Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 54001-23-33-000-2023-00076-01 Accionante: CLAUDIA ISABEL LASPRILLA TORO Accionado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y OTROS Temas: Confirma decisión de primera instancia que ordenó el cumplimiento del parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
Subrogación de obligaciones contractuales de la E.S.E. Francisco de Paula Santander. Inexistencia de cosa juzgada respecto de la sentencia del 29 de abril de 2021 de la Sección Quinta del Consejo de Estado. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la impugnación interpuesta por el Ministerio de Salud y Protección Social contra la sentencia de 4 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que ordenó el cumplimiento del parágrafo 1.º1 del artículo 52 de la Ley 489 de 19982. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de cumplimiento 1. Mediante correo electrónico del 23 de marzo de 2023, la señora Claudia Isabel Lasprilla Toro ejerció la acción de cumplimiento contra la Presidencia de la 1 “PARÁGRAFO 1.- El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos” 2 Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y los Ministerios del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, y de Salud y Protección Social, con el fin de obtener el acatamiento del parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. 1.2.
Pretensiones de la demanda 2. Del escrito de la demanda se deriva que lo pretendido es que se le ordene a las accionadas que en cumplimiento del parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, se establezca qué entidad subrogaría las obligaciones contractuales de la E.S.E. Francisco de Paula Santander liquidada. 1.3. Hechos probados y/o admitidos 3.
Mediante el Decreto 810 de 2008 el Gobierno nacional ordenó la supresión y liquidación de la E.S.E. Francisco de Paula Santander: no dispuso que entidad subrogaría en sus obligaciones contractuales de la entidad liquidada, toda vez, que el Patrimonio Autónomo de Remanente de la ESE Francisco de Paula de Santander ni la Fidupopular S.A., en su condición de vocera y administradora del citado fideicomiso, no son continuadores del proceso liquidatario de la citada entidad liquidada, ni subrogatorios a ningún título de la extinta entidad (resaltado de la Sala). 4.
Según la ciudadana, el Gobierno nacional lo hizo cuando expidió el Decreto 415 de 20223, que reguló lo relacionado con la subrogación de obligaciones en materia de condena de sentencias contractuales y extracontractuales, el cual se emitió en cumplimiento del fallo del 29 de abril de 2021 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, expediente n.º 54001-23-33-000-2020-00616-01.
En concreto, la demandante puntualizó: Que en una situación similar el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, mediante sentencia de 16 de diciembre de 2020, confirmada a través de sentencia de 29 de abril de 2021, proferida por la Sala Contencioso Administrativa- Sección Quinta del Consejo de Estado, dentro de la acción de cumplimiento No. 54001-23-33-000-2020-00616-01 estableció que el Gobierno Nacional deberá dar cumplimiento al parágrafo 1 del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en el sentido de disponer sobre la subrogación de las obligaciones de la extinta ESE Francisco de Paula Santander, en materia de condena de sentencias contractuales y extracontractuales, al considerar que dicha materia no fue reglamentada dentro del decreto que ordenó la liquidación de la mencionada empresa social del estado y por ello el Gobierno Nacional profirio al Decreto 415 del 24 de marzo de 2022 pero se guardó silencio sobre las obligaciones netamente contractuales las cuales tambien deben ser subrogadas conforme el Parágrafo 1º del Articulo 52 de la ley 489 de 1998 (el texto transcrito corresponde al original de la demanda, por lo que puede tener errores). 3 Por el cual se dispone la subrogación de las obligaciones de la extinta ESE Francisco de Paula Santander en materia de condena de sentencias contractuales y extracontractuales.
Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. El 15 de febrero de 2023, la señora Lasprilla Toro le envió a las accionadas un requerimiento para que acaten lo dispuesto en el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 en relación con las obligaciones de carácter contractual. 6.
Mediante el Oficio n.º 202311700422001 de 2 de marzo de 2023, el Ministerio de Salud y Protección Social le contestó que aquella obligación se cumplió con el Decreto 415 de 2022. En igual sentido respondió la cartera de justicia con el Oficio n.º MJDOF123-0007122GDJ10400 de 1.º de marzo de 2023. 1.4. Actuaciones procesales relevantes 1.4.1.
Admisión de la demanda 7. Por auto del 28 de marzo de 2023, el magistrado ponente admitió la acción de cumplimiento. En consecuencia, ordenó notificar tanto a la demandante como a las demandadas y al agente del Ministerio Público. Además, vinculó como tercera con interés a la Fiduciaria Popular S.A. – Patrimonio Autónomo de Remanentes de la E.S.E. Francisco de Paula Santander. 1.4.2.
Contestación de la demanda 8. En la siguiente tabla se incorpora la síntesis de las respuestas recibidas. Entidad Síntesis de la respuesta Presidencia de la República Se opuso a las pretensiones. En primer lugar, explicó que la entidad no es competente para atender los requerimientos de la actora, tampoco es la destinataria de las normas presuntamente desacatadas.
En ese orden, advirtió que carece de legitimación en la causa por pasiva porque la Presidencia de la República es un departamento administrativo diferente del presidente de la república. Además, conforme a los artículos 115 de la Constitución y 159 del CPACA, la representación de los actos que expide el Gobierno nacional está en cabeza del ministro o director correspondiente y no del primer mandatario.
En segundo lugar, señaló que existe cosa juzgada y, solicitó que se declare la improcedencia de la acción, porque se expidió el Decreto 415 de 2022, que reguló la subrogación de obligaciones en materia de condena de sentencias contractuales y extracontractuales, a partir de la orden del fallo del 29 de abril de 2021 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, exp. 2020-00616-01.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público Afirmó que existe cosa juzgada porque mediante sentencia del 29 de abril de 2021, exp. 2020-00616-01, el Consejo de Estado se pronunció sobre las mismas pretensiones. Ministerio de Salud y Protección Social Se opuso a lo pedido en la demanda porque aquello fue satisfecho con el Decreto 415 de 2022, a través del cual se dio cumplimiento a la sentencia del 29 de abril de 2021 de la Sección Quinta del Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo de Estado, exp. 2020-00616-01.
Ministerios del Interior y de justicia y del Derecho En primer lugar, señaló que en el presente caso existe cosa juzgada porque lo pedido ya fue objeto de pronunciamiento en el fallo del 29 de abril de 2021 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, exp. 2020-00616-01, en virtud del cual se expidió el Decreto 415 de 2022. En segundo lugar, solicitaron la desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto que esas carteras no tienen competencia para adoptar lo pedido en la demanda.
Departamento Administrativo de la Función Pública En primer lugar, afirmó que no existe el incumplimiento denunciado en la demanda porque las obligaciones y el pago de las providencias judiciales contractuales y extracontractuales está a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social, autoridad que, en virtud de la orden judicial del 29 de abril de 2021, exp. 2020-00616- 01 del Consejo de Estado, se expidió el Decreto 415 de 2022.
En segundo lugar, formuló la excepción de inepta demanda por incumplimiento de los requisitos formales, dado que no se formuló ninguna pretensión. Finalmente, solicitó que se declaren probadas las excepciones de cosa juzgada y de falta de legitimación en la causa por pasiva, bajo similares argumentos a los que expusieron las entidades demandadas.
Fiduciaria Popular S.A. – Patrimonio Autónomo de Remanentes de la E.S.E. Francisco de Paula Santander Se opuso a las pretensiones de la demanda porque no se ha incumplido el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en tanto que se expidió el Decreto 415 de 2022. En esa medida, propuso la excepción de cosa juzgada porque la misma cuestión fue estudiada en la sentencia del 29 de abril de 2021 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, exp. 2020-00616-01.
Finalmente, adujo que existe carencia actual de objeto por hecho superado porque lo pedido está incorporado en el Decreto aludido. 1.4.3. Fallo impugnado 9. En la sentencia de 4 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en primer lugar, declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y de cosa juzgada.
En segundo lugar, declaró que las accionadas no han cumplido el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. En tercer lugar, les ordenó a las autoridades que, en el plazo de dos meses, contados a partir de la ejecutoria de ese proveído, dispongan la subrogación de obligaciones de la extinta E.S.E. Francisco de Paula Santander “en materia de obligaciones contractuales”. 10.
Frente a la cosa juzgada, el Tribunal explicó que en el proceso n.º 2020- 00616-01 que finalizó con la sentencia del 29 de abril de 2021 y la aclaración del 13 de mayo de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió una cuestión sustancialmente diferente porque en esa oportunidad el órgano de cierre Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se pronunció sobre la subrogación de las obligaciones derivadas de sentencias de la extinta E.S.E. Francisco de Paula Santander, “lo que excluyó tajantemente otras formas de obligaciones”.
Añadió que lo expuesto se reafirma con el contenido del Decreto 415 de 2022 que no hace alusión a las obligaciones contractuales. 11. En cuanto a las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, la primera instancia señaló que las entidades accionadas, por mandato del Decreto 810 de 2008, “tienen indistintamente interés en el proceso de liquidación de la E.S.E. Francisco de Paula Santander”, de ahí que deban ser llamadas al presente trámite. 12.
Finalmente, el a quo determinó que el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 le impuso al Gobierno nacional el deber de disponer la subrogación de las obligaciones contractuales de la entidad suprimida, sin embargo, constató que el Decreto 810 de 2008 no lo previó y tampoco lo hizo el Decreto 415 de 2022, ya que esta última norma dispuso “la subrogación de las obligaciones de la extinta ESE Francisco de Paula Santander en materia de condena de sentencias contractuales y extracontractuales”, es decir, no se dijo nada frente a lo pedido en esta demanda. 1.4.4.
Impugnación 13. La apoderada del Ministerio de Salud y Protección Social impugnó el anterior proveído y solicitó que se revoque la decisión del a quo porque la entidad expidió el Decreto 415 de 2022, según el cual es competencia de esa cartera “asumir el pago de las sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas, derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo de la liquidada Empresa Social del Estado Francisco de Paula Santander”. 14.
De otra parte, explicó que el régimen aplicable a la liquidación de la E.S.E. Francisco de Paula Santander es el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en virtud del cual, todos aquellos que consideren que tienen una acreencia, debían presentar la reclamación y le correspondía al liquidador calificar y graduar la deuda. En este punto, explicó que las obligaciones contractuales, generalmente son quirografarias, dependiendo de la prelación de créditos establecida, y su pago depende de la disponibilidad de recursos. 15.
Agregó que todas las obligaciones de la E.S.E. Francisco de Paula Santander debieron reclamarse en el proceso liquidatorio y “las únicas obligaciones que a hoy no hacen parte del proceso liquidatorio son las sentencias contractuales o extracontractuales”, pues ya se “graduaron y calificaron las acreencias u obligaciones”. Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
Para finalizar, insistió en que “hoy únicamente pueden ser exigibles a través de un proceso judicial, que termina con una sentencia judicial de origen contractual y extracontractual”, lo cual fue resuelto con el Decreto 415 de 2022, por lo que concluyó que el Gobierno nacional “cumplió con su obligación y en el presente caso, es claro que existe cosa juzgada”.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 17. Esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada por el Ministerio de Salud y Protección Social contra la sentencia de primera instancia del 4 de mayo de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, de conformidad con lo establecido en los artículos 3.º de la Ley 393 de 19974, 125, 150 y 152 de la Ley 1437 de 20115, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que establece la competencia de la Sección Quinta de la corporación para conocer de las “apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2.
Problemas jurídicos a resolver en la presente acción de cumplimiento 18. Corresponde a la Sala determinar si modifica, confirma o revoca la sentencia del 4 de mayo de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que concedió las pretensiones de la acción de cumplimiento, para lo cual se resolverán los siguientes problemas jurídicos: ¿la parte actora cumplió con la constitución en renuencia a la Presidencia de la República, al Departamento Administrativo de la de la Función Pública y los Ministerios del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, y de Salud y Protección Social, de conformidad con lo previsto en el artículo 8.º de la Ley 393 de 1997? 19.
De ser afirmativa la respuesta, deben resolverse los siguientes problemas 4 “ARTÍCULO 3o. COMPETENCIA. <Ver Notas del Editor> De las acciones dirigidas al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo.
PARÁGRAFO. Las Acciones de Cumplimiento de que conozca el Consejo de Estado, serán resueltas por la sección o subsección de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la cual haga parte el Consejero a quien corresponda en reparto. Su trámite se hará a través de la correspondiente Secretaría. El reparto se efectuará por el Presidente de la Corporación, entre todos los Magistrados que conforman la Sala de lo Contencioso Administrativo, en forma igualitaria.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Mientras entran en funcionamiento los Jueces Administrativos, la competencia en primera instancia se radicará en los Tribunales Contenciosos Administrativos y la segunda en el Consejo de Estado tratándose de acciones dirigidas al cumplimiento de un Acto Administrativo.”. 5 Modificado por la Ley 2080 de 2021.
Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídicos: ¿se configura el fenómeno de cosa juzgada respecto de la sentencia del 29 de abril de 2021 de la Sección Quinta del Consejo de Estado, proceso n.º 2020-00616-01? Y, finalmente, ¿hay lugar a ordenar a las autoridades accionadas el acatamiento del parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998? 2.3.
Razones jurídicas de la decisión 20. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se estudiarán los siguientes temas: (i) naturaleza de la acción de cumplimiento; (ii) requisito de procedibilidad; y (iii) análisis del caso concreto. 2.3.1. Naturaleza de la acción de cumplimiento 21. La acción de cumplimiento está instituida en el artículo 87 de la Constitución Política, como un mecanismo para que toda persona pueda "acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una Ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido". En igual sentido, el artículo 1.° de la Ley 393 de 1997 precisa que "[t]oda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o actos administrativos". 22.
Colombia es un Estado social de derecho y dentro de sus fines esenciales está el de garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, teniendo en cuenta lo anterior y que las autoridades de la República están instituidas, entre otras cosas, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares (artículo 2.° de la Constitución Política), la acción en estudio permite la realización de este postulado logrando la eficacia material de la ley y de los actos administrativos expedidos por las diferentes autoridades en cumplimiento de sus funciones públicas. 23.
De este modo, la acción de cumplimiento constituye el instrumento adecuado para demandar de las autoridades o de los particulares que ejercen funciones públicas, y ante el inminente incumplimiento la efectividad de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. En la sentencia C-157 de 1998, la Corte Constitucional señaló, el objeto y finalidad de esta acción es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el particular cuando asume este carácter.
De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo6 (subraya fuera del texto). 24.
Sin embargo, para que la acción de cumplimiento prospere, del contenido de la Ley 393 de 1997, se desprende que se deben acreditar los siguientes requisitos mínimos: 24.1 Que el deber que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (artículo 1.º)7. 24.2 Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido la acción de cumplimiento. 24.3 Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento del deber, antes de formular la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento (artículo 8.º). 24.4 El artículo 8.° señala que, excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable”, caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda. 24.5 Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber jurídico o administrativo omitido, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción, circunstancia esta que hace procedente la acción. Por tanto, es improcedente la acción que persigue la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la acción de tutela o se pretenda el cumplimiento de normas que establezcan gastos a la administración (artículo 9.º). 25.
Finalmente, si los anteriores presupuestos se encuentran satisfechos, la Sala precisa que el estudio del fondo del asunto se circunscribe a determinar si existe o no el mandato imperativo e inobjetable en cabeza de la autoridad pública o del particular, en ejercicio de funciones públicas, y frente a los cuales se haya dirigido la acción, a partir de la/s disposición/es invocada/s, (artículos 5.º y 6.º).
En 6 Corte Constitucional, sentencia C-157 de 1998. Magistrados Ponentes Antonio Barrera Carbonell y Hernando Herrera Vergara. 7 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices. Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ese orden, del referido análisis se concluirá la prosperidad o no de las pretensiones de este mecanismo. 2.3.2.
De la renuencia 26. El inciso segundo del artículo 8.° de la Ley 393 de 1997, en concordancia con el numeral 5.° del artículo 10 ibídem, estableció como requisito de procedibilidad de esta acción constitucional, que con la demanda el accionante aporte la prueba de haber pedido a la entidad accionada en forma directa y con anterioridad al ejercicio de la acción, el cumplimiento del deber legal o administrativo presuntamente desatendido por aquélla y, que la autoridad requerida se ratifique en el incumplimiento o guarde silencio frente a la solicitud.
De esta manera quedará acreditada la renuencia de la respectiva autoridad administrativa y el actor podrá ejercer la acción de cumplimiento. 27. Por lo tanto, la Sala debe estudiar si la parte actora cumplió con su carga de probar que constituyó en renuencia a la Presidencia de la República, al Departamento Administrativo de la Función Pública y los Ministerios del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, y de Salud y Protección Social, antes de instaurar la demanda. 28.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad es importante tener en cuenta, como lo ha señalado la Sala, que “el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”8. 29. Para satisfacer este requisito, el 15 de febrero de 2023 la parte actora elevó una petición ante las accionadas con el objetivo de constituirlas en renuencia frente al acatamiento del parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. 30.
Encontrándose dentro del término legal del artículo 8.º de la Ley 393 de 1997, el Ministerio de Justicia y del Derecho mediante el Oficio del 1.º de marzo de 2023, contestó en forma negativa el requerimiento de la señora Lasprilla Toro. Frente a las demás accionadas, el término venció sin que se hubiere recibido respuesta, por lo que se entiende agotado el requisito de constitución en renuencia. 8 Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo.
Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.3.3. De la procedencia de la acción de cumplimiento 31. En el presente caso, la demanda está dirigida a que se ordene a las entidades accionadas cumplir el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, cuyo texto es el siguiente: “ARTICULO
52. DE LA SUPRESIÓN, DISOLUCIÓN Y LIQUIDACIÓN DE ENTIDADES U ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS NACIONALES. El Presidente de la República podrá suprimir o disponer la disolución y la consiguiente liquidación de entidades y organismos administrativos del orden nacional previstos en el artículo 38 de la presente ley cuando: (…)
PARÁGRAFO 1 o. El acto que ordene la supresión, disolución y liquidación, dispondrá sobre la subrogación de obligaciones y derechos de los organismos o entidades suprimidas o disueltas, la titularidad y destinación de bienes o rentas, los ajustes presupuestales necesarios, el régimen aplicable a la liquidación y, de conformidad con las normas que rigen la materia, la situación de los servidores públicos.” 32.
La norma transcrita se encuentra vigente y surtiendo plenos efectos, ya que contiene un mandato expreso y exigible. En este punto, es preciso reiterar las consideraciones de este tribunal en la sentencia del 29 de abril de 2021, en la que se concluyó: Frente a la norma que se dice incumplida, la Sección Quinta del Consejo de Estado9 ha indicado que todos los elementos antes descritos se encuentran satisfechos, es decir, determinó que el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 sí contiene un mandato imperativo e inobjetable.
En efecto, la simple lectura de la norma que se dice incumplida, se desprende que aquella impone al Gobierno Nacional la obligación de disponer sobre la subrogación de las obligaciones y derechos de las entidades suprimidas, disueltas y/o liquidadas. Sin embargo, lo anterior no significa que, de forma automática, deba ordenarse el cumplimiento de la norma, pues previo a emitir una orden en ese sentido es deber del juez determinar si aquella, en el caso concreto, se encuentra insatisfecha o si es exigible para las autoridades demandadas. 33.
Además, la actora no cuenta con otro medio de defensa judicial efectivo para obtener el cumplimiento de la norma aludida. Tampoco se genera algún gasto, puesto que lo pedido está relacionado con una obligación de hacer que se concreta con la expedición de un acto administrativo. 2.3.4 Caso concreto 34. Para resolver el asunto bajo examen, la Sala se pronunciará en primer lugar, sobre la solicitud de declaratoria de cosa juzgada pedida por la entidad en el escrito de impugnación y, finalmente, se procederá a establecerse si existe un 9 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 15 de diciembre de 2015, radicación Nº 76001-23-33-000- 2015-01089-01 CP.
Rocío Araujo Oñate, Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2016, radicación Nº 25000-23-41-000-2016-01613-01 CP. Alberto Yepes Barreiro, entre otras. Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandato imperativo e inobjetable que no ha sido satisfecho por el Gobierno nacional ni con el Decreto 810 de 2008 ni con el Decreto 415 de 2022. 35.
En primer lugar, el Ministerio de Salud y Protección Social afirmó que existe cosa juzgada porque mediante la sentencia del 29 de abril de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado se pronunció sobre lo pedido en esta demanda e, incluso, en cumplimiento de la orden judicial se expidió el Decreto 415 de 2022 que reguló la materia. 36.
Frente a lo anterior, lo primero que debe señalar la Sala es que esta cuestión fue advertida al juez de primera instancia que decidió resolverla en forma negativa. Lo segundo, es que esta Sección prohija lo señalado por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. 37. Esto porque en la sentencia del 29 de abril de 2021, expediente n.º 2020- 00616-01, esta Sala se pronunció sobre una demanda con identidad de la parte accionada y de causa, sin embargo, perseguía un objeto distinto. 38.
Es decir, ambas acciones están dirigidas contra la Presidencia de la República, el Departamento Administrativo de la Función Pública y los Ministerios del Interior, de Hacienda y Crédito Público, de Justicia y del Derecho, y de Salud y Protección Social. Esto porque tanto en la primera como en la segunda se consideró que el Decreto 810 de 2008 que ordenó la liquidación de la E.S.E Francisco de Paula Santander omitió aplicar el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. 39.
Sin embargo, en el primer caso, se solicitaba el acatamiento de la norma aludida en punto de la subrogación de obligaciones derivadas de sentencias contractuales y extracontractuales, mientras que en este asunto, se reclama el cumplimiento de la norma legal en punto de la subrogación de las obligaciones contractuales. 40. Para la Sala se trata de dos objetos sustancialmente distintos por razón de su origen, pues la fuente de la primera obligación es una decisión judicial, mientras que la segunda emana de “las obligaciones contractuales de la entidad liquidada”.
Esto es suficiente para concluir que no existe identidad de objeto, por lo que mal podría declararse la existencia de cosa juzgada. 41. Por si lo anterior fuera poco, vale traer a colación la decisión del 29 de abril de 2021 que confirmó la decisión de primera instancia del 16 de diciembre de 2020 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que dispuso lo siguiente: “PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por Ministerio de Salud y Protección Social y Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: DECLARAR que la Presidencia de la República, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, Salud y Protección Social, Interior, Justicia y del Derecho y los Departamentos Administrativos de la Función Pública y de la Presidencia de la República han incumplido el mandato contenido en el artículo 52 parágrafo 1o de la Ley 489 de 1998.
TERCERO: ORDENAR al Gobierno Nacional conformado en esta oportunidad por la Presidencia de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público, Salud y Protección Social, Interior, Justicia y del Derecho y los Departamentos Administrativos de la Función Pública y de la Presidencia de la República, el cumplimiento del parágrafo 1o del artículo 52 de la Ley 489 de 1998, en el sentido de que se disponga sobre la subrogación de las obligaciones de la extinta ESE Francisco de Paula Santander, en materia de condena de sentencias contractuales y extracontractuales, dentro de los dos (2) meses siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, teniendo en cuenta la complejidad del tema (se resalta)”. 42.
Frente al fallo aludido en el ítem anterior, el entonces demandante “solicitó aclarar que la obligación que se debe cumplir por parte del gobierno nacional no es solo en relación con las obligaciones judiciales contractuales y extracontractuales, si no todas las que tenía la ESE ya liquidada”. Tal petición fue negada, mediante providencia así: “De acuerdo con lo anterior, no cabe duda que al confirmar la orden de primera instancia se ordenó a las accionadas subrogar las obligaciones de acuerdo con lo pretendido y las razones en que sustentó el incumplimiento el accionante, por lo que la aclaración de la sentencia no es el escenario para reformar o modificar la demanda de cumplimiento, por tanto la tesis que expone implica reabrir un debate frente argumentos nuevos y no expuestos.
En consecuencia, se negará la solicitud de aclaración formulada por el señor Juan José Yáñes García”. 43. En cumplimiento de lo anterior, el Ministerio de Salud y Protección Social expidió el Decreto 415 del 24 de marzo de 2022, según el cual: “Artículo 1. De la competencia para la asunción del pago de las sentencias derivadas de obligaciones contractuales y extracontractuales.
Será competencia del Ministerio de Salud y Protección Social asumir el pago de las sentencias judiciales debidamente ejecutoriadas, derivadas de las obligaciones contractuales y extracontractuales a cargo de la liquidada Empresa Social del Estado Francisco de Paula Santander. Para estos efectos, el valor de las obligaciones a que hace referencia el presente artículo, será pagado con cargo a los activos líquidos y no líquidos transferidos por el liquidador al momento de suscribir el Contrato de Fiducia Mercantil No. 062 de 2009, por medio del cual se constituyó el Patrimonio Autónomo de Remanentes de la ESE Francisco de Paula Santander hasta que se hayan descontado la totalidad de estos recursos, en cumplimiento de las normas vigentes sobre liquidación de entidades públicas; una vez se agoten estos recursos, la Nación, por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizará la asignación presupuestal en el Presupuesto General de la Nación, respecto a los rubros correspondientes al Ministerio de Salud y Protección Social.
Parágrafo. Esta asunción excluye cualquier otra obligación de la liquidada Empresa Social del Estado Francisco de Paula Santander que esté determinada o pueda determinarse (se resalta). 44. Las transcripciones evidencia que la orden judicial, ya cumplida, apuntaba a que se expidiera la reglamentación relacionada con la subrogación de las Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obligaciones contractuales y extracontractuales derivadas de sentencias debidamente ejecutoriadas, situación jurídica diferente de la que reclama la señora Lasprilla Toro que persigue a que se establezca la entidad qué subrogará las obligaciones contractuales de la extinta E.S.E. Francisco de Paula Santander. 45.
Por lo anterior, la Sala negará la solicitud de declaratoria del fenómeno de cosa juzgada, en tanto que lo pretendido en esta acción de cumplimiento no fue estudiado en la sentencia del 29 de abril de 2021 de esta corporación, ni tampoco se subsume en el Decreto 415 de 2022. 46. En segundo lugar, el Ministerio de Salud y Protección Social argumentó que el mandato del parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 se encuentra cumplido porque la liquidación de la E.S.E. Francisco de Paula Santander se encuentra enmarcada no solo en el Decreto 810 de 2008 sino en las normas del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, por virtud de las cuales, los acreedores debieron presentar la respectiva reclamación ante la entidad en liquidación para que su obligación fuese graduada y, posteriromente, cancelada. 47.
En este punto, es preciso mencionar que lo discutido no es el trámite de reclamación y obtención de pago de las acreencias de la extinta empresa social del Estado, sino que se pretende que se señale la entidad que subrogará las obligaciones contractuales. 48. De la revisión del Decreto 810 de 2008, “por el cual se suprime la Empresa Social del Estado Francisco de Paula Santander y se ordena su liquidación”, se observa que el Gobierno nacional ordenó la supresión y liquidación del centro asistencial por lo que en ese acto normativo se debió disponer sobre la subrogación de derechos y obligaciones de tal entidad.
Al efecto, se establecieron las funciones del liquidador, la prohibición de iniciar nuevas actividades, el deber de realizar los inventarios, la venta de activos, el paso de las obligaciones laborales y pensionales, así como a la subrogación de los contratos de salud; pero nada se dijo acerca de la subrogación de las obligaciones contractuales, tal y como exige el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998. 49.
Además, como se explicó líneas atrás, tal obligación tampoco se satisfizo con la sentencia del 29 de abril de 2021 ni con el Decreto 415 de 2022 por medio del cual el Gobierno nacional dio cumplimiento a la orden judicial de esta Sección. 50. Así las cosas, la Sala encuentra que en el acto que suprimió y ordenó la liquidación de la ESE Francisco de Paula Santander omitió hacer un pronunciamiento expreso sobre la subrogación de las obligaciones contractuales, pese a que el parágrafo 1º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998 así lo exige.
Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51. En conclusión, la Sala confirmará la sentencia impugnada, pues los argumentos del Ministerio de Salud y Protección Social no son suficientes para modificar o revocar lo decidido por el Tribunal Administrativo de Norte Santander que determinó incumplido el mandato contenido en el parágrafo 1.º del artículo 52 de la Ley 489 de 1998.
Conclusión 52. Como consecuencia de lo anterior, la Sala de Decisión confirmará la decisión del 4 de mayo de 2023 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 4 de mayo de 2023 del Tribunal Administrativo de Norte de Santander.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
TERCERO: En firme esta sentencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Demandante: Claudia Isabel Lasprilla Toro Demandado: Presidencia de la República y otros Radicado: 54001233300020230007601 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.