www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Extensión de la Jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2025 00286 00 (2042–2025) Demandante: Rafaela Luisa Torres de Ortega Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Extensión de los efectos de la SUJ – 011 – S2 de 21 de junio de 2018.
Artículos 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011 y 614 de la Ley 1564 de 2012.- Rechaza. Auto Interlocutorio 1. Procede el despacho a pronunciarse sobre la admisión de la solicitud de extensión de la jurisprudencia radicada ante esta Corporación el 18 de julio de 2025. I. ANTECEDENTES1 1.1. De la solicitud de extensión 2. La señora Rafaela Luisa Torres de Ortega, actuando por intermedio de apoderado, formuló solicitud de extensión de la sentencia de 21 de junio de 2018, expedida con el radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014) proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con el identificador CE–SUJ2–011. 3.
En consecuencia, se proceda a reconocer y pagar a su favor una pensión gracia, liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, esto es, en el año 2005; además, que se le cancele el retroactivo correspondiente a todas las mesadas que no se encuentren afectadas por la prescripción trienal, indexando las sumas resultantes.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Marco normativo de la solicitud de extensión jurisprudencial 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=11001032500020250 0286001100103 Referencia: Extensión de la Jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2025 00286 00 Demandante: Rafaela Luisa Torres de Ortega www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4.
El artículo 102 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 17 de la Ley 2080 de 2021, establece el trámite mediante el cual los ciudadanos pueden acudir ante la administración, con el fin de que se reconozca una situación jurídica que haya sido resuelta mediante una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado. 5.
Adicionalmente, determina los requisitos que debe contener la solicitud: i) la justificación razonada en la que se evidencie igual situación de hecho y de derecho entre el solicitante y el demandante al que se le reconoció un derecho mediante la providencia de unificación invocada; ii) las pruebas que tenga en su poder y; iii) la identificación de la sentencia de unificación que invoca. 6.
Así mismo, señala el término con el que cuenta la entidad requerida para dar respuesta a la solicitud de extensión, así como el plazo que tiene el solicitante para acudir ante el Consejo de Estado en ejercicio del artículo 269 ibidem. Dicha norma dispone lo siguiente: «Artículo 102. Extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros por parte de las autoridades.
Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado.
Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes: 1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso. 3.
La referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor. […] Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y la autoridad podrá negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones: 1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un periodo probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado.
En tal caso estará obligada a enunciar cuales son tales medios de prueba ya sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados. 2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y no es procedente la extensión de sus efectos.
Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que Referencia: Extensión de la Jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2025 00286 00 Demandante: Rafaela Luisa Torres de Ortega www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 hubiere lugar.
Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código.
La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.» 7.
De la norma transcrita, se destaca que el legislador estableció términos perentorios y preclusivos para el ejercicio del mecanismo de extensión de la jurisprudencia; la norma dispone que la administración tiene un plazo de treinta (30) días hábiles para resolver la solicitud presentada por el interesado, en caso de que la entidad no emita una respuesta dentro de este término, se entiende que se configura el silencio administrativo negativo.
Esta regulación fue complementada por el artículo 269 de la misma ley, el cual dispuso que, para poder activar el recurso de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado, era indispensable que la entidad hubiera denegado expresamente la solicitud o, en su defecto, que se hubiera configurado el silencio administrativo por el vencimiento del plazo sin que se obtuviera respuesta. 8.
Sin embargo, el artículo 614 de la Ley 1564 de 20122 (Código General del Proceso - CGP) introdujo un trámite adicional y fundamental al procedimiento administrativo para la extensión de la jurisprudencia: la obligación de las entidades públicas de solicitar previamente el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
Este trámite alteró de manera sustancial los términos establecidos inicialmente en el CPACA, extendiendo el plazo de respuesta de la administración para poder dar cumplimiento a este requisito legal, lo que impactó directamente en la configuración del silencio administrativo y, por consiguiente, en los presupuestos para acudir ante el Consejo de Estado. 9.
Teniendo en cuenta lo descrito previamente, el plazo de treinta (30) días para presentar la solicitud de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado, 2 «Artículo 614. Extensión de la jurisprudencia. Con el objeto de resolver las peticiones de extensión de la jurisprudencia a que se refieren los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, las entidades públicas deberán solicitar concepto previo a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
En el término de diez (10) días, la Agencia informará a la entidad pública respectiva, su intención de rendir concepto. La emisión del concepto por parte de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado se deberá producir en un término máximo de veinte (20) días. El término a que se refiere el inciso 4° del numeral 3 del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, empezará a correr al día siguiente de recibido el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del vencimiento del término a que se refiere el inciso anterior, lo que ocurra primero.» Referencia: Extensión de la Jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2025 00286 00 Demandante: Rafaela Luisa Torres de Ortega www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 conforme al artículo 102 del CPACA, comienza a correr una vez que se agota el procedimiento en sede administrativa, es decir, los sesenta (60) días que compone el trámite administrativo; este lapso se compone de dos etapas: la primera, un término de hasta treinta (30) días hábiles para que la entidad solicite y reciba el concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, y la segunda, un término adicional de hasta treinta (30) días hábiles para que la entidad resuelva de fondo la solicitud. 10.
Por consiguiente, resulta improcedente activar el mecanismo de extensión de la jurisprudencia ante el Consejo de Estado antes de que transcurran los sesenta (60) días que tiene la administración para dar una respuesta. Pretenderlo vulneraría los principios del debido proceso, defensa y contradicción, ya que se estaría privando a la entidad pública del tiempo legalmente establecido para cumplir con sus obligaciones procesales, incluyendo la obtención del concepto de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y la emisión de una decisión motivada.
Vale la pena recordar, que el mecanismo se activa al vencimiento de sesenta (60) días sin que la entidad haya proferido una respuesta, o desde el día siguiente a aquel en que se notifica la decisión que niega la solicitud, siempre que esta se haya emitido dentro del término legal. 2.2. Caso concreto 11. Ahora bien, se recuerda que la señora Rafaela Luisa Torres de Ortega solicitó la extensión de los efectos de la de la sentencia de 21 de junio de 2018, expedida con el radicado 25000–23–42–000–2013–04683–01 (3805 – 2014) proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. 12.
Revisado el expediente, se encuentra que la solicitud de extensión de la jurisprudencia fue radicada ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP el 9 de mayo de 2025. Con base en la normativa vigente, es preciso señalar lo siguiente: • La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado tenía un plazo de 30 días hábiles para emitir su concepto, contados a partir de la radicación de la solicitud.
Este término vencía el 24 de junio de 2025. • Posteriormente, la UGPP contaba con un nuevo plazo de 30 días hábiles para resolver la petición, el cual comenzaba a correr a partir del 25 de junio de 2025 y vencía el 6 de agosto de 2025. 13. Sin embargo, se constata que la señora Torres de Ortega presentó el escrito de extensión de la jurisprudencia ante esta Corporación el 18 de julio de 2025, es decir, antes de que la UGPP tuviera la oportunidad legal de pronunciarse.
Al actuar de esta forma, la señora Rafaela Luisa Torres de Ortega se anticipó a los términos procesales establecidos, impidiendo que la entidad culminara el procedimiento administrativo previo. Referencia: Extensión de la Jurisprudencia Radicación: 11001 03 25 000 2025 00286 00 Demandante: Rafaela Luisa Torres de Ortega www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 14.
En conclusión, se evidencia que no se cumplieron los presupuestos procesales previstos en la Ley 1437 de 2011 para la activación del mecanismo de extensión de la jurisprudencia ante esta Corporación, toda vez que la UGPP no se manifestó de forma desfavorable a la solicitud, ni tampoco transcurrió el término legal de 60 días para que se configurara el silencio administrativo negativo.
Al presentarse el recurso de manera anticipada, se afectó el debido proceso de la administración, privando a la entidad de la oportunidad de defenderse y controvertir los argumentos de la solicitante dentro de los términos establecidos en la ley. 15. En consecuencia, ante la imposibilidad de retrotraer el procedimiento administrativo y subsanar las irregularidades en esa sede, la única vía procesal viable es el rechazo de la solicitud, sin perjuicio de que la interesada pueda presentar una nueva petición ante la entidad. 16.
En mérito de lo expuesto, se
RESUELVE
PRIMERO. Rechazar de plano la solicitud de extensión de jurisprudencia invocada por la señora Rafaela Luisa Torres de Ortega, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Se reconoce personería al abogado Luis Carlos Lorduy Jiménez quien se identifica con la cédula de ciudadanía 732056183 y tarjeta profesional 217 605 como apoderado del solicitante en atención al poder allegado con el escrito y visible en el expediente digital disponible en SAMAI.
TERCERO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero de estado en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA. 3 CERTIFICADO No. 20250924-1683193