1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección –UGPP–.

Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro. Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Subsidiariedad – Procedencia del recurso extraordinario de revisión / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Tercera instancia – la parte actora pretende reabrir el debate probatorio al no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 6 de septiembre de 2022, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección (en adelante UGPP), a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de “sostenibilidad financiera del sistema pensional”.

Adujo que tales prerrogativas fueron vulneradas por las autoridades judiciales demandadas al proferir los fallos del 31 de marzo de 20222 y 30 de septiembre de 2021, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Providencia notificada el 8 de abril de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 derecho (rad. 11001-33-35-008-2019-00205-00/01) que inició la señora Gabriela María Zea Linares contra la UGPP. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente:3 <<PRINCIPALES: Primero. Sean AMPARADOS los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D, al ordenar a esta entidad suspender los descuentos que por nómina se realizan a la mesada pensional de la señorita Gabriela Zea amparados en el artículo 5 de la ley 1204 de 2008 destinados a compensar legalmente parte del retroactivo pensional de la señora María Eugenia Solina Arango.

Segundo. Consecuentemente: a. Se DEJE sin efectos las sentencias del 30 de septiembre de 2021 y 31 de marzo de 2022 proferidas por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D, dentro del proceso contencioso No. 11001333500820190020500, por la flagrante vía de hecho y el abuso palmario del derecho en que incurrieron los estrados judiciales al desconocer la figura de la compensación de pagos entre beneficiarios de la pensión de sobrevivientes señalado en la Ley 1204 de 2008. b. ORDENAR al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D, que proceda a dictar nueva sentencia ajustada a derecho, esto es, revocando la providencia del 30 de septiembre de 2021 proferida por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA, para en su lugar negar las pretensiones de la demanda.

ACCESORIAS: En caso de que esa H. Magistratura determine que en este caso procede otro medio de defensa judicial solicitamos: Primero. AMPARAR de manera TRANSITORIA los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D, al ordenar suspender los descuentos que por nómina se realizan a la mesada pensional de la señorita Gabriela Zea amparados en el artículo 5 de la ley 1204 de 2008 destinados a compensar parte del retroactivo pensional de la señora María Eugenia Solina Arango, orden con la que se causa un grave detrimento al sistema financiero pensional.

Segundo. Como consecuencia de lo anterior, SUSPENDER el cumplimiento de las sentencias del 30 de septiembre de 2021 y 31 de marzo de 2022 proferidas por el JUZGADO OCTAVO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ SECCIÓN SEGUNDA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN D dentro del proceso Contencioso N° 11001333500820190020500 para evitar la configuración de un perjuicio irremediable al Erario equivalente a asumir el pago de más que se hizo en favor de Gabriela Zea de $488.086.152 M/cte, y reintegrar lo descontado, mientras se resuelve la 3 Expediente digital, folios 29 y 30 del escrito de tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 actuación judicial que esa H. Corporación determine debemos iniciar para controvertir la legalidad de las órdenes impartida>>. 3.- Los principales presupuestos de orden fáctico, probatorio y constitucional que respaldan la protección invocada son, los siguientes4: 3.1.- La Caja Nacional de Previsión Social (en adelante, CAJANAL), mediante Resolución No. 29593 del 7 de diciembre de 1998, reconoció una pensión de vejez a favor del señor Juan Manuel Zea Gutiérrez, efectiva a partir del 20 de junio de 1998. 3.2.- Con ocasión al fallecimiento del causante, CAJANAL profirió Resolución No. 51936 del 3 de octubre de 2008, en la que reconoció pensión de sobrevivientes a favor de sus hijos mayores, Beatriz Eugenia y Juan Andrés Zea Sánchez, efectiva a partir del 30 de julio de 2006 (día siguiente al fallecimiento), pero con efectos fiscales desde el 1° de agosto de 2006, en cuantía de $5.833.878.71. 3.3.- Posteriormente, mediante Resolución No. PAP 001451 del 22 de octubre de 2009, la entidad demandante reconoció pensión de sobrevivientes a favor de Gabriela María Zea Linares, hija menor del causante.

La prestación fue reconocida a partir del 30 de julio de 2006, pero con efectos fiscales desde el momento de exclusión de nómina de los hijos mayores y hasta cuando cumpliera 18 o 25 años de edad, siempre que acreditara estar estudiando. 3.4.- Luego, mediante la Resolución No. UGM 036998 del 6 de marzo de 20125, la UGPP negó la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de sobrevivientes presentada por la señora María Eugenia Solina Cortázar Arango, en calidad de compañera permanente del causante.

Lo anterior, por estimar que, según lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 44 de 1980, “se publicó aviso de prensa, y la solicitante no se presentó dentro de los 30 días para demostrar su derecho; únicamente se acercó aproximadamente 3 años después del fallecimiento del causante”6. 3.5.- Por lo anterior, la señora Cortázar Arango presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes en un 50% para que luego fuera incrementada hasta el 100% a partir de la fecha en que la menor Gabriela María Zea Linares cumpliera la mayoría de edad o los 25 años, siempre y cuando probara estar adelantando sus respectivos estudios.

En primera instancia, el Juzgado 18 Administrativo del Circuito de Bogotá, en fallo del 26 de agosto de 2016, estimó que la demandante había acreditado debidamente la convivencia y relación con el señor Juan Manuel Zea Gutiérrez, por lo que condenó a la UGPP a reconocer y pagar la pensión pretendida en un 50% desde el 30 de julio de 2006, hasta que Gabriela María Zea Linares perdiera su derecho a percibir esta prestación de acuerdo con la ley.

En ese momento, el monto de la pensión en favor de María Eugenia Solina Cortázar Arango acrecería al 100% 4 Expediente digital, folios 1-8 del escrito de tutela. 5 Decisión confirmada en Resolución No. UGM 045262 del 4 de mayo de 2012. 6 Expediente digital, folio 5 del escrito de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-.

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 de la mesada pensional. La anterior decisión fue confirmada por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a través de fallo del 1° de febrero de 2018. 3.6.- En cumplimiento de lo anterior, la UGPP profirió la Resolución RDP No. 14485 del 24 de abril de 2018, en la que reconoció pensión de sobrevivientes a la señora Cortázar Arango e igualmente, ordenó que, a través de la Subdirección de Nómina de Pensionados de la entidad, se realizaran las compensaciones a las que hubiera lugar respecto de lo que había sido cancelado a la beneficiaria Gabriela Zea, con ocasión del reconocimiento pensional efectuado a su favor en la Resolución No. PAP 001451 del 22 de octubre de 2009. 3.7.- En consecuencia, la UGPP redujo la mesada pensional de la hija del causante, a fin de obtener el reintegro de los mayores dineros pagados.

Por ende, el 11 de diciembre de 2018, la señora Gabriela María Zea Linares solicitó aclarar la Resolución RDP No. 14485 de 20187. La anterior solicitud fue resuelta por la UGPP a través de la Resolución No. 046906 del 14 de diciembre de 2018, en la que se reconoció pensión de sobrevivientes a favor de los señores María Eugenia Cortázar Arango, Gabriela María Zea Linares, Beatriz Eugenia y Juan Andrés Zea Sánchez, aclarando que, a estos últimos la prestación se les brindaría hasta el 4 de febrero y 3 de septiembre de 2007, respectivamente.

Con todo, la UGPP siguió realizando los descuentos ordenados en la Resolución No. PAP 001451 de 2009, respecto de la señora Zea Linares. 3.7.1.- Posteriormente, mediante Oficio No. 2019142000064891 del 10 de enero de 2019, la UGPP ordenó a la señora Zea Linares el reintegro de $488.086.152. 3.8.- Inconforme con los descuentos por concepto de compensaciones pensionales, Gabriela María Zea Linares presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el propósito de que se declarara la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos: (i) Resolución No. RDP 014485 del 24 de abril de 2018, por medio de la cual, la UGPP reconoció la pensión de sobrevivientes a la señora María Eugenia Arango Cortázar, en cumplimiento a una sentencia judicial, y dispuso realizar las compensaciones a que haya lugar, respecto de lo pagado a la demandante;

(ii) Resolución No. RDP 046906 del 14 de diciembre de 2018, proferida por el Subdirector de Determinación de Derechos Pensiónales, que mantuvo la orden de compensación; y, (iii) Oficio No. 2019142000064891 del 10 de enero de 2019, que ordenó a Gabriela María Zea Linares el reintegro de $488.086.152. A título de restablecimiento del derecho, solicitó declarar que no se encontraba obligada a reintegrar dinero alguno a la UGPP y, por ende, debía condenarse a dicha entidad a pagarle los valores que se le habían descontado de la pensión de sobrevivientes, junto con los respectivos intereses y costas procesales. 7 Petición identificada con radicado No. 2018143012483341.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 3.9.- En sentencia del 30 de septiembre de 2021, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá, accedió a las pretensiones de la demanda, al considerar que la decisión unilateral de la UGPP de ordenar la compensación de los dineros pagados en exceso con ocasión del reconocimiento pensional de la señora Arango Cortázar constituía una actuación arbitraria y una extralimitación de sus funciones, puesto que, para recuperar dichos dineros debía acudir ante el juez competente para que definiera la procedencia del pago de dichos montos.

Seguidamente, mencionó que, en las decisiones judiciales en las que se reconoció la pensión de sobrevivientes a la compañera permanente del causante, nada se dijo sobre los descuentos por compensación y, en todo caso, la entidad no había demostrado que la señora Zea Linares, al recibir el 100% de la sustitución pensional, obró con deslealtad o falta de honestidad, sino que, por el contrario, las pruebas evidenciaban que no tuvo injerencia alguna en la decisión de negarle inicialmente el reconocimiento pensional a la señora Arango Cortázar.

Finalmente, resaltó que el proceso de sustitución pensional era el escenario en el que se debió debatir lo referente al doble pago de la misma prestación, por lo que, la UGPP no podía, de manera unilateral, ordenar la compensación de los dineros pagados en exceso, como lo hizo en los actos enjuiciados. Por ende, el juez ordenó suspender los descuentos a la demandante y reintegrar las sumas deducidas por el concepto de “reintegros nación por mayores valores pagados”. 3.10.- Inconforme con la anterior decisión judicial, la UGPP presentó recurso de apelación, arguyendo que debían negarse las pretensiones de la demanda, puesto que la entidad tuvo que pagar la prestación reconocida con ocasión del fallecimiento del señor Juan Manuel Zea en un 150%, toda vez que se pagó el 100% a favor de sus descendientes y posteriormente, un 50% adicional a la compañera permanente, desde la misma fecha, lo que genera un desequilibrio en el Sistema General de Seguridad Social en Pensiones que, por demás, cuenta con recursos extremadamente limitados.

Seguidamente, alegó que la UGPP actuó de buena fe al hacer los descuentos por compensación, pues el reconocimiento pensional del 100% efectuado a favor de la señora Zea Linares estaba viciado y por ende, la entidad debía corregir ese error evitando la afectación del patrimonio económico. Finalmente, precisó que la hija del causante, al conocer que se dictaron fallos que reconocieron parte de la mesada pensional a favor de la señora Arango Cortázar, debió abstenerse de seguir cobrando dicha prestación, denotándose que su actuar causó una grave afectación para la sostenibilidad del sistema pensional. 3.11.- La Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en fallo del 31 de marzo de 2022, confirmó la decisión adoptada por el a quo, pues consideró que, la aplicación de la sostenibilidad fiscal no puede transgredir los postulados de la buena fe.

Además, sostuvo que resulta evidente en el plenario que la señora Gabriela Zea Linares cumplió todos los requisitos para ser Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 beneficiaria de la sustitución pensional y percibió de buena fe la pensión legalmente reconocida. 4.- La parte actora sostiene que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia en conexidad con el principio de “sostenibilidad financiera del sistema pensional”, al haber incurrido en defecto sustantivo y violación directa de la Constitución. 4.1.- En relación con el defecto sustantivo, alega que este se configuró al haberse aplicado una norma que requiere “interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada”8.

En concreto, señaló que los jueces de instancia erraron al suspender los descuentos que, por nómina, se realizan a la mesada pensional de la joven Gabriela Zea, pretermitiendo lo dispuesto en el artículo 5 de la Ley 1204 de 20089. Para la UGPP, según la norma mencionada, en el evento de que exista un nuevo beneficiario de la pensión de sobreviviente con derecho a percibir mesadas pensionales que ya fueron pagadas a beneficiarios iniciales, los primeros deberán realizar la compensación de pagos a favor del nuevo beneficiario, descontando el valor de las mesadas futuras.

Al respecto, alegó que la referida disposición normativa era aplicable a la mesada pensional del causante Juan Manuel Zea Gutiérrez, puesto que: “• Eugenia Beatriz Zea recibió el 50% desde el 01 de agosto de 2006 al 04 de febrero de 2007 en calidad de Hija, fue retirada de nómina una vez cumplió los 25 años de edad por cuanto para esta fecha su derecho se extingue. • Juan Andrés Zea recibió el 50% desde el 01 de agosto de 2006 al 03 de septiembre de 2009 en calidad de hijo, fue retirado de nómina una vez cumplió los 25 años de edad por cuanto para esta fecha su derecho se extingue. • La joven Gabriela Zea recibió el 100% de la prestación en calidad de hija incorporada en nómina desde marzo del 2011 con un pago de mesadas retroactivas a la fecha de retiro de sus hermanos por la suma de $155.626.655 M/cte, y una mesada que para el 2011 ascendía a la suma de $7.299.158 M/cte. • En el año 2012 la señora María Eugenia Solina instauró proceso judicial a efectos de que por esta vía se le reconociera el derecho a la pensión de sobrevivientes en calidad de compañera permanente, proceso al que fue convocada la señora Gabriela Zea que para ese momento era la única beneficiaria que venía en nómina con la prestación del causante al 100%.”10 Así, explicó que, como la señora Gabriela Zea es beneficiaria de la pensión de sobrevivientes y para la fecha del fallo que reconoció a la señora María Eugenia Solina Arango como beneficiaria de la prestación, era ella quien se encontraba reportada en la nómina de pensionados, percibiendo el 100% de la mesada pensional, y comoquiera que a la nueva beneficiaria se le concedió el derecho a la pensión de sobreviviente desde el 31 de julio de 2006 en un 50%, surgen los 8 Expediente digital, folio 15 del escrito de tutela. 9 “ARTÍCULO 5o.

TÉRMINOS PARA DECIDIR LA SUSTITUCIÓN PENSIONAL DEFINITIVA. Si no se presentare controversia, la sustitución, de manera definitiva, se resolverá dentro de los diez (10) días siguientes al vencimiento del término del edicto emplazatorio. En caso de controversia se resolverá dentro de los veinte (20) días siguientes. En caso de que los beneficiarios iniciales tuvieren que hacer compensaciones a los nuevos por razón de las sumas pagadas, así se ordenará en el acto jurídico y lo ejecutará la entidad pagadora.

Las compensaciones se harán descontando el valor correspondiente de las futuras mesadas.(…) 10 Expediente digital, folios 16 y 17 del escrito de tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 componentes señalados en el artículo 5 de la Ley 1204 de 2008, “en donde la joven GABRIELA MARÍA ZEA deberá efectuar la COMPENSACIÓN DE PAGOS a que haya lugar para cubrir parte del retroactivo que se pagó a la señora MARÍA EUGENIA SOLINA ARANGO”11.

Por ende, reiteró que la precitada norma fue ignorada por los despachos accionados quienes ordenaron suspender los descuentos que por nómina se venían haciendo en la mesada pensional de la señora Gabriela Zea, al considerar que fueron dineros recibidos bajo el amparo del principio de buena fe, lo cual “fácilmente se desvirtúa si se tiene en cuenta que la Joven… fue convocada el en proceso laboral en el que se discutió el derecho a la pensión de sobrevivientes en favor de la señora María Eugenia Solina Arango, lo que permite evidenciar a su despacho que tenía pleno conocimiento del derecho que le podía corresponder a una nueva beneficiaria de la prestación”12.

Igualmente, expuso que el artículo 5° de la Ley 1204 de 2008 debió aplicarse de manera sistemática y en armonía con el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, en el que se establecen quienes son las personas que pueden adquirir la calidad de beneficiarios de la pensión de sobrevivientes. En adición a que, la Corte Suprema de Justicia en sentencia SL1180-2022 del 9 de marzo de 2022, radicado interno No. 87811, consideró que la UGPP no necesita autorización judicial para recuperar dineros que se recibieron de más por un beneficiario de la pensión de sobrevivientes, en razón a que se cuenta una norma especial que habilita aplicar la figura de la compensación pensional de pagos entre beneficiarios, esto es, el artículo 5 de la Ley 1204 de 2008. 4.2.- Sobre la violación directa de la Constitución, reiteró que, con las decisiones adoptadas por el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, referentes a la suspensión de los descuentos mensuales a la mesada pensional de la señora Zea Linares por concepto de compensaciones entre beneficiarios, generan que la entidad pague en exceso un 50% de la prestación originada por el causante Juan Manuel Zea, en el periodo comprendido entre agosto del año 2006 y junio de 2018, pues, como se expuso previamente, la hija del causante venía devengando el 100% de la prestación, y por orden judicial ejecutoriada en el año 2018, se dispuso reconocer el 50% a la señora María Eugenia Solina desde la fecha del fallecimiento del señor Juan Zea.

En ese orden, la entidad accionante indicó que no se tuvieron en cuenta los pagos que se realizaron a los demás beneficiarios de la prestación, por lo que la entidad debió ordenar descuentos a los beneficiarios de la prestación que venían en nómina y quienes recibieron la prestación en un porcentaje que legalmente no les correspondía. Lo anterior, bajo el amparo del artículo 5 de la Ley 1204 de 2008, a efectos de no incurrir en dobles pagos, acorde con lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución. Igualmente, adujo que se desconoce la protección esgrimida en el artículo 48 Superior sobre la sostenibilidad financiera del sistema pensional. 11 Expediente digital, folio 17 del escrito de tutela. 12 Ídem.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 4.3.- Acto seguido, afirmó que, al suspenderse los descuentos se desconoció injustificadamente que estos se permiten acorde con lo dispuesto en el citado artículo 5 de la Ley 1204 de 2008 y que opera por ministerio de la ley, esto es sin que se requiera autorización judicial, generándose un grave detrimento del erario pública, dado que la UGPP, con cargo al patrimonio público, está pagando la suma de $488.086.152, que corresponden al 50% de la mesada pensional que recibió de más la señorita Gabriela Zea hasta el mes de junio de 2018, y que ya no van a poder ser recuperados.

Con esto, se ocasiona un doble pago a cargo del sistema financiero pensional y que representa pagar por un periodo de más de 11 años la pensión de sobrevivientes en un 150%, cuando lo correcto es que se de aplicación a la compensación entre beneficiarios y así, con las mesadas futuras de la señora Zea Linares se pague el retroactivo pensional de la señora Arango Cortázar.

Seguidamente, alegó que, al ignorarse las normas aplicables, los fallos fueron dictados con fraude a la ley y afectan gravemente la sostenibilidad fiscal del sistema pensional. 4.4.- En cuanto al requisito de subsidiariedad de la presente acción, explicó que, si bien procede el recurso extraordinario de revisión, este no es un medio pertinente y eficaz para finalizar el perjuicio irremediable que se genera mensualmente con el doble pago pensional.

Esta circunstancia, para la actora, genera “que la Unidad pueda utilizar la facultad conferida en la sentencia SU 427 de 2016 para acudir de manera preferente y directa a la acción de tutela en protección de Erario que se está afectando al suspender descuentos legítimos y más cuando en ese medio de defensa NO procede la suspensión de las sentencias que buscamos dejar sin efectos por su irregularidad”13.

En este punto, resaltó que las órdenes de los jueces accionados generan un grave perjuicio al erario, que permite proteger de forma permanente o transitoria los derechos fundamentales vulnerados a la UGPP, pues: (i) se ocasionó un daño evidente a las arcas estatales, obligando a la entidad accionante a pagar una prestación social al 150% cuando podría aplicarse, como se venía haciendo la compensación por descuentos entre beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, (ii) en cuanto a la gravedad del perjuicio, se expuso que, “este se concreta en que deberá asumirse por [la] entidad y con cargo al patrimonio público la suma de $488.086.152 que corresponde a las sumas que recibió de más la joven Gabriela María Zea Linares, como quiera que desde el año 2009 solo debió recibir el 50% de la prestación y recibió el 100% de la misma, lo que implica que ese 50% de más debe ser reintegrado con destino a cubrir el retroactivo que se pagó a la señora María Eugenia Solina como es el deber ser”14, abstrayéndose a la hija del causante del deber de compensación, aun cuando esta era consciente de recibir una mesada pensional que no le correspondía; y, (iii) sobre la urgencia de proteger los derechos fundamentales invocados, precisó que, esta se prueba al tener en cuenta que se trata de una prestación periódica y que de suspender el descuento mensual que se hace a la prestación de la señora Gabriela Zea, la UGPP deberá asumir el 150% en 13 Expediente digital, folio 29 del escrito de tutela. 14 Expediente digital, folios 3 y 4 del escrito de tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 el periodo comprendido entre agosto de 2006 y junio de 2018, “lo que hace que el daño sea inminente siendo esta tutela el medio pertinente para finalizar ese perjuicio irremediable”15.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Mediante auto de 14 de septiembre de 2022, el despacho admitió la acción de tutela, ordenó notificar a las autoridades judiciales demandadas y vincular a la señora Gabriela María Zea Linares, como tercero interesado en el proceso. 5.1.- También se requirió al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Bogotá para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el radicado número 11001-33- 35-008-2019-00205-00/01. 5.2.- Igualmente, se negó la medida provisional solicitada por la UGPP, encaminada a que se dejaran sin efectos las sentencias demandadas mientras se resolvía la acción de tutela, con el propósito de evitar pagar las sumas de dinero por concepto de reintegros, puesto que, las pretensiones de la demanda tenían identidad con la medida y por ende, de adoptarse lo pedido por la actora, se constituiría un prejuzgamiento.

(i) Gabriela María Zea Linares 6.- Solicitó negar el amparo deprecado por la UGPP, por cuanto “nadie puede alegar su propia culpa; la acción de tutela no está establecida para violar los principios de autonomía e independencia judicial ni para procurar una tercera instancia”. En su criterio, con la interposición de la demanda constitucional la parte actora busca reabrir el debate ya surtido ante el juez natural de la causa, pues los fallos enjuiciados no incurrieron en abuso del derecho alguno. Además, adujo que la facultad de ordenar la devolución de dineros pagados por concepto de prestaciones periódicas corresponde exclusivamente a los jueces, previa demostración de la mala fe de quien haya recibido el pago, tal como lo ha dispuesto el Consejo de Estado en numerosas sentencias, (Rad. 25000-23-25-000-2006-00464-01(2166-07)), en adición a que, según el literal c), numeral 1 del artículo 164 del CPACA y “la línea jurisprudencial consolidada que sobre la materia ha construido la Sección Segunda del Consejo de Estado, no hay lugar a recuperar las prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe”.

Finalmente, destacó que la UGPP no probó la supuesta mala fe en su actuar y busca derivarla por el simple hecho de que tuvo conocimiento de la demanda interpuesta por la señora Arango Cortázar para que le fuera reconocida la pensión de su padre. No obstante, aduce que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, para considerar desvirtuada la presunción de la buena fe se requiere la plena demostración de haber desplegado la persona actos fraudulentos que hayan resultado determinantes para la obtención del derecho, por lo que no basta para ello 15 Expediente digital, folio 4 del escrito de tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 la simple circunstancia de haber intervenido dentro de un proceso judicial en defensa de los propios intereses. 6.1.- El 4 de octubre de 2022, Gabriela María Zea Linares, remitió otro memorial exponiendo que, el 10 de mayo de 2022 formuló derecho de petición ante la UGPP, para suspender los descuentos por mayores valores pagados en la mesada de sustitución de la que es beneficiaria, según las sentencias dictadas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por ella (Rad. 11001-33-35-008- 2019-00205-00/01).

En seguida, indicó que el Juzgado 63 Administrativo de Bogotá emitió fallo en el que amparó su derecho fundamental de petición, por lo que la UGPP expidió Resolución ADP004934 del 29 de septiembre de 2022, poniéndole de presente la interposición de la acción de tutela bajo análisis y estarse a lo resuelto “como mecanismo transitorio y/o del recurso extraordinario de revisión, para proferir la decisión que corresponda frente al asunto”.

Así, sostuvo que con todas estas actuaciones pareciera que la entidad actora se resiste a dar cumplimiento a las sentencias proferidas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que podría constituir “un fraude a resolución judicial”. (ii) Juzgado Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá16 7.- La autoridad judicial solicitó no acceder a las pretensiones de la acción de tutela, pues contrario a lo manifestado por la entidad accionante, la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho estudió la procedencia de la compensación efectuada por la UGPP respecto de la señora Gabriela Zea y, en tal sentido se determinó que, acorde con lo definido en sentencia SU-182 de 2019, para recuperar los dineros que se consideraban pagados en exceso, la entidad accionante debía acudir al juez para que sea éste el que defina si resulta procedente o no el reintegro pretendido.

Actuación que, por demás, no fue adelantada por la entidad demandante, pues de manera “arbitraria y con extralimitación de sus funciones ordenó el reintegro de dineros, lo cual conllevó a la declaratoria de nulidad de los actos demandados”. 7.1.- Seguidamente, expuso que el despacho tuvo en cuenta que las señoras Gabriela Zea y María Arango Cortázar no desplegaron actuaciones tendientes a engañar a la entidad demandante, sino que, por el contrario el pago efectuado a la nombrada señora Zea de una mesada superior a la que le correspondía, obedeció a la decisión de la propia UGPP, que contaba con los elementos necesarios para definir respecto del reconocimiento de la prestación económica y que incurrió en un error al efectuar el mismo, razón por la cual no podía trasladar las consecuencias a la demandante del proceso ordinario, y ordenarle la devolución de unos dineros que recibió de buena fe.

Así, alegó que el pago del 150% de la pensión de sobrevivientes, durante el periodo comprendido entre agosto de 2006 y junio de 2018, no se debió a un engaño o maniobra fraudulenta de la beneficiaria pensional, sino a un error cometido por la propia entidad, el cual no podía ser corregido con desmedro del derecho pensional de la señora Gabriela Zea. 16 Intervención contenida en 5 folios.

Se precisa que el despacho judicial mediante correo electrónico del 20 de septiembre de 2022, remitió copia digital del expediente con radicado No. 11001-33-35-008-2019-00205-00/01. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-.

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 7.2.- Finalmente, indicó que, acorde con el artículo 6 de la Ley 1204 de 2008, en caso de disputa entre eventuales beneficiarios, la prestación se deberá dejar en suspenso para que la correspondiente jurisdicción defina la titularidad y la proporción del derecho de cada uno. Además, resaltó que la entidad demandante, desde el 15 de julio de 2009 (fecha en la que la señora Arango Cortázar solicitó la sustitución pensional), tenía pleno conocimiento de la existencia de un conflicto en cuanto al reconocimiento de dicha prestación y, sin dar aplicación a la Ley 1204 de 2008, que ahora cita como fundamento de la acción de tutela interpuesta, procedió a negar el derecho reclamado por la compañera permanente del causante y continuó pagando dicha prestación a la señora Gabriela Zea, lo cual conllevó de modo determinante a la afectación del erario.

(iii) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D17 8.- La Magistrada ponente de la decisión enjuiciada, pidió declarar la improcedencia de la acción de tutela o negar las pretensiones de la demanda, en consideración a que dicha autoridad judicial no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora, pues no se advierte la configuración de ninguno de los defectos endilgados a la sentencia del 31 de marzo de 2022, reiterando para el efecto los argumentos esgrimidos en la providencia enjuiciada para confirmar la decisión adoptada por el a quo.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. La acción de tutela contra providencias judiciales 9. - La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó su postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales18. 9.1.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior19. 17 Intervención contenida en 4 folios. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-.

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 9.2.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales, que deben ser cuidadosamente verificados, son los siguientes20: a).

Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b). Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c). Que se cumpla el requisito de inmediatez. d).

Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e). Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, f).

Que no se trate de sentencias de tutela. 9.3.- Ahora bien, interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional. Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional21. 9.4.- En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 9.5.- Lo anterior, comoquiera que, con dicho requisito, se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional22 y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad 23;

(ii) 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 21 Corte Constitucional, Sentencia T-079 de 2010. 22 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 23 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones que revistan de clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional, porque afectan derechos fundamentales24; e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales25. 9.6.- A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, corresponden a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales26: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 9.7.- En resumidas cuentas, los criterios generales y específicos de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al abordar el escrutinio de una acción de tutela promovida en contra de una providencia judicial.

Tanto unos como otros confluyen en el propósito de realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. De ahí que la autoridad judicial a cargo de esta labor carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado, o en la evaluación detenida de las pruebas del caso, o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales, ya que su rol “se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales”27. 9.8.- De cuanto hasta ahora ha sido reseñado, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”.

Cfr, Sentencias T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-896 de 2010, T- 040 de 2011, T-338 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 24 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 25 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.

Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 26 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.

Cfr. Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. 27 Sentencia T-297 de 2020 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 menos, uno de los defectos previamente mencionados, los cuales deben ser adecuadamente formulados por el interesado28.

D. Análisis del caso concreto 10.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa acreditan los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial; particularmente, si se cumple con el requisito de subsidiariedad y el de relevancia constitucional.

Solo en el evento de acreditarse estas exigencias, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el propósito de establecer si la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca29 incurrió en los defectos o yerros invocados por la parte accionante y si se justifica la adopción de medidas de protección frente a los mismos. 11.- Del escrito de tutela se desprende que los argumentos están encaminados a demostrar que el Tribunal demandado incurrió en defecto fáctico y violación directa de la Constitución al declarar la nulidad parcial de los actos administrativos que establecían un descuento mensual respecto de la mesada pensional de la señora Gabriela Zea Linares, correspondiente a la supuesta compensación de pagos entre beneficiarios para cubrir el retroactivo pensional de la señora María Eugenia Solina Arango Cortázar.

La UGPP sostiene que existió un desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 5° de la Ley 1204 de 2008, norma que, en su sentir, debe leerse sistemática y armónicamente con el artículo 13 de la Ley 797 de 2003. A su juicio, la decisión del juez contencioso administrativo genera una grave afectación al presupuesto de la entidad pues la UGPP debe “asumir el 150% de la pensión de sobrevivientes del señor Juan Manuel Zea Gutiérrez dados los dobles pagos que se generan con el retroactivo de la nueva beneficiaria”30.

Así las cosas, se advierte que el presente asunto no cumple con el requisito de subsidiariedad, como pasa a exponerse: 12.- En virtud de su carácter subsidiario, la acción de tutela procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable.

Es decir, los interesados deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de modo que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, pues eso implicaría desconocer abiertamente que la Constitución y la ley 28 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016- 02568-01; Consejo de Estado, entre otras. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional SU-556 de 2016, SU-542 de 2016 y SU-490 de 2016. 29 El análisis del caso se realizará únicamente sobre lo decidido por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, toda vez que, dicha instancia judicial puso fin a la litis con la sentencia enjuiciada, proferida el 31 de marzo de 2022. 30 Expediente digital, folio 20 del escrito de tutela.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 15 determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 12.1.- Lo anterior, de conformidad con el artículo 8631 de la Constitución Política y el numeral 1 del artículo 632 del Decreto 2591 de 1991, los cuales prevén como causal de improcedencia de la acción de tutela la existencia de otros medios de defensa para la protección de los derechos invocados. 13.- Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el interesado debió haber agotado los recursos -idóneos y eficaces- que tenía a su disposición para lograr el amparo de sus derechos, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 14.- No obstante, en aquellos casos en que existan otros medios de defensa, la jurisprudencia constitucional ha establecido que existen dos excepciones que justifican su procedibilidad, a saber: “(i) cuando el medio de defensa judicial dispuesto por la ley para resolver las controversias no es idóneo y eficaz conforme a las especiales circunstancias del caso estudiado, procede el amparo como mecanismo definitivo; y, (ii) cuando, pese a existir un medio de defensa judicial idóneo, éste no impide la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual la acción de tutela procede como mecanismo transitorio.”33. 14.1.- Ahora bien, respecto a la noción de perjuicio irremediable, es claro que este se puede definir como un riesgo cierto y real de daños provenientes de la amenaza o violación de derechos fundamentales, riesgo que de llegar a producirse no tendría ninguna forma de reparación auténtica, esto es, diferente a la mera indemnización del perjuicio.

Por ende, es necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela, pero siempre que ese menoscabo se note sin justificación, es decir, que provenga de acciones manifiestamente contrarias a la ley, al punto de ser atentados a los derechos fundamentales. 14.2.- La Corte Constitucional ha trazado una serie de criterios para identificar el perjuicio irremediable, así34: «es aquel (i) que se produce de manera cierta y evidente sobre un derecho fundamental;

(ii) que el daño es inminente; (iii) que de ocurrir no existiría forma de reparar el daño producido; (iv) que resulta urgente la medida de protección para que el sujeto supere la condición de amenaza en la que se encuentra; y (v) que la gravedad de los hechos es de tal magnitud que hace evidente 31 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública.

(…) Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable (…)”. (se destaca). 32 “Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante (…)”. 33 Sentencia T-375 de 2018. MP. Gloria Stella Ortiz Delgado. 34 Corte Constitucional, sentencia T-695 de 2014, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Citando a: Corte Constitucional, sentencias T-225 de 1993, SU-086 de 1999, entre otras.

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 16 la impostergabilidad de la tutela como mecanismo necesario para la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales». 15.- En consecuencia, la Sala advierte que la presente acción de tutela deviene improcedente porque no cumple con el requisito de subsidiariedad.

Como se sabe, dicha consecuencia nace cuando el interesado deja de ejercer o tiene a su disposición otros mecanismos que el sistema judicial ha previsto para proteger eficazmente los derechos fundamentales. 15.1.- En efecto, si la UGPP considera que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Segunda, Subsección D, mediante la cual se ordenó la suspensión de los descuentos que por nómina se hacen a la mesada pensional de la joven Gabriela María Zea Linares por concepto de compensaciones pensionales se profirió con abuso del derecho y en contravía de lo establecido en la ley y la jurisprudencia de las Altas Cortes, puede acudir al recurso especial de revisión consagrado en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, como lo ha hecho recurrentemente en otros casos y tal como ella misma lo reconoció en el escrito de tutela35. 15.2.- La Corte Constitucional señaló que el Acto Legislativo 01 de 2005, que modificó el artículo 48 de la Constitución Política, dispuso que «la ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados» (se destaca). 15.3.- Añadió la Corte que, si bien ese precepto constitucional no ha sido desarrollado mediante una ley, el ordenamiento jurídico consagra para esos fines el recurso especial de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 200336 y, conforme con el artículo 251 del CPACA, ese mecanismo debe presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial. 35 Expediente digital, folios 9, 10 y 29 del escrito de tutela.

En resumen, la parte actora sobre el requisito de subsidiariedad sostuvo que: “si bien procede el recurso extraordinario de revisión, no el medio pertinente y eficaz para finalizar el perjuicio irremediable que se genera mes a mes en este caso lo que hace que la Unidad pueda utilizar la facultad conferida en la sentencia SU 427 de 2016 para acudir de manera preferente y directa a la acción de tutela en protección de Erario que se está afectando al suspender descuentos legítimos y más cuando en ese medio de defensa NO procede la suspensión de las sentencias que buscamos dejar sin efectos por su irregularidad” 36 «ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. Las providencias judiciales que hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».

Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 17 15.4.- Razón por lo cual, ante la existencia de otro mecanismo judicial como lo es el recurso de revisión mencionado anteriormente, en principio, las acciones de tutela interpuestas por la UGPP para cuestionar decisiones judiciales en las que presuntamente se haya incurrido en un abuso del derecho son improcedentes a la luz del artículo 86 de la Carta Política37. 15.5.- En este orden de ideas, la UGPP cuenta con otro medio de defensa al que puede acudir para solicitar que se revise el fallo cuestionado, para lo cual está en tiempo.

Así, la entidad está facultada para exponer sus argumentos y demostrar por qué considera que la suspensión de los descuentos por compensación de pago entre beneficiarios se hizo con abuso del derecho o con fraude a la ley, como lo expresó en la argumentación que presentó en el escrito de tutela. 15.6.- Asimismo, no observa esta Sala la ocurrencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez constitucional, pues, en el caso objeto de estudio, no se tiene que se haya afectado en manera alguna el erario y el sistema pensional con la orden suspensión de los descuentos efectuados en la mesada de la señora Zea Linares, si se tiene en cuenta que el pago de dichas sumas correspondió a la decisión del juez natural de la causa, quien determinó que la señora Arango Cortázar tenía derecho a ser beneficiaria de la pensión de sobrevivientes del señor Juan Zea y a su vez, descartó la posibilidad de que la UGPP, motu proprio, pudiera efectuar dichos descuentos, sin haber suspendido los pagos respectivos y demandar los actos administrativos respectivos.

Luego, el propio error de la entidad no puede tenerse como justificación para declarar la existencia de un perjuicio irremediable que permita al juez de tutela intervenir. 15.7.- Por último, la Sala considera que los argumentos de la UGPP, relacionados con la afectación del patrimonio público, la violación del principio de sostenibilidad fiscal y el supuesto abuso del derecho, son justamente los que le permiten ejercer el recurso especial de revisión como mecanismo idóneo y eficaz para la protección de sus derechos, máxime si se tiene en cuenta que este tiene como propósito reducir el déficit fiscal para mantener la viabilidad del sistema pensional. 16.

Aunado a lo anterior, esta Subsección estima que el amparo propuesto no satisface el requisito de relevancia constitucional. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que, para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos38: a) Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta con enunciar los derechos presuntamente transgredidos, sino que tal 37 La Sala acoge y reitera las consideraciones de la Sección Cuarta de esta Corporación, expuestas, entre otras, en las siguientes providencias de tutela: (i) sentencia del 1º de junio de 2016 (expediente 2015-03373-00), M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas y (ii) sentencia del 1º de junio de 2017 (expediente 2017-00150-00), M.P. Stella Jeannette Carvajal Basto (e). 38 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 18 vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, cuya fuente es la decisión que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. b) Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien no se ve favorecido con la determinación contenida en la sentencia, pues, sin lugar a dudas, de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 16.1.- Valorados los presupuestos sustanciales que dieron lugar a que se formulara el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, así como el recurso de apelación presentado por la entidad accionante en ese trámite judicial, no encuentra esta Sala que la autoridad judicial accionada haya transgredido los derechos fundamentales invocados por la parte actora, así como tampoco concluye que hubiere incurrido en los defectos específicos que se le atribuyen.

Ciertamente, una revisión de los planteamientos expuestos en la acción de tutela permite advertir que su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al litigio contencioso administrativo tramitado y concluido, al pretender reabrir un debate probatorio ya zanjado por el juez natural de la causa por no estar de acuerdo con la decisión de confirmar el fallo de primera instancia, mediante el cual se negaron las pretensiones de la demanda. 16.2.- En el presente asunto, se advierte que los argumentos esgrimidos por la parte actora para justificar la ocurrencia de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, referentes a: (i) la supuesta afectación del erario por el pago que, según la entidad, corresponde al 150% de la pensión de sobrevivientes del señor Juan Zea Gutiérrez;

(ii) la necesidad compensar dichas sumas de dinero; y, (iii) la presunta mala fe en el actuar de la hija del causante al seguir cobrando las mesadas pensionales aun a sabiendas de la reclamación pendiente y posibles derechos sobre la prestación social de la señora María Eugenia Solina Arango, fueron alegados y reiterados ante el juez natural de la causa por la parte aquí demandante.

En efecto, tales cuestiones fueron debatidas en la contestación de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Gabriela Zea, en el recurso de apelación y en los alegatos de conclusión de primera instancia. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-.

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 19 16.2.1.- En este sentido, revisada la contestación de la demanda ordinaria, pudo constatar la Sala que la UGPP alegó el pago indebido en un 150% por la pensión de sobrevivientes, en los siguientes términos: “De lo anterior se puede concluir que mi representada debe pagar una prestación del 150% por la muerte del afiliado Juan Manuel Zea, ello por cuanto ya se encontraba cancelando la mesada pensional desde la fecha de la muerte a la señora demandante, pero en virtud del fallo proferido por el juzgado 18 administrativo debe proceder a reconocer el 50% a la compañera permanente señora María Eugenia Arango.

Por lo anterior, y dando aplicación al principio de sostenibilidad financiera del sistema general de seguridad social la Unidad Administrativa Especial (UGPP) ordena que se realicen compensación de los dineros pagados a la demandante ya que es evidente que no le asistía el derecho a que se le cancelara una mesada pensional correspondiente al 100% sino tan solo el 50% de la pensión, e igualmente con el objetivo de cancelar el retroactivo pensional a la señora María Eugenia Arango como lo dispone la sentencia proferida dentro del proceso 2012-00153-01.

Se puede traer a colación la sentencia SU-182/08-05-19 emitida por la Corte Constitucional en la que precisa el alcance del artículo 19 de la Ley 797 de 2003…. Dicha jurisprudencia es de gran relevancia para el caso de autos, pues es evidente que la administradora de pensiones tiene el deber de corregir las actuaciones que por error o hechos de terceros afectan el patrimonio administrado por la Unidad, en este caso el fallo proferid por el Juzgado 18 Administrativo modificó directamente la situación de la demandante desde el momento que ordenó el pago del 50% de la pensión a favor de la señora María Eugenia Arango y crea para la entidad un pago en exceso de la pensión de sobrevivientes, por lo tanto UGPP debe tomar las medidas tendientes a recuperar los dineros pagados en exceso”39. 16.2.2.- Luego, en el recurso de apelación, hizo mención nuevamente a este argumento40 y enfatizó en la mala fe de la hija del causante, así: “En ese orden de ideas, la mesada pensional que la demandante percibía era consecuencia de un reconocimiento viciado, no obstante, esto no es razón para que la misma se aproveche del error de mi representada y pretenda que por mandato judicial este se legitime, pues “nunca el ilícito genera derechos”, por lo que no tienen vocación de prosperidad las pretensiones en la medida en que la prestación se reconoció de forma irregular.

Por lo anterior, la demandante beneficiaria debe realizar la devolución de los dineros percibidos en exceso a favor de UGPP, pues el percibir estos dineros aprovechando el error de la administración es contrario a derecho ya que la Corte Constitucional3 determino (sic) que el cumplimiento de las normas es un presupuesto básico del Estado social, y en tal virtud es una obligación de los ciudadanos actuar con rectitud y honestidad en concordancia con el principio de buena fe, pues la ley no protege la posición de quien se aprovecha del error o infortunio de la administración, en este caso de la UGPP, en beneficio propio, y aun conociendo la situación que le fue comunicada 39 Expediente digital, folios 2 y 6 de la respuesta a la demanda ordinaria, dada por la UGPP.

Disponible en el aplicativo SAMAI. 40 Expediente digital, folio 1 del escrito de apelación presentado por la UGPP dentro del proceso ordinario. Disponible en el aplicativo SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-.

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 20 mediante las Resoluciones demandadas, persiste en el hecho como sucede en este caso y pretende sea legitimado por medio de sentencia judicial. En definitiva, es menester ordenar a la demandante devolver los dineros percibidos en exceso teniendo en cuenta lo manifestado anteriormente, y que en el caso de mi poderdante se obra bajo el principio de la buena fe.

Se debe recordar que nadie puede aprovecharse del error ajeno”41. 16.2.3.- Tales argumentos, fueron reiterados, en su integridad, en los respectivos alegatos de conclusión de primera instancia42. Bajo este escenario, no hay duda de que la UGPP propuso nuevamente en sede de tutela los razonamientos expuestos en la contestación de demanda, en el escrito de apelación interpuesto en contra del fallo del 30 de septiembre de 2021 y en los alegatos de conclusión. Dichas cuestiones, a su vez, fueron abordadas y resueltas en su totalidad por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 16.3.- De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que la parte accionante busca crear una instancia adicional al proceso contencioso administrativo y reabrir el debate interpretativo, respecto de un asunto que, como ya se vio, fue objeto de estudio ante la instancia judicial respectiva, la cual tuvo a su cargo valorar los alegatos de hecho y de derecho que las partes sometieron a su consideración, sin que ahora quepa prolongar el debate sobre los mismos, pues la acción de tutela es mecanismo subsidiario, no complementario al del medio de control ordinario, y no tiene por fin revisar las bases del debate judicial para definir, como instancia final, las razones de derecho objeto de la controversia. 17.- Así las cosas, la acción de tutela que se examina no cumple con los requisitos generales de subsidiariedad y relevancia constitucional, por lo cual, esta Sala declarará improcedente el amparo impetrado por la UGPP. 18.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 41 Expediente digital, folio 4 del escrito de apelación presentado por la UGPP dentro del proceso ordinario. Disponible en el aplicativo SAMAI. 42 Expediente digital, documento contenido en 3 folios. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04824-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección -UGPP-.

Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección D y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 21 CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE43 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 43 VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador