades competentes para que investigaran sus conductas y, a su vez, se procedió a designar un nuevo curador.
Este último tomó posesión del cargo el 18 de marzo de 2024. • Finalmente, el 6 de diciembre de 2024, se profirió sentencia de primera instancia mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión se interpuso recurso de apelación, el cual fue concedido mediante providencia del 3 de febrero de 2025, remitiéndose el expediente al Tribunal Administrativo de Nariño para su resolución. Durante el trámite del recurso, el apoderado judicial de la tutelante allegó, el 13 de mayo de 2025, solicitud de prelación de fallo.
No obstante, mediante decisión del 2 de julio de 2025, el Tribunal declaró la nulidad de lo actuado a partir de la notificación de la sentencia de primera instancia, al constatar que no se había notificado el fallo a la entidad demandada, CREMIL, ni a la señora Myriam Gladis Ramos Arce, en su calidad de litisconsorte necesaria. En consecuencia, ordenó remitir el expediente al juzgado de origen para que se realizara la respectiva notificación. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 8 Ahora bien, la autoridad judicial accionada señaló que, la solicitud presentada por la señora Floralba del Socorro Tobar Calderón el 13 de mayo de 2025, no tiene la connotación de derecho de petición, toda vez que, no fue formulado como tal.
De manera que no resultaba procedente darle trámite bajo los parámetros aplicables a dicha figura. En relación con esta afirmación, la Corte Constitucional ha sido enfática en precisar que, si bien el derecho de petición puede ser ejercicio ante autoridades judiciales, su alcance está condicionado al tipo de solicitud presentada. En este sentido, ha señalado: «5.2.
Ahora bien, en lo que respecta al derecho de petición ante autoridades judiciales, esta Corporación ha precisado sus alcances al manifestar que si bien es cierto que el derecho de petición puede ejercerse ante los jueces y en consecuencia estos se encuentran en la obligación de tramitar y responder las solicitudes que se les presenten, también lo es que “el juez o magistrado que conduce un proceso judicial está sometido -como también las partes y los intervinientes- a las reglas del mismo, fijadas por la ley, lo que significa que las disposiciones legales contempladas para las actuaciones administrativas no son necesariamente las mismas que debe observar el juez cuando le son presentadas peticiones relativas a puntos que habrán de ser resueltos en su oportunidad procesal y con arreglo a las normas propias de cada juicio”.
En este sentido, la Corte ha sostenido que el alcance del derecho de petición encuentra limitaciones respecto de las peticiones presentadas frente a autoridades judiciales, toda vez que han de diferenciarse los tipos de solicitudes, las cuales pueden ser de dos clases: (i) las referidas a actuaciones estrictamente judiciales, que se encuentran reguladas en el procedimiento respectivo de cada juicio, debiéndose sujetar entonces la decisión a los términos y etapas procesales previstos para tal efecto; y (ii) aquellas peticiones que por ser ajenas al contenido mismo de la litis e impulsos procesales, deben ser atendidas por la autoridad judicial bajo las normas generales del derecho de petición que rigen la administración y, en especial, de la Ley 1755 de 2015»11 A partir de lo expuesto, se concluye que las solicitudes formuladas dentro de un proceso judicial que versen sobre aspectos propios de su trámite deben de ser resueltas conforme a las regalas procedimentales que lo rigen, sin que resulte exigible su tratamiento bajo las disposiciones generales del derecho de petición. En el caso concreto, la Sala no encuentra acreditado que se haya configurado una vulneración a los derechos fundamentales invocados por la tutelante.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, el Tribunal accionado mediante auto del 2 de julio de 2025, declaró la nulidad de lo actuado a partir de la notificación de la sentencia de primera instancia, al considerar que, esta no había sido notificada a la entidad demanda Cremil y a la litisconsorte necesaria y, en consecuencia, ordenó remitir el expediente al juzgado de origen para que saneara la misma. 11 Corte Constitucional sentencia T-394/18 del 24 de septiembre de 2018.
M.P. Diana Fajardo Rivera. Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 9 En esa misma providencia, el Tribunal precisó que, dada la nulidad procesal, no era procedente resolver la solicitud de prelación en ese momento. No obstante, dejó constancia de la existencia del memorial presentado por la señora Floralba del Socorro Tobar Calderón y previno al a quo para que, al reanudar el trámite, tuviera en cuenta dicha solicitud, la cual, alude a su situación médica.
Al respecto manifestó: «Por lo anterior, se declarará la nulidad de lo actuado a partir de la notificación de la sentencia de primera instancia, exclusivamente respecto de CREMIL y de la señora Myriam Gladis Ramos Arce, vinculada al proceso como litisconsorte necesaria. Conforme a lo expuesto, el expediente será remitido al Juzgado de primera instancia. En virtud de lo anterior, no resulta procedente resolver en esta oportunidad la solicitud de prelación de turno. No obstante, se advertirá al despacho judicial sobre la existencia del correspondiente memorial.»12. [Negrillas fuera del texto original].
Verificado el expediente, se tiene que el Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto, en cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal, ordenó la notificación de la sentencia de 6 de diciembre de 2024 mediante auto del 10 de julio de 202513, la cual, se surtió el 11 del mismo mes y año14 a CREMIL y a la señora Myriam Gladis Ramos Arce.
Así las cosas, no puede predicarse omisión u arbitrariedad alguna por parte del Tribunal accionado al no resolver la solicitud de prelación, teniendo en cuenta que declaró la nulidad de lo actuado a partir de la notificación del fallo de primera instancia y ordenó remitir el expediente al juez de primera instancia. Por lo tanto, su actuar fue conforme al ordenamiento jurídico cuando se presentan este tipo situaciones.
Adicionalmente, no puede perderse de vista que, el mecanismo de tutela no habilita al juez constitucional para sustituir los procedimientos jurisdiccionales ni interferir en ellos, a menos que exista un perjuicio irremediable o una evidente vulneración al debido proceso, lo cual, no se configura en este caso, máxime cuando el proceso se encuentra en sede de primera instancia para la subsanación correspondiente y no ha recaído omisión atribuible al accionado.
Finalmente, se concluye que, el Tribunal Administrativo de Nariño no ha vulnerado 12 Auto del 2 de julio de 2025, visible a índice 4 de Samai, del Tribunal Administrativo de Nariño, proceso núm. 52001-33-33- 006-2017-00156-01. 13 Registrado a índice 77 de Samai, del Juzgado Sexto Administrativo de San Juan de Pasto, proceso núm. 52001-33-33- 006-2017-00156-00. 14 Registrado a índice 78 de Samai.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 10 derecho fundamental alguno de la señora Floralba del Socorro Tobar Calderón, por cuanto su proceder se encuentra debidamente justificado y ajustado al ordenamiento jurídico. IV.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. ACEPTAR la solicitud de desvinculación de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, por las razones expuestas.
SEGUNDO. NEGAR la petición de desvinculación de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, de acuerdo con lo consignado en la motivación de esta sentencia.
TERCERO. NEGAR la acción de tutela impetrada por la señora Floralba del Socorro Tobar Calderón, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
QUINTO. Si el presente fallo no es impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Acción de tutela 11001-03-15-000-2025-03882-00 Demandante: Floralba del Socorro Tobar Calderón Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño 11 Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad. Integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.