1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., trece (13) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 05001-23-33-000-2026-01053-01 Accionante: ANDRÉS JOSÉ BOTERO ESCOBAR Accionado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Temas: Confirma improcedencia. Falta de legitimación en la causa por activa SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala es competente para resolver la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia de primera instancia proferida el 22 de julio de 2026 por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191,de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 9 de julio de 20262, la autoridad judicial que asumió el conocimiento del asunto en primera instancia admitió la acción constitucional y mediante providencia del 27 de julio de 2026 concedió la impugnación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. Andrés José Botero Escobar, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra la Registraduría Nacional del Estado Civil (en adelante RNEC). Con la solicitud de amparo pretenden que se le protejan los derechos fundamentales a la participación política, al debido proceso y a la igualdad. 2.

Le atribuyó la transgresión de sus garantías constitucionales a la convocatoria contenida en la Resolución 1846 del 18 de febrero de 2026, «Por la cual se convoca a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2 Índice 4, Samai.

Al respecto, se notificó como accionada a la Registraduría Nacional del Estado Civil y se vinculó como tercero al departamento de Antioquia, en atención a la solicitud de la parte accionante. Además, se negó la medida provisional pedida, en la que se requirió la suspensión de la convocatoria a la consulta popular relacionada con el acto objeto de reproche.

Accionante: Andrés José Botero Escobar Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 05001-23-33-000-2026-01053-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ferrer del departamento de Antioquia a consulta popular con fines de constituir el Área Metropolitana denominada “Valle de San Nicolás”». 3.

En concreto, la parte tutelante solicitó lo siguiente: PRIMERA. Tutelar los derechos fundamentales a la participación política (artículo 40 C.P.) y al debido proceso (artículo 29 C.P.) del accionante y de los ciudadanos convocados a la consulta popular del Área Metropolitana "Valle de San Nicolás", cuya vulneración se atribuye a la Registraduría Nacional del Estado Civil.

SEGUNDA. Como medida provisional desde el auto de admisión, en los términos del artículo 7 del Decreto 2591 de 1991, SUSPENDER de manera inmediata la convocatoria para la consulta popular del Área Metropolitana "Valle de San Nicolás" programada para el 2 de agosto de 2026, y cualquier acto administrativo posterior que pretenda reactivarla, hasta tanto se resuelva de fondo esta acción. TERCERA — PRINCIPAL.

Como pretensión de fondo, ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil que deje sin efectos la convocatoria contenida en la Resolución N.° 1846 del 18 de febrero de 2026 y sus actos modificatorios —Resoluciones N.° 3640 del 13 de abril de 2026 y N.° 3703 del 15 de abril de 2026—, por violación del artículo 8 literales d) y g) de la Ley 1625 de 2013, y que se abstenga de realizar la votación del 2 de agosto de 2026 o cualquier otra fecha derivada de la convocatoria viciada.

CUARTA — SUBSIDIARIA. Como pretensión subsidiaria, ORDENAR a la Registraduría Nacional del Estado Civil que, si decide reactivar el proceso de consulta popular para la constitución del Área Metropolitana "Valle de San Nicolás", lo haga mediante una nueva convocatoria que cumpla íntegramente todos los requisitos del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, fijando una fecha de votación que en ningún caso supere los cinco (5) meses contados desde la publicación de la nueva convocatoria en su página web, y previa verificación del concepto de ambas Comisiones Especiales. 1.2.

Hechos 4. Mediante Resolución 6866 del 10 de junio de 2025, la RNEC convocó a los ciudadanos de los municipios de La Ceja, La Unión, El Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, Rionegro y San Vicente Ferrer, del departamento de Antioquia, para que el 9 de noviembre de 2025 respondieran, con sí o no, la siguiente pregunta: ¿Está usted de acuerdo con la conformación del Área Metropolitana del Valle de San Nicolás, que estaría conformada por los municipios del Carmen de Viboral, El Retiro, El Santuario, Guarne, La Ceja, La Unión, Rionegro y San Vicente Ferrer? 5.

El proceso fue suspendido por medio de Resolución 13599 del 27 de octubre de 2025, por falta de presupuesto. Con ocasión de ello, se presentó una acción de tutela que, en sentencia de segunda instancia, del 19 de diciembre de 2025, amparó el derecho fundamental a la participación ciudadana, por lo cual ordenó a la RNEC y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantar los trámites necesarios para obtener el aporte efectivo de los recursos que permitieran la materialización de la convocatoria.

Accionante: Andrés José Botero Escobar Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 05001-23-33-000-2026-01053-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. En virtud de lo anterior, por Resolución 1880 del 19 de febrero de 2026, se aprobó un monto de $7.414.321.674 para financiar la consulta popular. 7.

Posteriormente, la RNEC expidió la Resolución 1846 del 18 de febrero de 2026, en la cual convocó una nueva consulta popular con idéntica finalidad y destinatarios. Las votaciones se programaron para el 26 de julio de 2026. 8. No obstante, para el mismo día, el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES) fijó la aplicación de las Pruebas Saber 11.

En consecuencia, al ser necesarios los establecimientos educativos para ambos eventos, la RNEC profirió la Resolución 3640 del 13 de abril de 2026, en la que modificó la fecha de realización de la consulta popular para el 2 de agosto de 2026. 9. El accionante manifestó que el 23 de junio de 2026 los alcaldes de los municipios convocados, junto con el gobernador de Antioquia, solicitaron el aplazamiento de la consulta popular porque resultaba conveniente realizarla de forma concurrente con la destinada al proceso de constitución del Área Metropolitana de Urabá. 10.

Por lo anterior, mediante Resolución 6580 del 25 de junio de 2026, la RNEC suspendió nuevamente la convocatoria establecida para el 2 de agosto de 20263. 1.3. Sustento de la vulneración 11. La parte accionante indicó que la Resolución 6580 del 25 de junio de 2026 «fue una creación administrativa carente de todo sustento legal» porque se profirió con falta de competencia. 12.

Además, expuso que la Resolución 1846 del 18 de febrero de 2026, se encuentra viciada, en tanto desconoció el artículo 8, literal d de la Ley 1625 de 2013 porque excede el término que la norma prevé para realizar el certamen electoral desde la publicación de la convocatoria, que es de mínimo 3 y máximo 5 meses, como condición absoluta. 13.

En línea con lo anterior, explicó que, de llevarse a cabo las elecciones el 2 de agosto de 2026, se excedería el plazo contenido en la norma indicada por 15 días. Y, en caso de que la Resolución 1846 de 2026 fuera de reanudación, el plazo excedería 13 meses y 23 días. 14. También señaló como desconocido el literal g, del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013, con fundamento en que el 23 de abril de 2025 la RNEC certificó que estaban cumplidos los requisitos de dicha norma, sin que la Cámara de Representantes hubiese rendido su concepto. 3 Sin que allí estableciera la nueva fecha de realización de la consulta popular.

Accionante: Andrés José Botero Escobar Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 05001-23-33-000-2026-01053-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Intervención 15. La Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó que se negaran las pretensiones, toda vez que el accionante no aportó elementos de juicio que permitan concluir que se vulneraron sus derechos fundamentales, máxime si se considera que no acudió con anterioridad a la entidad para obtener la satisfacción de sus intereses. 16.

Sobre los conceptos del Senado de la República y la Cámara de Representantes afirmó que no son vinculantes, lo cual se zanjó en la sentencia del 28 de mayo de 20264 de la Sección Quinta del Consejo de Estado. En todo caso, agregó que ha cumplido con sus funciones legales y constitucionales, al punto que ha atendido cabalmente el procedimiento contenido en la Ley 1625 de 2013. 1.5.

Sentencia de primera instancia 17. En sentencia del 22 de julio de 2026, el Tribunal Administrativo de Antioquia declaró improcedente la solicitud de amparo. Al respecto, consideró que, en sentencia del 28 de mayo de 2026, proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado, se negaron las pretensiones de ilegalidad del acto de convocatoria que aquí se cuestiona. 18.

Señaló que, si bien el término excedido no fue alegado como causal de nulidad en la demanda ya resuelta, lo cierto es que fue un argumento resuelto por el órgano de cierre en materia electoral en el auto del 11 de febrero de 20265; oportunidad en la que se aclaró que «es posible que situaciones ajenas a la Registraduría pudiesen afectar el calendario electoral». 19.

En ese sentido, los efectos de la citada decisión son erga omnes, esto es, oponibles incluso a personas que no hicieron parte de la contienda. 1.6. Impugnación 20. La parte accionante solicitó que se revoque la sentencia de tutela de primera instancia y se acceda a la protección constitucional. 21. Indicó que el acto demandado en el medio de control de nulidad de radicado 11001-03-28-000-2025-00156-00 difiere del que aquí cuestiona, en tanto allá se reprochó la Resolución 6866 del 10 de junio de 2025, y acá la Resolución 1846 del 18 de febrero de 2026.

Así, la cosa juzgada solo pesa sobre el acto demandado en el referido proceso. 4 Radicación 11001-03-28-000-2025-00156-00 (principal) 11001-03-24-000-2025-00317-00 (acumulado). 5 Ídem. Accionante: Andrés José Botero Escobar Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 05001-23-33-000-2026-01053-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22.

Además, cuestionó que no se estudiara el posible perjuicio irremediable que acarrea no acceder a sus pretensiones, teniendo en cuenta que, si se presentara un proceso de nulidad contra la Resolución 1846 del 18 de febrero de 2026, no se produciría una decisión de fondo antes del 2 de agosto de 2026. II. CONSIDERACIONES 23. La Sala confirmará la sentencia proferida el 22 de julio de 2026 por el Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo, pero porque no se encontró satisfecho el requisito de legitimación en la causa por activa. 2.1.

Caso concreto 2.1.1. La solicitud de amparo no cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 24. El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela es un mecanismo judicial subsidiario, residual, informal y autónomo que tiene por objeto garantizar la protección inmediata de los derechos fundamentales a través de un proceso preferente y sumario.

De acuerdo con lo previsto en el Decreto 2591 de 1991 y el desarrollo jurisprudencial de la Corte Constitucional, son requisitos generales de procedencia de la acción de tutela: i) la legitimación en la causa por activa y por pasiva de las partes, ii) la inmediatez y, iii) la subsidiariedad. El cumplimiento de estos requisitos de procedencia es una condición para que el juez de tutela pueda emitir una decisión de fondo6. 25.

Esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse: 26. Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa), y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 27.

En efecto, en relación con la legitimación en la causa por activa, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que la acción de tutela puede ser presentada por cualquier persona que encuentre vulnerados sus derechos fundamentales, bien sea por sí misma o a través de representante legal, apoderado judicial o, incluso, a través de la figura de la agencia oficiosa.

Al respecto, la Corte Constitucional manifestó, desde la sentencia T-416 de 1997, que esta prerrogativa «constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso». 6 Ver, entre otras, sentencias T-183 de 2024, T-309 de 2023 y T-099 de 2021.

Accionante: Andrés José Botero Escobar Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 05001-23-33-000-2026-01053-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. En este mismo sentido, en sentencia T-552 de 2006, la Corte señaló que el ordenamiento jurídico colombiano prevé cuatro posibilidades para la legitimación en promoción de la acción de tutela: (i) su ejercicio directo;

(ii) su ejercicio por medio de representantes legales, en caso de menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas; (iii) el ejercicio por medio de apoderado judicial, caso en el que el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y el escrito debe contar con poder especial para el asunto y, (iv) por medio de agente oficioso. 29.

Como se expuso en precedencia, el señor Botero Escobar acudió en su nombre a ejercer el presente mecanismo constitucional. En relación con la presunta vulneración de sus derechos fundamentales, mencionó lo siguiente: - Derecho a la participación política: «[u]na consulta popular convocada en violación de los plazos imperativos y requisitos sustanciales de la ley orgánica que la rige no constituye un ejercicio legítimo del derecho de participación: constituye una amenaza a él, pues expone a los ciudadanos a las consecuencias de un acto democrático que podría ser declarado nulo ex post» - Derecho al debido proceso: «[e]l artículo 8 de la Ley 1625 de 2013 establece un procedimiento específico, con etapas y plazos imperativos, para la convocatoria de consultas populares destinadas a la constitución de áreas metropolitanas.

Dicho procedimiento es una garantía procesal de carácter orgánico que protege a los ciudadanos convocados, a los principios de legalidad y seguridad jurídica, y a la integridad del sistema democrático». - Derecho a la igualdad: «[l]a entidad accionada vulnera esta garantía al exigir el cumplimiento riguroso y previo de la ley para ciertos procesos de constitución de áreas metropolitanas (como el de Urabá), mientras que para el caso del Valle de San Nicolás flexibiliza los requisitos sustanciales, permitiendo la marcha de un proceso sin los conceptos legales exigidos, configurando una discriminación en la función administrativa». 30.

Al respecto, expuso que la trasgresión ius fundamental deviene del acto administrativo que convocó nuevamente la consulta popular el 26 de febrero de 2026, el cual está viciado, pero que le es imposible demandarlo porque mientras se resuelve el asunto es posible que se materialice su contenido. Puntualmente, refirió como desconocidos los literales d y g del artículo 8 de la Ley 1625 de 2013. 31.

Se recuerda en este punto que, dentro del presupuesto de la legitimación por activa, la persona que acuda en ejercicio de la tutela tiene la carga de, además de mencionar los derechos fundamentales que se le vulneran, explicar de qué forma estos resultan amenazados o violentados en su caso. Sin embargo, de la revisión de los argumentos expuestos por el señor Botero Escobar, no es posible para la Sala extraer en qué se traduce la trasgresión de las garantías que el invoca; por el contrario, lo que se advierte es la proposición de cargos de ilegalidad contra la Resolución 1846 del 18 de febrero de 2026. 32.

En otras palabras, la parte actora no aclaró a través del escrito de la solicitud de amparo, ni es visible para el juez de tutela, cómo la RNEC vulnera o amenaza los derechos fundamentales al debido proceso, a la participación Accionante: Andrés José Botero Escobar Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 05001-23-33-000-2026-01053-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co política o a la igualdad del señor Botero Escobar. 33.

Cabe reiterar que la Corte Constitucional mencionó en la Sentencia T-522 de 2006 que «la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados», y en el presente asunto el accionante omitió por completo indicar en qué se traduce para sí mismo la vulneración de los derechos que invoca. 34.

En ese orden de ideas, se configura la falta de legitimación en la causa por activa del señor Andrés José Botero Escobar, por cuanto no expuso una situación que esté afectando sus derechos fundamentales de manera particular y concreta, lo que conduce a la declaratoria de improcedencia de la presente acción. 35. Finalmente, se aclara que, en caso de que el actor insista en que sobre el acto de convocatoria a la consulta popular subsisten vicios, deberá proponer el medio de control correspondiente, contra el acto administrativo definitivo a que haya lugar. 36.

Por esto, la Sala confirmará la sentencia del 22 de julio de 2026 del Tribunal Administrativo de Antioquia que declaró la improcedencia de la tutela, pero por las razones aquí expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, II.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 22 de julio de 2026, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado Accionante: Andrés José Botero Escobar Accionado: Registraduría Nacional del Estado Civil Radicado: 05001-23-33-000-2026-01053-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Salva voto Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx